חומר רקע
היבטי ייחודיים לדיור בקרב האזרחים הערבים
פרופ' ראסם ח'מאיסי
נייר מדיניות לדיון
סוגיית הדיור והמגורים עומדת בראש סדר היום של האוכלוסייה הערבית ולה מאפיינים ייחודיים לבד מהיבטיה האוניברסליים. התחקות אחר התמורות והמגמות המתחוללות כיום במשק המגורים במגזר הערבי בישראל מצביע על היבטים ייחודיים התלויים במאפיינים סוציו-כלכלים, מוביליות מרחבית, יחסי-יהודים ערבים, מיקום גיאוגרפי, גודל יישוב וסוגיות הקשורות בתרבות האוכלוסייה והקשר שלה למקום ולקרקע . נייר קצר ימפה את התמורות שחלו בדפוסי המגורים, מזהה את החסמים, אומד את הביקוש והצרכים ומעלה פתרונות והסדרים אפשריים שמציעים כדי לשפר את מצוקת הדיור הקשה ולהיערך לקראת שני העשורים הבאים.
האזרחים הערבים בישראל מונים כיום כ-1.6 מיליון נפש, שהם כ-18% מאזרחי המדינה ומתפלגים בין כ-300 אלף משק בית. אלה מורכבים מכ-82% מוסלמים, 9% נוצרים ו-9% דרוזים. זוהי אוכלוסייה המתגוררת ב-134 יישובים עירונים וכפריים מוכרים, וכ- 35 יישובים לא מוכרים, שכונות לא מוכרות בערים, ובערים המוכרות כמעורבות/משותפות, נוסף על כ-60 אלף ערבים תושבי ערים המוגדרות כערים יהודיות, שאינם מעורבות/ משותפות.
לאחר 1948 האוכלוסייה הערבית עברה היפוך סטטוס מרוב למיעוט, שגר בעיקר ביישובים כפריים קטנים, בפריפריה הגאוגרפית ובשוליים הכלכליים. החברה הערבית הייתה ברובה מסורתית ומודרת מהמרכז הפוליטי ומניהול המשאבים במרחב הציבורי. עיקר תהליך אספקת המגורים בקרבה התבסס על בנייה עצמית על קרקע בבעלות או בחזקה פרטית. אוכלוסיית היישובים סבלה מהפקעות קרקע, ממדיניות ממוסדת לצמצום השטחים המתוכננים המיועדים לפיתוח מגורים, וממחסור במשאבים ציבוריים המוקצים לפיתוח תשתיות ושירותים איכותיים ראויים. תנאים אלה חוללו את מצוקת המגורים והמחסור בהיצע דיור לאוכלוסייה הגדלה בקצב מהיר.
מאז, עברה האוכלוסייה הערבית תמורות ומגמות חדשות ואמצה דפוסי מגורים שונים המצדיקים התערבות ציבורית שתידרש לדפוסי ההתנהגות החדשים ותגדיל את היצע המגורים. את התמורות והמגמות שהתפתחו במגזר הערבי ניתן לסכם בנקודות הבאות:
התחזקות תהליך העיור וההתעיירות בקרב האוכלוסייה הערבית, לצד עלייה ברמת החיים ודרישה לאיכות חיים גבוהה ולפתרונות מגורים מגוונים.
צמצום הקרקע בבעלות פרטית המתוכננת והזמינה לפיתוח מגורים, ביחס לריבוי האוכלוסייה ביישובים הערביים והגידול בצורכי המגורים.
האמרת מחירי הקרקע והדיור מהווה חסם בפני פתרון מגורים בהישג יד בשיטת בנייה עצמית, במיוחד עבור זוגות צעירים שאין להם מקורות סיוע נוספים.
גידול בהיקף מחוסרי הקרקע המחפשים פתרונות מגורים במרחב היישוב, מחוץ למקבצים חברתיים שיוכיים/ חמולתיים, שחלקם נאלץ לעבור להתגורר מחוץ ליישוב.
עלייה בשיעור משקי הבית הצעירים הגרים בדירות בד בבד עם הנכונות לשנות את דפוס המגורים.
נכונות גוברת לחיפוש מתכונת מגורים בסביבה אורבנית.
שינוי בדפוסי התנהגות האוכלוסייה: התחזקות האינדיבידואל והמשפחה הגרעינית מבחינה תפקודית וכלכלית, ובצדן התגברות התביעות לשירותים עירוניים איכותיים.
עלייה בשיעור המצטרפים למעמדות הביניים בקרב האוכלוסייה הערבית, המחפשים דיור, תשתיות ושירותים ציבוריים מחוץ למתכונת הדיור המסורתית.
עלייה בדרישה ליצירת מתכונת חדשה למגורים ולשירותים עירונים.
עלייה בנכונות למוביליות גאוגרפית במקביל לעלייה במוביליות התפקודית, במיוחד בקרב הדור הצעיר.
גידול בהשתתפות בכוח העבודה בכלל זה בקרב הנשים, וביקוש גדל להזדמנויות תעסוקה.
קריאות גוברות לצורך בתכנון, בהקמה ובפיתוח יישובים עירוניים/קהילתיים או שכונות/רובעי מגורים חדשים לאוכלוסייה הערבית, גם על קרקעות ציבוריות, כתוצאה מהחסמים בהשגת דיור בשיטת הבנייה עצמית על קרקע בבעלות פרטית.
העמקת המשבר ומצוקת הדיור נוכח העלייה המתמדת בביקוש, ודרישה להסרת החסמים בפני היצע דיור בכמות, באיכות ובמיקום ההולם את הביקוש.
מעבר מתפיסה של התכנון המתארי/המפורט ככלי שליטה שמצמיח עוינות וחוסר אימון, לתפיסה לפיה הוא הופך לצורך בסיסי למינוף הפיתוח.
בשנת 2017, מבין 134 יישובים ערביים רק ל-70 יישובים (52%) יש תכנית מתאר בתוקף אחרי שנת 2000; ל-36.6% (49 יישובים) יש תכניות בשלבי אישור סטטוטורי על ידי מוסדות התכנון; והשאר נמצאים בשלבי עבודה שונים. במקביל לתהליך תכנון ואישור תכניות מתאר כוללניות ניכר ריבוי של תכניות מפורטות. עדיין קיימים חסמים בפני אישור תכניות מתאר ומפורטות המאפשרות הוצאת היתרי בניה על פי רישוי זמין, ובהיעדרו אין היצע דיור זמין, ומחירי הקרקע לבנייה מאמירים. למרות קיום תכניות מתאר המקנות זכויות בניה נומינאליות, אך מקדם המימוש של זכויות אלה אינו עולה על 30% מסך היצע זכויות בניה מתוכננים. מה עוד כשני שליש מהאזרחים הערבים הם מחוסרי קרקע בבעלות פרטית לדור הבא. מחסור זה מעלה את מחיר הקרקע לבניה ועם זאת עלויות הבניה והעמדת פתרון דיור זמין. כיום, עלות מגרש לבנייה ופיתוח בו באדמות מדינה ביישובים ערביים הוא כפול מזה אשר ביישובים יהודיים דומים, ושיעור הבעלות על הדיור נמצא בירידה (כ-92% בקרב האזרחים הערבים לעומת 67% בקרב היהודים). ממוצע שטח המגורים
לנפש ברשויות מקומיות ערביות עומד על 24.4 מ"ר לנפש, לעומת 31.3 מ"ר בעיריות; ובהשוואה עומד הממוצע על 42.7 מ"ר לנפש במועצות מקומיות יהודיות לעומת 34.1 מ"ר בעיריות יהודיות.
כיום כ-46% ממשקי הבית הערבים מציינים שהם גרים בדירה. שיעור הדיור להשכרה בקרב האזרחים הערבים אינו על -6% מסך משקי הבית. פתרונות המגורים בעיקר מבוססים על בניה עצמית על קרקע בבעלות או בחזקה של משק הבית. מיעוט זמינות בניה קבלנית יזומה של מבנה דירות, מאלץ זוגות צעירים ערבים לפנות לבניה עצמית, המבצעת בשלבים ולוקח זמן לגימור המבנה. חלק ממשקי הבית גרים בבית שאינו גמור, וסובלים ממצוקה סביבתית. קיימת בעיה של בניה ללא היתר, או כפרים ערבים שלימים שאינם מוכרים, ומוגדרים כבניה ללא היתר וסובלים ממצוקת דיור, מחסור בתשתיות, איום הריסות, סובל מעונש כלכלי, ונמצאים במצב שהם עלולים להפוך מאזרחים נורמטיביים לעבריינים פליליים בגלל שנאלצו לבנות את בית המגורים שלהם ללא היתר.
אומדן הביקוש לדירות של האזרחים הערבים עד שנת 2048 עומד על כ-400 אלף יחידות דיור. ממוצע הביקוש השנתי הדרוש עומד על כ-14,500 יח"ד. מלבד זאת, קיים צורך דחוף ומידי לכ-20 אלף יחידות דיור כדי לחלץ את האוכלוסייה הערבית ממשבר הדיור שאליו נקלעה. אי לך, וליצירת הזדמנויות מגורים, ולפתרון סוגיית הכפרים הלא מוכרים דרושות כ-450 אלף יח"ד בשלושת העשורים הבאים. בד בבד, דרוש פיתוח של תשתיות ושירותים תומכי מגורים ביישובים הערביים. מענה לביקוש הזה מחייב גיבוש של כללי מדיניות אופרטיביים, שיהוו בסיס ליצירת ארגז כלים מערכתי להגדלת ההיצע בתחום הבנייה, התכנון, הפרשות קרקע פרטית וקרקעות מדינה, רה-תכנון מרחבי מגורים, גיבוש תכניות סיוע ושיווק שייצרו שיח חדש. כלי מדיניות אלה כוללים עידוד התחדשות עירונית עצמית הקיימת ביישובים הערבים, במקביל לקידום בניה קבלנית של דירות למכירה ולהשכרה במוקדי עיור ערבים.
בכדי להיערך לקראת שלושת העשורים הבאים מציעם לאמץ את ההמלצות להלן:
הכנת תכנית ייעודית לאוכלוסייה הערבית המתחשבת במרכיבים והמאפיינים הייחודיים בהקשר הסוציו-תרבותי, תפקודי ומבני של האוכלוסייה הערבית. תכנית ייעודית זו תהיה חלק אינטגראלי מהתכנית הכללית של משק המגורים בישראל, עם מתן תשומת לב ודגש על מצב ומעמד של האזרחים הערבים.
במסגרת הכנת התכנית מציעים להקים צוות ייעודי בהשתתפות נציגי משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, החברה האזרחית והאקדמיה שילמד לעומק את צורכי האוכלוסייה הערבית בנושא הדיור, כולל התכנון, הקצאת קרקע, בנייה, סיוע, ושיווק. הצוות ישקול כמה מסלולי אספקת דיור כגון קביעת מחיר למשתכן הכולל קביעת רף עליון למחיר דירה ולמחיר קרקע. הצוות יידרש לגבש מסלולי סיוע ייחודיים, המותאמים לתנאים התרבותיים, המבניים והכלכליים של האוכלוסייה הערבית. לצד אלה, יפותחו מסלולי בנייה חדשים ומגוונים הנגזרים משפה ושיח חדשים, ובכללם בנייה רוויה, בנייה מאורגנת, דיור בר השגה, דיור להשכרה, דיור חברתי וארגון קבוצות רכישה.
הקפאת הריסת מבנים קיימים ללא היתר בהתאם לתאריך יעד מוסכם, והקמת ועדה ציבורית למציאת פתרונות והסדרה לסוגית הבניה ללא היתר; קידום הרחבת תחומי שיפוט ותכנון מפורט ביישובים הערבים. נציגי הממשלה מתבקשים להכין פרוגרמה ליישום התכנית המוצעת לדיור בקרב האזרחים הערבים (סעיף א), בגלל זה אימוץ המלצות הצוות (סעיף ב' לעיל), והחלטת הממשלה הנגזרות ממשנה על ידי הקצאת משאבים, קביעת לוח זמנים וכינון מנגנון מעקב ובקרה כדי להבטיח את העמידה בלוח הזמנים והתקציב, ותוך הבטחת סינרגיה עם פעולות נוספות שמתבקשות כדי להעמיד היצע דיור זמין עבור האוכלוסייה הערבית.
הסרת החסמים בפני היצע הדיור כרוכה בהגדלת היצע הקרקעות המתוכננות והזמינות לפיתוח. הסרת החסמים בפני תכנון תתבצע על ידי הקמת ועדות מקומיות לתכנון ובניה ביישובים ערביים גדולים, קידום תכנון מפורט הכולל שימוש במנגנון איחוד וחלוקה והקמת רובעי מגורים חדשים הכוללים מגוון צורות דיור, סיוע לרשויות המקומיות והסמכתן ליזום תכנון, כמו גם הפקדת האחריות בידיהן לביצועו. לימוד מהניסיון של תכנון והקמת שכונות מגורים קטנות על קרקעות בחלק לא מעט מהיישובים הערבים מהווה בסיס ללמוד ממנו לקחים לתכנון ופיתוח רובעי מגורים עירוניים עם התאמות לנסיבות של האוכלוסייה הערבית.
יש לחלק את היישובים לאשכולות תכנון ודיור, להם יותאמו מסלולי תכנון, סיוע ושיווק שייצרו מגוון הזדמנויות מגורים, ומוביליות בין-יישובית הנלווית למוביליות התפקודית ויאיצו את צמיחתם של מעמדות סוציו-כלכליים מגוונים בקרב משקי הבית הערביים.
בניית אמון בין המערכת הממסדית לבין האוכלוסייה הערבית היא תנאי הכרחי כדי למתן את המתח הטריטוריאלי בין הציבור הערבי למדינה, לצד העמקת שיתופה בעיצוב, יצור וניכוס המרחב הציבורי. אמון זה יחלץ את האוכלוסייה הערבית מתפיסת המצור בו היא נתונה וממציאות של מחסור קרקעי ודיור. הביטוי לשינויים בוני אמון הם הכרה בכפרים הלא מוכרים, התמודדות עם סוגיית הבנייה ללא היתר כסוגיה אזרחית, הגדלת תחומי השיפוט לצד פיתוח שכונות חדשות. אלה מוכרחים לכלול שטחים שמיועדים לפעילות כלכלית ולשירותים, המשרתים את האוכלוסייה הערבית בחלק מהמרחב התפקודי הכללי במדינה ובאזור. בהקשר זה מוצע לקבוע תאריך יעד להתמודדות עם הבנייה ללא היתר. לגבי הבנייה הקיימת עד לתאריך זה, יוקפאו ההליכים המשפטיים וצווי ההריסה, בעוד כל בנייה מעבר לתאריך זה תטופל בהתאם לחוק.
פתרון מצוקת המגורים ומיתון משבר הדיור, על רקע אימוץ דפוסי בנייה חדשים כמו בנייה לגובה בבניה רוויה, עיבוי, בנייה להשכרה, בנייה של דיור משותף מאורגן וכדומה; מחייבים פיתוח של תשתית תעסוקה ושירותים, ושכונות של שימושים מעורבים שמשלבים בין מגורים, תעסוקה, שירותים ושטחים ציבוריים זמינים ופתוחים. שילוב זה הוא חיוני לפיתוח מאזן, ויש בו כדי לסכל את אפשרות צמיחתם של כפרי/יישובי שינה.
כחלק ממצוקת הדיור מתחולל שינוי של מעבר משקי בית ערביים לערים מעורבות/ משותפות. שיעור האוכלוסייה הערבית בערים אלה גדל, ומחייב פתרונות כמו פתיחת שוק הדיור להשכרה והסדרת מעמד הדיור בדמי מפתח או זה שכיום מופקד באחריותן של חברות עירוניות או האפוטרופוס לנכסי נפקדים. מוצע להקים שכונות ייעודיות עבור האוכלוסייה הערבית בערים אלה או לחילופין לפתח שכונות משותפות עם שירותים משותפים ובעלות אוריינטציה לאזרחים הערבים בערים המעורבות.
תיקון חקיקה בעניין הסדרת מקרקעין בכדי להתגבר על שרשת הבעלות הלא פורמאלי, מה שמהווה כיום עכבה מוחשית בניצול זכויות בניה בגלל סכסוכי בעלות על קרקע, ומתח מובנה בין חוקים למנהגים בניהול הקרקע.
לימוד מצב קיים והחזוי, מחדדות את המציאות של משבר דיור מתעצם בקרב האוכלוסייה הערבית הייחודית, על כל השלכותיו הכלכליות, החברתיות והגאופוליטיות. לממשלה תפקיד מרכזי במיתון משבר זה. חובה עליה לנקוט צעדים כמו הגדלת היקף הקרקעות הזמינות לבנייה, לאשר תכניות מתאר מפורטות, להסיר את מחסומי התכנון ולהציע מסלולי סיוע לזוגות צעירים ולמשקי בית מעוטי יכולת. גם לרשויות המקומיות הערביות תפקיד מרכזי בהגדלת היצע הדיור על ידי צעדים ברוח זו: יזום פרויקטים, עידוד של תרבות דיור שונה, התאמה של מסלולי דיור למגוון האוכלוסיות, רה-תכנון לרקמת הבנייה הקיימת, ופיתוח מנגנונים נוספים של תשתיות ושירותים עירוניים. הצעדים המוצעים לעיל הם חיוניים והכרחיים בכדי להעמיד את התאנים ליצירת מענה לביקוש הגדול הצפוי של הדיור בקרב האזרחים הערבים והעומד על כ-450 אלף יחידות דיור נוספות בשלושת העשורים הבאים.