חומר רקע

133 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה פעולות הביקורת במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, במוסד לביטוח לאומי, במטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה ש במשרד הכלכלה, בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים ,בנציבות שירות המדינה, במשרד ,החינוך במשרד האוצר ו במשרד הבריאות נבדקו פעולות הממשלה ל שילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה ,, ובכלל זה מידת היישום של המלצות ועדת לרון .אופן יישומן והתיאום בין הגופים הפועלים בתחום זה תקציר אדם עם מוגבלות מוגדר כ"אדם עם לקות פיזית, נפשית או שכלית, לרבו ת קוגניטיבית, קבועה או זמנית, אשר בשלה מוגבל תפקודו באופן מהותי בתחום אחד או "יותר מתחומי החיים העיקריים1 . בשנת2011 כ- 750,000 איש בגיל העבודה, שהם כ- 18% ,מהאוכלוסייה בטווח גיל זה הגדירו עצמם כאנשים עם מוגבלות בינונית או חמורה2 )להלן- אנשים עם מוגבלות(. מהם לכ- 460,000 קבעו הוועדות הרפואיות של המוסד לביטוח לאומי אחוזי נכות3 )להלן- ,(אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל ומתוכם כ- 250,000 אנשים זכאים לקצבת נכות כללית או קצבת נכות מעבודה4 )להלן- .(מקבלי קצבאות נכות קיימים פערים ניכרים ב ין אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בישראל ובין האוכלוסייה הכללית, והדבר בא לידי ביטוי גם בשוק העבודה: לפי הנתונים לשנת2011 , שיעור תעסוקתם נמוך ועומד על51% , לעומת שיעור תעסוקה של 74% בקרב האוכלוסייה ללא מוגבלות. שיעור התעסוקה בקרב אנשים עם מוגבלות חמורה נמוך אף יותר- כ- 34% , ומקרב מקבלי קצבת נכות כללית מועסקים18% .בלבד על פי הערכות שביצע מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד הכלכלה5 בשנת2012 , סך אבדן התוצר המשקי לשנה בשל אבטלה של אנשים עם מוגבלות הוא כ- 5 מיליארד .ש"ח שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה תועיל לכל הצדדים - ירוויחו ממנה גם המועסקים , אך גם המשק והחברה הישראלית בכללה )מצב שלWin-Win (. על __________________ 1 חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 . 2 על פי נתוני משרד הכלכלה, בהתבסס על מי שדיווח בסקר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת2011 .כי יש לו מוגבלות המפריעה או מפריעה מאוד לתפקוד היומיומי 3 20% נכות ומעלה )או10% ומעלה לנכי עבודה(, נכון לאמצע2013 . 4 ישנם אנשים נוספים המקבלים קצבת נכות לנפגעי פעול ות איבה מבט"ל, או גמלת נכי צה"ל ממשרד .הביטחון. דוח זה לא יעסוק באוכלוסיות אלה 5 ."לשעבר "משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה". בדוח זה נעשה שימוש בשם העדכני "משרד הכלכלה 134 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 הממשלה מוטל תפקיד חשוב בהקשר זה , הן כ מעסיק הגדול במשק והן כבעלת יכולת .להטמיע שינויים בשוק העבודה מצבם הקשה של אנשים עם מוגבלות בתחום התעסוקה עמד פעמים רבות על סדר היום הציבורי6 . במרץ2005 חלה נקודת מפנה בנושא זה, כאשר הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה )להלן - (ועדת לרון7, שהוקמה ב שנת 2002 ב עקבות שביתת הנכים, הגישה לממשלה את המלצותיה ובכללן המלצות ,הנוגעות לתחום התעסוקה. הממשלה אימצה את עקרונות דוח הוועדה וקבעה כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה )להלן - (ועדת המעקב8. פעולות הביקורת בחודשים ינואר- אוגוסט2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה , ובכלל זה את מידת היישום של המלצות ועדת לרון, ואת התיאום בין הג ופים השונים הפועלים בתחום זה. עיקר הבדיקה נעשה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים )להלן - משרד הרווחה(; במשרד הכלכלה- במטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה )להלן- ;(המטה לשילוב או המטה במוסד לביטוח לאומי )להלן- (הבט"ל ;בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מו גבלות שבמשרד המשפטים )להלן- (נציבות השוויון ובנציבות שירות המדינה )להלן - ,נש"ם(. בדיקות השלמה נערכו במשרד החינוך, במשרד הבריאות, במשרד האוצר ב עירי ו ת ירושלים לוד ו, ובגופים נוספים העוסקים בנושא זה, דוגמת ג'וינט ישראל .ועמותות שונות עיקרי הממצאים תמונת מצב 1. מערכות רבות במדינת ישראל עוסקות בנושא התעסוקה של ,אנשים עם מוגבלות והן פזורות בין גופים ציבוריים .שונים :אלה המרכזיים שבהם משרד הבריאות אחראי לאוכלוסיית נכי הנפש9; משרד הרווחה מטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית ,חושית, שכלית- התפתחותית ו אוטיזם10 ; הבט"ל מבצע אבחונים __________________ 6 בין היתר התייחסה לנושא בהרחבה "הוועדה לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא זכויות אנשים עם "מוגבלות , בראשותו של ד"ר ישראל כץ, אשר הגישה את המלצותיה בקיץ1997 . גם מבקר המדינה :התייחס בפירוט לעניין זה È˙ ˘ Á„ 45 ) 1995 '(, בפרק "תעסוקת מוגבלים", עמ416-404 ; È˙ ˘ Á„ 52 · ) 2002 '(, בפרק "שילוב אנשים בעלי מוגבלות בחברה ובעבודה", עמ326-135 ; È˙ ˘ Á„ 57 · ) 2007 ( , בפרק "היבטים בהעסקת אנשים בעלי מוגבלות במסגרת הקרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום 'מקצועי", עמ637-621 ; È˙ ˘ Á„ 58 · ) 2008 (, בפרק "חברת המשקם - 'ניהול כוח אדם וכספים", עמ 1055-1005 . 7 .בראשותו של השופט אפרים לרון ז"ל 8 החלטה3597 ממאי2005 . 9 אוכלוסייה זו .נבדקה בדוח זה רק לעניין קובצי הנתונים הנוגעים למתן שירותי שיקום תעסוקתי 10 :אחריותו נחלקת בין שלושה אגפים ()א אגף השיקום המטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית ;וחושית ()ב האגף לטיפול באדם עם מוגבלות שכלית - התפתחותית )להלן - ;(אגף מש"ה ()ג השיר ות לטיפול באוכלוסייה עם אוטיזם ו- PDD )להלן- .(השירות לאוטיזם פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 135 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 לקביעת דרגות נכות וכושר השתכרות לשם קביעת זכאות לקצבאות , ו כמו כן מטפל בשיקום התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות ה מתאימים להשתלב בעבודה בשוק החופשי ,. הגופים המנויים לעיל מציעים, כל אחד בדרכו, שירותי שיקום תעסוקתי העשויים לכלול הכשרות מקצועיות ו ליווי ו השמה במקום העבודה. המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה עוסק בקידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות באמצעות עידוד המעסיקים; נש"ם אמונה על קידום ייצוג הולם לאוכלוסייה זו בשירות המדינה ; ו נציבות השוויון שבמשרד המשפטים פועלת בין היתר לקידום שוויון ולמניעת הפליה של אנש ים עם מוגבלות. המדינה השקיעה בשנת2012 כ- 550 מיליון ש"ח בנושא העסקת אנשים עם מוגבלות. 2. מבדיקת שיעורי התעסוקה משנת2005 ועד שנת2011 עולה כי מאז הוגש דוח ועדת לרון :לא חל המפנה המצופה שיעור התעסוקה של מקבלי קצבת נכות כללית עלה ב חמש נקודות האחוז . גם לאחר ש נת2009, מועד הכניסה לתוקף של התיקון לחוק הביטוח הלאומי )להלן- חוק לרון( 11 , שיעור העסקתם של מקבלי קצבת נכות - 18% בשנת2011 - עדיין נמוך משמעותית בהשוואה לשיעור ההעסקה של אנשים ללא מוגבלות , שהוא74% . אמנם חלק מהאנשים עם מוגבלות אינם מסוגלים לעבוד, אך גם הגופים המוזכרים לעיל הכירו בכך שהגידול בשיעורי התעסוקה בקרב מקבלי קצבת נכות כללית מאז נחקק חוק לרון אינו מספק. 3. שירותי שיקום תעסוקתי הם הכלי שמציעה המדינה לשיקום ו ל שילוב של .אנשים עם מוגבלות בתעסוקה נמצא כי מקרב כ - 258,000 אנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו12 - 76% )כ- 195,000 (איש לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם מהגורמים המופקדים על שיקומם )בט"ל, משרד (הרווחה ומשרד הבריאות. ניתן להניח כי חלקם יכולים היו להיעזר בשיקום תעסוקתי כדי להשתלב בעבודה . עם זאת יובהר כי חלק מחברי הקבוצה שלא קי בלה שירותי שיקום , ככל הנראה לא מתאי מי ם לשיקום תעסוקתי )למשל, בשל היעדר מוטי) בציה לעבוד(, או אינם זקוקים לו בין משום שהם יכולים להשתקם בעצמם ובין משום שהם כבר מועסקים( . 4. בביקורת עלה כי כל גורם ממשלתי מרכז בנפרד את המידע שצבר על אנשים עם מוגבלות ,ו אין אפש רות לדעת בגוף אחד אם פלוני קיבל בעבר שיקום תעסוקתי אצל .גוף אחר נוסף על כך, לא קיים מיפוי מרכזי של כלל האנשים עם מוגבלות לעניין התאמתם, זכאותם והזדקקותם לשיקום תעסוקתי )בין אם ב ,בט"ל ב משרד הרווחה או ב(משרד הבריאות . __________________ 11 'חוק הביטוח הלאומי )תיקון מס109(, התשס"ח- 2008 אשר שינה את מנגנון חישוב הקצבאות לאנשים .עובדים כדי להקל את ההשתלבות בתעסוקה 12 אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל שדרגת נכותם20% ומעלה, גילם60 ומ ,טה, הם אינם מאושפזים אין להם בעיות רפואיות קשות- כגון מוגבלות שכלית - התפתחותית קשה, מוגבלות נפשית קשה, או מחלות קשות המגבילות את התפקוד עד מאוד- ואשר משרדי הרווחה והבריאות לא קבעו שהם אינם מתאימים אפילו לשיקום תעסוקתי בסיסי. המיון של קבוצה זו נעשה על ידי הבט"ל באמצעות עיבוד .מיוחד, לבקשת משרד מבקר המדינה 136 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית 1. בביקורת עלה כי המלצות ועדת לרון להקמת גוף מתכלל טרם יושמו, וזאת חרף העובדה כי חלפו שמונה שנים ממועד אימוצן על ידי הממשלה ; ו במועד סיום הביקורת , אוגוסט2013 , עדיין לא קם גורם מתכלל לפעילות הממשלה בתחום זה . נוכח היקף האוכלוסייה של אנשים עם מוגבלות בישראל ו השיעור הגבוה מתוכם שאינו מועסק, ונוכח ההשפעות האישיות, החברתיות והכלכליות של מצב זה- יש מקום לבחון קביעת תכנית לאומית, אשר תציע כלים מעשיים ומוגדרים שיסייעו לקידום .שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 2. עוד עלה שהממשלה לא העניקה לוועדת המעקב ליישום דוח ל רון את הסמכויות הנדרשות למילוי התפקיד ולהכרעה במצבים של מחלוקות בין -משרדיות , ו בהיעדר סמכויות אלה לא יכלה ועדת המעקב להוציא לפועל מתווה פעולה המסדיר את פעילות הגופים, לרבות המלצות בדבר קביעת הסדרי תיאום ושיתוף פעולה ביניהם. לא נמצא כי ועדת המעקב פנתה ו בי זמת ה לממשלה בבקשה להקנות לה סמכויות לצורך ביצוע .עבודתה אי- ) יישום המלצת ועדת לרון להקמת תחנת שירות אחתOSC ( אחת ההמלצות העיקריות של ועדת לרון הייתה ליישם בישראל את העקרונות של ,"הדגם "תחנת שירות אחתOne Stop Center )להלן - תחנת שירות(, ולהקים שני סוגים של ת חנות שירות: האחת במשרד הרווחה, שתיועד לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי ; השנייה במשרד הכלכלה, ש תיועד לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה .בשוק החופשי, ותתמחה בהשמה בשנים2013-2006 התגלעו מחלוקות בין משרדי הממשלה בין היתר בנוגע לגורם שיובי ל את הקמת התחנה להשמה בשוק החופשי, לאוכלוסיית היעד שלה ולאופי הטיפול שיוצע בה, ורבות מהן נותרו ללא הכרעה . במועד סיום הביקורת עדיין לא ,הוקמה התחנה שמטרתה שילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה בשוק החופשי ; טרם הסתיים אפילו הליך הניסוח של טיוטת המכרז להקמת ה ;האחריות על הקמת ה "נדדה" בין משרדי הממשלה ;והבט"ל ו לגבי תחנת שירות נפרדת שאמורה הייתה לקום במשרד הרווחה ,ולשרת אנשים שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי .כמעט לא נעשה דבר מיעוט בני נוער המשתתפים בתכניות מעבר ועדת לרון עמדה על חשיבות תכניות מעבר, שמטרתן לסי יע לבני נוער עם מוגבלות 'בכיתות י-י"ב להשתלב בתעסוקה עם סיום לימודיהם13 , וכמוה גם הממשלה בהחלטתה מינואר2012 14 ; ומשרד הרווחה סבור כי על תכניות אלו להפוך לתכנית לאומית. למרות האמור נמצא כי רק7% מכלל התלמידים הלומדים במסגרות של 'החינוך המיוחד בשכבות י-י"ב משת תפים בתכניות מעבר, וכי נכון לשנת2012 , 0.2% מתקציב אגף השיקום שבמשרד הרווחה - 300,000 ש"ח - .יועד לתכניות מעבר __________________ 13 .תכנית מעבר כוללת, בין היתר, התנסות מעשית במסגרות תעסוקתיות שונות 14 החלטה4193 . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 137 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 כפילויות בעבודת הגופים א י - מ י צ ו י ז כ ו י ו ת , כ פ י ל ו ת ב א ב ח ו נ י ם ו ה י ע ד ר ו ש ל נ ו ה ל ה ע ב ר ת מ י ד ע הבדיקה העלתה כי קשרי העבודה שבין אגף השיקום שבמשרד הרווחה לבין אגף השיקום שבבט"ל- שני גופים שנקודת ההשקה ביניהם קריטית - אינם מוסדרים ומידע רלוונטי אינו מועבר . כך נוצר מצב שבו אדם הפונה לאגף השיקום בבט"ל ונקבע לגביו כי אינו מתאים לשיקום תעסוקתי שם, המידע בעניינו לרוב לא יעבור לאגף השיקום שבמשרד הרווחה- גם אם הוא עשוי להתאים לשיקום התעסוקתי של משרד זה, וכך אנשים רבים לא זוכים לשיקום המגיע להם. מעקב חסר אחר המושמים בתעסוקה משרד הרווחה והבט"ל אינם עורכים מעקב סדיר אחר אנשים שבשיקומם התעסוקתי הושקעו תשומות גדולות. למשל, נמצא כי רבע לפחות מבין אלה שסיימו בהצלחה תכנית שיקום בבט"ל בחמש השנים האחרונות אינם עובדים כיום, אולם בט"ל לא בחן את הסיבות לתופע ת הנשירה. פיצול ארגוני מתמשך במשרד הרווחה 1. הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת לא הוקם מינהל לשירותי שיקום במשרד הרווחה שעל הקמתו המליצה ועדת לרון, והפיצול בין שלושת אגפי המשרד - אגף השיקום, אגף מש"ה והשירות לאוטיזם - נותר בעינו, לעתים ללא תיאום בין .פעולותיהם 2. הבדיקה העלתה עוד כי יש הבדל ים בין אגפי משרד הרווחה מבחינת משך ו תוכן .השיקום שהם מציעים לאדם עם מוגבלות לדוגמה, במצב הדברים האמור, אדם שיש לו הן מוגבלות פיזית והן מוגבלות שכלית -התפתחותי ת, אשר יטופל באגף השיקום במשרד הרווחה, יזכה לתהליך ליווי מצומצם יחסית לטיפול שיקבל אם יטופל ב אגף .מש"ה, השייך אף הוא למשרד הרווחה היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי 1. בביקורת עלה כי על אף הוראות סעיף15 ,(א לחוק שירות המדינה )מינויים התשי"ט - 1959 )להלן- חוק המינויים(, הקובע חובת ייצוג הולם בשירות המדינה לאנשים עם מוגבלות, שיעור העסקתם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה נמוך - 2.05% בלבד מעובדי המדינה בשנת2010 היו אנשים ע ם מוגבלות לפי הגדרות נש"ם, אף ששיעורם באוכלוסייה הוא למעלה מ- 5% . עוד העלתה הבדיקה כי אף שהתקבלה החלטת ממשלה בינואר2012 לייעד משרות לאנשים עם מוגבלות- כלי שניתן לקדם באמצעותו ייצוג הולם בשירות המדינה - במועד סיום הביקורת עדיין לא פורסם מכרז למשרה ייעודית מעין זו. יוצא אפוא כי נש"ם לא פעלה באופן יזום לקידום ייצוגם ההולם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, והיקף העסקתם .בשירות המדינה נותר נמוך כשהיה 138 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 2. חוק המינויים החל על שירות המדינה כולל מנגנון דיווח שנתי בנוגע ליישום חובת הייצוג ההולם. ,לעומת זאת על השלטון המקומי, על חברות ממשלתיות ו על תאגידים שהוקמו על פי חוק )להלן- (תאגידים ציבוריים, חל סעיף9 ל חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח - 1998 , אשר חובת הדיווח על פיו טעונה הסדרה .בתקנות, אך אלו טרם הותקנו לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי שר הכלכלה ישקול ל יזום תקנות מסוג זה לגבי רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים .ציבוריים תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי מן הביקורת עולה כי שיעור האנשים עם מוגבלות הנהנים מאחד ממסלולי הפעולה העיקריים לתמרוץ מעסיקים שמפעיל המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה בשנים האחרונות אינו ג .בוה למשל, בשנים2012-2010 נהנו רק כמה מאות עובדים בשנה מאבחוני שכר מינימום מותאם ומהשתתפות במימון התאמות15 . סיכום והמלצות ממצאי הביקורת מעלים תמונת מצב עגומה בכל הנוגע לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה . מספר האנשים עם מוגבלות שאינם מועסקים- בהתחשב בעו בדה שחלק מהם אינם יכולים לעבוד - עדיין גבוה: כ- 82% ממקבלי קצבת נכות כללית אינם מועסקים . 76% מקרב האנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי, אף שרבים מהם היו יכולים להיעזר בשירותים אלה כדי להשתלב בעבודה . אולם השינויים שחלים בתחום זה הם .מצומצמים ומתבצעים באטיות אדם עם מוגבלות המנסה להשתלב בתעסוקה ניצב מול סבך ביורוקרטי - משרדי ,ממשלה ומוסדות רבים ובעיקר משרד הרווחה, משרד הכלכלה והבט"ל, אחראים למתן שירותי שילוב תעסוקתי. גופים אלו פועלים באופן עצמאי, ללא תיאום מ וקדם ו ללא ;הסדרת העבודה ביניהם בנקודות ההשקה ביניהם מתגלעות מחלוקות בין - ארגוניות ;רבות וחסר תכנון כולל המקצה את המשאבים הניכרים בהתאם לסדרי .עדיפויות אי- ) הקמתה של תחנת שירות אחתOne Stop Center ( לאנשים עם מוגבלות - תחנה שיכולה לשמש כלי מרכזי לצמצום הסבך ה ביורוקרטי העומד ב פני אדם עם מוגבלות- ממחיש ביתר שאת את הליקויים בתפקוד הממשלתי המקשים על שילובם בתעסוקה ; האחריות על הקמת תחנת שירות אחת שמטרתה שילוב בתעסוקה בשוק החופשי "נדדה" בין משרדי הממשלה וה מוסד לביטוח לאומי ; ואילו לגבי תחנת השירות במשרד הרווחה כמעט.לא נעשה דבר __________________ 15 המטה מופקד על הפעלת תקנות שכר מינימום )שכר מותאם לעובד עם מוגבלות בעל יכולת עבודה מופחתת(, התשס"ב- 2002 ; במסגרת זו הוא מבצע אבחון תעסוקתי במקום עבודתו של אדם עם מוגבלות המבקש זאת, וקובע שכר עבודה המותאם ליכולת עבודתו בפועל, גם אם הוא נמוך משכר המינימום הקבוע בחוק. המטה מופקד גם על הפעלת תקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות )השתתפות המדינה במימון התאמות(, התשס"ו - 2006 , שבמסגרתן משתתפת המדינה במימון עלות .ההתאמות שעל המעסיק לבצע כדי לאפשר לעובד עם מוגבלות לתפקד כאחד העובדים פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 139 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 גם במגזר הציבורי, אשר אמור להיות" החלוץ ל פני המחנה" בהעסקת אנשים עם ,מוגבלות, תמונת המצב עגומה. בשירות המדינה, שעליו חלה חובה להעדפה מתקנת שיעורם של האנשים עם מוגבלות מקרב עובדי המדינה נמוך כשהיה, ללא שיפור משמעותי, ונ ציבות שירות המדינה אינה עומדת בדרישות חוק המינויים. ,נוסף על כך אין חובת דיווח ב כל הנוגע להעסקת אנשים עם מוגבלות ב ,תאגידים הציבוריים ב חברות הממשלתיות ו ב רשויות המקומיות- ומנגנוני דיווח דוגמת אלה החלים על שירות המדינה והקיימים בנוגע לאוכלוסיות חלשות אחרות - אינם בנמצא . לדעת משרד מבקר המדינה על המוסד לביטוח לאומי, משרד הרווחה ומשרד הבריאות למפות במשותף את אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות שהיא בעלת פוטנציאל שיקום תעסוקתי, ולפעול להציע שירותי שיקום לאותם אנשים עם מוגבלות שהם בעלי פוטנציאל שיקום, אשר אינם מקבלים אותו. על המוסד לביטוח לאומי ומשרד הרווחה לבצע מעקב אחר המושמים ב תעסוקה ולבחון את הסיבות לתופע ת הנשירה מכוח העבודה של רבים מקרב אוכלוסייה זו, וזאת חרף התשומות הגבוהות שהושקעו בשיקומם התעסוקתי . כן יש לפעול כדי להעלות באופן ניכר את שיעור ההשתתפות בתוכניות מעבר לבני נוער עם מוגבלו ת כהכנה ל ק ראת השתלבות עתידית ב.תעסוקה על הממשלה למנות גורם מתכלל, שירכז את עבודת כל הגופים, יתאם ביניהם ויסייע לגבש תכנית עבודה לאומית, ובכלל זה קביעת יעדים, סדרי עדיפויות, איגום התקציבים הניכרים, עידוד המעסיקים בשוק הפרטי, הקמתה של תחנת שירות אחת ללא דיחו י נוסף- הן במשרד הרווחה והן להשמה בשוק החופשי- ומימוש מחויבותו של המגזר הציבורי לשילובם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה ובשירות הציבורי. ♦ מבוא אדם עם מוגבלות מוגדר כ"אדם עם לקות פי ס ית, נפשית או שכלית, לרבות קוגניטיבית, קבועה או זמנית, אשר בשלה מוגבל "תפקודו באופן מהותי בתחום אחד או יותר מתחומי החיים העיקריים16 . בשנת2011 ,כ- 750,000 איש בגיל העבודה, שהם כ- 18% ,מהאוכלוסייה בטווח גיל זה הגדירו עצמם כאנשים עם מוגבלות בינונית או חמורה17 )להלן- אנשים עם מוגבלות(. מהם לכ- 460,000 קבעו הוועדות הרפואיות של המוס ד לביטוח לאומי אחוזי נכות18 )להלן- אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל(, ומתוכם כ - 250,000 אנשים זכאים לקצבת נכות כללית או קצבת נכות מעבודה19 )להלן- מקבלי קצבאות נכות(. קבוצת האנשים עם מוגבלות גדלה בהתמדה; קצב גידולה הממוצע __________________ 16 חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 . 17 על פי נתוני משרד הכלכלה, בהתבסס על מי שדיווח בסקר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת2011 כי יש לו .מוגבלות המפריעה או מפריעה מאוד לתפקוד היומיומי 18 20% נכות ומעלה )או10% ומעלה לנכי עבודה(, נכון לאמצע2013 . ראו פרק "הגדרות שונות של .אנשים עם מוגבלות" להלן 19 ישנם אנשים נוספים המקבלים קצבת נכות לנפגעי פעולות איבה מבט"ל, או גמלת נכי צה"ל ממשרד .הביטחון .דוח זה לא יעסוק באוכלוסיות אלה 140 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 הוא2.7% בשנה, לעומת קצב גידול של1.9% בכלל האוכלוסייה20 . בשנים האחרונות נעשו שינויים משמעותיים בכל הנוגע למעמדה החוקי, החברתי והכלכלי של אוכלוסייה זו, ואף על פי כן עדיין יש פערים ניכרים בינה ובין לאוכלוסייה הכללית; הדבר בא לידי ביטוי גם בשוק העבודה . נכון לשנת2011 , שיעור תעסוקתם של אנשים עם מ וגבלות נמוך ועומד על51%, לעומת שיעור תעסוקה של 74% בקרב האוכלוסייה ללא מוגבלות. שיעור התעסוקה בקרב אנשים עם מוגבלות חמורה21 נמוך עוד יותר ועומד על כ- 34% , ומקרב מקבלי קצבת נכות כללית מועסקים18% בלבד22 . שיעור ההעסקה הנמוך גורם לכך שרבים השייכים לאוכלוסייה זו סובלים גם ממצב כלכלי ירוד. כך לדוגמה השכר הממוצע ברוטו לאדם עם מוגבלות חמורה עמד בשנת2011 על כ- 70% מהשכר הממוצע של אדם ללא מוגבלות23, ול - 46% מהאנשים עם מוגבלות ממוצע הכנסות חודשי של פחות מ - 4,000 ש"ח24. על פי הערכות שביצע מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד הכלכלה25 בשנת2012 , סך אבדן התוצר המשקי לשנה בשל אבטלה של אנשים עם מוגבלות הוא כ -5 ,מיליארד ש"ח. מלבד ההיבט הכלכלי חשובה העסקתם של אנשים עם מוגבלות גם מן ההיבטים האישיים והחברתיים, שכן היא מהווה עבורם כלי לקידום עצמאות אישית, הערכה עצמית ואיכות חיים. תעסוקה של אנשים עם מוגבלות .אף תורמת לשינוי ביחס הציבור כלפיהם, להכרה בהם ולקבלתם כחלק יצרני ותורם בחברה שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה תועיל לכל הצדדים - ירוויחו ממנה גם המועסקים, אך גם המשק והחברה הישראלית בכלל ה )מצב שלWin-Win (. על הממשלה מוטל תפקיד חשוב בהקשר זה; בשל היותה המעסיק הגדול במשק היא עשויה להוות מודל חיקוי עבור מעסיקים אחרים בכל נוגע להעסקת אנשים עם מוגבלות. נוסף על כך, באמצעות חקיקה ותמריצים שונים יכולה הממשלה להטמיע שינויים בשוק העבודה ולהוביל להג דלת שיעור העסקתם של אנשים עם .מוגבלות במשק הישראלי חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 )להלן- (חוק השוויון, מעגן בין היתר את .זכותו של אדם עם מוגבלות להשתתפות שוויונית ופעילה בחיי החברה, לרבות בשוק העבודה החוק אוסר על הפליית אנשים עם מוגבלות בתעסוקה ומעודד את ייצוג ם ה .הולם במקומות העבודה מצבם הקשה של אנשים עם מוגבלות בתחום התעסוקה עמד פעמים רבות על סדר היום הצי בורי26 . __________________ 20 לפי משרד הכלכלה, הפער בקצב הגידול משקף ככל הנראה שיפור באיכות האבחונים, וכן התקדמות .בעולם הרפואה המביאה לכך שאנשים עם מוגבלות קשה מאריכים ימים יותר מבעבר 21 קבוצה שמנתה ב - 2011 כ - 206,000 .איש 22 שיעור ההעסקה כולל גם אנש ים המועסקים במשרה חלקית או לתקופות קצרות. יצוין כי בישראל בסוף שנות ה - 2000 היו מועסקים כ - 16% מקרב מקבלי קצבת נכות כללית, כאשר במדינות ה- OECD עמד ממוצע המועסקים מקרב מקבלי הקצבאות על כ- 33% ; אולם תנאי הזכאות לקצבה אינם זהים במדינות .השונות 23 יצוין כי מדובר בשכר ממוצע למשרה מלאה, אך רבים מהאנשים עם מוגבלות, בעיקר אלו עם מוגבלות .נפשית, אינם מסוגלים לעבוד במשרה מלאה 24 לעומת25% ,מהאנשים ללא מוגבלות. ההכנסה החודשית כוללת הכנסות מכל המקורות, כולל עבודה ) קצבאות ושכר דירה דניז נאון ,'ואח המוסד לבי טוח לאומי ומאיירס -ג'וינט - ,מכון ברוקדייל ÈÏÚ· χ¯˘È· ‰„·ډ ÏÈ‚· ˙ÂÏ·‚ÂÓ - ‰˜ÂÒÚ˙ ·ˆÓ ÌÈ ÈÈÙ‡Ó ,‰ÈÈÒÂÏ·· ˙ÂÁÈ΢ , מחקרים לדיון110 , דצמבר2012 ', עמ31-30 .( 25 ."לשעבר "משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה". בדוח זה נעשה שימוש בשם העדכני "משרד הכלכלה 26 בין היתר ה תייחסה לנושא בהרחבה "הוועדה לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא זכויות אנשים עם מוגבלות", בראשותו של ד"ר ישראל כץ, אשר הגישה את המלצותיה בקיץ1997 . גם מבקר המדינה :התייחס בפירוט לעניין זה È˙ ˘ Á„ 45 ) 1995 '(, בפרק "תעסוקת מוגבלים", עמ416-404 ; È˙ ˘ Á„ 52 · ) 2002(, בפ 'רק "שילוב אנשים בעלי מוגבלות בחברה ובעבודה", עמ326-135 ; È˙ ˘ Á„ 57 · ) 2007 (, בפרק "היבטים בהעסקת אנשים בעלי מוגבלות במסגרת הקרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום 'מקצועי", עמ637-621 ; È˙ ˘ Á„ 58 · ) 2008 (, בפרק "חברת המשקם - 'ניהול כוח אדם וכספים", עמ 1055-1005 . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 141 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 במרץ2005 חלה נקודת מפנה בנושא זה, כאשר הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה )להלן- (ועדת לרון27, שהוקמה ב שנת2002 ב עקבות שביתת הנכים, הגישה ,לממשלה את המלצותיה ובכללן המלצות הנוגעות לתחום התעסוקה. הממשלה אימצה את עקרונות דוח הו ועדה, וקבעה כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה )להלן - ועדת (המעקב28 . בספטמבר2012 אישר ר ה מדינת ישראל את האמנה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות29 . בהתאם לאמנה, התחייבה ישראל לקדם את זכותם של אנשים עם מוגבלות לעבוד, לקדם בעבורם הזדמנויות תעסוקה וקריירה בשוק העבודה ולסייע במציאת תעסוקה, קבלתה ו .התמדה בה בחודשים ינואר- אוגוסט2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה , ובכלל זה את מידת היישום של המלצות ועדת לרון, ואת התיאום בין הגופים השונים הפועלים בתחום זה. עיקר הבדיקה נעשה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים )להלן - משרד הרווחה(; במשרד הכלכלה - במטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה )להלן - המטה לשילוב או המטה(; במוסד לביטוח לאומי )להלן - (הבט"ל; בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטי ם )להלן- נציבות השוויון( ובנציבות שירות המדינה )להלן - ,נש"ם(. בדיקות השלמה נערכו במשרד החינוך, במשרד הבריאות, במשרד האוצר בעיריות ירושלים ולוד ובגופים נוספים העוסקים בנושא זה, דוגמת ג'וינט ישראל ועמותות שונות30 . נוסף על כך, אסף משרד מבקר המדינה קובצי נתו נים מהבט"ל על אודות ה אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל)כ- 460,000 איש(; כמו כן נאספו קובצי נתונים על אודות אנשים שקיבלו שירותי שיקום תעסוקתי באגף השיקום של הבט"ל; במשרד הרווחה- באגף לשירותי רווחה ושיקום )להלן - אגף השיקום במשרד הרווחה(, באגף לטיפול באדם עם מ וגבלות שכלית- התפתחותית )להלן - אגף מש"ה( ובשירות לטיפול באוכלוסייה עם אוטיזם ו- PDD )להלן - השירות לאוטיזם(; ובמשרד הבריאות )להלן - (הקבצים . תמונת מצב ריבוי גופים המטפלים באנשים עם מוגבלות והשלכותיו מערכות רבות במדינת ישראל עוסקות בנושא התעסוקה של אנשים עם מוגבלות, והן פזורות בין גופים ציבוריים שונים , כמתואר בתרשים1 .להלן __________________ 27 .בראשותו של השופט אפרים לרון ז"ל 28 החלטה3597 ממאי2005 . 29 אמנה מיום 13.12.06 ; החלטת ממשלה5100 מספטמבר2012 . 30 .כגון ארגון בזכות, אקים וארגון הגג של ארגוני הנכים בישראל 142 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 1. משרד הבריאות אחראי לאוכלוסיית נכי הנפש מכוח חוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס- 2000 31 , אגף שיקום נכים שבמשרד הביטחון מופקד על מי שהוגדר בוועדות האגף כנכה צה"ל32 , ומשרד הרווחה מופקד על הטיפול ביתר האנשים עם מוגבלות. אחריות משרד הרווחה נחלקת בין :שלושה אגפים שונים ()א אגף השיקום מטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית וחושית )לקויי ראייה ושמיעה( , וכן באלה עם קשיי תפקוד וקשיי הסתגלות על רקע פגיעה אורגנית )כגון נזק (מוחי ולקות למידה ; ()ב אגף מש"ה מטפל באוכלוסיית האנשים שאובחנו כאנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית, על פי חוק הסעד )טיפול במפגרים(, התשכ"ט - 1969 ; ()ג השירות לאוטיזם33 מטפל באנשים הנמצאים .על רצף האוטיזם חלק ניכר מפעילות המשרד מבוצע באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים שברשויות ה מקומיות. הבט"ל, הפועל מכוח חוק הביטוח הלאומי ]נוסח ,[משולב התשנ"ה - 1995 )להלן - חוק בט"ל(, מבצע אבחונים לקביעת דרגות נכות וכושר השתכרות למי שאינו נכה צה"ל לשם קביעת זכאותו לקצבאות. כמו כן מטפל הבט"ל בשיקום התעסוקתי של כל אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות )למעט נכ י צה"ל(, אם נמצא שהם מתאימים להשתלב בתעסוקה בשוק ה חופשי , ובהתאם לקריטריונים המופיעים בחוק בט"ל. שתי הקבוצות המרכזיות באוכלוסייה זו: קבוצת הנכים הכלליים - ,אנשים שמוגבלותם אינה תוצאה של תאונת עבודה פעולות איבה וכד', ושחלקם זכאים ל"קצבת נכות כללית"; וקבוצת נ כי עבודה - אנשים שפיתחו "מוגבלות עקב תאונת עבודה, שחלקם זכאים ל קצבת נכות מעבודה ". הגופים המנויים לעיל מציעים, כל אחד בדרכו, שירותי שיקום תעסוקתי, העשויים לכלול תעסוקה מוגנת, תעסוקה נתמכת34, הכשרות מקצועיות, סדנאות הכנה לעבודה, השלמת השכלה והשמה וליווי במקום .העבודה עם הגופים הציבוריים העוסקים בשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה יש למנות גם את המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה, אשר הוקם בשנת2005 בעקבות המלצות דוח לרון, והעוסק בקידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות באמצעות עידוד המעסיקים, ואת נש"ם, שתפקידה לקדם ייצוג __________________ 31 אוכלוסייה זו נבדקה בדוח זה רק לעניין קובצי הנתונים הנוגעים למתן שירותי שיקום .תעסוקתי 32 .אוכלוסייה זו לא נבדקה בדוח זה 33 .שהוא חלק מהאגף לשירותי תקון ונוער מנותק 34 .ראו הסבר בדבר סוגי תעסוקה אלו בפרק "שיעורים נמוכים של שילוב בתעסוקה נתמכת", להלן פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 143 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 הולם לש אוכלוסייה זו בשירות המדינה35 ,. גופים נוספים הם נציבות השוויון שבמשרד המשפטים שבין היתר נועדה לפעול לקידום שוויון ולמניעת הפליה של אנשים עם מוגבלות, ואת האגף לחינוך מיוחד שבמשרד החינוך, המופקד על הטיפול הפדגוגי בבני נוער עם מוגבלות. גם ג'וינט ישראל מפעיל פרויקטים שונים לקידום תעסוקת אנשים עם מוגבלות, חלקם במימון ממשלתי. במאי2013 , ,במהלך תקופת הביקורת הסכימו שר האוצר, יו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה ונשיא לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים להקים גוף נוסף שיבחן את הנושא36 . תחומים נוספים החיוניים לתהליך שיקומ ם האישי והתעסוקתי של אנשים עם מוגבלות, פזורים אף הם בין גופים רבים. משרד התחבורה למשל מטפל בהקצאת תווי חנייה לנכים ומשרד הבריאות מופקד על .התאמת כלי רכב ואביזרים לאנשים עם מוגבלות המקבלים גמלת ניידות מהבט"ל 2. בשנת2012 השקיעה המדינה כ - 550 מיליון ש"ח בנוש א העסקת אנשים עם מוגבלות37 , על פי :החלוקה הבאה שילוב מצומצם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה לו ועדת לרון הייתה חשיבות רבה .בכל הנוגע לקידומם של אנשים עם מוגבלות בחברה הישראלית אחת ההמלצות המרכזיות של הוועדה הייתה לשנות את מנגנון הפחתת קצבת הנכות לאנשים .עובדים, כדי לעודד אנשים עם מוגבלות לצאת לעבודה ללא חשש מאבדן מלא של הקצבה גם __________________ 35 ראו פירוט בפרקים "תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי" ו"היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים ב שירות .הציבורי", להלן 36 .ועדה משותפת, שתפקידה להכין המלצות מעשיות לקידום המטרה של העסקת אנשים עם מוגבלות ההמלצות אמורות היו להינתן בנובמבר2013 . 37 מדובר בהשקעות ישירות בתחום עידוד תעסוקת אנשים עם מוגבלות, לא כולל השקעות בתחומים נושקים העשויים להשפיע בנ ושא התעסוקה )כגון קצבאות נכות וניידות( ולא כולל השקעה של .הרשויות המקומיות. מדובר בסכומים נטו שנעשה בהם שימוש בפועל 144 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ועדת המעקב שהוקמה לצורך יישום המלצ ו ת ועדת לרון עסקה רבות בנושא זה. ההמלצה התקבלה ונקבעה בתיקון לחוק הביטוח הלאומי )להלן- (חוק לרון38 משנת2008 , שתכליתו הייתה להביא לשינוי משמעותי בתעסוקת אנשים עם מוגבלות המקבלים קצבת נכות כללית. 1. ניתן היה לצפות כי אימוץ המלצות ועדת לרון, ובהמשך חקיקת חוק לרון, יגרמו למפנה בשילובם של מקבלי קצבת נכות כללית בתעסוקה. להלן הנתונים על מספר האנשים עם מוגבלות שנוספו לשוק העבודה החל במועד) פרסום דוח לרון שנת 2005 ,(המשך ב מועד כניס תו לתוקף של ) חוק לרון שנת 2009 (, וכלה בשנת 2011 : ÈÎ ‰ÏÂÚ ÌÈ˘¯˙‰Ó ÔÂ¯Ï ˙„Ú Á„ ˘‚‰˘ Ê‡Ó ˙·ˆ˜ ÈÏ·˜Ó Ï˘ ‰˜ÂÒÚ˙‰ ¯ÂÚÈ˘ ‰ÏÚ · ˙ÈÏÏÎ ˙ÂÎ ˘ÓÁ .ÊÂÁ‡‰ ˙„˜ Ì‚ ¯ÂÚÈ˘ ,ÔÂ¯Ï ˜ÂÁ Ï˘ Û˜Â˙Ï ‰ÒÈ Î‰ ¯Á‡Ï ‰˜ÂÒÚ˙‰ ˙ÂÎ ˙·ˆ˜ ÈÏ·˜Ó Ï˘ ˙ÈÏÏÎ ÔÈÈ„Ú ˙È˙ÂÚÓ˘Ó ÍÂÓ ¯ÂÚÈ˘Ï ‰‡Â¢‰· ‰ ‰˜ÂÒÚ˙ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ‡ÏÏ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ ÌÈÏ‚ÂÒÓ Ì È‡ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰Ó ˜ÏÁ˘ Û‡ ÏÚ . ˘ ȯ‰ ,„·ÚÏ Ì‚ ‰˜ÂÒÚ˙‰ ȯÂÚÈ˘· Ï„Ȃ‰˘ Íη ¯ÈΉ ÏÈÚÏ ÌȯÎÊÂÓ‰ ÌÈÙ‚‰ ·¯˜· ˜˜Á Ê‡Ó ˙ÈÏÏÎ ˙ÂÎ ˙·ˆ˜ ÈÏ·˜Ó ÔÂ¯Ï ˜ÂÁ - ·Ï˙˘‰Ï ̉ÈÏÚ Ï˜‰Ï ‰È‰ ¯ÂÓ‡˘ ˜ÂÁ ‰˜ÂÒÚ˙· - Ó Â È‡ .Ôˆ¯ ÚÈ·˘ הגופים הנדונים הזכירו את הקשיים הבאים ביישום החוק: חוסר אמון של אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות ;בפעילות הבט"ל, שבעטיו נמשך חששם שיציאתם לעבודה תשפיע על קבלת הקצבה קושי בהסברה של החוק המורכב ובשיווקו; חוסר אחידות במסרים שניתנו על ידי פקידי הבט"ל לאוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בדבר מימוש החוק; סתירה מושגית שנוצרה בחוק, הקשורה לאי - בהירותו של המושג"אי -כו שר "השתכרות , שכן רבים עשויים להתקשות בהבנתו ולראות מסר כפול בעובדה שמעודדים אדם לצאת לעבודה על אף שנקבעת לו דרגת אי- כושר השתכרות. קושי ,(נוסף נובע מכך ששינוי תקנות הביטוח הלאומי )ביטוח נכות( )בדיקה מחדש ותביעה חדשה התשס"א - 2000, מתעכב זה שנים, על אף שידוע ל בט"ל כי התקנות- הקובעות אפשרות לזמן אדם __________________ 38 'חוק הביטוח הלאומי )תיקון מס109(, התשס"ח- 2008 . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 145 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 לבדיקה מחדש של הנכות ושל דרגת אי-הכושר - גורמות לחוסר ודאות בקרב מקבלי הקצבאות לגבי המשך קבלתן לאורך זמן, במקרה של יציאה לעבודה39 . 2. בשנת2010 החליטה הממשלה על יעדי תעסוקה כלליים לשנים2020-2010 40 , שלפיהם על ישראל לשאוף להגיע לשיעורי תעסוקה דומים לאלה של15 המדינות המפותחות, במושגי תוצר לנפש, תוך צמצום פערי התעסוקה בין קבוצות האוכלוסייה השונות; וכן להגיע בשנת2020 ליעד של כ - 76% .תעסוקה באוכלוסייה הכללית ע ל פי ניתוחים שערך משרד הכלכלה , במסגרת החתירה לעמידה ביעדי ההחל טה הנ"ל, על שיעור התעסוקה של אנשים עם מוגבלות לגדול מ- 51% ל- 64% . ,יצוין כי לפי מסמכי משרד הכלכלה עולה חשש ש יעדי התעסוקה שקבעה הממשלה לשנת2020 לא .יושגו ללא שיפור נוסף במגמות התעסוקה של אנשים עם מוגבלות שיעור גבוה של אנשים עם מוגבלות שלא קיבלו שירותי שיק ום תעסוקתי כאמור, שירותי שיקום תעסוקתי הם הכלי שמציעה המדינה לשיקום ושילוב אנשים עם מוגבלות .בתעסוקה שירותי השיקום נחלקים בין שלושה גופים מרכזיים: אגף השיקום בבט"ל משקם אנשים שאובחנו בבט"ל כבעלי20% נכות לפחות )או10% לנפגעי עבודה(, שהליקוי אינו מאפשר להם לעסוק בעבודתם הקודמת או בעבודה מתאימה, ו שניתן לשקמם ו להשימם לעבודה עצמאית בשוק החופשי בשכר מינימום לפחות ; הבט"ל מציע תכניות שיקום הכוללות בעיקר ,השלמת השכלה ,הכשרות מקצועיות, סדנאות הכנה לעבודה ו השמה במקום העבודה. אגף השיקום במשרד הרווחה מטפל באנשים עם40% נכות ומעלה, שמיצו את זכויותיהם השיקומיות בבט"ל. אגף מש"ה והשירות לאוטיזם מעניקים שירותי שיקום לאנשים באוכלוסיות היעד שלהם ללא תלות בדרגת הנכות. משרד הרווחה בכללותו מציע שירותי שיקום הכוללים בעיקר תעסוקה מוגנת ותעסוקה נתמכת. מחלקת שיקום באגף לבריאות הנפש של משרד הבריאות משקמת נכי נפש עם40% נכות .ומעלה, ומציעה תעסוקה מוגנת, תעסוקה נתמכת ותכניות נוספות ועדת לרון כבר ציינה כי הפיצול בעבודת הגופים שתפקידם לשקם אנשים עם מוגבלות, הוביל במשך השנים ליצירת מערכות נבדלות של אבחון ושיקום תעסוקתי. במצב הדברים האמור ח לק מאוכלוסיית האנשים עם מוגבלות אינו מטופל אף לא באחד מהגופים האלה. מן התיעוד עולה כי גם הגופים האלה עצמם מעלים את החשש בדבר אנשים "הנופלים בין הכיסאות", וכדי למנוע תופעה זו הם רואים חשיבות רבה בהסדרה של תהליכי העבודה ביניהם . ,כאמור לא כל אדם עם מוגבלות מ סוגל לעבוד, אך הבדיקה העלתה כי גם בקרב אנשים עם .מוגבלות שיכולים לעבוד הפוטנציאל אינו ממוצה למשל לפי הבט"ל , אף שלכמחצית ממקבלי קצבת נכות כללית ,יש פוטנציאל תעסוקה פחות מ - 20% מהם עובדים41. גם מניתוח שערך מכון ברוקדייל42 בשיתוף הבט"ל עולה כי כ - 200,000 אנשים שדיווחו שלהם מוגבלות43 ו הם בעלי מוטיבציה לעבוד, .אינם מועסקים __________________ 39 יצוין כי הבט"ל התחייב שלא לזמן נכים כלליים לבדיקה מחדש עד אשר יסתיימו הליכי החקיקה בנ.ושא 40 החלטה 1994 מיולי2010 . 41 הגדרת הבט"ל לאדם בעל פוטנציאל תעסוקתי אינה כוללת עקרות בית, מאושפזים ומקבלי הבטחת הכנסה. בנוסף, ייתכן שיש אנשים שיכולים להשתלב במסגרות אחרות על הרצף התעסוקתי )כגון במסגרות של משרדי הרווחה והבריאות(, שאינם נחשבים כבעלי פוטנ .ציאל תעסוקה בבט"ל 42 מאיירס-ג'וינט - מכון ברוקדייל מופעל בשיתוף ארגון הג'וינט וממשלת ישראל, ועוסק במחקר יישומי .בתחומי החברה והרווחה 146 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ÌÈ˘¯˙Ó ‰ÏÂÚ˘ ÈÙÎ 4 Î ·¯˜Ó , - 258,000 ÌÂ˜È˘Ï ˙ȇÂÙ¯ ÌÈ¯È˘Î‰ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ‰˘ÏÎ È˙˜ÂÒÚ˙ 44 - 76% Î) - 195,000 (˘È‡ ̯‚ Û‡Ó È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ÂϷȘ ‡Ï ÌÓÂ˜È˘ ÏÚ ÌÈ„˜ÙÂÓ‰ ÌÈӯ‚‰Ó )‰ „¯˘Ó ,Ï"Ë· (˙‡ȯ·‰ „¯˘Ó ‰Á¯‰ 45 . ¯Â‡Ï  Ìȯ˜ÁÓ‰ ‰ ¯·„· ÏÈÚÏ Â‚ˆÂ‰˘ ÌÈ Â˙ ‰ ‰Â·‚‰ ¯ÙÒÓ Ì È‡˘ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ ,„·ÚÏ ÌÈÏÂÎÈ Ì‰˘ Û‡ ÌȘÒÚÂÓ ÁÈ ‰Ï Ô˙È ÈΠ̘ÏÁ È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘· ¯ÊÚÈ‰Ï Âȉ ÌÈÏÂÎÈ ‰„·ڷ ·Ï˙˘‰Ï È„Î ÈÎ ,˙‡Ê ÌÚ ¯‰·ÂÈ . ˜ÏÁ ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ‰Ï·È˜ ‡Ï˘ ‰ˆÂ·˜‰ ȯ·ÁÓ , ȇ˙Ó ‡Ï ‰‡¯ ‰ ÏÎÎ ÈÓ È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘Ï Ì ‡Ï ‡ ,(„·ÚÏ ‰Èˆ·ÈËÂÓ ¯„Úȉ Ï˘· ,Ï˘ÓÏ) ÌȘÒÚÂÓ ¯·Î ̉˘ ÌÂ˘Ó ÔÈ·Â ÌÓˆÚ· ̘˙˘‰Ï ÌÈÏÂÎÈ Ì‰˘ ÌÂ˘Ó ÔÈ·) ÂÏ ÌÈ˜Â˜Ê 46 .( ÂÏÚÙÈ ˙‡ȯ·‰Â ‰Á¯‰ È„¯˘Ó Ï"Ë·‰˘ ȇ¯ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó Ó· ̇Â˙ ¯˘‡Â ÌÂ˜È˘Ï Ï‡Èˆ ËÂÙ ÈÏÚ· ̉˘ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ì˙Â‡Ï ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ÚȈ‰Ï .Â˙‡ ÌÈÏ·˜Ó Ì È‡ __________________ 43 המחקר של מכון ברוקדייל והבט"ל הת :ייחס גם לאנשים עם מוגבלות קלה ÏÈ‚· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÈÏÚ· χ¯˘È· ‰„·ډ , ראו הערת שוליים24 ,לעיל 'עמxii . 44 אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל שדרגת נכותם20% ומעלה, גילם60 ,ומטה, הם אינם מאושפזים אין להם בעיות רפואיות קשות- כגון מוגבלות שכלית - התפתחותית קשה, מוגבלות נפשית קשה, או מחלות קשות המגבילות את התפקוד עד מאוד- ואשר משרדי הרווחה והבריאות לא קב עו שהם אינם מתאימים אפילו לשיקום תעסוקתי בסיסי. המיון של קבוצה זו נעשה על ידי הבט"ל באמצעות עיבוד .מיוחד, לבקשת משרד מבקר המדינה 45 כמחציתם מקבלים קצבת נכות כללית/עבודה. כ- 63,000 איש מקרב קבוצת האנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי; ייתכן שגם אנשים אחרים קיבלו שירותי שיקום במשך השנים אך הם אינם נכללים במסגרת המספר האמור, בין היתר מכיוון שמטעמים טכניים הם אינם מתועדים במערכות הממוחשבות של הגופים שמהם התקבלו הנתונים. לגבי הבט"ל יצוין כי עוד כ- 33,700 איש עברו הליכי אבחון ש ונים באגף השיקום אולם לא המשיכו לתכניות שיקום .תעסוקתי 46 .לעניין שיעורי התעסוקה, ראו פרק "שילוב מצומצם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה", לעיל פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 147 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 היעדר מיפוי של האוכלוסייה המתאימה לשיקום תעסוקתי איסוף מרוכז ושיטתי של נתונים עדכניים ואמינים על אודות אנשים עם מוגבלות יאפשר לתכנן באופן יעיל מתן שירותי שיקום תעסוקתי, יתרום ופי לש ר השירות המוצע ויאפשר לבצע יישוג ) Reaching Out ( - להציע באופן פרואקטיבי שירותי ייעוץ ושיקום תעסוקתי לאלו שביכולתם להשתלב בתעסוקה . בנובמבר1996 מינו שר המשפטים ושר העבודה והרווחה דאז את "הוועדה לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא זכויות אנשים עם מוגבלות", בראשותו של ד"ר ישראל כץ )להלן - (ועדת כץ , ש הגישה את המלצותיה בקיץ1997 . ועדת כץ וועדת לרון ציינו בדוחותיהן כי לא קיים בישראל מאגר נתונים כולל על אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות, אשר תכליתו לשמש תשתית בסיסית לקביעת מדיניות ותיאום בין הגופים. גם מבקר ה מדינה עמד בשנת2002 על הצורך באיגום נתונים על אודות אנשים עם מוגבלות לצורכי תכנון ותקצוב47 . ˙¯Â˜È·· ‰ÏÚ Ôȇ ,‰Ê ‡˘Â · Âψ‡ ¯·ˆ ˘ Ú„ÈÓ‰ ˙‡ „¯Ù · ÊÎ¯Ó È˙Ï˘ÓÓ Ì¯Â‚ ÏÎ ÈÎ Ï˘ÓÏ ÍÎ .Ìȯ‚‡Ó‰ ˙˘‚Ù‰Ï ˙ÙË¢ ˙ÂÏÈÚÙ , È ÂÏ٠̇ „Á‡ Û‚· ˙Ú„Ï ˙¯˘Ù‡ Ôȇ ÌÂ˜È˘ ¯·Ú· ϷȘ .¯Á‡ Û‚ ψ‡ È˙˜ÂÒÚ˙ ÏÏÎ Ï˘ ÈÊÎ¯Ó ÈÂÙÈÓ ÌÈȘ ‡Ï ,ÍÎ ÏÚ ÛÒ ̇ ÔÈ·) È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘Ï Ì˙˜˜„ʉ Ì˙‡ÎÊ ,Ì˙Ó‡˙‰ ÔÈÈ ÚÏ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ‰Ï‡‰ ÌÈÙ‚‰Ó „Á‡· Û‡ Ôȇ ,‰Ó‚Â„Ï .(˙‡ȯ·‰ „¯˘Ó· ‡ ‰Á¯‰ „¯˘Ó· ,Ï"Ë·· ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ È Î„Ú ‰˜ÒÚ‰ Ò¡ËÒ ˙„‡ ÏÚ ÔÂ˙ ÔÈÈ ÚÏ ÌÈȘ‰ ÈÂÙÈӉ ,˙ „·Ï· Ï"Ë·‰ È„È· ÈÂˆÓ ÌÂ˜È˘Ï ˙ȇÂÙ¯ ˙Â¯È˘Î 48 . „¯˘Ó ‰Á¯‰ „¯˘Ó ,Ï"Ë·‰ ÏÚ ‰ ¢‡¯·Â ˘‡¯· ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó Ú·˜Ï Ì‚ ¯˘Ù‡È „Úȉ ˙ÈÈÒÂÏ· ÈÂÙÈÓ .„ÁÂ‡Ó ÔÙ‡· ÂÊ ‰ÈÈÒÂÏ· ˙ÂÙÓÏ ˙‡ȯ·‰ È˙˙ ÈÙÏ ‰Áψ‰ È„ÚÈ - ÂÏÈÚÙ ˙‡ ÔÂÁ·Ï ˙ÂÈÒÂÏ· ÌÂ˜È˘‰ ÌÂÁ˙· ‰Ï‡ ÌÈÙ‚ Ï˘ Ì˙ .È˙˜ÂÒÚ˙‰ היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית 1. ועדת כץ ,ציינה בהמלצותיה בין היתר, כי" שורש ומקור העיוותים וההזנחה של מאות אלפי בני אדם עם מוגבלות בישראל... הריהם בהיעדר גוף שירכז, ימקד, יתאם וייזום את פעולות הדאגה והטיפו ל באדם עם מוגבלות". גם ועדת לרון ציינה כי בהיעדר גוף מרכזי בעל ראייה כוללת, שיתאם בין מערכות השיקום המטפלות באנשים עם מוגבלות, נוצרות בעיות המקשות על מתן השירותים ועל הטיפול באנשים עם מוגבלות. ועדת לרון מנתה מספר כשלים, הנובעים מהביזור הקיים, ובהם היעדרה ש,ל ראייה אסטרטגית כוללת הפוגע ביצירת סדר עדיפויות כולל והמונע איגום משאבים יעיל, כך שחלק מן האנשים אינם מקבלים טיפול הולם. הוועדה המליצה על כן להקים ועדה בין- משרדית שתופקד על מימוש עיקרון הרצף השיקומי והתעסוקתי, ו כן לקבוע מנגנונים לתיאום הטיפול ולקביעת.תחומי הפעולה של כל משרד, תוך התוויית מדיניות משותפת __________________ 47 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 52 · ) 2002 '(, עמ140-139 ; כן ראו È˙ ˘ Á„ 45 ) 1995 '(, עמ407 . 48 מיפוי הכשירות הרפואית לשיקום בבט"ל מתבצע על פי מחלות שלרוב אינן מאפשרות השתלבות .(בתעסוקה בשוק החופשי )אך עשויות לאפשר שיקום במסגרות של משרדי הרווחה והבריאות 148 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ· ÈÎ ‡ˆÓ ,ÏÈÚÏ ¯ÂÓ‡‰ Û‡ ÏÚ , ËÒ‚‡ 2013 , ÔÈ·‰ ¯ÂÊÈ·‰ - È„¯˘Ó ÌÂÁ˙· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ÂÏÈÚÙÏ ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ ̘ ‡Ï ;ÌÈȘ ÔÈÈ„Ú ,ԯϠıÎ ˙„Ú ÂÚÈ·ˆ‰ ÂÈÏÚ˘ ‰Ê ¯˘˜‰· ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏӉ ,‰Ê - Ï ‰ˆÏÓ‰‰ ˙·¯Ï ÔÈ·‰ ‰„Ú‰ ˙Ó˜‰ È·‚ - ˙È„¯˘Ó - .‰Ï˘ÓÓ‰ È„È ÏÚ ÔˆÂÓȇ „ÚÂÓÓ ÌÈ ˘ ‰ ÂÓ˘ ÂÙÏÁ ÈÎ ‰„·ÂÚ‰ Û¯Á ˙‡Ê ,ÂÓ˘ÂÈ Ì¯Ë ÈÎ ÔÈÂˆÈ ÈÎ Ú·˜Ï ‰˙Èȉ ‰ÏÂÎÈ ‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ ‰Ó˜Â‰˘ ÔÂ¯Ï Á„ Ì¢ÈÈÏ ·˜ÚÓ‰ ˙„Ú „È ‰, ,ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ ‰È‰˙ ÌÈӯ‚‰ ÏΠȂȈ ˙‡ ÌÈÏÏÂÎ ‰È¯·Á˘ ‰„·ÂÚ‰ Ï˘· „ÁÂÈÓ· Âϯ‰ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ìχ .ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏÓ‰ ÏÏΠ̢ÈÈ ÏÚ ˙„˜ÙÂÓ ‡È‰˘Â ÌÈÈË Â ‡Ï ‰˜È Ú‰ ‰Ï ÔÈ· ˙˜ÂÏÁÓ Ï˘ ÌÈ·ˆÓ· ‰Ú¯Î‰Ï „ȘÙ˙‰ ÈÂÏÈÓÏ ˙¢¯„ ‰ ˙ÂÈÂÎÓÒ‰ ˙‡ - ˙ÂÈ„¯˘Ó 49 . ÍÂ˙Ó Ì‚ ÌÈÏÂÚ ˙ÈÓÂ‡Ï ˙È Î˙ ˙ÚÈ·˜· ͯˆ‰Â ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ Ï˘  ¯ÒÁ ÈÎ ˘‚„ÂÈ Ì‰·Â ,ÌÈ Â„ ‰ ÌÈÙ‚‰ Ï˘ ̉È˙·¢˙ ,Ï"Ë·‰ ÔΠ‰Á¯‰Â ÌÈËÙ˘Ó‰ ,˙‡ȯ·‰ È„¯˘Ó ¯·Ó·Â ˘„ÂÁ Íωӷ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘ÓÏ Â¯·Ú‰˘ 2013 . 2. אחת הדרכים להתמודדות עם בעיות מורכבות, שהטיפול בהן דורש ראייה תקציבית וארגונית רחבת היקף וארוכת טווח ושילוב כוחות של גורמים רבים, היא קביעת תכנית לאומית רב-שנתי ת ומינוי גורם מתכלל, שיהיה אחראי לביצועה. כך החלו ממשלות ישראל מאמצע שנות ה - 90 להפעיל תכניות רב- שנתיות לקידום ולפיתוח של מגזרי מיעוטים שונים, תכניות שבהן היו מעורבים משרדי ממשלה רבים ואשר הוקצו להן תקציבים ניכרים50 . יתרונה של הממשלה בהתמודדות עם שיעורי התעס וקה הנמוכים של אנשים עם מוגבלות נעוצה ביכולתה לראות את המצב ממבט- ,על להתוות בהתאם לכך מדיניות כוללת ולהוביל ליישומה על ידי הטמעת שינויים באמצעות חקיקה, תמריצים ופעולות להסרת חסמים. תכנית לאומית עשויה לתת לכך מענה מיטבי, שכן ביכולתה למקד את הטיפול בבעיה ולייעל אותו על ידי קביעת מטרות, יעדים, מדדי תפוקה ואבני בוחן; קביעת סדרי עדיפויות מוסכמים; הקצאת תקציב ייעודי; חלוקה ברורה של סמכויות ותפקידים בין הגופים המטפלים וקידום תהליכים מובנים של שיתוף ותיאום ביניהם, לרבות בחירת גורם מו סמך ל הכרעה במחלוקות51 . χ¯˘È· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ ‰ÈÈÒÂÏ·‰ ۘȉ ÁΠ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï Â ˙ÂÈÏÎÏΉ ˙ÂÈ˙¯·Á‰ ,˙ÂÈ˘È‡‰ ˙ÂÚÙ˘‰‰ ÁΠ ,˜ÒÚÂÓ Â È‡˘ ÌÎÂ˙Ó ‰Â·‚‰ ¯ÂÚÈ˘‰ Ï˘ ‰Ê ·ˆÓ - Ìȯ„‚ÂÓ ÌÈÈ˘ÚÓ ÌÈÏÎ ÚȈ˙ ¯˘‡ ,˙ÈÓÂ‡Ï ˙È Î˙ ˙ÚÈ·˜ ÔÂÁ·Ï ÌÂ˜Ó ˘È ÌÂ„È˜Ï ÂÚÈÈÒÈ˘ ‰˜ÂÒÚ˙· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì·ÂÏÈ˘ . להיעדר ם של תכנית לאומית מעין זו ושל גורם מרכזי המתווה מדיניות ומתכלל את פעולת הגופים הרבים המעורבים בתחום, השפעות ניכרות על שילובם.של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה להלן פירוט. __________________ 49 .ראו פרק "היעדר סמכויות לוועדת המעקב ליישום דוח לרון", להלן 50 ,ראו מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 52 · ) 2002 '(, בפרק "תכניות רב שנתיות למגזר המיעוטים", עמ32-18 . בשנת2007 פורסמה התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ובמצוקה, שתוקצבה לשבע שנים ) ושיתפה חמישה משרדי ממשלה È˙ ˘ Á„ 62 · ) 2012 (, בפרק "התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון- 'תמונת מצב", עמ901-869 (; ובשנת2008 נקבעה תכנית חומש לאומית בשיתוף חמישה ) משרדי ממשלה לשיפור קליטת יוצאי אתיופיה בישראל È˙ ˘ Á„ 63 ‚ ) 2013 '(, עמ21-20 .( 51 על הקושי ביישוב מחלוקות בין- משרדיות ועל היעדרו של מנגנון או תהליך מובנה לשם כך, ראו מבקר ,המדינה È˙ ˘ Á„ 61 · ) 2011(, בפרק "הטיפול במחלוקות בין- 'משרדיות מתמשכות", עמ26-3 . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 149 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 היעדר סמכויות לו ועדת המעקב ליישום דוח לרון בחלוף השנים היו ניסיונות לשיתוף פעולה בין המשרדים השונים לשם התווית עקרונות עבודה משותפים ותיאום הפעילות, חלקם במתכונת של ועדות בין - משרדיות, שהמרכזית בהן הייתה ועדת המעקב. 1. הממשלה, בהחלטתה לאמץ את עקרונות דוח ועדת לרון במאי2005 , קבעה כאמור כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה, בראשות מנכ"ל משרד הרווחה52 . עוד קבעה הממשלה בהחלטתה זו כי על ועדת המעקב להגיש דיווח לממשלה על אופן התקדמות יישום ההמלצות. בהחלטה אף צוין כי ראש הממשלה מנחה שדיווח ראשון על ביצוע ההמלצות יימסר לממשלה שישה חודשים לאחר מועד החלטת הממשלה, ולאחר מכן יימסר דיווח לממשלה אחת .לשלושה חודשים ‰˜È„·‰ ‰˙ÏÚ‰ ,ÏÈÚÏ ¯ÂÓ‡‰ Û‡ ÏÚ ·˜ÚÓ‰ ˙„ÚÂ Ï˘ Ô¢‡¯‰ ÁÂÂÈ„‰ ÈÎ ¯ÂÁȇ· ˘‚‰ ˘Î Ï˘ ȇÓ) ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰· Ú·˜ ˘ „ÚÂÓ‰Ó ÈˆÁ ‰ 2007 ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ ;( „Ú „ÚÂÓÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰ „ÚÂÓÓ ÌÈ ˘ ‰ ÂÓ˘ ÛÂÏÁ· ,˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ - ·˜ÚÓ‰ ˙„Ú ‰˘È‚‰ „·Ï· ˙ÂÁ„ ‰˘ÂÏ˘ ‰Ï˘ÓÓÏ - ˙ ˘ ˙ÏÈÁ˙· ̉· Ô¯Á‡‰ 2008 . 2. ,ועדת המעקב שהוקמה, כאמור, לשם יישום המלצות ועדת לרון ו בהן הה מלצה בדבר הקמת גוף מתכלל, יכולה הייתה לשמש בתפקיד הגורם המתכלל. ועדת המעקב עצמה, כפי שעולה מדיוניה בשנים2012-2009 , הכירה בחשיבות התיאום בין הגופים המעורבים, לרבות האפשרות .להסדיר תחום זה באמצעות החלטת ממשלה ˙Ú· ‰Ú¯Î‰ ˙ÏÂÎÈ ˙ÂÓȇ˙Ó ˙ÂÈÂÎÓÒ ¯„Úȉ· ,˙‡Ê ÌÚ ·˜ÚÓ‰ ˙„Ú ‰ÏÎÈ ‡Ï ,˙˜ÂÏÁÓ ˙ÚÈ·˜ ¯·„· ˙ˆÏÓ‰ ˙·¯Ï ,ÌÈÙ‚‰ ˙ÂÏÈÚÙ ˙‡ ¯È„ÒÓ‰ ‰ÏÂÚÙ ‰ÂÂ˙Ó ÏÚÂÙÏ ‡ÈˆÂ‰Ï ‰˙ Ù ·˜ÚÓ‰ ˙„Ú ÈÎ ‡ˆÓ ‡Ï .Ì‰È È· ‰ÏÂÚÙ ÛÂ˙È˘Â Ì‡È˙ ȯ„Ò‰ ‰˙ÓÊÂÈ· ‰Ï˘ÓÓÏ .‰˙„Â·Ú Úˆȷ Í¯ÂˆÏ ˙ÂÈÂÎÓÒ ‰Ï ˙ ˜‰Ï ‰˘˜·· הצורך במתן סמכויות כאמור עולה גם מ תשובת משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 ."..., שבה צוין כי יש לתת לוועדת המעקב "הסמכה ממשלתית מלאה לצורך ביצוע המשימות גם משרד המשפטים השיב בנובמבר2013 : "אנו מסכימים... כי על יו"ר הוועדה או גורם מרכזי אחר לקבל על עצמו את הסמכויות לרכז ולתכלל את תח."ום התעסוקה של אנשים עם מוגבלות אי- ) יישום המלצת ועדת לרון להקמת תחנת שירות אחתOSC ( ועדת לרון ציינה את הקשיים הביורוקרטיים ואת הקושי במימוש זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות, הנגרם בשל היעדרו של גוף מרכזי בעל ראיה כוללת של הנושא . כמו כן ציינה הוועדה כי קיימ ים מצבים של כפילויות במתן שירותי שיקום, כאשר לעומתם יש מצבים שבהם אנשים עם מוגבלות אינם מקבלים שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם. כאחד הפתרונות האפשריים לבעיה __________________ 52 שחבריה יהיו נציגים ממשרדי הרווחה, ראש הממשלה, האוצר, הבריאות, הכלכלה )דאז משרד .התמ"ת(, החינוך, התרבות והספורט והמשפטים, וכן נציג הבט"ל ונציג הנכים 150 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ,"הציעה הוועדה ליישם בישראל את העקרונות של הדגם "תחנת שירות אחתOne Stop Center )להלן- .(תחנת שירות בתחנת שירות מרוכזים כל שלבי הטיפול באדם עם מוגבלות, והוא מתבצע ) בניהולו של רכז שיקוםCase Manager ( - מתאם טיפול אישי, המלווה את האדם בכל שלבי .תהליך השיקום תפיסה זו של אספקת שירות בנקודת מפגש אחת היא גישה מקובלת בתחום השירות לציבור53. המודל של תחנת שירות אחת לאנשים עם מוגבלות הוא מודל מרכזי במדיניות החברתית והתעסוקתית ב רוב מדינות ה- OECD בעשרים השנים האחרונות. לפי מודל זה התחנה מספקת שירותים לצורך מתן קצבאות לצד מכלול שירותים לקידום תעסוקה, ופועלת לשיפור התיאום בין השירותים השונים. בדומה למצב בישראל, גם מדי נות אלה התמודדו בעבר עם מצב של ריבוי סוכנויות שירות לאנשים עם מוגבלות .הקמתה של תחנת שירות במדינות אלה נועדה לאפשר לאדם עם מוגבלות לקבל מכלול של שירותים בנקודה אחת, לשפר את התיאום בין הגופים הרבים ולסייע לאגם את המשאבים המושקעים בתחום ולייעל את ניצול.ם ועד :ת לרון המליצה על הקמת שני סוגים של תחנות שירות סוג אחד - תחנה לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, אשר תפעל לעיצוב תכניות טיפול אישיות שיעדן הסופי הוא שיקום האדם עד שיתאים להשמה בשוק החופשי. הוועדה המליצה כי תחנה זו תוקם בתוך מינהל ל שירותי שיקום שהיא המליצה להקים במשרד הרווחה54 . הסוג השני הוא תחנת שירות אשר תיועד לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, ותתמחה בהשמה. הוועדה .המליצה כי תחנה זו תוקם במשרד הכלכלה ‰Â ÌÈÚ¯ȇ‰ ˙ÂÏ˘Ï˙˘‰ .¯ÂӇΠ˙ Á˙‰ ÂӘ‰ Ì¯Ë ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓÏ ÔÂÎ ˙‰˙˘‰ ‡˘Â ‰ Ì„Ș· ÔÏ‰Ï ÌÈ˯ÂÙÓ . אי- מעורבותה של ו עדת המעקב בנושא תחנת שירות אחת לשילוב בתעסוקה בשוק החופשי בין תפקידיה, הנוגעים ליישום המלצות ועדת לרון, היה על ועדת המעקב גם לקדם הקמת תחנת שירות אחת. החל משנת2006 פעל משרד הכלכלה לקידום הקמת תחנת השירות, בתחילה באופן עצמאי ובהמשך בשיתוף משרד הבריאות. בשנת2010 הגיעו שני המשרדים לשלב ה מתקדם של אישור התכנית, קרי להכנת נוסח סופי של מכרז ושריון תקציב, ומשרד הכלכלה אף כלל את הקמת תחנת השירות בתכניות העבודה השנתיות שלו. אולם במהלך אותה שנה הביעו משרד הרווחה והב ט"ל .את התנגדותם לקידום התחנה, כפי שתוכננה על ידי משרדי הכלכלה והבריאות בסופו של דבר המכרז של משרדי הכלכלה והבריאות נגנז. __________________ 53 ,ראו בעניין זה מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 53 · ) 2003(, בפרק '"השירות לציבור", עמ123 ; È˙ ˘ Á„ 60 · ) 2010 '(, בפרק "היבטים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויות נכים", עמ1130 . 54 .ראו פרק "פיצול ארגוני מתמשך במשרד הרווחה", להלן פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 151 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ÈÎ ‡ˆÓ ˙ ˘ ÛÂÒ· ˜¯ 2010 ÌÈ„¯˘Ó‰ ÔÈ· ˙˜ÂÏÁÓ· ·˜ÚÓ‰ ˙„Ú ‰ ¢‡¯Ï ‰·¯Ú˙‰ .‰ Á˙‰ ˙Ó˜‰ ˙‡ ÏÈ·ÂÈ˘ Û‚‰ ‰È‰È Ï"Ë·‰ ‰ÈÙÏ˘ ,‰ÓÎÒ‰ ‰˘·È‚ ‡ˆÂÈ ÈÎ ˙„Ú ˙ ˘ È ÙÏ ˙Á‡ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ ˙Ó˜‰· ÛÈ˜Ó ÔÙ‡· ‰ „ ‡Ï ·˜ÚÓ‰ 2010 ‡Ï ‡È‰ ‡ÏÈÓÓ , Ì˘Ï Â˘¯„ÈÈ˘ ˙ÂÏÂÚÙÏ ,ÌȘ‰Ï ˘È˘ ‰ Á˙‰ ÈÙÂ‡Ï Ú‚Â ‰ Ïη ˙ÂÓÎÒ‰ ÂÊ ‰Ù˜˙· ‰˘·È‚ .˙¯˘˙ ‡È‰˘ „Úȉ ˙ÈÈÒÂÏ·Ϡ‰˙Ó˜‰ העיכוב ב הקמת ת חנת שירות לשילוב בתעסוקה בשוק החופשי 1. Ì È Â È „ ‰ Û Â Ò Ó 2 0 1 0 ˙ È ˘ ‡ ¯ „ Ú Â 2 0 1 2 : בתקופה שבה הבט"ל נשא באחריות לקידום תחנת שירות אחת, ניסח הבט"ל מספר מתווים להקמת התחנה. נמצא כי ועדת המעקב אמנם דנה במתווים אלה, אך היא לא הגיעה להסכמות סופיות ביחס אליהם, עקב מחלוקות שהתגלעו בין משרדי הממשלה. המחלוקות נסבו בין ה יתר על אוכלוסיית היעד של התחנה, ו על אופייה של התחנה, אם כספקית שירותים בלעדית או ככזו המפנה לשירותים חיצוניים )להלן - מרכז ,הכוון(. כאמור לוועדת המעקב ולעומד בראשה לא הייתה סמכות להכריע במחלוקות. אשר על כן גם ב פרק זמן זה .לא גובש מתווה סופי להקמתה של תחנת שירות אחת 2. Ô Â Â Î ‰ ‰ È Ê Î ¯ Ó Ô È È Ú · ‰ Ï ˘ Ó Ó ‰ ˙ Ë Ï Á ‰ : בראשית שנת2012 קיבלה הממשלה החלטה העוסקת באופן מפורט בהקמת תחנות שירות, שנקראו שם "מרכזי הכוון" )להלן - (החלטת הממשלה בעניין מרכזי ההכוון55. ההחלטה קבעה כי ועדת מכרזים בין-מ שרדית להקמתם ולהפעלתם של מרכזי הכוון וליווי תעסוקתי לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה , שהוקמה באחריות החשב הכללי במשרד האוצר )להלן - החשכ"ל( 56 )להלן- ועדת המכרזים הבין- משרדית(, בהתייעצות עם ועדת המעקב ליישום דוח לרון- תפרסם מכרז להקמת מרכזי הכוון ;ולהפעלתם עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי המרכז הראשון יחל את פעילותו בינואר2013 , כי מכרזים להקמת שני מרכזים נוספים לפחות יפורסמו בשנים2014-2013 וכי ההתקשרות עם המפעילים תעשה על ידי הבט"ל57 . מהבדיקה עולה כי לאורך תקופת הדיונים בוועדת המכרזים הבין-משרדית ובצוותי המשנה שה קימה לא פסקו המחלוקות בין הגופים השותפים לוועדה . בחלק מהסוגיות הנדונות הגיעו הצדדים לידי הסכמה, ובאחרות הם לא הגיעו להחלטה עד למועד סיום הביקורת . ()א : ˙  ¯ È ˘ ‰ ˙ Á ˙ È È È Ù ‡ Ó ההסכמות שגובשו בוועדת המכרזים הבין - משרדית מעידות על כוונה להקמת תחנת שירות שונה מזו שעליה המליצה ועדת לרון: ועדת לרון דיברה על ;תחנה שתעניק טיפול שיקומי, ותרכז בתוכה את כלל שירותי הטיפול הנחוצים להשתלבות בעבודה אולם המודל המתוכנן )שכאמור איננו סופי עדיין( מדבר על מרכז הכוון, שיעניק הכשרות קצרות בלבד ויתמקד בהשמה, ובמקרים רבים יפנה אנשים ח זרה לגופים המשקמים )למשל לצורך הכשרות ארוכות או לתעסוקה נתמכת58 (. גם בנוגע לאוכלוסיית היעד, המודל הנוכחי אינו מכוון לסייע לכל __________________ 55 החלטה4193 מינואר2012 . 56 בוועדת המכרזים הבין -משרדית שותפים משרדי האוצר, הכלכלה, הרו.וחה והבריאות והבט"ל 57 גם הוועדה לשינוי כלכלי - ,חברתי )ועדת טרכטנברג( המליצה על הקמת מרכזי הכוון וליווי תעסוקתי אשר יהיו כתובת אחת לאנשים עם מוגבלות המבקשים להשתלב בתעסוקה, ואשר יתכללו את הפעילות הממשלתית הקיימת בתחום. היא המליצה להקצות לנושא סכום כולל של330 מיליון ש"ח. עיקרי המלצות הוועדה אומצו על ידי הממשלה )החלטה3756 מאוקטובר2011 .( 58 תעסוקה נתמכת היא מודל המשלב תעסוקה ושירותים תומכים, המיועד לאנשים אשר זקוקים לתמיכה כדי לעבוד בשוק החופשי, והמאופיין ביחסי עובד- מעביד, ראו פרק "שיעורים נמוכים של שילוב ב.תעסוקה נתמכת", להלן 152 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 האנשים עם מוגבלות המתאימים לשילוב בתעסוקה בשוק החופשי, אלא רק לאלה מהם שעברו אבחונים רפואיים בבט"ל59, ובתנאי שאינם מקבלים קצבת הבטחת .הכנסה ()ב ¯ · „ · ˙ ˜ Â Ï Á Ó ‰ ˙ Á ˙ ˙ Ó ˜ ‰ Ï ˙ Â È ¯ Á ‡ ‰ Ï ˘ ˙ Ù Ò Â ‰ ¯ · Ú ‰ : ˙  ¯ È ˘ ‰ בין השנים2012-2009 קידם משרד האוצר החלטות לפיהן האחריות על הקמת והפעלת תחנת השירות תהיה בידי הבט"ל. כאמור, גם ועדת המעקב החליטה בשנת2010 שכך .יהיה בתקופה שבין סוף שנת2010 לאמצע שנת2013 חזר הבט"ל והדגיש כי הוא הגוף המחזיק בכלל הנתונים על אודות אנשים עם מוגבלות, כי לו סניפים הפרוסים ברחבי הארץ, וכי בשל כך הוא הגוף המתאים להובלת הנושא. עוד ציין הבט"ל - לנוכח דרישתו החוזרת ונשנית של משרד הכלכלה להיות המשרד שיוביל את הקמת התחנה - כי למשרד הכל כלה אין אחריות על טיפול ושיקום אנשים עם מוגבלות ועליו לטפל רק בהיבט ה .מעסיקים ,למרות האמור באפריל2013 החליט הבט"ל,, בתיאום עם נציגי משרדי האוצר והכלכלה כי האחריות להקמת תחנת השירות תועבר מהבט"ל אל משרד הכלכלה. מנכ"ל הבט"ל הסביר לצוות הביקורת בספטמבר2013 :את ההחלטה כדלקמן "בשלב התכנון הראשוני של הקמת מרכזי ההכוון ]התחנות[, הכוונה המקורית הייתה שהמוסד לביטוח לאומי יתפעל אותם... עם התקדמות העבודה ולאחר שהתמונה על תפקיד המרכז ]התחנה[ ואופן פעולתו התבהרה, הגענו למסקנה שהאחראי על פעולתו צריך להיות "משרד הכלכלה . :הבט"ל נימק את החלטתו בנימוקים הבאים )1( מאחר שהתחנה מיועדת להיות גוף משלים לבט"ל ולטפל בכל האנשים עם מוגבלות שהבט"ל אינו מטפל בהם, לבט"ל חשוב להיות מעורב .בהיבטים המקצועיים של עבודתה, אך לאו דווקא בפיקוח על הפעלתה )2( אוכלוסיית היעד של התחנה עשויה לכלול גם אנשים שאינם מוגדרים כאוכלוסייה שבטיפול .הבט"ל )3( המטרה .המרכזית של התחנה היא השמה, ואילו ההתמחות המרכזית של הבט"ל היא בשיקום מקצועי )4( .למשרד הכלכלה ניסיון קודם בהפעלת מרכזים מסוג זה ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ÔÈÈˆÓ ÈÎ Âȉ ÏÈÚÏ ÌÈ˯ÂÙÓ‰ ÌÈÓÚˉ ˙È·¯Ó ,‰¯Â‡ÎÏ , ÌÈÚÂ„È „ÂÚ ÌÈ Â˘‰ ÌÈÓ¯Â‚Ï ˙ÏÈÁ˙· ͯ„‰ ‡È·‰ ÌÈÙ‚‰ ÔÈ· ˙ÂÓÎÒ‰‰ ˙‚˘‰· ÏÁ˘ ·ÂÎÈÚ‰ . ,ÔÓÊ ÊÂ·Ê·Ï Â ÔÎ ‡ÏÓχ Ô˙È ¯·Î˘ ÔÎ˙ÈÈ ÏÈÁ˙‰Ï ‰È‰ ˙ÏÚÙ‰· „¯˘Ó· ˙Á‡ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ .‰ÏÎÏΉ בתשובתו מנובמבר2013 מסר משרד האוצר כי ההעברה הנוספ ת של האחריות להקמת תחנת השירות אינה "מהווה עיכוב של ההליכים וזאת משום שחברי ועדת המכרזים ]הבין - [משרדית ."ובפרט גורמי המקצוע בצוותי המשנה אינם מתחלפים וכל ההחלטות מתקבלות על ידם במשותף עוד מסר כי משרד הכלכלה יפעל בשיתוף שאר המשרדים הרלוונטיים לשינוי החלטת ה ממשלה .בנושא, כך שהעניין יעוגן באופן פורמאלי משרד הרווחה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2013 מסר כי "העברת ההפעלה של המרכז ]תחנת השירות[ מהמוסד לביטוח לאומי למשרד הכלכלה נעשתה בניגוד לעמדת ועדת המעקב והייתה על בסיס של סיכום פנימי בין הביטוח הלאומי שחזר בו מהסכמתו להפעיל את ...תחנת השירות האחת לבין משרד האוצר. החלטה זו בין השאר תביא להכנסת גורם שיקום נוסף ."...והתוצאה תהיה ריבוי גדול אף יותר של משרדים העוסקים בשיקום __________________ 59 ואובחנו כבעלי20% נכות ומעלה. יצוין שישנם אנשים עם מוגבלות שמסיבות שונות לא עברו אבחון רפואי בבט"ל )למשל, סביר כי אדם שצופה שיאובחנו לו35% נכות, לא יטרח לעבור את הליך האבחון .(הרפואי של הבט"ל, בידיעה שלא יהיה זכאי לקצבה פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 153 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ÏÚ ˙„ÈÚÓ‰ ,‰Á¯‰ „¯˘Ó ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ˙·¢˙ ¯Â‡Ï ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó · ˙΢Ó˙Ó‰ ˙˜ÂÏÁÓ‰ Ô ‚ Ó ÂÚ·˜È ÌÈ·¯ÂÚÓ‰ ÌÈÙ‚‰ ÈΠȇ¯ ,˙Â¯È˘‰ ˙ Á˙ ˙Ó˜‰ ÔÈÈ Ú ˙ÂÎÓÒ ÏÚ· ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ Ï˘ ÂÓÂȘ· ͯˆ‰ ˙‡ ˘È‚„Ó ‰Ê ·ˆÓ .˙˜ÂÏÁÓ‰ ·Â˘ÈÈÏ ÏÈÚÈ .˙˜ÂÏÁÓ· ‰Ú¯Î‰ אי- הקמתה של תחנת שירות במשרד הרווחה לאנשים שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי 1. ועדת לרון המליצה כאמור להקים גם תחנת שירות אחת, שתהיה כפופה למינהל שיקום שיוקם במשרד הרווחה, ואשר תיועד לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה .בשוק החופשי ,בהתאם להמלצתה תהליך הטיפול באדם עם מוגבלות יכלול בין השאר עיצוב תכנית טיפול פרטנית הפעלה של מסגרות שיקום, טיפול בהסרת חסמ ים לשילוב בעבודה, מציאת מקומות עבודה .מתאימים ושילוב בהם, תוך מתן ליווי בהתאם לצורך ÈÎ ‰ÏÚ ˙¯Â˜È·· ÌȘ‰ ‡Ï ‰Á¯‰ „¯˘Ó ˙‡ ˙Â¯È˘‰ ˙ Á˙ Âʉ ‡Ï ÌÂ˜È˘‰ ω ÈÓ ÈΠ, .‡Â‰ Û‡ ̘‰ .ÂÊ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ ˙Ó˜‰· ‰ „ ‡Ï ·˜ÚÓ‰ ˙„Ú ̂ משרד הרווחה בתשובתו מנובמבר2013 ציין כי "במידה ותחודש הפעילות להקמת מינהל אנשים עם מוגבלויות במשרד הרווחה, תתאפשר הקמת תחנת שירות אחת לכל השירותים, עבור כל ."קבוצות המוגבלויות שהמשרד מטפל בהן „ÁÈ Ì‚ ÌÈÙ‚‰ È ˘ ˙‡ ÌȘ‰Ï ÏÚÙÈ ‰Á¯‰ „¯˘Ó˘ ȇ¯ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó - ˙ Á˙ ÌÂ˜È˘‰ È˙Â¯È˘Ï Ï‰ ÈÓ ˙Á‡ ˙Â¯È˘ - .ȯ˘Ù‡‰ Ì„˜‰· 2. בשנים2012-2011 פיתח אגף השיקום במשרד הרווחה מוקדי תעסוקה במחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות, שמטרתם, בין היתר, לאתר ולמיין אנשים עם מוגבלות לשם קבלת שירותי תעסוקה שיענו על טווח רחב של צרכים, ולבצע ראיון מעמיק לאיתור מסוגלותם התעסוקתית ויכולתם להשתלב בתעסוקה. במועד סיום הביקורת קיימים38 מוקדי תעסוקה המופעלים על ידי העובדים והעובדות הסוציאליים שבמחלקות. יצוין כי מוקדי תעסוקה אלו יכלו .להציע לפחות חלק מהשירותים שאמורים להינתן בתחנת שירות אחת של משרד הרווחה בתשובתו מנוב מבר2013 ציין משרד הרווחה: "נכון להיום קיים מספר רב של שירותי תעסוקה מוגנת... הקמת מוקדי תעסוקה במחלקות הרווחה אפשרו מעקב וקבלת שירות מקצועי לאנשים ."הפונים למחלקות הרווחה על אף האמור, מתשובות עיריות ירושלים ולוד למשרד מבקר המדינה מנובמבר ומדצמבר2013 בהת אמה, עולה כי תקצוב בלתי סדיר של משרד הרווחה למוקדי התעסוקה מקשה על פעילותם השוטפת, ובפועל בשנת2013 .רוב פעילותם נעצרה בערים אלו Ì È‡˘ ÌÈ˘ ‡Ï ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ ˙Ó˜‰Ï ÏÂÚÙÏ ‰Á¯‰ „¯˘Ó ÏÚ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ,ÔÂ¯Ï ˙„Ú· ıÏÓ‰˘ ÈÙÎ È˘ÙÂÁ‰ ˜Â˘· ‰˜ÂÒÚ˙Ï ÌÈÓȇ˙Ó ‡Ï ̉· ÏÂÙÈˉ˘ È„Î Ï ˜¯ ÌÈ„ÚÂÈÓ ÌÈ ÎÂ˙Ó‰ ÔÂÂΉ‰ ÈÊÎ¯Ó ÈÎ ‰„·ÂÚ‰ ¯Â‡Ï ˯ٷ ,Á ÊÂÈ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ÌÈÓȇ˙Ó‰ ‰˜ÂÒÚ˙Ï È˘ÙÂÁ‰ ˜Â˘· . 154 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ˙‡ ‰¯ÓÂÁ· ˙‡¯Ï ˘È ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ‰˙ˆÏÓ‰ ˙‡ ˘ÓÓÏ ˙ÏÂÎȉ ¯ÒÂÁ ·ÏÂ˘Ó ÔÙ‡· ‰Ï˘ÓÓ‰ È„¯˘Ó ˙‡ ÏÈÚÙ‰Ï ÔÂ¯Ï ˙„ÚÂ Ï˘ ˙Á‡ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ ˙ÂÚˆÓ‡· - ÌÂÈÒ „ÚÂÓ· .‰˙Ó˜‰ ˙Â·È˘Á ¯·„· ÔÈÈ Ú· ÌÈ·¯ÂÚÓ‰ ÌÈÙ‚‰ ·Â¯ ˙ÓÎÒ‰ ˙¯ÓÏ ,˙¯Â˜È·‰ ÌÈ ˘ ‰ ÂÓ˘ ˆÓ‡˘ ¯Á‡Ï ÍÈω ÂÏÈÙ‡ ÌÈÈ˙Ò‰ Ì¯Ë ,ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏÓ‰ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ ˙Ó˜‰Ï ʯÎÓ‰ ˙ËÂÈË Ï˘ ÁÂÒÈ ‰ È˘ÙÂÁ‰ ˜Â˘· ‰˜ÂÒÚ˙· ·ÂÏÈ˘Ï ‰ÈÏÚ˘ , ‰„Ú‰ ‰ˆÈÏÓ‰ , ÂÓ ˙Ó˜‰Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰ ‰·Èˆ‰˘ ÌÈ„ÚÈ· „ÓÚ ‡Ï ÌÈ„¯˘Ó‰ ‡ÏÈÓ .Ô¢‡¯‰ ÔÂÂΉ‰ ÊÎ¯Ó Í˘Ó· ¯Á‡Ï ,ÌÈ ˘‰ ÂÊ·Ê·˘ ÔÈ· ˙˜ÂÏÁÓ ÏÚ ÌÈ·‡˘Ó - ,˙ÂÈ Â‚¯‡ ¯˙Â Ó ˙·¯ ÏÚ ˙ÂȯÁ‡‰ ;‰Ú¯Î‰ ‡ÏÏ ‰Ï‡ ˙˜ÂÏÁÓ ˙Â¯È˘‰ ˙ Á˙ ˙Ó˜‰ " ‰„„ " ÔÈ· ‰Ï˘ÓÓ‰ È„¯˘Ó ;Ï"Ë·‰Â ‰¯ÂÓ‡˘ ˙Â¯È˘‰ ˙ Á˙ È·‚Ï ÂÏȇ „¯˘Ó· ÌÂ˜Ï ‰˙Èȉ .¯·„ ‰˘Ú ‡Ï ËÚÓÎ ‰Á¯‰ ‡Ï ˙Â¯È˘‰ ˙ Á˙ ,Ô ÎÂ˙Ó‰ Ï„ÂÓÏ Ì‡˙‰· ,ÔÎ ÏÚ ¯˙È ÍÎÏ ÌȘ˜ʉ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰Ó ÌÈ·¯Ï ‰ ÚÓ ˜ÙÒ˙ . הגדרות שונות של אנשים עם מוגבלות אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות היא רבגונית; היא כוללת מגוון רחב של אנשים בכל טווח הגיל אים, שלהם לקויות שונות בדרגות חומרה ומורכבות.שונות, ולעתים תכופות גם כפל לקויות בהתאם לכך ריכוז וייעול הטיפול באוכלוסייה זו מחייב הגדרה תפעולית של מיהו "אדם עם מוגבלות"; כך שבידי מקבלי ההחלטות תוצג תמונת מצב מדויקת ככל שניתן לגבי מספר האנשים עם מוגבלות, מאפייניהם )לפי משתנים כגון גיל, סוג מוגבלות, רמת תפקוד, מקום מגורים, השכלה ועוד( וצורכיהם. נתונים אלו יכולים לשמש בהמשך כמצע לגיבוש תכנית עבודה לאומית לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בחברה בכלל ובתעסוקה בפרט60 . בביקורת עלה כי בפוע ,ל לכל אחד מהגופים הגדרה תפעולית משלו לגבי מיהו אדם עם מוגבלות ובהתאם - לאוכלוסיית היעד אשר לה הוא מקצה ממשאביו. הבט"ל מגדיר אנשים עם מוגבלות בהסתמך על האבחונים שמבצעות ועדותיו הרפואיות, ומשרד הרווחה מאמץ הגדרה זו. נכון למועד סיום הביקורת, על פי ההגדרה הזו של הבט"ל יש כ- 460,000 אנשים עם מוגבלות בגילאי עבודה . גם לנש"ם הגדרה משלה, המבוססת בין היתר על הגדרות הבט"ל61. מנגד הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )להלן- ה למ"ס( עורכת סקרים חברתיים, שבהם נשאלים הנסקרים בין היתר האם הם סובלים ממוגבלות ומהי מידת הפרעתה לתפקודיהם ה.יומיומיים נציבות השוויון מתבססת על סקרים אלו לצורך ניתוחים סטטיסטיים ,, וכמוה גם המטה לשילוב __________________ 60 ראו פרק "היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית", לעיל. עוד יצוין כי ביוני1999 הגישה ועדה ליישום פרק התעסוקה בחוק השוויון את המלצותיה למנכ"ל משרד העבודה והרווחה )כשמו אז( )להלן - הוועדה ליישום פרק התעסוקה(, במסגרתן קבעה כי יש צורך בתיחום ובהגדרה אופרטיבית ומדודה ש ,ל המונח 'אדם עם מוגבלות', ואף הציעה הגדרה מעין זו )ראו מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 52 · ) 2002 ,( 'עמ177-176 .( 61 .ראו בפרק "היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי", להלן פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 155 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 העורך עיבודים מיוחדים לנתוני הלמ"ס - על פי הגדרתו62 , אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בגיל העבודה כוללת כ- 750,000 אנשים נכון לשנת2011 . יצוין כי הנתונים שנצברו בלמ"ס אי נם מהווים תשתית מוסכמת לקבלת החלטות, תכנון וגיבוש מדיניות., ומשרד הרווחה והבט"ל אינם עושים בהם שימוש לשם כך עוד נמצא כי בדיונים בין - ,משרדיים קיים לעתים בלבול מושגי, כאשר כל גורם מתייחס להגדרות שהוא אימץ. לדוגמה בהליכים להקמת תחנת שירות אחת הציגו הבט"ל ומשר ,ד הכלכלה, כל אחד מהם בנפרד את נתוניו .כדי שהם יהוו את הבסיס לתכנון התחנה ÌÈ Â„ ‰ ÌÈÙ‚‰˘ ˙ Ó ÏÚ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï Ì‡Â˙Ó ÔÙ‡· „·ÚÏ ÂÏÎÂÈ ÈΠȇ¯ , ÂÚ·˜È ̉ ,˙„ÈÁ‡Â ˙ÂÓÎÒÂÓ ˙¯„‚‰ Ô˙È ˘ ÏÎÎ , ¯˘‡ È ˘Ó˘ ÔÈ· ÌÈ ÂÈ„· ¯˙ȉ ÔÈ·  -  ÌÈÈ„¯˘Ó .˙ÂÈ È„Ó ˙ÚÈ·˜ ÈÎ¯ÂˆÏ חוסר מיקוד באוכלוסיות בעלות פוטנציאל גבוה להשתלבות בעבודה אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות היא אוכלוסיה מגוונת ביותר, בקרבה קיימות תת י - קבוצות אשר להן סיכויים גבוהים יותר להפיק תועלת מפעולות שיקום תעסוקתי ולהשתלב בעבודה. ממחקרים של הבט"ל עולה כי אנשים מהקבוצות הבאות יהיו בעלי פוטנציאל גבוה יותר להשתלבות בעבודה: צעירים; כאלו שנקבעו להם דרגות נכות נמוכ ות יחסית; בעלי עבר תעסוקתי ; אנשים שחלף זמן קצר יחסית מאז שאובחנו להם אחוזי נכות ב בט"ל . ועדת המעקב ליישום דוח לרון הדגישה את החשיבות של מיקוד מאמצי השיקום בקבוצות שניתן להשיג בהן תוצאות, ובקבוצת הצעירים .בפרט Ó ‰ÏÚÓÏ ÏÚ ÚÈ·ˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó· ÂÏ·˜˙‰˘ ÌȈ·˜‰ ÁÂ˙È - 79,000 ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ,‰˘ÏÎ ÌÂ˜È˘Ï ˙ȇÂÙ¯ ˙Â¯È˘Î ÈÏÚ· Ì‰Ï ˘È ÏÈÚÏ Â‚ˆÂ‰˘ ˙ ¯˜Ú‰ ÈÙ ÏÚ˘ ̉· ÊÎ¯Ï ‰È‰ ¯˘Ù‡Â ,‰Â·‚ ÈÓÂ˜È˘ χȈ ËÂÙ ¯ÂÚÈ˘ ÏÚÂÙ· Ìχ .ÌÂ˜È˘‰ ÈˆÓ‡Ó ˙‡ ÏÚÓ) Ì‰Ó ‰Â·‚ 76% ‰˘ÏÎ Ì¯Â‚Ó È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ÂϷȘ ‡Ï ( ‡Ï ÈÎ ¯‰·ÂÈ) (ÌÂ˜È˘Ï ÌÈ˜Â˜Ê Â‡ ÌÈÓȇ˙Ó ÌÏÂÎ 63. 1. È ‡ -  Á ·  ‡ ˘ Ê ‡ Ó ˙ È Ò Á È ¯ ˆ ˜ Ô Ó Ê Û Ï Á ˘ Ì È ˘ ‡ · ˙  „ ˜ Ó ˙ ‰ : Ì È ¯ È Ú ˆ ·  ˙ Â Î È Ê Â Á ‡ Ì ‰ Ï ממחקר של הבט"ל עולה כי למשך השהות במערכת הקצבאות השפעה שלילית על הסיכוי של אדם להפסיק לקבל קצבה, כך שכל שנה נוספת שבה משולמת לאדם קצבה מקטינה את סיכויו לצאת ממערכת הקצבאות ב - 4% 64 . כאמור גם לצעירים פוטנציאל גבוה יותר להשתלב בתעסוקה מאשר למבוגרים. __________________ 62 המטה לשילוב כולל בנתוניו רק את מי שיש לו בעיה הנמשכת שישה חודשים או יותר והמפריעה א ו .מפריעה מאוד לתפקוד היומיומי 63 להסבר על הגדרת הקבוצה שהיא בעלת כשירות רפואית לשיקום תעסוקתי ועל שיעור מתן שירותי .שיקום, ראו בפרק "שיעור גבוה של אנשים עם מוגבלות שלא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי", לעיל 64 ,אופיר פינטו, מינהל המחקר והתכנון, המוסד לביטוח לאומי ˙·ˆ˜ ˙ίÚÓ Ï‡ ۯˈ‰Ï ˙¯·˙Ò‰‰ ‰ ÓÓ ˙‡ˆÏ ˙ÂÎ ‰ , ינואר2013 ', עמ20 . 156 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 מנתוני קוב ץ אגף השיקום במשרד הרווחה עולה כי בחמש השנים האחרונות65 הוא נתן שירותי שיקום תעסוקתי ל כ - 7,600 .אנשים נמצא כי .השיקום ניתן בהיקפים דומים לכל קבוצות הגיל עוד נמצא כי לכ- 68% מקרב קבוצה זו אובחנו ,אחוזי הנכות לפני עשור או יותר לעומת כ- 10% בלבד שאובחנו במהלך חמש השנים האחרונות ; לשון אחר, מרבית מקבלי השיקום שוהים זמן ארוך .במערכת הקצבאות ,מנגד מנתוני הבט"ל עולה כי באגף השיקום בבט"ל ניכרת בחמש השנים האחרונות פעילות שיקום ענפה ) בקבוצת הצעירים כמחצית מהאנשים שהחלו שיקום בתקופה זו הם בני29-18 ( ובמי שאובחן בעשור האחר ון , בין היתר במסגרת איתור יזום שמבצע אגף השיקום החל משלהי שנת 2012 בקרב מצטרפים חדשים לקצבת נכות. משרד הרווחה, בתשובתו מנובמבר2013 , ציין כי בשנה האחרונה הוא "פיתח כלים להערכת מסוגלות תעסוקתית ושיקום תעסוקתי היכולים להעריך פוטנציאל להשתלבות בעבודה. דבר זה ."יאפשר בשלב הבא, התמקדות באוכלוסיות בעלות פוטנציאל גבוה להשתלבות בעבודה 2. È ‡ - : È ˙ ˜ Â Ò Ú ˙ ¯ · Ú È Ï Ú · · ˙  „ ˜ Ó ˙ ‰ ניסיון התעסוקה שצבר אדם לפני קבלת הקצבה משפיע לחיוב על סיכויו להשתלב חזרה בתעסוקה66. בביקורת לא נמצא כי אגף השיקום בבט"ל ,מתמקד במי שיש לו עבר תעסוקתי אף על פי שכאמור זהו קריטריון המופיע במחקרים של הבט"ל עצמו כגורם המשפיע על הפוטנציאל להשתלבות ,בעבודה. כך למרות שבקרב כ- 8,000 נפגעי עבודה מקבלי קצבה שאובחנו במהלך חמש השנים האחרונות ושהם כשירים רפואית לשיקום תעסוקתי בבט"ל67 )קבו צה בעלת פוטנציאל שיקום גבוה (על פניו, כ - 43% אינם עובדים- רק כ - 9% קיבלו שירותי שיקום באגף השיקום של בט"ל. 3. È ‡ - : ˙ Â Î Â Ó ˙  Π˙  ‚ ¯ „ È Ï Ú · · ˙  „ ˜ Ó ˙ ‰ מחקר של מכון ברוקדייל והבט"ל הצביע על כך ששיעור ניכר מקרב האנשים עם דרגות נכות נמוכות אינם עובדים68 . לאור זאת נ .יתן היה לצפות שגם לאנשים אלה יינתן מענה שיקומי בהתאם למוגבלותם נמצא כי מי שדרגת נכותם39%-10% ,זכאים לשירותי שיקום מאגף השיקום של הבט"ל בלבד אך זכאותם זו תלויה בעמידתם בקריטריונים שונים, ובכללם הדרישה שהאדם יהיה מתאים לתעסוקה בשוק החופשי בשכר מינימום לפח .ות „Ú ‡È‰ Ì˙ÂÎ ˙‚¯„˘ ÌÈ˘ ‡‰ ˙È·¯Ó˘ ‡ˆÂÈ 40% .È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘Ï ÌȇÎÊ Ì È‡ ˙ÂÁÙÏ ‰ ÂÓ‰) ÂÊ ‰ˆÂ·˜ ȯ·Á 145,000 ˘È‡ 69 ‰Ò Ή ˙ÁË·‰ ˙·ˆ˜Ï ÌÈ˙ÚÏ ÌȇÎÊ ( 70 ‡ , ͇ ,̉ȘÈÒÚÓÏ ‰ÏÎÏΉ „¯˘Ó ÚÈˆÓ˘ ÌÈ Â˘ ÌȈȯÓ˙Ó ÔÈÙȘڷ ˙ ‰ÈÏ ÌÈÏÂÎÈ Ì‰˘ ÌÂ˜È˘‰ ÌÂÁ˙· ‰ ÚÓ Ì‰Ï Ôȇ .È˙˜ÂÒÚ˙‰ __________________ 65 מראשית שנת2008 ועד מחצית שנת2013 . 66 ‰ ÓÓ ˙‡ˆÏ ˙ÂÎ ‰ ˙·ˆ˜ ˙ίÚÓ Ï‡ ۯˈ‰Ï ˙¯·˙Ò‰‰ , ראו הערת שוליים64 'לעיל, עמ3. 67 שגילם נמוך מ- 60 והם בעלי20% .נכות לפחות 68 χ¯˘È· ‰„·ډ ÏÈ‚· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÈÏÚ· , ראו הערת שוליים24 'לעיל, עמxiii . 69 אנשים בני60 ומטה עם39%-10% נכות, הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו. כאמור, ייתכן .שחלקם אינו מתאים או אינו זקוק לשיקום תעסוקתי 70 כ - 16.5% ממי.שתביעתם לקצבת נכות מביטוח לאומי נדחתה, מקבלים קצבת הבטחת הכנסה פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 157 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 מיעוט בני נוער ה משתתפים בתכניות מעבר נכון ליוני2013 לומדים בישראל מתוקף חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח - 1988 )להלן - ,(חוק חנ"מ כ - 67,000 ,תלמידים עם מוגבלות מהם כ- 10,000 בני נוער בשכבות י' - ,י"ב. לצעירים אלה עם סיום ,לימודיהם פוטנציאל גבוה יותר להשתל ב בעולם התעסוקה מאשר לאנשים עם מוגבלות המקבלים קצבת נכות במשך שנים רבות. רבים מצעירים אלו אינם מועסקים לאחר סיום לימודיהם , וכתוצאה מכך חלקם סובלים מבידוד חברתי, מדימוי עצמי נמוך, מ .מצוקה רגשית וממצב כלכלי קשה אחד החסמים המרכזיים להשתלבותם בתעסוקה של אנשים עם מוגבלות ובפרט של ה צעירים מביניהם הוא מידת ההשכלה ו מידת מיומנויות הביצוע שלהם. מענה מרכזי שאמור לסייע לצעירים עם מוגבלות לצלוח את המעבר מתקופת בית הספר לתקופה שלאחר,יה הוא תכנית מַ עבר )להלן - .(תכנית מַ עבר ועדת לרון עמדה על חשיבות הנושא והמליצה לעודד פי תוח תכניות שיחזקו את עצמאות ם של תלמיד ים עם מוגבלות ואת שילוב ם בקהילה, ובכלל זה יאפשרו לשלב ם במסגרות תעסוקה. גם הממשלה, בהחלטתה מינואר2012 71 , התייחסה לנושא תכניות מעבר וציינה כי היא רושמת את הודעתו של שר הרווחה, כי בכוונתו להפעיל בתיאום עם משרד החינוך ומשרד האוצר תכנית מעבר .המיועדת להכנת בני נוער עם מוגבלות למעבר מבית הספר לעולם העבודה שני משרדים עיקריים עוסקים בתכניות מעבר- משרד הרווחה, בע יקר באמצעות אגף השיקום במשרד, ומשרד החינוך באמצעות האגף לחינוך מיוחד )להלן - (אגף חנ"מ72 . אוכלוסיית היעד של תכניות מעבר היא נערים ונערות בני18-16 עם מוגבלויות פיזיות, חושיות ולקויות למידה מורכבות עם הנמכה קוגניטיבית, הלומדים בבתי ספר רגילים במסגרת שילוב או במסגרת כיתות חנ"מ, וכן בני נוער בגיל21-16 .הלומדים בבתי ספר לחינוך מיוחד 1. :תכניות מעבר כוללות שלושה רכיבים מרכזיים )א ( פיתוח זהות אישית והכוונה עצמית ,לצעירים עם מוגבלות שבתום התכנית יאפשרו להם בחירה בעיסוק משמעותי לחיים והשתלבות ;בו )ב ( ;גיבוש ידע עיוני על עולם העבודה )ג ( הזדמנות להתנסות בעבודה- התנסות מעשית במסגרות תעסוקתיות שונות. שני הרכיבים הראשונים בתכנית המעבר הם באחריותו ובטיפולו של ,משרד החינוך, ואילו הרכיב השלישי ההתנסות המעשית - אפשר שיינתן במסגרת אגף חנ"מ במשרד החינוך או במ .סגרת שיתוף פעולה של אגף חנ"מ ומשרד הרווחה ה התנסות ה מעשית כוללת התנסויות במסגרות שונות- תעסוקה נתמכת, תעסוקה מוגנת ואף תעסוקה בשוק החופשי. במהלך :השנה האחרונה לתכנית אמורים כל נער ונערה להשתלב במסגרת הבאה בחייהם לפי בחירתם שירות צבאי, שירות לאומי, לימודים על- ,תיכוניים/אקדמיים תעסוקה בשוק החופשי או מסגרת .תעסוקתית אחרת הולמת יודגש כי לתכניות מעבר מספר יתרונות, שהמרכזי מביניהם נעוץ בקשר שבין משרד הרווחה למשרד החינוך; התלמידים שמשולבים בהתנסות מעשית במסגרת משרד הרווחה מוכרים לו, ועל כן בהגיעם לגיל21 )או18 ( , עם יציאתם מחסות אגף חנ"מ, הם עוברים לטיפול משרד הרווחה וכך סיכוייהם לקבל שירותי שיקום תעסוקתי, אם יזדקקו לכך, גדֵ לים. יודגש כי הגדלת מספר התלמידים המשתתפים בתכניות מעבר בשיתוף משרד הרווחה, יאפשר למשרד הרווחה כגוף קולט להכיר את התלמידים ולעקוב אחר ה שתלבות ם בתעסוקה ו אחר מידת ההתמדה בה לאחר סיום לימודיהם. __________________ 71 החלטה4193 . 72 אגף חנ"מ מספק מתוקף חוק חנ"מ שירותים הנדרשים לתלמידים עם מוגבלות בני21-3 , והמאובחנים כבעלי לקויות למידה, בעיות תקשורת, לקויות חושיות ולקויות מורכבות אחרות. באגף חנ"מ כלולים בתי ספר לחינוך מיוחד, כיתות חינוך מיוחד בבתי ספר רגילים וכן ילדים בתכניות השילוב, המשולבים .בכיתה רגילה בבית ספר רגיל וזכאים לתוספת של הוראה וכן לשירותים מיוחדים 158 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 È ˙·΢· „ÁÂÈÓ‰ Í ÈÁ‰ Ï˘ ˙¯‚ÒÓ‰ Ïη˘ Û‡ ÏÚ ÈÎ ‰ÏÂÚ ˙¯Â˜È·‰Ó ' - ÌÈ„ÓÂÏ ·"È Î- 10,000 Î ˜¯ ,¯·ÚÓ ˙ÂÈ Î˙· ˙ÂÙ˙˙˘‰Ï χȈ ËÂÙ ÌȉӉ ,ÌÈ„ÈÓÏ˙ - 7% Ì‰Ó .Âχ ˙ÂÈ Î˙· ÌÈÙ˙˙˘Ó 2. עמדת משרד הרווחה היא שתכניות מעבר הן נושא שיש לאמצו כפרויקט לאומי, וכי יש להפוך אותן לתכנית לאומית, אשר תהווה חלק מזכויותיהם של בני הנוער כהכנה לקראת בגרות. כך ניתן יהיה, בין היתר, לשנות את תמונת המצב העגומה של מאות אלפי אנשים עם מוגבלות החיים מקצבת נכות ל .לא תעסוקה, על ידי הנעתם להשתלבות יצרנית בחברה ובעבודה החל מגיל צעיר ¯˘Ù‡ ˙È Î˙ ˙ÏÚÙ‰ ÈÎ ˙ÂÙˆÏ ‰È‰ ¯·ÚÓ‰ ‰ÂÂÏ˙ ˙È Î˙·  ˙˯ÂÙÓ Ó ,˙ȷȈ˜˙ ‰·Â‚ ˙ ˘Ï ÔÂÎ .ÌÈ ˘ ¯ÙÒÓ Ï˘ Íωӷ ̇ Ì‚ ÌÈÙ˙˙˘Ó‰ χȈ ËÂÙ Ï˘ ‡ÏÓ ÈˆÈÓ ‰˙¯ËÓ˘ 2012 , 0.2% ¯‰ „¯˘Ó·˘ ÌÂ˜È˘‰ Û‚‡ ·Èˆ˜˙Ó ‰Á - 300,000 Á"˘ - ˙ÂÈ Î˙Ï „ÚÂÈ .¯·ÚÓ משרד הרווחה, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2013 , חזר על עמדתו כי יש להפוך את תכניות המעבר לתכנית לאומית, וציין כי "תכניות מעבר הינן אחד מהכלים החשובים ביותר להכנת ."בני נוער להשתלבות עתידית בעולם העבודה „¯˘Ó ˙Ú„Ï ¯Â‡Ï ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó ‰ Ï˘ Ô‰È˙ ¯˙È ¯·„· Úˆ˜Ó‰ È˘ ‡ ·¯˜· ‰ÓÎÒ‰ ÌÂ„È˜Ï Ú‚Â ‰ Ïη ‰Áψ‰ Ì„˜Ó Ô˙Âȉ ÌˆÚ Ï˘·Â ,¯·ÚÓ‰ ˙ÂÈ Î˙ Ï˘ Ì·ÂÏÈ˘ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ¯ÂÚÈ˘ ˙‡ Ô˙È ‰ ÏÎÎ ˙ÂÏÚ‰Ï È„Î ÏÚÙÈ ‰Á¯‰ „¯˘Ó˘ ȇ¯ ,‰˜ÂÒÚ˙· ‰ „¯˘Ó Ï˘ Â˙„ÓÚ ıÓ‡˙ ÈÎ ÔÎ ÏÚ È‡¯ .Ô‰· ˙ÂÙ˙˙˘‰‰ ¯·ÚÓ‰ ˙ÂÈ ÎÂ˙˘ ÍÎ ‰Á¯ ‰È˙ÂÈÂÎÊÓ ˜ÏÁ ÂÂ‰È Ì ˙·Ï˙˘‰‰Â ˙¯‚·‰ ˙‡¯˜Ï ‰ ΉΠ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ¯ÚÂ È · Ï˘ .‰˜ÂÒÚ˙· שיעורים נמוכים של שילוב בתעסוקה נתמכת ועדת המעקב ליישום דוח לרון החליטה בראשית דרכה להתמקד בשני נושאים עיקריים מתוך הדוח - קידומו של תיקון החקיקה לחוק הבט"ל, שיעודד מקבלי קצבת נכות כללית להשתלב בתעסוקה ) התיקון יושם בהמשך בחוק לרון(, והגדלת שיעור השילוב של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה נתמכת73 . קיימ :ים שלושה סוגי תעסוקה לאנשים עם מוגבלות 1. ;תעסוקה עצמאית בשוק החופשי 2 . תעסוקה נתמכת - מודל המשלב תעסוקה ושירותים תומכים, ו ה מיועד לאנשים עם מוגבלות אשר זקוקים לתמיכה כדי לעבוד בשוק החופשי , ובכלל זה להכשרה לקראת שילוב בעבודה, לרכישת מיומנויות בעבודה ו לתמיכה וליווי לאורך זמן לאחר ההשמה במקום העבודה. תעסוקה זו מאופיינת ביחסי עובד -מעביד ולעתים בתשלום שכר מינימום מותאם74 ; 3. תעסוקה מוגנת - מיועדת __________________ 73 בשני נושאים אלה התמקדה עתירה לבג"ץ: בג"ץ10750/06 ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ ' ¯‡Â¯‚ )פורסם במאג ,ר ממוחשב24.1.08 .( 74 שכר עבודה המותאם ליכולת עבודתו של אדם עם מוגבלות )נמוך משכר המינימום(, על פי אבחונים .שעורך המטה לשילוב על פי חוק; ראו פירוט בנושא בפרק "תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי", להלן פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 159 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 לאנשים עם מוגבלות אשר בשל מוגבלותם ומיומנויותיהם התעסוקתיות הנמוכות אינם מסוגלים להשתלב בתעסוקה נתמכת או בתעס וקה עצמאית. מדובר בהעסקה במפעלים שמספקים קווי יצור של מוצרים שונים, או בענפי שירות ברמות תפעול שונות התואמות את יכולותיהם של המועסקים בהם )להלן - מפעלים מוגנים(. לאלו ניתן תגמול כספי בהתאם לפעילותם התעסוקתית ותפוקות עבודתם )להלן- גב"ע75 (, שעליו מוסיף משרד הרווחה לעתים סובסידיות משלו. בתעסוקה מוגנת לא מתקיימים יחסי עובד- .מעביד ,על פי עמדת משרד הרווחה, ההשמה בתעסוקה נתמכת מהווה חלופה מועדפת לתעסוקה מוגנת והינה חלק מהרצף התעסוקתי שבו פועל המשרד לניוד אנשים עם מוגבלות. ועדת לרון התייחסה לנושא זה, וציינה כי "הה ערכה היא שלפחות40% מן המועסקים בתעסוקה מוגנת יכולים להשתלב ."בתעסוקה נתמכת 1. גם ממשלת ישראל הכירה בחשיבות הנושא, ובינואר2012 החליטה76 להנחות בין היתר את מנכ"ל משרד הרווחה, לבצע במהלך אותה שנה את הפעולות הנדרשות לצורך הבטחת רצף תעסוקתי למעבר מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת, לרבות בניית תכנית מוסדרת, הכוללת מסלול המיועד לשיקום עובדים לצורך מעבר מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת . ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰ ˙‡ Ì˘ÈÈ ‡Ï ‰Á¯‰ „¯˘Ó ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰˜È„·‰ ˙È Î˙ ÔÈΉ ‡Ï ‡ÏÈÓÓ , .˘¯„ ˘ ÈÙÎ ,˙ÎÓ˙ Ï ˙ ‚ÂÓ ‰˜ÂÒÚ˙Ó ¯·ÚÓ ‰ ÈÈ Ú˘ ˙¯„ÒÂÓ 2. ועדת לרון, בהתייחסה לנושא זה, המליצה כי תגובש תכנית מפורטת לקליט ת אנשים עם מוגבלות בתעסוקה נתמכת, ובכלל זה לקליטה של2,500 אנשים עם מוגבלות במסלול של תעסוקה נתמכת באגף השיקום במשרד הרווחה בפרק זמן של חמש שנים. יצוין כי ישנם לפחות77,000 איש ש עשויים להתאים לשיקו ם כלשהו באגף השיקום במשרד הרווחה, ולפחות חלק מקבוצה זו עשוי להתאים לתעסוקה נתמכת. ÍÂ˙Ó ,ÏÚÂÙ· 2,500 Û‚‡· ˙ÎÓ˙ ‰˜ÂÒÚ˙ Ï˘ ÏÂÏÒÓ· ËÏ˜È‰Ï ÌÈÎȯˆ Âȉ˘ ÌÈ˘ ‡ ˜¯ ,ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏÓ‰Ï Ì‡˙‰· ,‰Á¯‰ „¯˘Ó· ÌÂ˜È˘‰ 58% )Î- 1,450 ÂϷȘ (ÌÈ˘ ‡ ˙ ‰˜ÂÒÚ˙ Ï˘ ÌÈ˙Â¯È˘ Â˙¯‚ÒÓ· .˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘‰ ˘ÓÁ Íωӷ ˙ÎÓ 3. משרד הרווחה רואה בתעסוקה נתמכת כלי בעל חשיבות מכרעת לסיוע בהשתתפותם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה . על פי הוראות התקנון לעבודה סוציאלית )להלן- תע"ס(, על המסגרות לתעסוקה מוגנת להוות, עד כמה שאפשר, מקום תעסוקה זמני מתוך מגמה להכין אדם לתעסוקה בשוק החופשי77 . מניתוח הקבצים עולה כי יש כ - 7,000 אנשים הנמצאים במסגרות מוגנות השייכות לאגף שיקום .שבמשרד הרווחה בתכניות העבודה של משרד הרווחה לשנים2012-2009 , הוא קבע יעדים בנוגע להעברתם של אנשים עם מוגבלות פיזית78 ממסגרות תעסוקה מוגנת למסגרות תעסוקה נתמכת ) 100 , 250 , 300 ו- 300 אנשים בהתאמה(. כלומר היעד שקבע משרד הרווחה לאותן ארבע שנים היה 950 .אנשים שיקודמו לתעסוקה נתמכת __________________ 75 ,גמול בעבור עבודה; ראו מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 45 ) 1995 '(, עמ415-412 . 76 החלטה4193 . 77 הוראת תע"ס5.18 , סעיף1.2 ,; ראו גם מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 52 · ) 2002 '(, עמ180 . 78 .אוכלוסייה המטופלת על ידי אגף השיקום שבמשרד הרווחה 160 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ˙ ˘Ó ÏÁ‰ ÈÎ ‡ˆÓ ,ÏÈÚÏ ¯ÂÓ‡‰ Û‡ ÏÚ 2008 ˜¯ ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓÏ „Ú 370 ÌÈ˘ ‡ .˙ÎÓ˙ ‰˜ÂÒÚ˙Ï ˙ ‚ÂÓ ‰˜ÂÒÚ˙Ó Â¯·Ú ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ì„Ș· ÔÂ¯Ï ˙„Ú χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ Â‡¯˘ ˙Â·È˘Á‰ ˙¯ÓÏ ÈÎ ‡ÂÙ‡ ‡ˆÂÈ „¯˘Ó ÏÚÂÙ·˘ ȯ‰ ,˙ÎÓ˙ ‰˜ÂÒÚ˙· Ì·ÂÏÈ˘· ˯ٷ ,‰˜ÂÒÚ˙‰ Ûˆ¯ È Ù ÏÚ ˙ÂÏ·‚ÂÓ .‰Ê ‡˘Â · ̈ÓÂˆÓ ÔÙ‡· ÏÚÙ ‰Á¯‰ משרד הרווחה, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2013, ציין כי הוא "פיתח רפורמה לניוד ."אנשים ממפעלים מוגנים לשוק העבודה הפתוח... אך לא ניתן ליישם תכנית זו בהיעדר לכך תקציב כך גם לגבי שירותים נוספים שפיתח משרד הרווחה בהקשר זה, אשר "בהיעדר תקציבים ]השירותים [ בלתי ניתנים ליישום", ובכלל זה נמסר כי היעדר תקציב הוא שמנע את הרחבת השירות של .תעסוקה נתמכת לאנשים רבים נוספים ÌÈ„Úȉ ˙‡ ˙ȷȈ˜˙ ‰a«‚¿È ‰Á¯‰ „¯˘Ó˘ ‰È‰ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ ̘ ‰È‰ ÂÏ .˙ÎÓ˙ ‰˜ÂÒÚ˙Ï ˙ ‚ÂÓ ‰˜ÂÒÚ˙Ó „ÂÈ Ï Ú·˜˘ ÌÈÈ˙ÂÓΉ ˙ÏÂÎÈ· ‰È‰ ÈÎ ÔÎ˙ÈÈ ,‰˜ÂÒÚ˙· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì·ÂÏÈ˘ ÌÂÁ˙· ÌÈÙ‚‰ ˙ÂÏÈÚÙÏ Â ‡˘Â ‰ ·Âˆ˜˙ ˙‡ ¯È„Ò‰Ï - ÌÂÁ˙· ÌȯÎÈ ÌȷȈ˜˙ ÌÈÚ˜˘ÂÓ ÌÂÈÎ ¯·Î ¯ÂӇΠÔ΢ Î) Â˙ÂÏÏη - 550 (ÏÈÚÏ Â‡¯ ,‰ ˘· Á"˘ ÔÂÈÏÈÓ - .Ú·˜È˘ ˙ÂÈÂÙÈ„Ú È¯„Ò ÈÙ ÏÚ כפילויות בעבודת הגופים גופים רבים מופקדים על הטיפול בשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, והללו פועלים לעתים בחוסר תיאום מתמשך. להלן פירוט. אי-מיצוי זכויות, כפילות באבחונים וה י עדרו של נוהל העברת מידע בעבודת הגופים השונים העוסקים בשילובם בעבודה של אנשים עם מוגבלות קיימות כמה נקודות השקה. אחת הבולטות שבהן היא זו הממוקמת בין עבודת אגף השיקום בבט"ל לבין אגף השיקום שבמשרד הרווחה. בט"ל כאמור מטפל בשיקום התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות המתאימים להשתלב בתעסוקה בשוק החופשי ללא ליווי מתמשך. אגף השיקום שבמשרד הרווחה, לעומת זאת, מטפל באנשים עם מוגבלות שמיצו את זכויותיהם לשיקום ,בבט"ל ובפרט במי שמתאים לתעסוקה נתמכת ולתעסוקה מוגנת. העברה ושיתוף של מידע ביניהם יכולה הייתה למנוע מאותו אדם עם מוגבלות לעבור מחדש הליכי זכאות עם פנייתו לגוף השני, על ידי העברה של הנתונים שנאספו בגוף הראשון שבו טופל )בכפוף להסכמתו(. נכון הדבר גם לגבי הכפילות של הליכי האבחון התעסוקתי שאדם עם מוגבלות נאלץ לעבור לעתים - באגף השיקום שבבט"ל כמו גם באגף השיקום .שבמשרד הרווחה פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 161 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ÌÂ˜È˘‰ Û‚‡ ÔÈ·Ï ‰Á¯‰ „¯˘Ó·˘ ÌÂ˜È˘‰ Û‚‡ ÔÈ·˘ ‰„·ډ ȯ˘˜ ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰˜È„·‰ Ì„‡ ·˘ ·ˆÓ ¯ˆÂ ÍÎ .Ìȯ„ÒÂÓ Ì È‡ Ï"Ë··˘ ‰ ÂÙ‰  Ï"Ë·· ÌÂ˜È˘‰ Û‚‡Ï Ú·˜ ÂÈ·‚Ï È‡ ÈÎ Â ˘ È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘Ï Ìȇ˙Ó ÌÂ˜È˘‰ Û‚‡Ï ¯Â·ÚÈ ‡Ï ·Â¯Ï  ÈÈ Ú· Ú„ÈÓ‰ ,Ì ‰Á¯‰ „¯˘Ó·˘ - .‰Ê „¯˘Ó Ï˘ È˙˜ÂÒÚ˙‰ ÌÂ˜È˘Ï Ìȇ˙‰Ï ÈÂ˘Ú ‡Â‰ ̇ Ì‚ ȂȈ ÌÈÎω ‰·˘ ,˙ÈËȯ˜ ‰„˜ ‡È‰ ÏÈÚÏ„ ‰˜˘‰‰ ˙„˜ ˘ ‰„·ÂÚ· ¯ÈΉ ‰Á¯‰ „¯˘Ó .ÌÈ˘ ‡ „Â‡Ó ‰·¯‰ „Â·È‡Ï הבדיקה העלתה כי על אף שנציגי שני הגופים ניסו בשנים2012-2011 לקבוע, בין היתר, נוהל להעברת פניות בין הגופים של מי שמיצו זכויותיהם ב גוף אחד ו יכולים להתאים לשיקום התעסוקתי של הגוף השני- .הרי שלמועד סיום הביקורת נוהל כזה טרם גובש משרד הרווחה השיב בנובמבר2013 כי שנ י הגופים עומדים להשלים בימים אלה נוהל משותף לעיגון הפניית משתקמים בין שני המשרדים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2013 מסר הבט"ל כי הנוהל נכתב, אך אינו ישים שכן למשרד הרווחה אין תקציב מספיק כדי לתת מענה לאנשים המופנים אליו, ועל כן לפי הבט"ל "אין משמעות להפצת נוהל שאינו בר יישום ושיצור רק ."תסכול וכעס Â˙ Î‰Ï Ì„˜‰· ÏÂÚÙÏ ˘È ,˙ÂȷȈ˜˙ ˙ÂÏ·‚Ó ˙ÂÓÈȘ ̇ Ì‚ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ,Ì‰È È·˘ ‰˜˘‰‰ ˙„˜ ÏÚ ˘‚„· ,ÌÈÙ‚‰ È ˘ ÔÈ· ‰ÏÂÚÙ‰ ÛÂ˙È˘ ˙‡ ¯È„ÒÓ‰ Ï‰Â Ï˘ Ó ˙·¢˙ ÈÎ „ÂÚ ¯ÚÂÈ .ÂÓ˘ÈÈÏ ˙ Ó ÏÚ Ô˙È ˘ ÏÎÎ ˙¢ÚÏ Ï"Ë·‰Â ‰Á¯‰ „¯˘ .ÌÈÙ‚‰ ˙ÏÂÚÙÏ ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚· ͯˆ‰ ˙‡ ˙‡˘ ¯˙È· ˙Â˘È‚„Ó כפל שיקום תיאום בין גופים משקמים אמור לייעל את הטיפול ולמנוע בזבוז משאבים, ובכלל זה למנוע מצבים .של כפל שיקום מניתוח ק ו בצי הנתונים שאסף משרד מבקר המדינה עולה כי בחמש השנים האחרונות כ- 600 אנשים לפחות קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי אצל יותר מגוף אחד מקרב הגופים המשקמים )בט"ל, משרד .(הרווחה, משרד הבריאות בחלק מהמקרים אנשים היו רשומים כמי שקיבלו שירותי שיקום תעסוקתי בכמה גופים בו -זמנית , ובמקרים אחרים רצף הטיפולים שאדם קיבל אינו מתיישב בהכרח ע ם היגיון טיפולי . ÏÚ Ú„ÂÈ Â È‡ „Á‡ Û‚ ·˘ ·ˆÓ· Ìχ ,„Á‡ ÏÂÙÈËÓ ¯˙ÂÈ· ͯˆ ‰È‰È˘ ¯˘Ù‡ ÈÎ ˘‚„ÂÈ ,‰˘ÏÎ È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘ ÂϷȘ˘ ÌÈ˘ ‡‰ ËÂÚÈÓ ÁΠ ,¯Á‡ Û‚ ˜È Ú‰˘ ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ̇È˙ ¯ÒÂÁÏ ˘˘Á ‰ÏÂÚ .ÌÈÙ‚‰ ÔÈ· ¯˘Ù‡ ,̇Â˙Ó· ÌÈÏÚÂÙ ÌÈ Â˘‰ ÌÈÙ‚‰ Âȉ ÂÏȇ ‰È‰ ·Â¯Ï Ì„‡Ï ¯˙ÂÈ· Ìȇ˙Ó‰ ÏÂÙÈˉ ˙‡ ÏÈÚÈ ÔÙ‡· ‰ÏÈÁ˙ÎÏÓ Ô Î˙Ï ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ . היעדרה של שפת עבודה משותפת שיקומם התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות , הוא עולם תוכן שלם, עם ריבוי של תת י - ,תחומים התמחויות והגדרות מקצועיות שונות. תיאום בין עבודת הגופים מחייב, בראש ובראשונה, יצירת שפת עבודה משותפת, שתכלול בין היתר הגדרות עבודה מקצועיות המוסכמות על כלל גורמי 162 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 המקצוע ומובנות על ידם. ללא הגדרות אלו יתקשו הגופים דנן לתכנן תכניות עבודה משותפות ולה סכים על תחומי אחריותם. יודגש כי הגדרות שונות למצבו של אדם עם מוגבלות עלולות להוביל לאי - בהירות לגבי מצבו ולגרום לשוני בטיפול שיימצא כי הוא זכאי לו, עד כדי חשש כי הטיפול שיקבל יהיה חלקי79 . החשיבות ביצירתה של שפה מקצועית משותפת עלתה גם בדיוני ועדת המעקב ואף ב דיונים פנימיים של משרד הרווחה בשנים2011-2010, שבהם צוין כי יש לקבוע מילון מושגים מוסכם. בשנת2012 יצא משרד הרווחה בקול קורא לאיתור איש מקצוע להכנת מילון מושגים משותף ומוסכם על כל .המשרדים הרלוונטיים ‰„Â·Ú ˙Ù˘ ‰˘·Â‚ Ì¯Ë ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓÏ ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰˜È„·‰ ÌÈÙ‚‰ ÏÏÎÏ ˙Ù˙Â˘Ó .ÌÂÁ˙· ÌȘÒÂÚ‰ בתשובתו מנובמבר2013 ציין משרד הרווחה שהוא "עומד בפני סיום הכנת מסמך של מילון ."מושגים אחיד כפילות בפעולות מול מעסיקים בשוק הפרטי המטה לשילוב במשרד הכלכלה מופקד על פעולה מול מעסיקים לשם קידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות80. המטה עושה זאת באמצעות הפעלתם של כלים שונים לתמרוץ ותמיכה, ובהם מרכזי תמיכה וליווי למעסיקים )להלן - מרכזי מעסיקים(, אשר עוסקים בהתאמת משרות לאנשים עם מוגבלות ובאיושן מצד אחד, ומצד שני - במיצוי זכויות המעסיקים מול משרד הכלכלה - דבר שנעשה באמצעות סיוע המוגש להם במילוי טפסים, .לשם קבלת התמריצים שמציע המטה בביקורת עלה כי הבט"ל פועל ישירות ובאופן עצמאי מול מעסיקים בשוק הפרטי, באופן המעלה חשש לכפילות ו ל חוסר תיאום. נמצא למשל כי באתר האינטרנט שלו, פונה הבט"ל למעסיקים בהסבר על אודות היתרונות שבהעסקת אנשים עם מוגבלו ת, ומעודד מעסיקים להעביר אליו ישירות הצעות עבודה לשם מציאת מועמדים. הבט"ל אינו מפנה את המעסיקים בדף זה למטה השילוב או לתמריצים שהוא מציע. גם במכרז שהוציא אגף השיקום בבט"ל לארגוני השמה וליווי במאי2013 , נקבע כי חובות הארגונים בשלב הליווי והמעקב כוללות פגישות תקופתיות עם המעסיק וכן סיוע .למעסיק במיצוי זכויותיו מול משרד הכלכלה הבט"ל מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר2013 כי "מאחר ואנו נדרשים לתת שירותי השמה לאנשים, נאלצנו לפתח אותם בעצמנו בהיעדר מענה ממשלתי הו לם אחר. במידה ויהיה גוף שייתן את שירות ההשמה הנדרש במגוון עבודות ועיסוקים נשמח להפסיק ולקנות שירותי השמה ."בעצמנו __________________ 79 למשל אדם שאובחן כבעל83 נקודותIQ ,יוגדר על ידי משרד הרווחה כאדם עם הנמכה קוגניטיבית הזכאי לטיפול באגף השיקום במשרד )ולא באגף מש"ה(, ואילו אותו אדם יוגדר כאדם עם פיגור קל .בבט"ל ובמשרד החינוך 80 .ראו פרק "תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי", להלן פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 163 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ˙Ú„Ï ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ̯‚ Ï˘ Â˙ÚÈ·˜· ͯˆ‰ ˙‡ ‰˘È‚„Ó Ï"Ë· Ï˘ ÂÊ ‰·Â˘˙ ,‰¯˜Ó Ïη .ÏÏÎ˙Ó Î¯Ó Ï˘ ˙ÂÏÂÚÙ‰ ˙ÂÏÈÙÎÓ Ú·Â ‰ ÌÈ·‡˘Ó Ê·ʷ Ú ÓÏ ˙ Ó ÏÚ ÈÊ ,Ï"Ë·‰ Ï˘Â ÌȘÈÒÚÓ‰ ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ ˙Ó˜‰Ï „Ú - ÛÂ˙È˘ Èί„ ÔÂÁ·Ï ‰Ï‡ ÌÈÙ‚ ÏÚ .È˯ى ˜Â˘· ÌȘÈÒÚÓ ÏÂÓ Ì˙„·ڷ ‰ÏÂÚÙ ˙È˙Ï˘ÓÓ‰ ˙ÂÏÈÚى ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡Ï ÌÂ˜È˘‰ È˙Â¯È˘ ,ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ Ï˘ ¯„Úȉ· Ê· È„Î „Ú Û‡Â ˙ÂÏÈÙÎ È„Î „Ú Ì‡È˙ ¯ÒÂÁ· ÌÈ ÈÈÙÂ‡Ó ÌȘÈÒÚÓ „„ÈÚÏ ÍÂ˙ ,ÌÈ·‡˘Ó Ê· .‰Ê ·ˆÓ Ô˜È˙Ï Ì„˜‰· ÏÂÚÙÏ ˘È .Ì‰Ï˘ ˙ÂÈ·È˘ه· ‰ÚÈ‚Ù מעקב חסר אחר המושמים בתעסוקה גורמי השיקום משקיעים תשומות גבוהות בשיקום התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות. כך למשל ב - 2011 השקיע אגף השיקום בבט"ל כ - 15,000 ש"ח בממוצע בכל משתקם81 . ניתן היה לצפות כי כחלק ממעקב אחר ההשמות לאחר השלמת ההשמה והליווי של אדם במקום עבודתו , ובייחוד במצב של שיעורי נשירה גבוהים, יבחנו הגורמים הרלוונטיים את הסיבות לנשירת המושמים שבשיקומם המקצועי הושקעו תשומות כה ניכרות. ¯Á‡ ·˜ÚÓ Í¯ÂÚ Â È‡ Ï"Ë·· ÌÂ˜È˘‰ Û‚‡ ÈÎ ‰ÏÚ ˙¯Â˜È·· ˜¯ .‰¯‚˘·˘ ¯·„Î ˙ÂÓ˘‰ ‰„Â·Ú ÌÈ˘ÙÁÓ‰ ÌÈÓ˜Â˘ÓÏ ˙ÂÓ˘‰ ȯÁ‡ ·˜ÚÓ Úˆȷ ÏÚ ‰Ê Û‚‡ ËÈÏÁ‰ ‰ ¯Á‡Ï ÌÓˆÚ ˙ÂÁÂη „·Ï· ÔÈ·Ó ÈÎ ‰ÏÚ ÌȈ·˜‰ ÁÂ˙È Ó .ÌÈ˘„ÂÁ ‰Ú˘˙ „Ú Ï˘ ‰Ù˜˙Ï ˙‡Ê , Î- 12,000 ‰Áψ‰· Ï"Ë·· ÌÂ˜È˘ ˙È Î˙ ÂÓÈÈÒ˘ ˘È‡ 82 Ú·¯ ,˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘‰ ˘ÓÁ· ÌÈ„·ÂÚ Ì È‡ ˙ÂÁÙÏ ˙¯ÂÙÒ‰ ˙˜Ȅ·‰Ó ÌÈÏÂÚ ÌÈÓ„ ÌÈ Â˙ .ÌÂÈÎ ‰˘Ú˘ ÌÂ˜È˘‰ Û‚‡ ˙ÒÁÈÈ˙Ó‰ ‰˜È„·· :Ï"Ë·· ˙ÈÈÒÂÏ· ·¯˜Ó˘ ˙ˆ·˜‰ ˙Á‡Ï ÌÈÓ˜Â˘Ó‰ ÌÈ ˘· 2010-1999 ÈÎ ‰ÏÚ 58% ÏÚÓ ‰· „ÈÓ˙‰ ÌÂ˜È˘‰ ÌÂÈÒ ÌÚ ‰„·ڷ ·Ï˙˘‰˘ ‰Ï‡ ÔÈ·Ó ‰ˆÂ·˜ ˙˜È„·· ;ÌÈÈ˙ ˘ ˙¯Á‡ ˜¯ ÈÎ ‡ˆÓ 42% ‰„·ڷ „ÈÓ˙‰ ÌÈÈ˙ ˘Ï ÏÚÓ ; ‰˜È„··Â ˜¯˘ ‡ˆÓ ˙È˘ÈÏ˘ ‰ˆÂ·˜ Ï˘ 14% ÌÓˆÚ· ‡ˆÓ˘ ‰„·ڷ „ÈÓ˙‰ ÌÈÓ˜Â˘Ó‰ ·¯˜Ó Ì‚ ÈÎ ˙¯Â˜È·· ‰ÏÚ „ÂÚ .ÌÈÈ˙ ˘Ó ¯˙ÂÈ ‰˘ÂÚ˘ ·˜ÚÓ‰ ‰Á¯‰ „¯˘Ó ˙ÂÓ˘‰‰ ¯Á‡ .ÌÈÈ˙ ˘Î Ï˘ ÔÓÊ ˜¯ÙÏ Ï·‚ÂÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï , ÏÚ ‰Á¯‰ „¯˘Ó Ï"Ë·‰ ÌÈÓ˘ÂÓ‰ ¯Á‡ ·˜ÚÓ Úˆ·Ï · ÚÙÂ˙Ï ˙·ÈÒ‰ ˙‡ ÔÂÁ·Ï ‰„Â·Ú ˙ ,ÂÊ ‰ÈÈÒÂÏ· ·¯˜Ó ÌÈ·¯ Ï˘ ‰„·ډ ÁÂÎÓ ‰¯È˘ ‰ ˙‡Ê .È˙˜ÂÒÚ˙‰ ÌÓÂ˜È˘· ÂÚ˜˘Â‰˘ ˙‰·‚‰ ˙ÂÓ¢˙‰ Û¯Á __________________ 81 בנוסף לעלות הישירה של פעילות פקידי השיקום בפעול.ות שיקום מקצועי 82 .השתלבו בסוף התכנית בעבודה בשוק החופשי או במסגרת מוגנת 164 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2013 מסר הבט"ל כי עד כה הוא ביצע מעקב מוגבל או נקודתי, וכי משנת העבודה2014 נושא המעקב ייכנס לשגרת העבודה של אגף השיקום. בתשובתו מינואר2014 הוסיף הבט"ל כי על בסיס תוצאות בדיקותיו, התאים אגף השיקום את מדיניות השיקום שלו. משרד הרווחה מסר בתשובתו מנובמבר2013 כי ביצוע מעקב וליווי לאורך זמן תלוי .בקבלת תוספות תקציביות פיצול ארגוני מתמשך במשרד הרווחה כאמור, במשרד הרווחה פועלים שלושה אגפים הנוגעים לשיקומם התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות. על שלושת האגפים לעבוד בשיתוף פעולה ומתוך תיאום, כדי ש אפשר יהיה לטפל באוכלוסייה הנדונה מתוך ראייה כוללת של צרכיה התעסוקתיים. פעולה מתואמת כגון זו יכולה לסייע בצמצום החסמים התעסוקתיים ש עמם היא מתמודדת , ויכולה לשמש את הנהלת המשרד בגיבוש מדיניותו ובקביעת יעדים ברי- .יישום 1. È ‡ - Ï ‰ È Ó ˙ Ó ˜ ‰ È ˙  ¯ È ˘ Ï : Ì Â ˜ È ˘ ,ועדת לרון התייחסה לעבודת האגפים והמליצה על הקמת מינהל לשירותי שיקום, אשר יהווה יחידה אחת במשרד הרווחה וימלא את כל הפונ קציות שאותן ממלאים שלושת האגפים דנן, וזאת כצעד ראשון בטרם תוקם רשות שיקום כוללת83. בהמלצתה זו התבססה ועדת לרון על ע י קרון מרכזי של שילוב מאמץ ואיחוד הגופים השונים לכדי ישות ארגונית אחת, אשר תהא אחראית על כל נושא השיקום, לרבות השיקום .התעסוקתי Î ‰˙ÏÚ‰ ‰˜È„·‰ ω ÈÓ Ì˜Â‰ ‡Ï ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ· È È˙Â¯È˘Ï „¯˘Ó· ÌÂ˜È˘ ψÈى ,‰Á¯‰ Ì‚ .̉È˙ÂÏÂÚÙ ÔÈ· ̇È˙ ‡ÏÏ ÌÈÓÚÙ , ÈÚ· ¯˙ ÌÈÙ‚‡‰ ˙˘ÂÏ˘ ÔÈ· ˙ ˘· ‰Á¯‰ „¯˘Ó· ‰˜ÂÒÚ˙ ˙ω ÈÓ Ï˘ ‰˙Ó˜‰ 2008 ˘·‚Ï ‰˙Èȉ ‰È˙¯ËÓÓ ˙Á‡˘ , ÒÚ˙‰ ÌÂ˜È˘Ï ÏÂÙÈËÏ Ú‚Â ‰ Ïη ‰„ÈÁ‡ ˙È„¯˘Ó ˙ÂÈ È„Ó ˙ÂÈÒÂÏ·‰ ÏÎ Ï˘ È˙˜Â ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ ÌÓÂ˜È˘Ï ˙·¯Ï ,‰Á¯‰ „¯˘Ó· ˙ÂÏÙÂËÓ‰ - ̇È˙Ï ‰‡È·‰ ‡Ï .‰Á¯‰ „¯˘Ó ÈÙ‚‡ ÔÈ· ˘¯„ ‰ 2. Ï Â Ù È Ë · ˙  „ È Á ‡ ¯ Ò Â Á : אופי הטיפול באדם עם מוגבלות והיקפו ראוי שייגזרו ,מצרכיו של האדם ומנתוניו האישיים. בהתאם לעיקרון השוויון ראוי ששני אנשים במצבים דומים יקבלו טיפול דומה, בהיעדר שוני רלוונטי ביניהם, ובייחוד אין הצדקה שאופי הטיפול ייגזר מהבחירה, המקרית לעתים, של הגוף המטפל84. עם זאת קיימים בין ה אגפים הבדלים בהגדרות ה מקצועיות, ובהם הבדלים בהגדרת משכו ותוכנו של הליך הליווי של מושמי ם בתעסוקה . יודגש כי לפעמים יכול משך הליווי להשפיע על שילובו של האדם בתעסוקה לאורך זמן. על הגורם המטפל לסייע לאדם עם מוגבלות להתמיד בעבודתו, ובכך למנוע את נשירתו משוק ה עבודה . ;משך הליווי שונה בין אגפי משרד הרווחה באגף השיקום של משרד הרווחה אדם זכאי לליווי בתעסוקה נתמכת למשך שנה וחצי לאחר השמתו, ובאגף מש"ה - למשך חמש שנים, בהיקף שהולך __________________ 83 הוועדה ציינה את היתרונות שבצירוף גורמי השיקום מהבט"ל וממשרד הבריאות למסגרת זו, אך בשל .התנגדותם המליצה לשקול את הכללתם בתום שלוש שנים מהקמת המינהל 84 לעתים הבחירה בגוף המטפל יכול ה להיות של האדם עצמו, ולעתים הגופים המטפלים מכוונים אותה )למשל עובדת סוציאלית ברשות המקומית מטפלת באדם עם מוגבלות בעניין אחר, תפנה אותו לשיקום .(תעסוקתי של אגף השיקום במשרד הרווחה, גם אם הוא לא יזם זאת פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 165 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 .ופוחת באופן הדרגתי לדוגמה, במצב הדברים האמור, אדם שיש לו הן מוגבלות פיזית והן מוגבלות שכלית-התפתחותי ת, אשר יטופל באגף השיקום במשרד הרווחה, יזכה לתהליך ליווי מצומצם יחסית לטיפו ל שיקבל אם יטופל ב .אגף מש"ה במשרד זה 3. „ ¯ ˘ Ó Í Â ˙ · ˙ Â Ï · ‚ Â Ó Ì Ú Ì È ˘ ‡ Ï ˘ ˙ Â È Â ‡ Î Ê · Ì È Ï „ · ‰ : ‰ Á   ¯ ‰ התע"ס מאגד את מרבית ההוראות וההנחיות של משרד הרווחה, העוסקות במדיניות הרווחה ו ה משמשות ככלי בידי העובדים הסוציאליים לצורך מילוי תפקידם. לכל אחד מאגפי משרד הרווחה הוראות תע"ס שונות ., בהתאם לסוג האוכלוסייה המטופלת על ידו הוראות התע"ס השונות מביאות לעתים למצב שבו חלק מהאנשים עם מוגבלות מקבלים הטבות מסוימות שאינן ניתנות לחלק אחר מקרב אותה אוכלוסייה,. כך למשל העלתה הבדיקה כי בכל הנוגע לתשלומי גב"ע המשולמים במפעלים המוג נים , הרי שאגף השיקום מסבסד את המפעלים עבור האנשים המשויכים אליו85 , ואילו אגף מש"ה אינו נותן סובסידיות דומות, אך הוא מעניק לאלו המשויכים אליו הטבות אחרות כגון ארוחות צהריים86 . בתשובתו מנובמבר2013 ,הסביר משרד הרווחה כי למינהל לשירותי שיקום משמעויות חקיקתיות וכי קיים שוני רב בין האוכלוסיות המטופלות במשרד הרווחה, שחלקן זכאיות לשירותים על פי חוק )כדוגמת אנשים עם מוגבלות שכלית- התפתחותית(, ואילו חלקן האחר - לא )כדוגמת האוכלוסיות המטופלות באגף השיקום של משרד הרווחה ובשירות לאוטיזם(. עוד ציין משרד הרווחה בתשובתו כי שוני זה "יוצר פערים במתן השירותים לאוכלוסיות השונות. חקיקה כוללת תפתור בעיה זו ".ותאפשר האחדת שירותים È˙Â¯È˘Ï Ï‰ ÈÓ‰ Ï˘ Â˙Ó˜‰Ï ÏÂÚÙÏ ‰Á¯‰ „¯˘Ó ÏÚ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙‡ Ú·˜È ¯˘‡ ÌÂ˜È˘ ˜ÂÁ ˙˜È˜ÁÏ ˙¯˘Ù‡· ÔÂ„Ï ‰È‰È ÂȄȘÙ˙Ó „Á‡˘ ,ÌÂ˜È˘ ˙‡ ,ÌÈ ÂȯËȯ˜‰ ÈÙÎ ,˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì ÈÈ Ú· ÏÂÙÈËÏ ‰„ÈÓ‰ ˙ÂÓ‡ ˙‡Â ˙Âӯ ‰ .ÔÂ¯Ï ˙„Ú ‰Ú·˜˘ Û‡ ÈÎ ‰ÏÂÚ ÏÈÚÏ ¯ÂÓ‡‰Ó ˘ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì·ÂÏÈ˘Ï ÌÈÏÚÂÙ ÌÈ·¯ ÌÈÙ‚ ‰˜ÂÒÚ˙· ·ÂÏÈ˘Ï Ë¯Ù·Â , Ï˘ ,Ì‰È È·Ó ˙‡·ˆ˜‰ ÈÏ·˜Ó ۇ ‡˘Â Ï ÌȈ˜ÂÓ˘ Â˙ÂÏÏη ˙‡ˆÂ˙‰ ,ÌÈ·‡˘Ó Ô È‡ ˙˜ÙÒÓ Ì‚ . ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ· ˙˘‚‰ ¯Á‡Ï ÌÈ ˘ ‰ ÂӢΠ, ¯‡˘‰ ÔÈ· ,ÍÂÓ ÔÈÈ„Ú ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ·¯˜Ó ÌȘÒÚÂÓ‰ ¯ÙÒÓ ,ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏÓ‰ Ï˘· ¯„Úȉ .‡˘Â ‰ Ï˘ È·ËÈÓ ÏÂ‰È Ï ÌÈÒÈÒ· Ìȇ ˙ Ó Ì¯‚ ¯·„‰ ÌÈÙ‚‰ ÔÈ· ̇È˙ ¯ÒÂÁ ÌÂÁ˙· ÌÈÏÚÂÙ‰ ÌÈ·¯‰ , ÌÈ·‡˘Ó· ˙ÂÏÈÙΉ , ȇ - ˙„ÈÁ‡‰ ˙¯„‚‰·  ȇ - ¯„Ò ˙ÚÈ·˜ .ÏÂÙÈËÏ ˙ÂÈÂÙÈ„Ú ‰Ï‡ ˙·ÈÒ · 76% Ó ·¯˜ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ˙ȇÂÙ¯ ÌÈ¯È˘Î‰ ‰˘ÏÎ È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘Ï , Û‡Ó È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ÂϷȘ ‡Ï ̯‚ ‰Ó ÌÈӯ‚ ÌÓÂ˜È˘ ÏÚ ÌÈ„˜ÙÂÓ‰ (˙‡ȯ·‰ „¯˘Ó ‰Á¯‰ „¯˘Ó ,Ï"Ë·) . __________________ 85 הוראת תע"ס5.18 , סעיף9. 86 הוראת תע"ס14.10 , סעיף3. 166 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ȂȈ ÔÈ· ‰·Á¯ ‰ÓÎÒ‰ ˙ÓÈȘ ,˙‡ÊÓ ‰¯˙È ÔÈÈ Ú‰ ÈÏÚ· ÌÈÙ‚‰ ÏÎ - ,È˙Ï˘ÓÓ‰ Ìȯʂӷ È¯Ë Âω ȯ·Ȉ‰ - „Á‡ ÈÎ ÌÈÈ˘˜‰ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ ·ÂÏÈ˘· ÌÈȯ˜ÈÚ‰ ‰˜ÂÒÚ˙· ÌÂÁ˙· ÌÈ Â˘‰ ÌÈÙ‚‰ Ï˘ Ì˙„Â·Ú ˙‡ ÏÏÎ˙Ó‰ ,ÈÊÎ¯Ó Û‚ Ï˘ ¯„Úȉ ‡Â‰ , ÈÚˆ˜Ó‰ ڄȉ ̉ȷ‡˘Ó Ì‚ȇ ˙·¯Ï ,Ì‰È È· ̇È˙ ‰ÏÂÚÙ ÛÂ˙È˘Ï ÏÚÂى ¯·ˆ ˘ ÌÚ ÌÈ˘ ‡· ÏÂÙÈˉ ÌÂ„È˜Ï Â˙ÏÚÂ˙ ‰Ê΢ Û‚ Ï˘ Â˙Ó˜‰ ˙Â·È˘Á .Ì‰Ó „Á‡ Ïη Ì·ÂÏÈ˘ Ì„ȘÏ ÏÏη ˙ÂÏ·‚ÂÓ ‰˜ÂÒÚ˙· ˙„Ú‰ Ï˘ Ô‰È˙ˆÏÓ‰Ó Ì‚ ‰ÏÂÚ ,˯ٷ ‰ÈÏÚ ˙ÈÊίӉ ‰ÈÚ·‰ ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ „Ú ,˙‡Ê ÌÚ .‰Ê ‡˘Â · ÂÏÚÙ˘ ˙Âȯ·Ȉ‰ Ù ÏÚ ‰‡· Ì¯Ë Ô¯Ï ıÎ ˙„Ú ÂÚÈ·ˆ‰ ÂÙÏÁ˘ Û‡ ÏÚ .‰ ¯˙ 15  ÌÈ ˘ ‰ ÂÓ˘ ÌÈ ˘ ÌÈÙ‚‰ Ï˘ Ìȷ¯Ӊ ̉È˙ ÂÈÒÈ Û¯Á ,˙„Ú‰ Ï˘ Ô‰È˙ˆÏÓ‰ ÌÂÒ¯Ù Ê‡Ó ‰Ó‡˙‰· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ È˙˜ÂÒÚ˙‰ ÌÓÂ˜È˘ ÏÚ ÌÈ ÂÓ‡‰ - ̉ ¢·È‚ Ì¯Ë Â‡ ‰ÂÂ˙Ó ÔÈ· ̇È˙Ï ‰ÏÂÚÙ ˙ ¯˜Ú - .‰Ê ÌÂÁ˙· Ì˙„Â·Ú ˙¯„҉ϠȄ¯˘Ó היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי ,כאמור שיעור התעסוקה של אנשים עם מוגבלות נמוך ביחס לאוכלוסייה ללא מוגבלות . מצב זה נובע ממספר חסמים המקשים על שילובם בתעסוקה , ובהם חסמים הנוגעים לפערים של השכלה ושל יכולות תעסוקתיות, לדעות קדומות ולהיעדר תמריצים כלכליים. מה גם, שעד שנת2009 )אז (נחקק חוק לרון התקיימה בישראל חקיקה שלא עודדה שילוב ב תעסוקה , בשל אבדן קצבת הנכות .הכללית שהייתה כרוכה בכך העדפה מתקנת במגזר הציבורי, אשר במסגרתה נקבע ה חובת ייצוג הולם לקבו צות אוכלוסייה חלשות, היא אמצעי לקידום השוויון של אוכלוסיות הסובלות מתת-ייצוג. ראוי כי המגזר הציבורי87 - המנהל משאבים ציבוריים ובהיותו המעסיק הגדול במשק - ישמש כ"חלוץ לפני המחנה" ויפעל להסרת חסמי תעסוקה ולשינוי עמדות- ככל שישנן- בכל הנוגע לאוכלוסיות אלה. ב יטוי לתפיסה זו נמצא בסעיף15א לחוק שירות המדינה )מינויים(, התשי"ט - 1959 )להלן- (חוק המינויים , אשר ,קובע כי בקרב עובדים בשירות המדינה, בכלל הדרגות והמקצועות ,בכל משרד ובכל יחידת סמך ,יינתן ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים לש אנשים עם מוגבלות ,של בני האו כלוסייה ,הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית ל וש מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה )להלן - ייצוג הולם(. יודגש כי בהתאם לאמנ ה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלו יו,ת שהממשלה אי שררה כאמור בספטמבר2012, היא התחייבה להעסיק אנשים עם מוגבלו ת במגזר הציבו .רי גם ועדת לרון המליצה על אימוץ מלא של עקרון הייצוג ההולם , ו הדגישה את העובדה י שע קרון זה בא לידי ביטוי בחקיקה ראשית )חוק המינויים ו חוק השוויון - ראו להלן.( __________________ 87 כולל שירות המדינה, התאגידים הציבוריים שהוקמו על פי חוק, החברות הממשלתיות והרשויות .המקומיות פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 167 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 יישום חלקי של הוראות החוק בדבר ייצוג הולם ב שירות המדינה 1 . ˙ ˙ - È ‚  ˆ È · ˙  ¯ È ˘ ‰ : ‰ È „ Ó מלבד חוק המינויים , המחייב ייצוג הולם לאנשים עם מוגבלות בשירות המדינה כמפורט לעיל , אוסר גם תקנון שירות המדינה )להלן- התקשי"ר ( על הפליה של אנשים עם מוגבלות88. ˙Â¯È˘· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì˙˜ÒÚ‰ ¯ÂÚÈ˘ ,¯"È˘˜˙‰Â ÌÈÈ ÈÓ‰ ˜ÂÁ ˙‡¯Â‰ ˙¯ÓÏ Ï˘ ‰ ¯Á‡‰ ‰¯È˜Ò‰ ;ÍÂÓ ‰ È„Ó‰ ˙ ˘ È Â˙ Ï ˙ÒÁÈÈ˙Ó Ì"˘ 2010 89 ÈÎ ‰ÏÂÚ ‰ ÓÓ , ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ ̯ÂÚÈ˘ ·¯˜Ó ÏÚ „ÓÚ ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘· ÌÈ„·ÂÚ‰ 2.05% „·Ï· ) 1,259 ÔÈ·Ó 61,268 (‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘· ÌÈ„·ÂÚ Û‡ ‰ÏÚÓÏ ‡Â‰ ‰ÈÈÒÂÏ·· ̯ÂÚÈ˘˘ Ó - 5% 90 ˜¯ ÈÎ ‰˜È„·‰ ‰˙ÏÚ‰ „ÂÚ . 0.86% ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ Âȉ ‰ È„Ó‰ È„·ÂÚÓ Ì¯Ë .‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘Ï Ì˙ËÈϘ יודגש כי שיעור זה דומה לזה שנמדד בשנת2005 - אז בדקה נש"ם לראשונה את העסקתם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, ומצאה כי שיעור העסקתם הוא2.09% ) בלבד1,212 אנשים מתוך58,055 .(עובדים בשירות המדינה ,ÌÈ ˘ ˘ÓÁ ÛÂÏÁ· ÈÎ ‰ÏÂÚ Ô‡ÎÓ Ï ‡ ÈÂ È˘ ÏÁ · ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ìω‰ ‚ˆÈÈ ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘· , ÌÈÈ Î„Ú ÌÈ Â˙ ¯„Úȉ· .̂ˆÈÈ ¯ÂÚÈ˘· ˙ȯÚÊÓ ‰„È¯È ‰ÏÁ Û‡ ÏÚÂÙ·Â ˙ ˘ Ê‡Ó ÂÙÏÁ˘ ÌÈ ˘· ¯ÂÙÈ˘ ÏÁ ̇ ˙Ú„Ï Í¯„ Ôȇ ,¯˙ÂÈ 2010 ‰„ȯȉ ÈÎ ˘‚„ÂÈ „ÂÚ . ‚ÓÏ „Â‚È · ˙„ÓÂÚ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì˙˜ÒÚ‰ ¯ÂÚÈ˘· ˙ȯÚÊÓ‰ ˙ÓÈÂÒÓ ¯ÂÙÈ˘ ˙Ó ‰ È ·Ï ˯ٷ ,Ìω ‚ˆÈÈÏ ˙ÂȇÎʉ ˙¯Á‡ ˙ÂÈÒÂÏ· Ï˘ ԂˆÈÈ· ˙È·¯Ú‰ ‰ÈÈÒÂÏ· 91. ÔÈÈ Ú· Ì"˘ ˙ÂÏÂÚÙ ˙·˜Ú· ¯‡˘‰ ÔÈ· ‰‡· ˙È·¯Ú‰ ‰ÈÈÒÂÏ·‰ È·‚Ï ¯ÂÙÈ˘‰ ˙Ó‚Ó ‰Ê 92 .˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ˙ÈÈÒÂÏ· È·‚Ï Ì‚ ÍÎ ÏÚÙ˙ Ì"˘ ÈΠȇ¯Â , 2 . È „ Â Ú È Ó : ˙  ¯ ˘ הוראות סעיף15 )(א)ב2 ( בחוק המינויים מאפשרות לממשלה לייעד משרות למועמדים כשירים מקרב האוכלוסייה הזכאית לייצוג הולם. רק בינואר2012 החליטה הממשלה93 , בין היתר, להקצות45 משרות ייעודיות בשנים2013-2012 .עבור אנשים עם מוגבלות הממשלה קבעה כי כל תקן כזה יתקבל על י די הקצאה של מחצית תקן על ידי נש"ם והקצאה מקבילה של מחצית תקן על ידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך .השונות ˜¯ ÈÎ ‡ˆÓ · Ïȯه 2013 - ÂÊ ‰ËÏÁ‰ ˙Ï·˜ ¯Á‡Ï ‰ ˘Î - ‰ÚȄ‰ Ì"˘ Ï È„¯˘Ó  ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï ÍÓÒ‰ ˙„ÈÁÈ ÏÚ ‰ËÏÁ‰‰ Ï˘ ‰ÓÂȘ ¯·„ ,  Ì˙¯˘Ù‡ ÏÚ ˙ ÙÏ ‰Èχ È ˜˙ Ï·˜Ï ‰˘˜·· .˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡Ï ˙„ÚÂÈÓ‰ ˙¢„Á ˙¯˘ÓÏ Ì __________________ 88 בפרק35.21 . 89 בסקירה זו אדם עם מוגבלות בגיל העבודה, על פי נש"ם, הוא מי שאגף שיקום נכים במשרד הביטחון הגדירו כבעל20% נכות ומעלה )נכי צה"ל(, ומי שהוועדות הרפואיות של בט"ל הגדירו כבעל40% .נכות ומעלה 90 .שיעור המתייחס להגדרות נש"ם לאדם עם מוגבלות 91 שיעור בני האוכלוסייה הערבית מקרב עובדי המדינה עלה מכ - 5.5% )בשנת2005( לכ- 7.5% )בשנת 2010 .(. עם זאת, יש לציין כי שיעור זה עדיין אינו מהווה ייצוג הולם כנדרש 92 כ.גון ייעוד משרות לאוכלוסייה זו 93 החלטה4193 . 168 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר2013 , כי העיכוב האמור נבע ממחלוקת בדבר ."פרשנות החלטת הממשלה וכי "לאחר קבלת הבהרות ממשרד המשפטים פורסם החוזר למשרדים נציבות השוויון השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר2013 ובפברו אר2014 כי לאחר שנפתרה המחלוקת בין משרד המשפטים לנש"ם, חילוקי דעות בין נש"ם לבין משרד האוצר על שיטת הביצוע של ההחלטה הביאו לעיכוב ביישומה, וכי הנציבות פעלה רבות למציאת פתרון לסוגיה .האמורה ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ· - ËÒ‚‡ 2013 - Ì"˘ Ï Â‰˘ÏÎ È˙Ï˘ÓÓ „¯˘Ó ‰ Ù Ì¯Ë ‰˘˜·· .ÂÊ ÔÈÚÓ ‰¯˘ÓÏ Ê¯ÎÓ ÌÒ¯ÂÙ ‡Ï Ì‚ ‡ÏÈÓÓ ,˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ¯Â·Ú· ‰¯˘Ó „ÚÈÈÏ 3 . ‰ : Ô Â · ˘ Á Â Ô È „ Ï ˘ ¯ Ò Á · ‰ ˜ Â Ï ‰ ˘ ‚ בתיקון לחוק המינויים משנת2000 94 ,נדרש נציב שירות המדינה להגיש לממשלה ולוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, אחת לשנה דין וחשבון באשר לפעולות שננקטו לפי סעיף15 א באותה שנה ונתונים באשר לייצוג הולם בשירות .המדינה ˜ÂÁ· Ô˜È˙‰ Ê‡Ó ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰˜È„·‰ - ÛÂÏÁ· 13 ÌÈ ˘ - È ˘ ˘È‚‰ ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘ ·Èˆ „·Ï· ˙ÂÁ„ : Ï ÌÈ ˘ 2005  - 2010 , ˙ ˘Ï Á„‰ ,ÍÎ .¯ÂÁȇ· ˆÙ‰ Âχ Ì‚Â 2010 ÌÒ¯ÂÙ ËÒ‚‡· ˜¯ 2012 . בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר2013 ציינה נש"ם כי "תוך כחצי שנה מהיום יופק דו"ח לגבי שנת2012" וכן הוסיפה כי נציב שירות המדינה והסטטיסטיקן הממשלתי הגיעו "לסי כום כי במהלך חודש ספטמבר בכל שנה יוצגו הנתונים לגבי השנה שעברה על ידי הלמ"ס, וזאת על מנת ."שנציב שירות המדינה יפיק דו"ח שנתי ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ìω‰ ̂ˆÈÈ ÌÂ„È˜Ï ÌÂÊÈ ÔÙ‡· ‰ÏÚÙ ‡Ï Ì"˘ ÈÎ ‰ÏÂÚ ÏÈÚÏ ¯ÂÓ‡‰ ÏÎÓ ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘· Ì˙˜ÒÚ‰ ۘȉ ,‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘· ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ .‰È‰˘Î ÍÂÓ ¯˙ חקיקה בלתי אחידה בעניין ייצוג הולם בשלטון המקומי, בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים על שירות המדינה חלה כאמור חובת הייצוג ההולם לפי חוק המינויים, המפרט אמצעים שונים שניתן לנקוט בהם כדי לקדם עיקרון זה, ובהם חובת דיווח שנתית של כל משרד מ משלתי לנציב שירות המדינה ו כן של נציב שירות המדינה ,לממשלה ולכנסת בנוגע ליישום חובת הייצוג ההולם. ,לעומת זאת ,על השלטון המקומי, המצוי בחזית המפגש של השלטון עם האזרח ו על חברות ממשלתיות ותאגידים שהוקמו על פי חוק )להלן- תאגידים ציבוריים(, אשר להם מקום חשוב בקידום מדיניות הייצוג ההולם של אנשים עם מוגבלות ב תעסוקה, חל סעיף9 לחוק השוויון95 , הקובע כי על מעביד לפעול לקידום הייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות בקרב עובדיו. שני החוקי ם __________________ 94 'חוק שירות המדינה )מינויים( )תיקון מס11(, התשס"א - 2000 . 95 הסעיף חל על כלל המעסיקים שלהם למעלה מ- 25 .עובדים ובכלל זה על הגופים הנ"ל פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 169 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 - חוק המינויים וחוק השוויון- מטילים על המעביד חובה דומה לקדם ייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות, וכן מאפשרים שימוש באמצעים דומים לשם כך. אולם הנוסח המופיע בסעיף9 לחוק ,השוויון שונה מזה הקבוע בחוק המינויים ופחות מפורט ממנו; בפרט חסרה בו חובת הדיווח הטעונה ע .ל פיו הסדרה בתקנות סעיף9 ל חוק השוויון קובע כי ,שר הכלכלה רשאי לקבוע הוראות משלימות בדבר חובות מעביד לרבות הוראות בנוגע ל חובת דיווח של מעביד על ביצוע פעולות בנושא זה. כמו כן רשאי השר להתקין תקנות בהתאם96. .תקנות כאלה לא תוקנו יודגש כי חובת הדיווח היא אמצע י משמעותי למימוש הוראת סעיף9 בחוק השוויון, מאחר שהיא יכולה להקים תשתית מידע מפורטת בנוגע ,לייצוג אנשים עם מוגבלות במשק בכלל, ובמגזר הציבורי הרחב בפרט ובמידת הצורך גם לאפשר פעולות לאכיפה של הוראות החוק. אף חובת הדיווח כשלעצמה עשויה להגביר את מילוי החובה לק ידום ייצוג הולם. בשונה מאנשים עם מוגבלות, ככל שמדובר ב ייצוג הולם לש אוכלוסיות אחרות , חלות על ה רשויות ה מקומיות , החברות הממשלתיות הו תאגידים ה ציבוריים הוראות הכוללות חובת דיווח ומנגנוני דיווח97. יצוין כי הוצעו שתי הצעות חוק המבקשות לקבוע בדינים הנוגעים לגופים הציבוריים המוזכרים לעיל נוסח דומה לזה שבחוק המינויים גם לגבי אנשים עם מוגבלות, כולל לעניין חובת דיווח ומנגנוני דיווח , אך הצעות חוק אלו לא הבשילו לכדי חוק98. משרד המשפטים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2013 כי להשקפתו "חובת דיווח לגורם רלוונטי יש בה כדי לסייע לקידום העניין ואנו נכונים לבחון את האפשרות לקדם חובה כזו ."באמצעות חקיקה ˙˙ ÌÈȘ ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘· ,¯ÂӇΠ- ˙·ÈÈÁÓ ˙‡¯Â‰ Û‡ ÏÚ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡Ï ‚ˆÈÈ .ÌÈÈ ÈÓ‰ ˜ÂÁ· ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï , ˘Ó˘È ȯ·Ȉ‰ ¯Ê‚Ó‰˘ Íη ˙Â·È˘Á‰ ¯Â‡Ï ‡˘Â · "‰ ÁÓ‰ È ÙÏ ıÂÏÁ" Ì¯Ë˘ ‰„·ÂÚ‰ ÁΠ ,˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì·ÂÏÈ˘  ˜˙‰ ÛÈÚÒ ÔÈÈ Ú· ˙ ˜˙ 9 ÁÂÂÈ„ ˙·ÂÁÏ Ú‚Â ‰ Ïη ÔÂÈ¢‰ ˜ÂÁ· ‰·ÂÁ‰ ˘ÂÓÈÓ ÏÚ ‚ˆÈÈ Ì„˜Ï Ï Ï˜˘È ‰ÏÎÏΉ ¯˘ ÈΠȇ¯ ,˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ìω ÌÂÊÈ ‚ÂÒÓ ˙ ˜˙ ȯ·Ȉ ÌÈ„È‚‡˙ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ ˙¯·Á ,˙ÂÈÓÂ˜Ó ˙ÂÈ¢¯ È·‚Ï ‰Ê .ÌÈ __________________ 96 הוועדה ליישום פרק התעסוקה בחוק השוויון המליצה כבר ב - 1999 ששר העבודה והר ווחה יפרסם הגדרה של"ייצוג הולם" והוראות משלימות בדבר אמצעי אכיפה וענישה ודרכים לתגמול ועידוד ,בהקשר זה )ראו מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 52 · ) 2002 '(, עמ177 .( 97 קיימת חובת ייצוג הולם בקרב רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים ליוצאי אתיופיה ולבני העדה הדרוזית. על גופים אלו גם להגיש אחת לשנה דין וחשבון לגבי ביצוע חובה זו למשרד הפנים ולמשרד המשפטים, בהתאם, ועל המשרדים בתורם לדווח גם כן, בדומה למנגנון הקיי ם בחוק המינויים. חובה זו מעוגנת בחוקים הבאים: סעיף173 ב לפקודת העיריות ]נוסח חדש[; סעיף34 א לפקודת המועצות המקומיות ]נוסח חדש[; סעיפים50 ,א50ב ו - 60 ,ב לחוק החברות הממשלתיות התשל"ה- 1975 ,. כן ראו מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 63 ‚ ) 2013 '(, עמ71-67 . 98 הצעת חוק שוויון ,זכויות לאנשים עם מוגבלות )תיקוני חקיקה( )ייצוג הולם בחברות ממשלתיות רשויות מקומיות ותאגידים סטטוטוריים(, התשס"ד- 2004 /)פ2075 , 22.3.04 (; הצעת חוק לתיקון 'פקודת העיריות )מס116( )ייצוג הולם בקרב עובדי העיריה(, התשס"ח- 2008 )ה"ח הכנסת232 , 21.5.08 .( 170 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 תמרוץ מעסיקים ב שוק הפרטי למעסיקים במגזר הפרטי תפקיד מרכזי בשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה . מנתוני משרד הכלכלה עולה כי רק5.4% מכלל המעסיקים במגזר העסקי מעסיקים אנשים עם מוגבלות, וכי5% נוספים העסיקו בעבר אנשים עם מוגבלות ואינם נוהגים כן עוד99. עוד עו לה כי13.4% מכלל "העובדים במגזר הפרטי הם אנשים עם מוגבלות. נתוני "דירוג מעלה לאחריות חברתית100 מצביעים על כך שבקרב חברות גדולות רק1.9% מהמועסקים בשנת2012 )ו- 1.1% מהמועסקים בשנים 2011-2007( ה יו .אנשים עם מוגבלות השיעור הנמוך של המעסיקים במגזר הפרטי המעסיקי ם אנשים עם מוגבלות, מוסבר כאמור בחסמים שונים כגון דעות קדומות ודימויים שליליים, אי - הכרת היתרונות הכלכליים הגלומים בהעסקת אנשים עם מוגבלות, חוסר וודאות באשר לתנאי ההעסקה ואפשרות סיום ההעסקה, וחוסר .מודעות לאפשרויות השילוב ולאפשרויות הסיוע הקיימות כיום חוק השוויון הכיר בחשיבות השילוב בתעסוקה בשוק הפרטי והטיל על שרי הרווחה והכלכלה101 לפתח ולהכין תכניות בדבר תעסוקה ושיקום אנשים עם מוגבלות, תוך העדפת שילובם במקומות עבודה רגילים, ומתן ייעוץ והדרכה מקצועיים למעבידים ולעובדים לצורך כך. גם אימוצה של האמנה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלו יו ת מחייבת את המדינה לקדם העסקה ,של אנשים עם מוגבלות במגזר הפרטי באמצעות יצירת אמצעים ההולמים את האמנה, כגון תכניות .תמריצים ואמצעים להעדפה מתקנת קשיים בהפעלת התמריצים למעסיקים של המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה פועל במספר אפיקים לשם הרחבת היצע התעסוקה לאנשים עם ,מוגבלות. ראשית מופקד המטה על הפעלת תקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות )השתתפות המדינה במימון התאמות(, התשס"ו- 2006 , שבמסגרתן משתתפת המדינה במימון עלות ההתאמות שעל המעסיק לבצע כדי לאפשר לעו בד עם מוגבלות לתפקד כאחד העובדים, בהתאם לחוק ,השוויון. שנית מופקד המטה על הפעלת תקנות שכר מינימום )שכר מותאם לעובד עם מוגבלות בעל יכולת עבודה מופחתת(, התשס"ב - 2002 )להלן - תקנות שכר מינימום מותאם(. במסגרת הפעלת תקנות אלה מבצע המטה אבחון תעסוקתי במקום עבודתו של אדם עם מוגבלות המבקש זאת, וקובע שכר עבודה המותאם ליכולת עבודתו בפועל, גם אם הוא נמוך משכר המינימום הקבוע בחוק. מטרת התקנות היא, בין היתר, למסד יחסי עובד - מעביד בין עובדים עם מוגבלות למעסיקיהם, מקום שיחסים כאלה לא היו קיימים קודם לכן ולתמרץ מעסיקים להעסי ק אנשים עם .מוגבלות __________________ 99 שיעור .המעסיקים שמעסיקים אנשים עם מוגבלות לא השתנה בשנים האחרונות 100 דירוג "מעלה" מדרג חברות ציבוריות ופרטיות שמחזור ההכנסות שלהן עולה על320 מיליון ש"ח )בשנת2013 דירוג "מעלה" בחן82 חברות המעסיקות סך של200,000 עובדים, שהם כ- 10% מכלל העובדים במגזר העסקי(, על .פי היבטים של אחריות חברתית 101 סעיף16 לחוק הטיל את האחריות על שר העבודה והרווחה, אך תפקיד זה פוצל מאז בין משרדי הרווחה והכלכלה, עת הורחבו סמכויות משרד הכלכלה בשנת2003 . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 171 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 בנוסף, מקדם המטה תכניות שונות, ובהן: מסלול תעסוקה ייעודי לאנשים עם מוגבלות )בשיתוף עם ,(מרכז ההשקעות שבמשרד הכלכלה ש במסגרתו משתתפת המדינה במימון שכרם של אנשים עם ;מוגבלות לתקופה קצובה ו מרכזי מעסיקים, המכוונים לספק מידע, תמיכה וליווי למ עסיקים המעוניינים להעסיק או המעסיקים בפועל אנשים עם מוגבלות. תכליתן של תכניות אלה להגדיל את מספר המשרות לאנשים עם מוגבלות, לשמר העסקה קיימת שלהם ולהגביר את המודעות הציבורית לחשיבות העסקת אנשים עם מוגבלות, לזכויותיהם ולכלי הסיוע המוצעים.למעסיקים 1 . Ó Ë Â Ú È ‰ Ì È ‰ Ó : Ì È ˆ È ¯ Ó ˙ ‰ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ¯ÂÚÈ˘ ÈÎ ‰ÏÂÚ ˙¯Â˜È·‰ ÔÓ Â È‡ ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ‰ËÓ‰ Ï˘ ÌÈȯ˜ÈÚ‰ ‰ÏÂÚÙ‰ ÈÏÂÏÒÓÓ „Á‡Ó ÌÈ ‰ ‰ ˙ÂÏ·‚ÂÓ Ï˘ÓÏ .‰Â·‚ , ÌÈ ˘· 2012-2010 ÌÂÓÈ ÈÓ ¯Î˘ È ÂÁ·‡Ó ‰ ˘· ÌÈ„·ÂÚ ˙Â‡Ó ‰ÓÎ ˜¯  ‰ .˙ÂÓ‡˙‰ ÔÂÓÈÓ· ˙ÂÙ˙˙˘‰Ó ̇˙ÂÓ 2 . ‰ ˙  ٠˙ ˙ ˘ · Ô Â Ó È Ó ‰ : ˙ Â Ó ‡ ˙נוכח מיעוט הנהנים מ השתתפות ב ,מימון התאמות הקים המטה ועדה בין-משרדית לגיבוש הצעות לשינוי התקנות ונ ו .הלי העבודה הנוגעים להן הוועדה הגישה את המלצותיה באוגוסט2010 . Ì¯Ë ,‰È˙ˆÏÓ‰ ˙‡ ‰„Ú‰ ‰˘È‚‰˘ ¯Á‡Ï ÌÈ ˘ ˘ÂÏ˘Î ,˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ· ÈÎ ‡ˆÓ Ή „¯˘Ó ˘·È‚ ÂÊ ‰Úˆ‰ ‰‡·Â‰ Ì¯Ë ‡ÏÈÓÓ ,˙ ˜˙‰ ÈÂ È˘Ï ‰Úˆ‰Ï ÈÙÂÒ ÁÒ ‰ÏÎÏ .˙Ò Î‰ Ï˘ ˙‡ȯ·‰Â ‰Á¯‰ ,‰„·ډ ˙„Ú ¯Â˘È‡Ï 3 . ˙ ˙ - ·  ˆ ˜ ˙ ˘ Ï ‡ Ô Â Á · ˘ ¯ Î Ó Ì Â Ó È È · ‰ Ë Ó Ï : · Â Ï È ˘ על פי תקנות שכר מינימום מותאם, מחויב משרד הכלכלה )המטה לשילוב( לבצע אבחונים ולקבוע את גובה שכר המינימום המותאם, לעובדים המבקשים וזאת בתוך פרקי זמן .הקבועים בתקנות ¯‡Â È ˘„ÂÁ· 2013 Ï˘· ,̇˙ÂÓ ÌÂÓÈ ÈÓ ¯Î˘ È ÂÁ·‡ Úˆȷ ˙˜ÒÙ‰ ÏÚ ‰ËÓ‰ ‰¯Â‰ ·Èˆ˜˙ ¯„Úȉ 102 ÍÎÓ ‡ˆÂÈ .ÌÈ ÂÁ·‡ ÌÈÚˆ·˙Ó ‡Ï ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ·Â , ˙‡¯Â‰ ÈÎ ˙ÂÓÈȘ˙Ó Ô È‡ ̇˙ÂÓ ÌÂÓÈ ÈÓ ¯Î˘ ˙ ˜˙ ÌÈ„·ÂÚÏ ˙ ˜ÂÓ‰ ˙ÂÈÂÎÊ˘ ˘˘Á ‰ÏÂÚ , .Ú‚ÙÈ‰Ï ˙ÂÈÂ˘Ú ÌȘÈÒÚÓÏ 4 . Ï Â Ï Ò Ó " ˙ " ‰ ˜ Â Ò Ú È : È „ Â Ú È מרכז השקעות במשרד הכלכלה, הפועל במסגרת חוק לעידוד השקעות-הון, התשי"ט - 1959, מפעיל "מסלולי תעסוקה", המציעים למעסיקים תמריץ שמהותו השתתפות המדינה בעלויות שכר של עובדים ממג זרים מסוימים. המטה לשילוב הציג בתכניות העבודה השנתיות שלו לשנים2012-2010 תכנית להתאמת "מסלולי תעסוקה" לאוכלוסיית האנשים עם מוגבלות ולביצוע מספר מקצים של מסלולי תעסוקה ייעודיים. יעדם המוצהר של מסלולי תעסוקה אלה, שתוקצבו ב - 25 מיליון ש"ח, היה לסייע בקליט ה ש ל יותר מ - 1,000 אנשים עם מוגבלות בתעסוקה . ÏÂÏÒÓ"· ˙Á‡ ‰‡ˆ˜‰ ˜¯ ‰ÏÎÏΉ „¯˘Ó ڈȷ ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓÏ „Ú ÈÎ ‡ˆÓ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ ÌȘÈÒÚÓÏ È„ÂÚÈÈ "‰˜ÂÒÚ˙ - ıȘ· 2011 - Ï˘ ·Èˆ˜˙· 5.8 ÏÚÂÙ· ÂËϘ ÂÊ ‰‡ˆ˜‰ ˙¯‚ÒÓ· .Á"˘ ÔÂÈÏÈÓ 101 Î Â Èȉ„ ,ÌÈ„·ÂÚ - 10% .„ÚÈ‰Ó __________________ 102 האבחונים פסקו בשל אי- אישור תקציב המדינה לשנת2013 וקיומו של תקציב מעבר בלבד, ובשל .גירעונות המטה לשילוב 172 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 בת שובתו מדצמבר2013 ציין משרד הכלכלה כי בהקצאה" נוספת של מסלול תעסוקה שנסגרה בתחילת חודש דצמבר2013 אושרו מענקים למעסיקים שהתחייבו להעסיק עשרות עובדים נוספים." 5 . Ó : Ì È ˜ È Ò Ú Ó È Ê Î ¯ מן הביקורת עולה כי פעילות מרכזי המעסיקים, המייצרת משרות חדשות, אינה מניבה ברוב המקרים השמות בפועל. כך, מהקמתם בשלהי2012 ועד אמצע חודש יוני 2013 הביאו המרכזים לפתיחת770 משרות חדשות אך להשמה בפועל של100 .אנשים בלבד · Ôȇ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ‰Ê Ìȯ·„ ·ˆÓ Ì„˜Ï ȄΠͯˆ‰ È„ Ï˘ Ì˙˜ÒÚ‰ ˙‡ ̯‚Ï Û‡Â Â˘ÓÂÓÈ ‡Ï˘ ˙ÂÈÙȈ ÌȘÈÒÚÓ Ïˆ‡ ¯ÂˆÈÏ ÏÂÏÚ ‡Â‰ Ô΢ ,˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ̘ÏÁ˘ ÍÎÏ Â¯˙ÂÂÈ ˙¯˘Ó‰Ó ˜ÏÁ ÌÂÈÎ ¯·Î .ÌÈÎÈω‰ ˙Â΢Óȉ Ï˘· ‰Ó˘‰‰ ÏÚ .ÌÈί‡ ÔÓÊ È˜¯Ù ÌÈ„ÓÚÂÓÏ ÔÈ˙Ó‰Ï ÌȘÈÒÚÓ‰ Ï˘ ˙ ÂÎ ¯ÒÂÁ Ï˘· ‡٘‰ ÂÁ˙Ù ˘ אי- יישום המלצת ועדת לרון והחלטת הממשלה בדבר מתן העדפה לגופים המעסיקים אנשים עם מוגבלות ועדת לרון המליצה להתנות קבלת תמיכות ממשלתיות ב כך שיהיה ייצוג הולם לאנשים עם מוגבלות בקרב עובדי הגוף הנתמך. עוד הציעה הוועדה לקבוע עיקרון דומה להשתתפות במכרזים המתפרסמים מטעם גופים ציבוריים במסגרת חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 )להלן- חוק חובת המכרזים( , ולהחילו על כל דרגות המוגבלות ועל כל רמות התפקידים, תוך התחשבות בתכליות הכלכליות של התכ ניות ו תוך .הימנעות מפגיעה בתכלית המכרזים בסוף שנת2008 הטילה הממשלה על המנכ"לים של משרדי הרווחה והכלכלה ועל החשכ"ל להקים ועדה בין -משרדית, אשר תגיש המלצות בדבר מתן עדיפות או תמריצים לגופים שיעסיקו אנשים עם מוגבלות, ובדבר מתן עדיפות במכרזים ממשלתיים לגופים אשר מעסיקים אנשים עם מוגבלות )להלן - החלטת הממשלה מ - 2008 ( 103 . בראשית שנת2010 מונתה ועדת משנה בראשות סגן החש כ"ל ובהשתתפות נציגים ממשרדי הכלכ לה, הרווחה, הבריאות, האוצר ו מ נציבות השוויון )להלן - ועדת המשנה לתמרוץ מעסיקים(. ועדת המשנה לתמרוץ מעסיקים מינתה שני צוותי משנה: האחד לבחינת מתן העדפה במכרזי מדינה בראשות נציגת החש כ"ל , והשני לבחינת תקצוב .התמריצים בראשות נציג אגף התקציבים 1 . ‡ È - È Ì Â ˘ È ‰ ˙ Ë Ï Á ‰ ‰ Ï ˘ Ó Ó · ¯ · „ ‰ ‰ Ù „ Ú · : Ì È Ê ¯ Î Ó החל מאמצע שנת2010 ועד סוף שנת2011 קידם צוות המשנה לנושא העדפה במכרזי מדינה ביצוע של תכנית חלוץ )להלן - פיילוט(, שבמסגרתה ייבחרו כמה מכרזים שמפרסמים משרדים ממשלתיים, ובהם תינתן העדפה למעסיקים של אנשים עם מוגבלות. המדינה דיווחה למוסדות ה- OECD על הפיילוט כאחד הכלים שהיא מפעילה לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. __________________ 103 החלטה4231 מנובמבר2008 . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 173 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ,במקביל לאורך השנים הוגשו בכנסת מספר הצעות לתיקון חוק חובת המכרזים כך שתינתן עדיפות במכרזים למעסיקים של אנשים עם מוגבלות104 . בראשית ינואר2012 העביר צוות המשנה תגובה לוועדת השרים לענייני חקיקה, אשר דנה ב אחת מ ,הצעות אלה ש לפיה יש להמתין לתוצאות הפיילוט לפני שיקודמו תיקוני חקיקה בנושא . בגוף התגובה גם צוין כי משרד האוצר מסתייג .מקביעת ההעדפה כמנגנון בחוק חובת המכרזים, ומעדיף כלים ישירים אחרים ˙ ˘ ÛÂÒ Ê‡Ó ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ˙¯Â˜È·‰ 2011 ‚‰ ‡Ï ‡ÏÈÓÓ ,˙ˆ‰ Ò Î˙‰ ‡Ï È ÏÚ Á„ ˘ .ËÂÏÈÈÙ‰ ˙‡ˆÂ˙ בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2013 ציין משרד האוצר כי לאחר בחינה ראשונית של ,המכרזים בפיילוט עלתה שאלה בדבר האפקטיביות שלהם לאור העובדה שהיקפם היה מצומצם והוסיף כי "לפיכך, הוחלט לבצע הליך בחינ ה מחדש של אופן ביצוע הפיילוט תוך בחינת האפשרות להרחיבו... או לחלופין הפסקתו ככל שיחליט הצוות כי לא ניתן ליצור מתכונת יותר אפקטיבית לביצוע הפיילוט...". עוד נמסר, כי משהחליטה וועדת השרים לענייני חקיקה לאשר את הצעת החוק "וההצעה החלה בהליך של חקיקה שבמסגרתו הת עלמו מעבודת הצוות הרי שלא ניתן היה ליישם ."את המלצות הצוות בטווח הארוך ולפיכך התייתרה עבודת הצוות משרד המשפטים מסר בתשובתו מנובמבר2013 כי הוא תומך "בשימוש בהתקשרויות של הממשלה וגופים ציבוריים אחרים כדי לקדם את התעסוקה של קבוצות מופלות ובכללן אנשים עם מוג ,"בלות וכי המשרד פועל בהתאם להחלטת ועדת שרים לענייני חקיקה, בשיתוף עם משרד האוצר ומשרד .ראש הממשלה, לגיבוש הצעת חוק ממשלתית בנושא 2 . ‡ È - È ¯ · „ · ‰ Ï ˘ Ó Ó ‰ ˙ Ë Ï Á ‰ Ì Â ˘ È ˙ ·  ˆ ˜ ‰  ¯ Ó ˙ ı Ï : Ì È ˜ È Ò Ú Ó מהתיעוד עולה כי צוות המשנה בנושא תקצוב התמריצים לא פעל מאז סוף שנת2010 . 3 . ‡ È - È Ì Â ˘ È ‰ ˙ Ë Ï Á ‰ ‰ Ï ˘ Ó Ó · ¯ · „ Ó Ô ˙ ‰ : ˙  ˆ Ï Ó ועדת המעקב ליישום דוח לרון דנה בעבודת ועדת המשנה לתמרוץ מעסיקים, וציינה בסוף2010 כי היא מאוכזבת ;מהדיווח שניתן לה עוד ציינה כי לא הונח בפניה מסמך המאפשר התייחסות מעמיקה; כי משך הזמן שחלף מאז מינוי ועדת המשנה לתמר וץ מעסיקים ועד שיוצגו תוצאות עבודתה ארוך מדי וכי נדרשת האצה של התהליך. בישיבות נוספות בשנים2013-2011 חזרה ועדת המעקב והתייחסה לעיכוב בפעולת ועדת המשנה וציינה שעליה להגיש המלצות לתכנית פעולה בעניין תמרוץ המעסיקים, ובהיעדר תכנית כזו תפעל ועדת המעקב להביא את .הנושא בפני הממשלה או הכנסת ˙ˆÏÓ‰ ‰˘È‚‰ Ì¯Ë ÌȘÈÒÚÓ ı¯Ó˙Ï ‰ ˘Ó‰ ˙„Ú ÈÎ ‡ˆÓ ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰ Ê‡Ó ÌÈ ˘ ˘ÓÁÎ ÂÙÏÁ˘ ˙¯ÓÏ ,ÌȘÈÒÚÓ ı¯Ó˙ ¯·„· ˙ÂÓÎÒÓ ‡˘Â · . משרד האוצר מסר בתשובתו מינואר2014 כי המלצות הביניים נדונו בוועדת המעקב והוחלט .להתמקד בתכנון מרכזי הכוון )תחנות שירות( אשר יתכללו גם את העבודה מול המעסיקים __________________ 104 למשל, הצעת חוק חובת מכרזים )תיקון- חובת רכישה ממפעל מוגן(, התשס"ט - 2009 /)פ1310/18 , 15.6.09 (; הצעת חוק חובת המכרזים )תיקון- חובת ייצוג הולם לאנשים עם מוגבלות(, התש"ע- 2010 /)פ2347/18 , 26.4.10(; הצעת חוק חובת המכרזים )תיקון - ,(עידוד העסקת עובדים עם מוגבלות התשע"א- 2011 /)פ3348/18 , 27.6.11 (, שקיבלה את תמיכת הממשלה בהחלטה4268 מ- 16.2.12 . .יצוין, כי שתי הצעות החוק האחרונות חודשו בכנסת הנוכחית 174 דוח שנתי64ג :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 Ó ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰ Ê‡Ó ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó - 2008 ¯·Ú ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ „Ú „ÚÂÓÏ „Ú ¯ÂӇ΢ Ì‚ ‰Ó ,ÌȘÈÒÚÓ ı¯Ó˙Ï ˙¢¯„ ‰ ˙ˆÏÓ‰‰ ¢·Â‚˘ ÈÏ·Ó ·¯ ÔÓÊ Ï Ê¯ÎÓ‰ ˘·Â‚ ‡Ï Û‡ ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ ÈΠȇ¯Â ,¯È·Ò  ȇ ¯·„‰ .ÔÂÂΉ‰ ÈÊÎ¯Ó ˙ÏÚÙ‰ .Ì„˜‰· ¢·Â‚È ˙ˆÏÓ‰‰ סיכום · ÌȘÒÂÚ‰ ·¯˜· ÌÈÚ„ ˙ÂÓÈÓ˙ ˙ÓÈȘ ÌÂÁ˙ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì˙˜ÒÚ‰ ˙Â·È˘ÁÏ Ú‚Â ‰ Ïη ˙ÂÏ·‚ÂÓ , ‰Ó¯˙Ï - ˙ÈÏÎÏΉ ˙ÈÓÂ˜È˘‰ ,˙È˙¯·Á‰ - Íη ˘È˘ Ô‰ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ Ì„‡Ï Ô‰ ,˙Â‡ÓˆÚ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡Ï ˙ ˜‰Ï ÏÂÎÈ ÁψÂÓ È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘ .‰˙ÂÏÏη ‰¯·ÁÏ „‚ Ó .‰ È„Ó‰ ˙ÏÎÏÎÏ Ì¯˙Ï Û‡Â „·η ˙ÂÈÁÏ Ì‰Ï ¯˘Ù‡Ï - ÏÂÙÈË Â‡ ÏÂÙÈË ¯„Úȉ ÏÂÏÚ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡· ÈÂ˜Ï Â ‰˜ÂÒÚ˙·Â ‰¯·Á· Ì·ÂÏÈ˘ ÏÚ ˙¢˜‰Ï ˙‡ ÁȈ ‰Ï ˘ ‰ ÂÓ˘Î È ÙÏ ¯·Î Ì Ó‡Â .‰ È„Ó· Ì˙ÂÏ˙ ˙„ÚÂ Ï˘ ‰È˙ˆÏÓ‰ ˙‡ ‰Ï˘ÓÓ‰ ‰ˆÓȇ ÌÈ ÔÂ¯Ï - ÌÈÎ ‰ È ÈÈ Ú ˙˜È„·Ï ˙ȯ·Ȉ‰ ‰„Ú‰ - ‰ ÙÓ ˙„˜ ˙ÂÂ‰Ï ‰È‰ ¯ÂÓ‡ ÔÓ¢ÈÈ˘ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì·ÂÏÈ˘· ‰˜ÂÒÚ˙· . Ú‚Â ‰ Ïη ‰ÓÂ‚Ú ·ˆÓ ˙ ÂÓ˙ ÌÈÏÚÓ ˙¯Â˜È·‰ ȇˆÓÓ Ï˘ Ì·ÂÏÈ˘Ï ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ‰˜ÂÒÚ˙· Ï·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ¯ÙÒÓ . ÌȘÒÚÂÓ Ì È‡˘ ˙ - Ì‰Ó ˜ÏÁ˘ ‰„·ÂÚ· ·˘Á˙‰· „·ÚÏ ÌÈÏÂÎÈ Ì È‡ - Î :‰Â·‚ ÔÈÈ„Ú - 82% ˙ÂÎ ˙·ˆ˜ ÈÏ·˜ÓÓ ÌȘÒÚÂÓ Ì È‡ ˙ÈÏÏÎ . 76% ·¯˜Ó ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ‰˘ÏÎ È˙˜ÂÒÚ˙ ÌÂ˜È˘Ï ˙ȇÂÙ¯ ÌÈ¯È˘Î‰ ‡Ï ÂϷȘ ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ÌÈ·¯˘ Û‡ ,È˙˜ÂÒÚ˙ Ì‰Ó Âȉ ¯ÊÚÈ‰Ï ÌÈÏÂÎÈ ‰Ï‡ ÌÈ˙Â¯È˘· Î È„ ·Ï˙˘‰Ï Ìχ .‰˜ÂÒÚ˙· Ê‡Ó ;˙ÂÈˇ· ÌÈÚˆ·˙Ó ÌÈÓˆÓÂˆÓ Ì‰ ‰Ê ÌÂÁ˙· ÌÈÏÁ˘ ÌÈÈÂ È˘‰ ·˘ ÍÎ ,Ì˙˜ÒÚ‰ ¯ÂÚÈ˘· „·Ï· Ϙ ¯ÂÙÈ˘ ÏÁ ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏÓ‰ ˙‡ ‰Ï˘ÓÓ‰ ‰ˆÓȇ - 2013 ˘ÓÂÓ Ì¯Ë ;˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ï˘ Ì·ˆÓ· ÏÁÂÈÓ‰ ÈÂ È˘‰ ÌȯÚÙ ÌÈÓÈȘ ÔÈÈ„Ú ÔÈ· ÌȯÎÈ ÂÊ ‰ÈÈÒÂÏ· ‡ ÔÈ·Â ‰„·ډ ˜Â˘· Ì‚ ÈÂËÈ· È„ÈÏ ‡· ¯·„‰Â ,˙ÈÏÏΉ ‰ÈÈÒÂÏΠ. ·Ï˙˘‰Ï ‰Ò Ó‰ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ Ì„‡ ‰˜ÂÒÚ˙· È˯˜Â¯ÂÈ· Í·Ò ÏÂÓ ·ˆÈ - ‰Ï˘ÓÓ È„¯˘Ó ,ÌÈ·¯ ˙„ÒÂÓ ¯˜ÈÚ·Â È˙Â¯È˘ Ô˙ÓÏ Ìȇ¯Á‡ ,Ï"Ë·‰Â ‰ÏÎÏΉ „¯˘Ó ,‰Á¯‰ „¯˘Ó  ̄˜ÂÓ Ì‡È˙ ‡ÏÏ ,È‡ÓˆÚ ÔÙ‡· ÌÈÏÚÂÙ Âχ ÌÈÙ‚ .È˙˜ÂÒÚ˙ ·ÂÏÈ˘ ‡ÏÏ ˙¯„Ò‰ ;Ì‰È È· ‰„·ډ ˙ÂÚÏ‚˙Ó Ì‰È È· ‰˜˘‰‰ ˙„˜ · ÔÈ· ˙˜ÂÏÁÓ - ˙ÂÈ Â‚¯‡ ;˙·¯ ¯ÒÁ ‰ˆ˜Ó‰ ÏÏÂÎ Ô Î˙ ÂÈÂÙÈ„Ú È¯„ÒÏ Ì‡˙‰· ÌȯÎÈ ‰ ÌÈ·‡˘Ó‰ ˙‡ ÂÁÈψ‰ ‡Ï Âχ ÌÈÙ‚ .˙  ˙Ù˙Â˘Ó ‰„Â·Ú ˙Ù˘ Á˙ÙÏ Â ÈÎ ‰ÏÂÚ ÌȇˆÓÓ‰ ÔÓ .ÌÈÓÎÒÂÓ ‰„Â·Ú Èω ͢ӷ ÌÈ ˘‰ ͇ ,‰Ê ÔÈÚÓ ‰ÏÂÚÙ ÛÂ˙È˘ Ï˘ Ô ‚ Ó Ì„˜Ï ÌÈ ÂÂ‚Ó ˙ ÂÈÒÈ Âȉ · ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ ÂÁψ ‡Ï ÔÈÈ„Ú Âχ ˙ ÂÈÒÈ ¯ˆÂ ̯Ë .¯˘Â‡Ó ¯Â¯· ‰„Â·Ú ‰ÂÂ˙Ó פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 175 :שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה :מסגרת הפרסום דוח שנתי64ג :שנת פרסום התשע"ד- 2014 ÈÙ‚‰ ÔÓ ˜ÏÁ˘ Ì‚‰ ,·ˆÓ‰ ˙ ÂÓ˙ ˙‡ ¯Ù˘Ï Ì˙ÏÂÎÈ· ˘È˘ ÌÈ Â˘ ˙ ¯˙Ù Ì„˜Ï ÂÒÈ Ì È‡ .ÌÈÈ˙ψڷ Âω ˙‰Â ÏÏΠͯ„· ÌÈȘÏÁ Âȉ Âχ˘ ȯ‰ - ˙Á‡ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ Ï˘ ‰˙Ó˜‰ ) One Stop Center ( ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡Ï - ˘Ó˘Ï ‰ÏÂÎÈ˘ ‰ Á˙ ÌÂˆÓˆÏ ÈÊÎ¯Ó ÈÏÎ „ÓÂÚ‰ È˯˜Â¯ÂÈ·‰ Í·Ò‰ · ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ Ì„‡ È Ù - · ˘ÈÁÓÓ ˙‡ ˙‡˘ ¯˙È ÌÈȘÈω „˜Ù˙· È˙Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ ÌÈ˘˜Ó‰ Ì·ÂÏÈ˘ ‰˜ÂÒÚ˙· ÌÈÈ˙Ò‰ Ì¯Ë ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏÓ‰ Ê‡Ó ; ÂÏÈÙ‡ ,„ÂÚ ˙‡Ê .‰ Á˙‰ Ï˘ Ô Î˙‰ ÍÈω˙ ͢ӷ ˙˜ÂÏÁÓ ÏÚ ÌÈ·‡˘Ó ÂÊ·Ê· ÌÈ ˘‰ ÔÈ· - ˙Á‡ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ ˙Ó˜‰ ÏÚ ˙ÂȯÁ‡‰ ;‰Ú¯Î‰ ‡ÏÏ ˙ÂÈ Â‚¯‡ , ·ÂÏÈ˘ ‰˙¯ËÓ˘ ‰˜ÂÒÚ˙· È˘ÙÂÁ‰ ˜Â˘· , ‰Â ‰Ï˘ÓÓ‰ È„¯˘Ó ÔÈ· "‰„„ " ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ ÂÏȇ ; ÌÈÚ‚Ù ‰ ÈÁΠ‰ Ìȯ·„‰ ·ˆÓ· .¯·„ ‰˘Ú ‡Ï ËÚÓÎ ‰Á¯‰ „¯˘Ó· ˙Â¯È˘‰ ˙ Á˙ È·‚Ï .˙„ÒÙ ˙‡ˆÂÈ ‰˙ÂÏÏη ‰¯·Á‰ Ì‚ ͇ ,˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ̉ ÌÈÈ˘‡¯‰ ˙ÂÈ‰Ï ¯ÂÓ‡ ¯˘‡ ,ȯ·Ȉ‰ ¯Ê‚Ó· Ì‚ " ıÂÏÁ‰ Ï ‰ ÁÓ‰ È Ù " Ú ÌÈ˘ ‡ ˙˜ÒÚ‰· ,˙ÂÏ·‚ÂÓ Ì Ï˘ ̯ÂÚÈ˘ ,˙ ˜˙Ó ‰Ù„Ú‰Ï ‰·ÂÁ ‰ÏÁ ÂÈÏÚ˘ ,‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘· .‰ÓÂ‚Ú ·ˆÓ‰ ˙ ÂÓ˙ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ‰ È„Ó‰ È„·ÂÚ ·¯˜Ó È˙ÂÚÓ˘Ó ¯ÂÙÈ˘ ‡ÏÏ ‰È‰˘Î ÍÂÓ ,  ˙·Ȉ ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘ ÌÈÈ ÈÓ‰ ˜ÂÁ ˙Â˘È¯„· ˙„ÓÂÚ ‰ ȇ ÁÂÂÈ„ ˙·ÂÁ Ôȇ ,ÍÎ ÏÚ ÛÒ . · ÏÎ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ ˙˜ÒÚ‰Ï Ú‚Â ‰ · ˙ÂÏ·‚ÂÓ ,ÌÈȯ·Ȉ‰ ÌÈ„È‚‡˙ ·  ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ‰ ˙¯·Á · ˙ÂÈ¢¯ ˙ÂÈÓ˜Ӊ - ÌÈÓÈȘ‰Â ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘ ÏÚ ÌÈÏÁ‰ ‰Ï‡ ˙ӂ„ ÁÂÂÈ„ È Â ‚ Ó ڂ · ˙¯Á‡ ˙¢ÏÁ ˙ÂÈÒÂÏÎÂ‡Ï ‡ˆÓ · Ì È‡ . ¯·Ú· ‰˙ÏÚ‰ ÏÈÚÏ Â‚ˆÂ‰˘ ÌÈÈ˘˜· ÏÂÙÈˉ ˙Â·È˘Á ÈÎ ˘È‚„Ó ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ¯ÓÏ .ԯϠıÎ ˙„Ú· ÔÂ¯Ï ˙„Ú ˙ˆÏÓ‰ ˙‡ ‰ˆÓȇ χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ˘ Û‡ ÏÚ ˙‡Ê ˙ È ÙÏ ‰ ÂÓ˘ ÔÂÚˉ ˙‡ Ô˜˙Ï ˜ÙÒÓ ÔÙ‡· ÂÏÚÙ ‡Ï ÌÈȇ¯Á‡‰ ÌÈÙ‚‰˘ ȯ‰ ,ÌÈ ˘ ÌÈÙÒ ÍΠ,¯ÂÙÈ˘ Ï‡Ï ÌÈ˜Ê ‰ .ÌÈÓÈȘ‰ ˙‡ȯ·‰ „¯˘Ó ‰Á¯‰ „¯˘Ó ,ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ ÏÚ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÈÒÂÏ· ˙‡ Û˙¢ӷ ˙ÂÙÓÏ ÌÂ˜È˘ χȈ ËÂÙ ˙ÏÚ· ‡È‰˘ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡‰ ˙È ÏÂÚÙÏ ,È˙˜ÂÒÚ˙ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ Ì˙Â‡Ï ÌÂ˜È˘ È˙Â¯È˘ ÚȈ‰Ï χȈ ËÂÙ ÈÏÚ· ̉˘ ,ÌÂ˜È˘ .Â˙‡ ÌÈÏ·˜Ó Ì È‡ ¯˘‡ ‰Á¯‰ „¯˘Ó ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ ÏÚ ·˜ÚÓ Úˆ·Ï · ÌÈÓ˘ÂÓ‰ ¯Á‡ ‰˜ÂÒÚ˙ ÚÙÂ˙Ï ˙·ÈÒ‰ ˙‡ ÔÂÁ·Ï ·ډ ÁÂÎÓ ‰¯È˘ ‰ ˙ ÌÈ·¯ Ï˘ ‰„ ˙‡Ê ,ÂÊ ‰ÈÈÒÂÏ· ·¯˜Ó È˙˜ÂÒÚ˙‰ ÌÓÂ˜È˘· ÂÚ˜˘Â‰˘ ˙‰·‚‰ ˙ÂÓ¢˙‰ Û¯Á ˘È ÔÎ . ÌÚ ¯ÚÂ È ·Ï ¯·ÚÓ ˙ÂÈ ÎÂ˙· ˙ÂÙ˙˙˘‰‰ ¯ÂÚÈ˘ ˙‡ ¯ÎÈ ÔÙ‡· ˙ÂÏÚ‰Ï È„Î ÏÂÚÙÏ .‰˜ÂÒÚ˙· ˙È„È˙Ú ˙·Ï˙˘‰ ˙‡¯˜Ï ‰ ΉΠ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÈÙ‚‰ ÏÎ ˙„Â·Ú ˙‡ ÊÎ¯È˘ ,ÏÏÎ˙Ó Ì¯Â‚ ˙ ÓÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ ˘·‚Ï ÚÈÈÒÈÂ Ì‰È È· ̇˙È ,Ì ,ÌȯÎÈ ‰ ÌȷȈ˜˙‰ Ì‚ȇ ,˙ÂÈÂÙÈ„Ú È¯„Ò ,ÌÈ„ÚÈ ˙ÚÈ·˜ ‰Ê ÏÏη ,˙ÈÓÂ‡Ï ‰„Â·Ú ˙È Î˙ ÛÒ ÈÂÁÈ„ ‡ÏÏ ˙Á‡ ˙Â¯È˘ ˙ Á˙ Ï˘ ‰˙Ó˜‰ ,È˯ى ˜Â˘· ÌȘÈÒÚÓ‰ „„ÈÚ - Ô‰ È˘ÙÂÁ‰ ˜Â˘· ‰Ó˘‰Ï ԉ ‰Á¯‰ „¯˘Ó· - ȯ·Ȉ‰ ¯Ê‚Ó‰ Ï˘ Â˙·ÈÂÁÓ ˘ÂÓÈÓ ̷ÂÏÈ˘Ï Ï˘ ˙ÂÏ·‚ÂÓ ÌÚ ÌÈ˘ ‡ .ȯ·Ȉ‰ ˙Â¯È˘·Â ‰ È„Ó‰ ˙Â¯È˘·