חומר רקע
13 בספטמבר 2020
לכבוד
ח"כ מיקי חיימוביץ
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
שלום רב ,
הנדון: הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (תיקון 149)(חברות גבייה), התש"ף-2020
1. הרינו מתכבדות להגיש את הערותינו להצעת החוק שבנדון בשם האגודה לזכויות האזרח בישראל ובשם הקליניקה למימוש זכויות אדם באמצעות ההליך האזרחי בפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, אשר עוסקות שנים רבות בהגנה על זכויותיהם של אנשים החיים בעוני, ובכללם אנשים שמתמודדים עם חובות.
תמצית עמדתנו:
2. חובות יש לשלם אך הדבר חייב להיות תוך הבטחה כי הליך גביית החובות אינו פוגע בזכויותיהם הבסיסיות של החייבים ולוקח בחשבון את יכולותיהם להחזיר את החובות. יש לזכור, שלאופן הגבייה של חובות השפעה דרמטית על זכויותיהם וכבודם של החייבים.
3. איזון זה לא מתקיים כיום, שכן רשויות מקומיות ותאגידי מים משתמשים בכלי הגביה הפוגעני - פקודת המסים (גביה), דבר חקיקה ארכאי המעניק סמכויות דרקוניות ונמצא איתנו מאז שנות המנדט הבריטי (במקור פקודה זו נוצרה כדי להקל על המלך לגבות את מיסי הנתינים בקולוניות). יתרה מזאת, רבים מגופים אלה הפריטו את מערך הגביה שלהם לחברות פרטיות שמונעות משיקולי רווח בלבד ומרוויחות יותר ככל שהחוב תופח (יצוין, שכבר בשנת 2005 ולאחר מכן שוב בשנת 2018 בג"ץ קבע כי הפרטה זו אינה חוקית1 ). בהפרטה זו עוסקת החקיקה דנן.
4. אנו מתנגדים להפרטת הסמכות לגבות חובות לגורם פרטי וזאת במיוחד נוכח הסמכויות הדרקוניות הנתונות בידי הרשויות המקומיות לגביה מנהלית (שלא באמצעות הליך שיפוטי) ולאור הניסיון המלמד כי ההפרטה של הגביה ברשויות המקומיות הובילה במהלך השנים לפגיעה חמורה בזכויות אדם. ראוי היה כי הצעת החוק שבנדון תבטל כליל את אפשרות ההפרטה של מערך הגביה העירוני או לכל הפחות תגביל אותה באופן משמעותי. בפועל, הצעת החוק מעניקה הכשר חוקי להפרטה הקיימת מבלי לקבוע מגבלות מספקות ופיקוח ראוי.
5. לעמדתנו יש לבטל את הגבייה באמצעות פקודת המסים (גביה), ולהעביר את כלל הגביה מחברות הגביה והרשויות המקומיות למרכז לגביית הקנסות, או למסלול מיוחד ומותאם של גבייה בהוצל"פ. רשות האכיפה והגבייה היא גוף ציבורי, האחראי ממילא על הגבייה של רשויות המדינה, היא גוף שאינו נמצא בניגוד עניינים במסגרת הליך הגבייה, מפוקח, מוסדר בחוק וכפוף לכללי המשפט הציבורי.
להלן עמדתנו המפורטת - התנגדות להפרטת הגביה לידי חברות גבייה פרטיות:
6. סמכות הרשויות המקומיות לגבות מיסי עירייה, אגרות וקנסות (כגון ארנונה, מים ודוחות חנייה) באמצעות הליך מנהלי מעוגנת בפקודת העיריות [נוסח חדש] וכן בפקודת המסים (גביה), שהיא במקורה פקודה מנדטורית ארכאית משנת 1929 שקובעת הסדרים קיצוניים לגביית חובות (שנועדו במקור לגביית מיסים בקולוניות הבריטיות).2 חוקים אלה אינם מסגרת הוגנת לגביית חובות. הם מעניקים בידי רשויות מקומיות, שתפקידן לספק שירותים חיוניים והכרחיים, את הסמכות להשתמש לצורך גביית חובות במגוון רחב של אמצעים כוחניים, כגון כניסה לבתי חייבים ועיקול רכוש; שימוש בכוח לצורך פריצה לבתים; עיקול מקרקעין; עיקול רכב; עיקול בחשבונות בנק, וכל זאת ללא הליך שיפוטי ותוך פוטנציאל לפגיעה קשה בזכויות יסוד.
7. יצוין, כי כנגד השימוש בהליך הגביה המנהלי לפי פקודת המסים (גביה) קיימת ביקורת נוקבת מצד בתי המשפט3, ח"כים4, לשכת עורכי הדין5, המועצה לצרכנות6 ועוד. ביום 24.6.13 קראה אף וועדת חוקה, חוק ומשפט לשר האוצר "לבטל את ההסמכה שיש לרשויות המקומיות לפעול לפי פקודת המסים- גביה.... ושכולם יפעלו בדרך הגונה וישרה, דהיינו, יפנו להליכים שיש בבתי המשפט ובמרכז לגביית קנסות".7
8. בשנים האחרונות התקיימו דיונים רבים בוועדת חוקה בדבר הצורך בביטול הפקודה. במהלך הדיונים נציגים מכלל סיעות הכנסת הביעו עמדה חד משמעית שפקודת המסים (גביה) היא פקודה פוגענית שיש לבטלה.
9. מה הבעיה בהליך גבייה לפי הפקודה?
א. בהליך זה הרשות הגובה היא הגוף המחוקק, המבצע והשופט. כך, הרשות היא זו שקובעת את קיומו של החוב ומכריעה לגבי גובהו, ויש לה סמכות להשתמש במגוון רחב של אמצעים כוחניים ובעלי פוטנציאל לפגיעה קשה בזכויות יסוד לצורך גביית חובות כמפורט לעיל. הכל, כאמור מבלי שהחוב הוכח בפני בית המשפט, מבלי שיש כללי המצאה הוגנים של מכתבי התראה ועיקול, ולרוב לא קיים מנגנון ערעור או פיקוח אפקטיבי על ההליך.8
ב. בהליך זה לא מתקיים הליך המאפשר ערעור על גובה החוק ולא מתקיים שום הליך שקובע את דרכי תשלום החוב ביחס לנסיבותיו האישיות והכלכליות של החייב (בסגנון "חקירת יכולת") ולא ניתן לעשות "איחוד תיקים" כמו בהוצאה לפועל, מה שעלול להוביל לקריסת החייב נטול האמצעים.
ג. ריביות הפיגורים והוצאות הגבייה המוטלות על החוב הן גבוהות במיוחד ומובילות לניפוח החוב מעבר לקרן בעשרות ולעיתים מאות אחוזים. כך, אם מדובר בקנס חניה או קנס אחר שלרשויות מקומיות סמכות גבייה, איחור במועד הפירעון מוביל לתפיחת החוב ב-50% בהתאם לריבית פיגורים לפי חוק העונשין.
ד. אין ספק אם כך שבהליך הגבייה המנהלי, פערי הכוח בין הגוף הגובה לבין התושב הם אדירים והאדם לו מיוחס החוב נמצא בעמדת נחיתות מתמדת. פעמים רבות, על-מנת להתגבר על פערי כוחות אלה, נדרשים החייבים להיעזר בייצוג משפטי או בערכאות בית המשפט על-מנת לעמוד על זכויותיהם. דבר זה מקשה בעיקר על אוכלוסיות פגיעות ומוחלשות מכיוון שייצוג משפטי או פניה לערכאות מצריכה יכולת כלכלית (תשלום אגרות, שכר טרחת עו"ד ועוד) וכן יכולת להתגבר על חסמי הידע לגבי מיצוי זכויות, על חסמים פסיכולוגיים, גיאוגרפיים ועוד.9
ה. רק לא מזמן התפרסמה כתבה במסגרת התכנית "האזרח גואטה" בערוץ כאן 11 על שיטות הגביה שמפעילות העיריות. עולה משם תמונה מדאיגה של העדר שליחת דוחות וקנסות וגילוי על החוב רק בדיעבד (דבר שמוביל כאמור לתפיחת החוב), העדר מתן מענה עירוני, העברת הגבייה לחברות חיצוניות שפועלות למטרות רווח, גבייה תוך התיישנות רבת שנים.10 בפייסבוק פועלות קבוצות שונות המספרות על העוולות שנגרמות להן בעקבות גביה זו של חברות גביה.11 גם אנו לאורך השנים טיפלנו בעשרות אם לא מאות פניות של תושבים שנפגעו כתוצאה מהליך גבייה זה.
10. לטעמנו, ראוי להפסיק כליל את השימוש בפקודת המסים (גביה) לצורך גביית חובות על ידי הרשות המקומית ויש להעביר את הגביה לרשות האכיפה והגביה. מקל וחומר, שאין להתיר הפרטה של סמכויות גביה מרחיקות לכת כל כך אשר טמונה בה פגיעה מובנית בזכויות אדם: הזכות לכבוד, הזכות לקניין, הזכות לפרטיות ועוד. לאור אופיו של הליך הגביה המנהלי יש להקפיד ביתר שאת כי הליך זה יבוצע ללא משוא פנים על ידי עובד ציבור שהאינטרס הציבורי בלבד עומד לנגד עיניו ואשר כפוף לנורמות ולכללים של המנהל הציבורי ובכלל זה: מנגנוני הכשרה, הוראות פליליות ייחודיות, דרישות אתיות ומשמעתיות והליך שיפוט משמעתי.
11. מה הבעיה עם גבייה באמצעות חברות פרטיות?
א. רווחי חברות הגביה הפרטיות מבוססות על עמלה מסך הגביה ועל תשלום הוצאות עבור פעולות הגביה. לשיטת תגמול זו יתרון ברור ביצירת תמריץ לגביית החובות בנחישות והנתונים מוכיחים כי חברות הגביה אכן הרחיבו את היקף ההכנסות של הרשויות מגביית מיסים. אלא ששיטה זו יוצרת גם ניגוד עניינים מובהק בין אינטרס הרווח של הגובים לבין החובה להפעיל סמכויות גביה בהגינות, בסבירות ובאופן מידתי.
ב. במסגרת הפרטה זו הועבר לידי חברות הגביה הטיפול בכל השלבים של הליך הגביה ובפועל חברת הגביה מחליפה את מחלקת הגביה בעירייה: משלוח הודעות החיוב, ניהול מערך הגביה השוטפת, קבלת קהל ומענה לתושבים, עדכון הנתונים בדבר חייבים, גביית חובות פיגורים, פעולות אכיפה (ובכלל זה רישום עיקולים וביצועם), ניהול מו"מ עם חייבים וכו'. כמו כן, בידי חברות הגביה מרוכז מידע נרחב אודות חייבים, ובכלל זה לגבי "מקומות עבודה, חשבונות בנקים ופרטי רכוש לצורך ביצוע עיקולים לסרבני תשלום ומפגרים".12
ג. הניסיון לצייר את הליך הגביה המנהלי המועבר לידי חברות הגביה כהליך "טכני" שאינו מחייב הפעלה של שיקול דעת מהותי רחוק מהמציאות. הליך הגביה מורכב כל כולו מאיזונים בין זכותה של הרשות לגביית מיסיה לבין זכויותיו של החייב. נדרשת הפעלה מתמדת של שיקול דעת במגוון סוגיות: סוג ההליך שיש לנקוט בו, המועד לנקיטה בהליכים, מקרים חריגים שבהם יש להתחשב בנסיבות אישיות של החייב, בקשות לפריסת חובות ומחיקת חובות, מחלוקות בין הרשות לחייב, ספק לגבי הבעלות במיטלטלין שמבקשים לעקל ועוד. לטעמנו, החובה לפעול כלפי חייבים בהגינות ובסבירות אינה יכולה להתממש בידי גורם פרטי שרווחיו תלויים בהצלחת הגביה.
ד. במסגרת הליכי הגביה על הגובה לשקול, בין היתר, שיקולים חברתיים-כלכליים הנוגעים למצבו של החייב. כך, לדוגמה, השעיית הליכים יכולה להיות מוצדקת לאור מצבו הכלכלי או הבריאותי של החייב, במידה ועיקול נכסים יגרום לפגיעה קשה בחייב. היועץ המשפטי לממשלה קבע בעניין הליכי הגביה על פי פקודת המיסים (גביה) כי "במסגרת זו ייבחנו, בין היתר, נחיצותו של ההליך ויעילותו, בשים לב לשיקולים שונים, כגון גובה החוב, או מצבו של החייב".13 ספק רב אם שיקולים אלה יעמדו לנגד עיניה של חברת גביה המונעת משיקולי רווח. חברת גביה שכל רווחיה מבוססים על הצלחה בגביית החוב, לא תסכים לוותר על גביית החוב גם במקרים בהם הדבר מוצדק או שראוי להפנות את החייב להסדר תשלומים עם הרשות.
ה. זאת ועוד, לאור מורכבות הליכי הגביה ושיקול הדעת הרב הטמון בכל מהלך גביה, אין כל אפשרות לקיים פיקוח אמיתי על מערך הגביה המופרט. בנוסף, נוכח היקף הליכי הגביה המועברים לידי חברת הגביה, אין לרשות המקומית אפשרות לקיים פיקוח אפקטיבי וההכרעות מתקבלות בפועל על ידי חברת הגביה: "אמת, האישור הסופי לנקוט בהליכי גביה נעשה על ידי גורם ברשות המקומית. עם זאת, כל בר דעת מבין כי ברשות מקומית גדולה, לא ניתן לבחון כל מקרה לגופו. הרשות סומכת ידיה במרביתם של המקרים על שיקול הדעת של חברת הגביה. קיים חשש להפעלה לא ראויה של שיקול הדעת".14 גם במקרים בהם עובד העירייה נדרש להפעיל שיקול דעת בעצמו, הדבר נעשה על בסיס מידע והמלצות שחברת הגביה מעבירה אליו ולכן בסופו של דבר החברה עומדת מאחורי ההחלטות.
12. נוכח הפגיעה הגלומה בהפעלת הליכי הגביה בזכויות אדם, לאור שיקול הדעת הנרחב שכרוך בהפעלת מערך הגביה וחוסר היכולת לפקח באופן אפקטיבי על הליכים אלו, אנו סבורים שחובה להותיר את הליכי הגבייה בידי עובדי ציבור.
13. כאמור, כבר בשנת 2005 ולאחר מכן שוב ב 2018 קבע בג"ץ, כי הליך ההפרטה של הגבייה לידי גופים פרטיים, נעשה ללא סמכויות בחוק ויש להסדיר סמכויות אלה בחקיקה ראשית. בשנת 2018 בג"ץ העניק למדינה שהות של שנה על-מנת להסדיר את הליכי החקיקה וזאת על אף שהמדינה כבר שנים טוענת שנושא בהליך הסדרה בכנסת – מאז הפסיקה בשנת 2005(!). מאז בג"ץ חזר והאריך את משך הזמן להשלמת החקיקה בשל הבחירות החוזרות, והעובדה שלא הייתה ממשלה נבחרת. המשמעות היא שכבר שנתיים (לפחות) הרשויות מפעילות חברות גביה לאחר שנקבע שהדבר לא חוקי (זאת אחרי שנים של הפעלה בלתי חוקית ובלתי מוסדרת שנקבעה כבר בבג"ץ בשנת 2005).
14. יצוין, כי בשנים האחרונות, התקיימו דיונים רבים בועדות הפנים והחוקה של הכנסת בעניין פקודת המיסים גבייה, כמו גם בעניין הגבייה ע"י החברות הפרטיות, והוסכם באופן נרחב כי הגבייה באמצעים אלו פוגענית וכי יש לבטל או לכל הפחות לצמצם את הגבייה באמצעותם. בהמשך לדיונים אלה הוקמה ועדה בין משרדית לדיון באפשרויות לטיפול בנושא זה.
15. אחת התוצאות היתה חקיקה ממשלתית, שהועברה בכנסת, הקובעת קיומו של פיילוט להעברת גבייה מרשויות מקומיות לרשות הגבייה בנוגע לגביית קנסות. אמנם מדובר בחקיקה שקובעת הצטרפות וולונטארית לפיילוט, עניין שיש בו קושי כשלעצמו, שכן לא ניתן באופן הזה באמת לבדוק אם הגבייה החלופית היא אפקטיבית. עם זאת, המגמה ברורה – צמצום הגבייה באמצעות הפקודה, ומשכך באמצעות גופים פרטיים, ומעבר לגבייה באמצעות גוף ממשלתי שזה ייעודו, ואשר כולל בתוכו מערכת של איזונים עכשוויים ראויים. יצוין למען הסר ספק, שכבר היום הרשויות המקומיות יכולות לפעול לגביית חובות בארנונה באמצעות רשות האכיפה והגבייה, לרבות במסלול מהיר וזול העומד לרשותן.
16. לנוכח כל האמור לעיל עמדתנו היא כי יש לבטל הגבייה באמצעות פקודת המסים (גביה), ולהעביר את הגביה שמבצעים גופים שאחראים על מתן שירותים בסיסיים וחיוניים, כמו הרשויות המקומיות ותאגידי המים, למרכז לגביית קנסות ברשות האכיפה והגבייה, או למסלול מיוחד ומותאם של גבייה בהוצל"פ (כפי שקיים בהוצל"פ לגבי מזונות למשל).
17. אנו קוראים לוועדה לפעול לקידום מהלך של העברה מסודרת והדרגתית של כל הליכי הגבייה כאמור, ולהכנת תכנית היערכות רב שנתית מתאימה לשם כך.
18. ככל שתקודם החקיקה שבנדון, אנו קוראים לוועדה לקבוע אותה כהוראת שעה זמנית עד להשלמת המהלך האמור לעיל; ולהבטיח שבהצ"ח שבנדון יוגברו ההגבלות והפיקוח המוצעים על חברות הגבייה ועובדיהן, כמפורט בהערותינו המפורטות שלהלן להצעת החוק.
הערות מפורטות להצעת החוק לפי סעיפים:
19. ככל שתקודם הצ"ח שבנדון, חיוני שההסדר החוקי יבטיח הגנה מקיפה יותר ופיקוח הדוק יותר על הסמכויות המועברות לידי החברות הפרטיות הפועלות למטרות רווח. לטעמנו, הצעת החוק אינה מבטיחה הגנה מספקת על זכויות החייב והיא מעניקה הכשר להפרטה במתכונת הבעייתית הקיימת כיום.
20. מנגנוני הפיקוח והביקורת שהוסדרו בהצעת החוק אינם מספיקים נוכח היקף הפגיעה הפוטנציאלית בזכויות אדם. למרות הביקורת החריפה של מבקר המדינה על הליקויים בפיקוח על פעילות חברות הגביה ומסקנתו כי "על הרשויות המקומיות להרחיב מאד את פעולות הפיקוח והבקרה על עבודתן של חברות הגביה הפועלות בתחומן" (בעמ' 459 לדו"ח מבקר המדינה), הצעת החוק אינה קובעת הסדרים מספקים להבטחת פיקוח נאות מצד הרשויות המקומיות ומשרד הפנים.
א. ביטול מנגנון התמריצים הכלכליים של חברות הגביה
21. הפגם העיקרי בהפרטת הגביה ברשויות המקומיות כיום אינו מטופל בהצעת החוק. כפי שהוסבר לעיל, הבעייתיות הגדולה ביותר בהסדר הקיים כיום נעוץ במנגנון התמריצים הכלכליים של חברות הגביה המרוויחות עמלה מתוך הכספים שהצליחה לגבות עבור העירייה. במידה והחברה לא הצליחה להביא לגביית החוב, היא לא תקבל כל רווח עבור פעולות הגביה שביצעה. מערכת זו של תמריצים כלכליים גורמת לנקיטה באמצעים דורסניים ובלתי מידתיים ולביטול האיזון הראוי בין זכויות החייב לבין האינטרס של הרשות המקומית לגבות את חובותיה.
22. התמריץ הגדול לגבות את החוב כדי למקסם את רווחי חברת הגביה, מוביל לנקיטה באמצעים דרקוניים לגביית החוב ובין היתר באמצעות איומים, הטלת עיקולים בלתי מידתיים (לדוג' עיקול רכב עבור חוב קטן ביותר) ונקיטה בהליכי גביה מרובים. ואכן, קיימים דיווחים רבים על שימוש באמצעים בלתי חוקיים כלפי תושבים, איומים, שימוש בכוח ועוד.15
23. שיטת תגמול זו פוגעת בזכויותיהם של החייבים בהליך הגביה. כך, לחברת הגביה אין כל אינטרס לסייע לחייבים להגיע להסדר חוב, לפרוס חובות או לעדכן חייבים באשר לאפשרות לקבל הנחה או מחיקת חוב במקרים בהם הם זכאים לכך. כל פעולה "לטובת" החייב עשויה להוביל לירידה בעמלה המשולמת לחברת הגביה ומשכך לחברה יש תמריץ ברור שלא לוותר על מלוא החוב גם כאשר מצבו הכלכלי-חברתי של החייב מצדיק זאת.
24. הצעת החוק אינה נותנת כל מענה לבעיה זו. יש לקבוע מפורשות בהצעת החוק כי התמורה שתשלם הרשות המקומית לחברת הגביה לא תותנה בתוצאות הגביה. כך, לדוגמה, בהוצאה לפועל התשלום לקבלני הביצוע נעשה לפי פעולת הגביה שביצעו.
ב. העסקת חברת גביה בגביה שוטפת ובגביית חובות – סעיף 330ב(א)(2)
25. לטעמנו, אין להתיר את העברת הגביה השוטפת של תשלומי חובה לידי חברות גביה פרטיות ויש למחוק את סעיף 330ב(א)(2) מהצעת החוק. בשלב בו מתבצעת הגביה השוטפת, החוב איננו סופי וייתכנו מקרים רבים שהחבות שנויה במחלוקת בין התושב לבין הרשות. בשלב זה, רשאי התושב להגיש השגות, ערר או ערעור על גובה השומה, על עצם הטלת הקנס או המס וכן לבקש הנחה על בסיס מצב כלכלי- חברתי או בנסיבות אחרות הקבועות בדין. הטיפול בגביה השוטפת כרוך בשיקול דעת שלטוני ונוגע לעצם יצירת החבות ומשכך אין לאפשר מעורבות של חברת גביה פרטית בשלבים אלו.
26. בנוסף, מתן היתר לחברת גביה לעסוק בגביה שוטפת של תשלומי חובה ובמקביל בגביית תשלומי פיגורים בגין תשלומי חובה יוצר ניגוד עניינים מובהק. בהנחה שהעמלה מסך הגביה גדלה ככל שהחוב טופח, לחברת הגביה אינטרס מובהק לגבות כמה שיותר חובות בפיגור. במידה ומאפשרים לאותה חברת גביה לעסוק בשני התחומים, קיים חשש כי היא תעדיף לראות כמה שיותר תושבים שאינם משלמים את חובם בזמן והיא תשקיע את מירב משאביה בגביית החובות בפיגור במקום מיצוי כל האפשרויות לתשלום במועד.
ג. הגבלת תפקידי חברות הגביה- סעיף 330ב(א) -(ב)
27. הצעת החוק מתירה לרשות המקומית להעביר לידי חברת הגביה את כלל מערך הגביה שלה ובכלל זה הטיפול בגביית תשלומי חובה, גביית החובות, מענה לתושבים וסיוע בטיפול בבקשות להנחות.
28. לטעמנו, אין לרשות המקומית כל אפשרות להעביר את כלל מערך הגביה לידי חברת הגביה ובמקביל לשמור על שליטתה בהליכי הגביה ועל הפעלת שיקול דעת מהותי, כנדרש על פי החוק. במצב זה, חברות הגביה הן אלה שמחזיקות במידע הרלוונטי לקבלת ההחלטות.
29. ראוי כי תיקון החוק יגביל את הסמכויות שבידי חברות הגביה הפרטיות לסמכויות ביצוע בלבד ויפרט בבירור מהן סמכויות אלה. משמעות הדבר כי הרשות המקומית תמשיך לנהל את מערך הגביה וחברת הגביה תפעל אך ורק לביצוע הליכי גביית החובות בדומה להסדר הקיים בהוצאה לפועל. יש לציין כי חוק הוצל"פ מתיר האצלת סמכויות ביצוע בלבד ("תפקיד ביצוע" בסעיף 5(ב) לחוק) ומתיר בידי רשם ההוצאה לפועל, בין היתר, את תפקיד הוצאת צווי עיקול (סעיף 21 לחוק הוצל"פ).
30. סעיף 330ב(ב) קובע אמנם כי "כל פעולה הנוגעת לגביה והכרוכה בהפעלת שיקול דעת שניתן לעירייה על פי דין לא תתבצע על ידי חברת הגביה כי אם על ידי העירייה", אולם אין בקביעה כללית ומעורפלת זו כדי לתת מענה לחששות שהוזכרו לעיל. אין זה ברור מהן הפעולות הכרוכות "בהפעלת שיקול דעת". בפועל, כל עוד חברת הגביה היא זו שמפעילה את כלל מערך הגביה, הרשות המקומית נותרת כ"חותמת גומי" בלבד שכן המידע הרלוונטי לקבלת ההחלטות עובר לידי חברות הגביה, מגיע ממנה לעירייה ובהכרח מבנה את שיקול דעתה.
31. יוזכר, כי הוראה דומה לזו שבסעיף 330ב(ב) המחייבת להימנע מהאצלת שיקול הדעת וכן הוראה דומה לזו שבסעיף 330יג(ב) הקובעת כי הפעלת כל אמצעי גביה כפוף להחלטה פרטנית של גזבר הרשות, קיימות אף היום במסגרת נוהל משרד הפנים מס' 2/03 "נוהל העסקת חברות גביה". למרות זאת דו"ח מבקר המדינה חשף כי גזברי הרשות כלל לא היו מעורבים בהליכי הגביה והחברות הפרטיות נוהגות לחתום על צווי עיקול ולבצעם בלא ידיעתו או אישורו של נציג מטעם העירייה: "הממצאים האמורים מעידים שבעיריות האמורות הועברו לחברות הגביה בפועל גם הסמכויות השלטוניות להפעלת שיקול הדעת וקבלת ההחלטות בדבר עצם ביצוע פעולות האכיפה" (עמ' 427 לדו"ח מבקר המדינה).
32. במידה ולא תתקבל עמדתנו להגבלת תפקידי חברות הגביה לתפקידי הביצוע בלבד בדומה להסדר שקיים בהוצאה לפועל בעניין קבלני הביצוע, יש לכל הפחות להוסיף את המגבלות הבאות:
א. חובת נוכחות של עובד/י עירייה בכל מערך גביה המופעל על ידי חברות גביה פרטיות - על פי הצעת החוק חברת הגביה יכולה לנהל את כלל מערך הגביה ובכלל זה מענה לפניות תושבים, מתן מידע וביצוע הגביה ללא נוכחות פיסית של גורם ציבורי. לטעמנו, חובת נוכחות של עובד עירייה חיונית לצורך התייעצות בעניינים שונים, פיקוח ובקרה וכן לצורך טיפול ומענה לתושבים בעניינים שאינם טכניים במהותם. חובה לשמור על אפיק הידברות ישיר בין החייב לבין עובדי העיירה במקרים המורכבים יותר. דבר זה חיוני במיוחד נוכח ההגנות המנויות בפקודת המיסים גביה בכל הנוגע לאיסור על עיקולים מסוגים שונים ועוד16.
יוזכר, כי בעניין הפרטת המוקד הטלפוני של הביטוח הלאומי, נקבע במסגרת עתירה לבג"ץ, כי יש להבטיח נוכחות של נציג הביטוח הלאומי במוקד הטלפוני אשר יטפל בעצמו בפניות שאינן "טכניות" במהותן (בג"ץ 11193/07 עמותת כן לזקן נ' המוסד לביטוח לאומי). בית המשפט הורה לביטוח הלאומי להגדיר מפורשות את העניינים המהותיים שבהם יוכל הפונה לקבל מענה מעובד הביטוח הלאומי במישרין. כמו כן, במקרים שבהם נדרש עיון במידע אישי יכול הפונה לבחור לקבל את הטיפול מעובד המוסד לביטוח לאומי. כך ראוי לקבוע גם בענייננו. מקרים הנוגעים, לדוגמה, למצבו הרפואי או הכלכלי-חברתי של החייב צריכים להיות מטופלים ישירות על ידי העירייה מבלי שהמידע האישי הרגיש יועבר לידי הגורם הפרטי. מקל וחומר בכל הנוגע לקבלת החלטות שיש בהן לפגוע בזכויות יסוד.
ב. קביעת סדר פעולות לביצוע גביה- על מנת להבטיח כי חברת הגביה לא תפעיל שיקול דעת בעניין אמצעי הגביה שיש להפעיל כנגד חייב ועל מנת להבטיח כי יופעלו קודם כל אמצעי הגביה הפוגעניים פחות וכן הזולים יותר, יש לקבוע בחוק או בתקנות את סדרם של אמצעי הגביה באופן מפורש.
ג. קביעת העניינים והמקרים שבהם הטיפול יעבור מידי חברת הגביה לרשות המקומית- ישנן סוגיות שבהן אין לאפשר את מעורבותו של גורם פרטי נוכח פוטנציאל הפגיעה שלהן בחייב והחובה כי אינטרסים ציבוריים בלבד ינחו את הרשות בהחלטתה. בפועל, כבר כיום, הרשות המקומית חדלה להיות כתובת לפניות של חייבים אף בעניינים הרגישים ביותר ומידע חיוני באשר לזכויות החייב מול הרשות אינו מגיע לידיו (לדוגמה יידוע החייב לגבי אפשרות להגיע להסדר חוב, לבקש את מחיקת החוב או הריבית ועוד). אין זה מתקבל על הדעת, כי חייב יאלץ להתנהל אך ורק מול חברת הגביה ללא אפשרות לפנות לרשות המקומית בעניינים רגישים במיוחד. על כן:
1. יש לקבוע בכל רשות רפרנט ייעודי לפניות ציבור בנוגע לחובות הנגבים על ידי חברת הגביה ושאליו יכול לפנות התושב ישירות.
2. יש להסמיך גוף בעיריה שבסמכותו טיפול בבקשות חייבים בכל הנוגע לגביית חובות והליך הטיפול בגביה ויש לקבוע חובת יידוע של החייב על ידי חברת הגביה, לאחר משלוח דרישת התשלום הראשונה ועובר לנקיטת הליכי גביה בפועל.
3. אין להתיר כל מעורבות של חברת הגביה בבקשות למתן הנחה בארנונה ובתשלומי חובה אחרים – ויש לבטל את סעיף 330ב(א)(4). ה"הסתייעות" בחברת הגביה לצורך טיפול בבקשות למתן הנחה אינה אלה כסות להאצלת שיקול הדעת לידי חברת הגביה בהחלטות שלטוניות אלה והיא פוגענית במיוחד שכן היא כרוכה בחשיפה של חייו הפרטיים של החייב ובמידע אישי ביותר הנוגע אליו ולבני משפחתו. חברת הגביה היא זו שמקיימת קבלת קהל, מתרשמת מהטענות של מבקש ההנחה, היא זו שקובעת אילו מסמכים הוא יגיש ומתרשמת ממהימנותו. במקרים רבים, חברת הגביה אף מגישה המלצה לרשות אם לקבל או לדחות את הבקשה.
ד. תנאים נוספים למתן אישורים לחברות גבייה סעיף 330ד ולעובדי גבייה סעיף 330ה
33. יש לקבוע בחוק חובה של חברת גביה ושל עובד גביה ליידע את ועדת האישורים על קיומן של העילות, שקבועות בחוק או אלו שיקבע השר בתקנות, לאי מתן אישור להעסקה וכן על כל עילה כזו שתצמח במהלך עבודתו. הימנעות מדיווח כזה תהווה עילה לדחיית בקשה לאישור ולביטול אישור בדיעבד.
34. בנוסף, יש לקבוע חובת ביצוע אישי של בעל האישור. בדומה להוראה הקבועה בסעיף 5(ג) לחוק ההוצאה לפועל, יש לקבוע כי בעל האישור מחויב לבצע אישית את תפקיד הגביה שהוטל עליו ואין הוא רשאי להטיל את ביצועו על אדם אחר.
ה. הבטחת פיקוח ובקרה ברמה הארצית - מתן אישור להעסקת עובד - סעיף 330ו(ב); אי מתן אישור להעסקת עובד - סעיף 330ו(ד); אי חידוש ביטול או פסילה של אישור - סעיף 330ח; מנגנון בירור תלונות - סעיף 330ט
35. לפי הצעת החוק, במשרד הפנים תוקם ועדה ארצית למתן אישורים להעסקת חברות גבייה וכן ביטולם ופסילתם, ובכל רשות מקומית תפעל ועדת אישורים מקומית לצורך מתן אישורים להעסקת עובדי גבייה וכן ביטולם או פסילתם.
36. אנו מברכים על ההחלטה, בנוסח דנן של הצ"ח, להבטיח פיקוח ואחידות ברמה הארצית בכל הנוגע לחברות הגבייה (העסקתן, פסילתן וכיוצ"ב). הדבר תואם את האמור בדו"ח מבקר המדינה אשר סקר את הפגמים בפיקוח על חברות הגביה מצד הרשויות המקומיות והדגיש את החשיבות שבהסדרת פיקוח ברמה הארצית מטעם משרד הפנים (בעמ' 438-439).
37. עם זאת עדין קיים קושי מבחינת הפיקוח ברמה הארצית על העסקתם של עובדי הגבייה. הללו מאושרים או נפסלים ע"י ועדות האישורים העירוניות, מבלי כל מעורבות או עדכון של ועדת האישורים הארצית. במצב זה יתכן כי עובד חברת גביה אשר לא אושר ע"י רשות אחת, או שרישיונו נשלל ברשות כלשהי נוכח התנהגות בלתי הולמת למשל, יוכל לעבור לעבוד ברשות אחרת בלי הגבלה של ממש.
38. יש להבטיח כי המידע על כל העובדים המורשים ו/או שנפסלו יועבר וירוכז ע"י ועדת האישורים הארצית, אשר תוכל להצליב את המידע ולפקח באופן ארצי גם על העובדים בגבייה. הדבר יבטיח אחידות בין כל הרשויות, הרתעה אפקטיבית וכן חסכון בזמן ומשאבים.
ו. מנגנון תלונות – סעיף 330ט
39. סעיף זה קובע את ההסדרים לבירור תלונה על ידי ועדת האישורים. כפי שהובהר לעיל, יש להבטיח פיקוח ארצי ומערכתי על חברות הגביה ועובדיה. אין להסתפק במנגנון תלונות נפרד בכל רשות מקומית אלא יש להבטיח פיקוח ברמה הארצית של משרד הפנים על פעילות חברות הגביה. כאמור, חברות הגביה פועלות במספר רשויות מקומיות במקביל ולכן בירור תלונה ברשות אחת והטלת סנקציות על חברה מסוימת או עובד שלה חייבים להשפיע על פעילותם גם ברשויות אחרות. משכך, מנגנון תלונות נפרד בכל רשות יהיה בלתי אפקטיבי.
40. יש לקבוע כי הועדה הארצית תהיה הכתובת לבירור התלונות נגד חברות הגביה, בדומה למודל הקיים בועדת האישורים בהוצאה לפועל, שכן להחלטה בעניין חברת גבייה חייבת להיות השלכת רוחב על עבודתה של אותה החברה בכלל הרשויות ולא רק ברשות המקומית הספציפית שם נדונה התלונה.
41. לחילופין, יש להעביר כל החלטה שנתקבלה בבדיקה של הרשות המקומית לידי הועדה הארצית על מנת ליצור מאגר ידע אחיד של תלונות כנגד חברות גבייה, והחלטות שהתקבלו בעניינן, על מנת שתהיה להתנהלותה ולסנקציות שנקבעו נגדה השלכות רוחב ארציות.
42. בסעיף 330ט(ב) נקבעו העילות שבגינן תוכל ועדת האישורים להפסיק את העסקתה של חברת הגביה. מסעיף זה עולה כי הסנקציה היחידה שיכולה ועדת האישורים לנקוט היא הפסקת העסקת חברת הגביה. יש להוסיף אפשרות להפסקת העסקת עובדי גבייה ולא רק חברת גבייה.
43. לסעיף 330ט(ד) – יש לקבוע כי סדרי עבודת הוועדה לבירור תלונות יוסדרו בתקנות על מנת להבטיח אחידות וכן הליך הוגן.
44. יש לקבוע, שהוועדה חייבת בניהול פרוטוקול ובפרסום תוצאות בדיקת התלונות באתר האינטרנט של הרשות, כפי שנקבע לעניין ועדת האישורים הפועלת בהוצאה לפועל.
ז. פיקוח ובקרה- סעיף 330יד
45. סעיף זה קובע הוראה כללית ומעורפלת לעניין ביצוע פיקוח ומעקב על חברת הגביה. ראשית, כאמור לעיל, יש לקבוע כי גם משרד הפנים מחויב בביצוע פיקוח על חברות הגביה. פיקוח בלעדי של הרשות המקומית אינו מספק.
46. יש לפרט ולקבוע את החובות של חברת הגביה לצורך קיומו של פיקוח אפקטיבי. כך, לדוגמה, יש לקבוע כי חברת הגביה תנהל רישום מדויק של כל פעולה שבוצעה תוך פירוט תאריך הביצוע וזהות מבצע הפעולה וכי דוח הפעולות יועבר אחת לחודש לבחינת הרשות המקומית. כמו כן, יש לחייב את חברת הגביה ועובדיה למלא דוח ייחודי בכל מקרה של שימוש בכוח במסגרת הפעלת אמצעי גביה (פריצה לבית, הפעלת כח במסגרת פעולת עיקול וכו').
47. כן יש לקבוע חובת פרסום דוח ציבורי שנתי שיכלול את ממצאי הביקורת וחובת דיווח שנתי לוועדת הפנים של הכנסת שתכלול, בין היתר, התייחסות לפעולות הגביה שבוצעו; המקרים שבהם נעשה שימוש בכח; פירוט התלונות שהוגשו כנגד חברות הגביה ועובדיה וכן תוצאות הטיפול.
ח. תקנות- סעיף 330טו
48. יש לבטל את סעיף 330טו(ג) – הסעיף קובע כי השר רשאי לקבוע בתקנות סוגי מידע נוספים שרשאית העיריה להעביר לחברת הגביה לצורך ביצוע תפקידה. היקף המידע האישי המועבר לחברות הגביה הינו רב ביותר. אין להתיר העברת מידע נוסף בתקנות בלבד. במידה ויהיה צורך בהוספת מידע נוסף יש לבצע שינוי זה בחקיקה.
ט. פרסום בעלי הרישיונות
49. על מנת להבטיח כי מנגנון הפיקוח המוסדר בהצעת החוק יהיה אפקטיבי, יש לקבוע כי שמות חברות הגביה יפורסמו באתר האינטרנט של משרד הפנים על מנת שהציבור יוכל לדעת מיהן החברות בעלות הרישיון, לאילו חברות נשלל הרישיון וכו'.
י. תחולת חוק העונשין
50. נוכח האופי הציבורי של תפקיד חברת הגביה ועובדיה והסמכויות השלטוניות המוקנות בידם, ראוי להחיל עליהם את הוראות חוק העונשין הנוגעות לעובדי ציבור. יש לקבוע כי בעל החברה, נושא משרה ועובדי החברה יראו אותם, במילוי תפקידם, לעניין חוק העונשין, התשל"ז-1977, כעובדי ציבור.
יא. כפיפות לחוק מבקר המדינה ולחוק חופש המידה
51. על מנת להבטיח פיקוח על חברות הגביה ושקיפות של פעילותה, יש לקבוע כי חברת גביה שקיבלה אישור לפי חוק זה תהיה גוף מבוקר כמשמעו בסעיף 9(6) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 וכי יהיה עליה להמציא למבקר כל מידע הנדרש לדעת המבקר לצורך ביצוע ביקורת. כמו כן, יש לקבוע כי בקשה לקבלת מידע לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 לעניין פעילות חברת גביה פרטית, תוגש לממונה על חוק חופש המידע ברשות המקומית וכי הזכיין מחויב למסור לממונה כל מידע הדרוש לו לצורך מילוי תפקידו.
יב. החלת נהלי ההוצאה לפועל הנוגעים להליכי הביצוע
52. על הליכי הביצוע בהוצאה לפועל המבוצעים בידי קבלנים פרטיים חלים כיום מספר נהלים המסדירים את חובות הקבלנים, הוראות שונות הנוגעות להליכי הביצוע ועוד. נהלים אלה כוללים, בין היתר, הגנות על זכויות החייב והם מגבילים את שיקול הדעת של הקבלנים. כך, לדוגמה, נוהל 2000/07 (בת-1) קובע מספר כללים וחובות על הקבלן: הגבלת מועדי ביצוע ההליכים המבצעיים; חובת עדכון פרטים (בין היתר הקבלן מחויב לדווח בתוך 48 שעות על תלונות שהוגשו נגדו במשטרה או על כל אירוע חריג שהתרחש במסגרת ביצוע התפקיד); הוראות מיוחדות לעיקול והוצאת מחשב; איסור הוצאת מיטלטלין חסרי ערך; הוראות ייחודיות לביצוע עיקולים בדירות משותפות. נוהל 2000/7 (בת-2) קובע הוראות לעניין התנהגות בעל התפקיד והמתלווים אליו. כך, לדוגמה, קובע הנוהל כי "אין להפוך חפצים, לחטט במגרות ובארונות... ילקחו פריטים גלויים לעיל בלבד...לא יבוצע הליך כאשר במקום קטינים ללא נוכחות מבוגר".
53. הצעת החוק שבנדון אינה מתייחסת להוראות אלה או לחובה לקבוע הוראות מקבילות. בפועל, נוצרות שתי מערכות נורמטיביות של גביית חובות באמצעות גורמים פרטיים: קבלני הביצוע בהוצאה לפועל שעליהם חלים כללי התנהגות מפורטים ומנגד חברות הגביה שלהן שיקול דעת נרחב הרבה יותר וסמכויות קיצוניות יותר שאינן כפופות להוראות דומות.
יג. גביית חובות מים
54. הצעת החוק יוצרת א-נומליה חוקית בלתי סבירה בכל הנוגע לחובות בגין אספקת מים, בין רשויות מקומיות (שבהן לא הוקמו תאגידי מים) המתקשרות עם חברות גביה ותאגידי מים הגובים באמצעות חברות הגביה של הרשויות המקומיות, ובין תאגידי מים שמתקשרים עצמאית עם חברות גביה, שעליהם הוראות חוק זה כלל אינן חלות. יש להסדיר במקביל (באמצעות הצעת החוק הנוכחית בתיקון עקיף לחוק תאגידי המים או באמצעות הצעת חוק נפרדת) גם את העסקתן של חברות הגביה על ידי תאגידי המים.
בכבוד רב,
רעות כהן, עו"ד דבי גילד-חיו, עו"ד
הקליניקה לזכויות אדם בהליך האזרחי מקדמת מדיניות וחקיקה
הפקולטה למשפטים, אוני' חיפה האגודה לזכויות האזרח בישראל
נייד 052-8282444