חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת www.knesset.gov.il/mmm מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי :כתיבה ד"ר מיכל לרר :| אישור אורלי אלמגור-לוטן תאריך :כ" ז ב חשו ון "תשפ ג , 21 בנובמבר 2022 סקירה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ .. 7 2. היקף התופעה של אי-מיצוי זכויות ................................ ................................ ......................... 8 3. חסמים למיצוי זכויות: שלוש נקודות מבט ................................ ................................ ............. 15 3.1 חסמים שונים בפני אוכלוסיות שונות ................................ ................................ ................ 18 4. מיצוי זכויות אקטיבי ................................ ................................ ................................ .......... 19 4.1 המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי ................................ ................................ . 20 4.2 פעולות פרו-אקטיביות של משרדי ממשלה להגברת מיצוי זכויות ................................ ........ 29 5. מיצוי זכויות באמצעות הורדת הנטל המינהלי ................................ ................................ ....... 41 6. חסמים המקשים על קידום מיצוי זכויות אקטיבי ................................ ................................ .... 46 7. נספח א ................................ ................................ ................................ ........................... 49 8. נספח ב ................................ ................................ ................................ ........................... 51 9. נספח ג ................................ ................................ ................................ ............................ 53 מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב בעבור חבר הכנסת גלעד קריב, והוא עוסק בתופעה של אי-מיצוי זכויות, ובפעולות האקטיביות ש משרדי הממשלה נוקטים בהן כדי לשנות את המגמה – מדיניות המכונה מיצוי זכויות אקטיבי. המסמך נ פתח בתיאור תופעת אי- מיצוי זכויות והיקפה ,מ תאר את החסמים העומדים בפני מיצוי זכויות, עורך מיפוי של הפעולות שמקדמת הממשלה כדי לפתוח את ה חסמים ה אלו (כולל התייחסות גם להפחתת הנטל המינהלי ככלי )להתמודדות ואף עומד על החסמים ה .עומדים בפני המשרדים עצמם בבואם לקדם מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי מסמך זה ממ ו קד בגופים מדינתיים– משרדי ממשלה ורשויות אחרות. עם זאת, חשוב לזכור כי בישראל מי שמספק בפועל חלק מהשירותים, ובפרט שירותי רווחה, הן הרשויות המקומיות. על כן, ייתכנו חסמים ופעולות הקשורים במיצוי זכויות גם בממשק שבין הרשויות המקומיות ל בין ה .אזרחים :רקע זכויות חברתיות הן זכויות ה מתייחסות להיבטי רווחה שונים בחיי אנשים, ומטרתן להבטיח כי צורכי החיים הבסיסיים של הם .יקוימו על ידי המדינה ה זכויות מוענקות על ידי המדינה בדרך של הקצאת משאבים ושירותים: הזכות לשירותי בריאות, לחינוך, לביטחון סוציאלי ולרמת חיים נאותה, לדיור, לתנאי עבודה ועוד. ז כויות אלה נועדו לסייע בהשגת :שתי מטרות מרכזיות להבטיח כי לכל אדם יסופקו הצרכים הבסיסיים המאפשרים רמת חיים מינימלית; לקדם שיוויון הזדמנויות על ידי חיזוק יכולתם של פרטים להשתלב בהשכלה ובתעסוקה . עם זאת, וכפי ש מ תואר ,בהמשך המסמך יש חסמים שונים ומגוונים בפני מי צוי זכויות, דבר ה מוביל לתופע ת אי- מיצוי זכויות: מצב שבו אזרחים הזכאים לשירות או לגמלה מסוימת אינם מממשים את זכאותם . שיעורי האי- מיצוי משתנים בהתאם לגורמים מגוונים, ויש גם מצבים ש בהם שיעורי האי-מיצוי גבוהים מ- 50% – מצב שבו רוב האוכלוסייה הזכאית אינה מממשת את.זכאותה היקף התופעה של אי-מיצוי :זכויות על אף ההסכמה השוררת בקרב חוקרים רבים כי אי- מיצוי זכויות הוא בעיה רווחת במדינות רבות, הניסיון לאמוד את היקף התופעה כרוך ב קשיים מתודולוגיים. בין היתר ,קשה לאמוד את התופעה משום ש מדידת שיעורי האי- מיצוי של תוכניות רווחה מחייבת לזהות שני סוגים של אוכל ו סיות ולהשוות ביניהן: אוכלוסיית הזכאים לתוכניות וממנה האוכלוסייה המממשת את זכאותה (שיעורי המיצוי הם היחס בין שתי קבוצות )אלה. הגם ש ,זיהוי האוכלוסייה המממשת את הזכאות שלה הוא פשוט יחסית הרבה יותר מורכב לזהות את אוכלוסיית הזכאים, משום ששיוך לאוכלוסיית הזכאים מותנה ב עמידה ב קריטריונים שונים (מבחני הכנסה, מצב משפחתי וכיו צא באלה ), שעל פי רוב אין נתונים עליהם במאגרי המידע. קושי מתודולוגי זה מסביר, לפחות בחלקו, את המצב, שבו ב רק מעט מדינות עוסק ים בניסיון שיטתי לאמוד את ההיקף שבו אוכלוסיות זכאיות שונות ממצות את הזכויות .המגיעות להן בריטניה היא דוגמ ה חריגה למדינה שדווקא עורכת מעקב מסוג זה, ו מאז2013 מפרסמת דוח שנתי ובו הערכות .של שיעורי המיצוי של הטבות התלויות במבחני הכנסה הדב ר נעשה באמצעות הצלבה ש "נערכת בין "קובץ מותאם של נתוני זכאות מתוך מודל מדיניות שפותח ו בין"מידע מדווח מתוך סקר המכונה "משאבים משפחתיים . על אף מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סייגים מתודולוגיים מסוימים הכרוכים במדידה זאת, היא משמשת לכמה מטרות . אחת מהן היא אינדיקציה באשר לשיעורי המיצוי של זכויות שונות בידי אוכלו סיות שונות, כדי להגביר את המודעות למיצוי של זכויות מסוימות וכדי .למדוד את ההשפעה של תוכניות מדיניות אשר נועדו להגביר מיצוי זה על אף הקשיים המתודולוגיים הכרוכים במדידת היקף תופעת אי- מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיות שונות, נשאלת השאלה אם משרדי הממשלה בישראל ממצי ם את הכלים שיש ברשותם כדי לספק לפחות הערכה של היקפי .התופעה להבנתנו, ניסיון מדידה זה חשוב מכמה סיבות: כדי להעריך כמה זכאים מממשים את זכאותם; כדי להבין אילו תוכניות מדיניות משיגות את יעדיהן (ומובילות לשיפור הרווחה של האוכלוסיות הרלוונטיות) ואילו אינן משיגות – ולפיכך גם כדי להבין היכן כדאי להמשיך להשקיע משאבים; כדי למפות את החסמים הקיימים אשר אינם מטופלים .במסגרת פעולות הממשלה ועוד מקובל להשתמש בשלושה מקורות מידע לצורך זיהוי אוכלוסיית הזכאים והאוכלוסייה המממשת את זכאותה: נתונים מ י נהליים, סקרים כלליים וסקרים י יעודיים לבדיקה של מיצוי .זכויות שימוש משולב בהם עשוי להקטין את מרווח הטעות של שימוש בכל אחד מהם בנפרד לצור ך אומדן .היקף מיצוי זכויות :חסמים למיצוי זכויות מיצוי של זכות מסוימת הוא ת הליך ארוך, שמתחיל מהרגע שבו )(לדוגמה מבנה הקצבה מוגדר על ידי קובעי המדיניות , עובר לאורך ה ת הליך של תביעת קצבה העשוי להיות מסובך ומסתיים ב קבלתה או אי ב- .קבלתה לאורך התה ליך עשוי י ,ם להופיע מכשולים וחסמים הקשורים למגוון ה שחקנים המעורבים ב ו . אחד המודלים המרכזיים להבנת תופע ת אי-ה מיצוי הוא המודל של ואן-אורשוט, אשר מציע לסווג את הגורמים ל אי- המיצוי ל :שלושה תחומים 1. רמת המינהל והפקידות – אופן הטיפול בתביעות ובתובעים , שהפונים רואים בו לעיתים ;כמשפיל או מעליב איכות נמוכה של תקשורת עם הלקוחות ומתן מידע וייעוץ לא מספקים; הליכי בקשה מסובכים; קבלת החלטות על סמך מידע חלקי או על בסיס ראייה סטריא .וטיפית של הלקוח; הבנה שגויה של הפקידים את כללי המערכת 2. רמת הלקוח (ממצה הזכות) – חוסר מידע של האדם הזכאי ל תוכנית המתייחס הן לעצם אי-הידיעה על קיומה של ה תוכנית (חוסר ידע בסיסי) והן לחוסר בידע מ ;דויק יותר כגון תנאי הזכאות שלה התפיסה של האדם את זכאותו ל ;קצבה, קרי, אם הוא תופס את עצמו כזכאי לקצבה ואם הוא עומד בתנאים הדרושים לקבלתה הסטיגמה ה :נלווית לתביעת קצבאות ולקבלתן. סטיגמה זו יכולה לבוא לידי ביטוי בשני שלבים בתפיסתו של האדם הזכאי את עצמו ובשלב המעשי שבו האדם ניגש למצות את זכותו ועשוי לסבול מהשפלה בע קבות הטיפול של הצוות המינהלי . 3 .רמת הקצבה – ה מאפיינים של הקצבאות והתנאים השונים לקבלתן. כך למשל, הסבירות ל אי-מיצוי זכויות עולה בתוכניות הכוללות את המאפיינים האלה : קצבאות התלויות במבחן אמצעים; קצבאות שיש בהן כללים והנחיות ;רבים קצבאות שה כללים שלהן מסובכים; קצבאות עם כללי זכאות עמומים המשאירים פתח רחב לשיקול דעת הפקיד ות (נקודה זו מתחברת לחסם הראשון– )החסם המינהלי; קצבאות המשלימות מקורות הכנסה אחרים; קצבאות המיועדות לקבוצות אוכלוסייה מודרות אשר לעיתים גם מתויגות; מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קצבאות בס כומים נמוכים יחסית; קצבאות המשאירות את היוזמה להתחיל בתהליך התביעה לחלוטין בידי המבקש; .קצבאות המיועדות להוצאות מקריות ולא להוצאות שוטפות וכאלו המעניקות זכאות לא יציבה במילים אחרות, החסמים הללו נוגעים ,למאפייני הקצבה עצמה למידע של הפרט בדבר קיומה של הזכ ות והתנאים לקבל ה ו ת לממשק שבין הפרט ל בין ה רשות המינהלית. חסמים אלה עשויים לעמוד הן בפני הא ו כלוסייה .הכללית והן, וביתר שאת, בפני אוכלוסיות מוחלשות הבנת ה חסמים ה אלה חשובה לצורך פיתוח דרכים להסרתם ו להתאים לקשיים הנובעים מ .הם פתרונות :מיצוי זכויות אקטיבי בשנים האחרונות התפתחה גישה חדשה למיצוי זכויות, " המכונה מיצוי זכויות אקטיבי" .הכוונה היא ל מאמץ יזום מצד גורמים שלטוניים וחוץ- שלטוניים להביא לידי מימוש את הזכויות המגיעות לאזרחים הזכאים להן. גישה זו מבוססת על ההבנה כי אי-אפשר להסתפק רק בפעולות המקובלות כגון מתן מידע, הפנייה לשירותים וכתיבת מכתבים וחוות דעת, אלא יש לפעול באופן פרו-אקטיבי עד למיצוי מלא של זכויות הלקוחות, .בכל אמצעי שיידרש ,למעשה אפשר לס רטט ציר המשקף את המעבר ממיצוי זכויות "רגיל" למיצוי זכויות "אקטיבי", כאשר ככל שמתקדמים על הציר, האזרח נדרש להיות פחות אקטיבי בתהליך המיצוי, כיוון שרשויות המדינה הופכות להיות יותר אקטיביות, מתוך כוונה להקל על האזרחים היכן שאפשר . באופן גס, הציר מתחיל מהנגשת מידע כל לי על זכויות (ל דוגמה אתר "כל זכות"), עובר דרך הנגשת המידע באופן המותאם אישית ללקוח (ל דוגמה "מנוע הזכויות הלאומי") ומסיים במתן הזכויות אוטומטי ת – קביעת זכאות אוטומטית לזכות חברתית, מבלי שהאזרח מחויב להגיש תביעה בעניין. דבר זה מתאפשר רק כאשר לרשות הרלוונטית יש מספיק מידע על הזכאות (ל דוגמה, )קצבאות ילדים . מעבר לכך, בהינתן מצב שזכות מסוימת יכולה להיות מוענקת אוטומטי ת , מצב מתקדם אף יותר יהיה כאשר זכויות נלוות הנגזרות מאותו מעמד של הזכאות יינתנו גם הן. ל דוגמה , הזכאים לגמלאות נכות והבטחת הכנסה עשויים להיות זכאים, בנסיבות מסוימות, גם לתווי הנחה, להנחות בחשמל ו .בתשלומי ארנונה ועוד שאלה מרכזית בהקשר זה היא כיצד אפשר לקדם מיצוי זכויות פרו- אקטיבי (למשל באמצעות שיפור התיאום )בין גורמי המינהל מבלי שהדבר יבוא על חשבון פרטיות האזרחים? מדובר בסוגיה מורכבת שיש לה .צדדים רבים קידום מיצוי זכויות אקטיבי בישראל: בשנים האחרונות כמה משרדי ממשלה וגופים ציבוריים אחרים החלו לקדם גישה פרו- .אקטיבית למיצוי זכויות כדי ללמוד עד כמה הפעולות הננקטות במסגרת גישה זו פותחות את ה חסמים המובאים ,בספרות והמתוארים לעיל פנינו ב שאלות למשרד י ממשלה אחדים. את ה תשובות שקיבלנו ניתחנו ניתוח תוכן, שמטרתו לזהות ב אילו חסמים יש טיפול מעמיק בו אילו חסמים הטיפול .מצומצם יותר בעבודת הממשלה נדגיש ש הקטיגוריזציה היא שלנו, וכי בכל מקרה אין מדובר בחלוקה דיכוטומית, ו על כן ו עש .יות להיות חפיפות בין הקבוצות מניתוח התוכן אפשר ללמוד כי מרבית הפעולות הפרו- אקטיביות שמשרדי הממשלה נוקטים נועדו לפתוח את ה חסם השני במודל של ואן אורשוט, "המכונה "רמת הלקוח, ובפרט יידוע אזרחים בדבר הזכויות .המגיעות להם ובדבר תנאי הזכאות לקבלת זכויות אלה להלן מובאות :כמה דוגמאות העלאת מער כת מיצוי מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm זכויות המציגה לכל זכאי, באזור האישי שלו באינטרנט, את הזכא ו יות הרלוונטיות לו, בהתאם לנתוניו האישיים (אגף שיקום נכים במשרד הב י)טחון ;הנגשת מידע במגוון שפות, פרסום מידע ברשתות החברתיות ובקבוצות ייעודיות של עובדים זרים וכן באמצעות השגרירויות השונות וניהול מרכז פניות לעובדים זרים, שבאמצעותו יכולים העובדים לקבל מידע על זכויותיהם (רשות האוכלוסין וההגירה); הקמת ארבעה מרכזי מידע בחברה הערבית לקידום מיצו י זכויות בקרב אוכלוסיית אנשים עם מוגבלות .)(משרד הרווחה והשירותים החברתיים לצד זאת , נראה כי שני החסמים האחרים, הקשורים להתנהלות המינהל והפקידות ולמאפייני הקצבה, מקבלים מענה מצומצם יותר. דוגמאות להתמודדות עם ה חסם של התנהלות המינהל והפקידות הן למשל פעולה מול משטרת ישראל , כדי לוודא שבמסגרת חקירות המתבצעות בעבירות סחר בבני אדם ניתנת לקורבנות העבירה הכרה כקורבנות סחר, המקנה להם זכויות שיקום וזכויות נוספות (יחידת תיאום המאבק לסחר בבני אדם )במשרד המשפטים; הבניית תפקיד חדש במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומי ות– תפקיד עו"ס מיצוי זכויות , אשר נועד, בין היתר, ,לסייע לצוות המחלקה לשירותים חברתיים לפתח עמדה של מחויבות למיצוי זכויות לתכלל פעולות מיצוי זכויות ברמת הצוות והמחלקה ולשמש לעו"סיות המשפחה ולכלל אנשי הצוות משאב של תפיסת מיצוי זכויות אקטיבי, ידע ומיומנות (מ)שרד הרווחה. דוגמאות ל התמודדות עם ה חסם של מאפייני הקצבה הן למשל העברה של כ- 25% מהתיקים למסלול "גישה "ישירה, ש במסגרתו קביעת הזכאות לסיוע משפטי נעשית על בסיס תצהיר הפונה ללא צורך בהבאת מסמכי ם )(הסיוע המשפטי במשרד המשפטים ושינוי חידוש הזכאות להשתתפות בשכר דיר ה לנכים עם נכות קבועה וקשישים לפעם ב חמש .)שנים במקום פעם בשנה (משרד הבינוי והשיכון בהקשר לפעולות המגוונות שמבצעים משרדי הממשלה במסגרת פרקטיק ו ,ת העבודה של מיצוי זכויות אקטיבי נשאלת השאלה עד כמה אלה עוסקים בניתוח האפקטיביות של פעולות אלה וההתמודדות שלהן עם צמצום תופעת אי- מיצוי זכויות . מהמידע ש ברשותנו אפשר לדלות רק אינדיקציות אחדות לקיומו של מחקר מלווה ל מגוון ה .פעולות ,על כל פנים אפשר לראות במכלול הפעולות הללו שתוארו לעיל ביטוי מסוים למודעות המשרדים לצורך בקידום מיצוי זכויות אקטיבי לטובת הגדלת שיעורי המיצוי של הזכויות שבאחריותם. עם זאת, לצד היתרונות הגלומים בגישה זו, מטבע הדברים פעולות אלה אינן עומדות בפני עצמן, ואינן חפות מבעיות, הן ברמה הפרטנית והן ברמה המערכתית. במסמך זה הדבר :מודגם באמצעות שתי דוגמאות - האחת קשורה למשרד הרווחה ולהפעל ת מערך "נושמים לרווחה ב"מרכזי עוצמה, שהוא כתובת מרכזי ת לפניית לקוחות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות– משפחות החיות בעוני ובהדרה. מערך זה מורכב משתי תוכניות: "נושמים לרווחה" ו"מרכזי עוצמה", אשר בין היתר גם שמות דגש על סיוע .ללקוחותיהם במיצוי זכויות - האחרת קשורה למשרד המ שפטים ולשתי יוזמות ש נקט לשם ו מצ יצ:ם צריכת זנות בישראל 1. יישום מודל ייעודי להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות, כדי לסייע להן לצאת ממעגל הזנות ; 2 . מחיקת רישום פלילי ב.עבור מי שנמצאת במעגל הזנות ותעשיית המין ולא הוטל עליה עונש מאסר בפועל מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כל אחת מהדוגמאות הללו מדגימה קושי אחר ביישום מדיניות: ב דוגמה הראשונה , נראה שב מערך של משרד "הרווחה "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה אין פריסה מספקת של התוכניות, בעיקר במקומות ש בהם השירות נדרש יותר. ה דוגמה האחרת מראה כי גם כאשר יש במשרד המשפטים הבנה לש ה חסמים הספציפיים המפריעים ל מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיות מוגדרות ויש תוכניות מדיניות מוגבשות כדי להתמודד עם חסמים אלה, היעדר הראייה המערכתית עדיין נשאר חסם מרכזי. הדבר בא לידי ביטוי ב חוסר איגום של ידע בין הגופים ובהסתכלות חסרה מנקודת המבט של האזרח והמפגש שלו עם זרועות המדינה השונות, בדרך למיצוי .הזכויות שלו מיצוי זכויות באמצעות הורדת הנטל המינהלי: כאמור לעיל, החסמים הראשון והשלישי במודל של ואן אורשוט, המתייחסים לרמת המינהל והפקידות (אופן הטיפול בתביעות ובתובעים) ולרמת הקצבה (אותם מאפיינים של הקצבאות או הזכויות או ה הטבות האחרות, המקש ים על .מיצוי זכויות) מקבלים מענה חלקי יותר בעבודת משרדי הממשלה בשנים האחרונות מתפתחת בספרות של מנהל ציבורי כתיבה על חסמים אלה ובעיקר על המחירים שמשלמים מקבלי קצבאות בדרך למיצוי זכויותיהם. מחירים אלה מכונים נטל ימ נהלי . הדגש בהגדרה זו הוא בחוויה של ,האזרח ומטבע הדברים כיוון שמדובר בחוויה סובייקטיבית, כל אזרח תופס את אותו נטל אחרת, בהתאם .לפרמטרים שונים ובהם ההון האנושי שברשותו בספרות על הנטל המינהלי מתוארים שלושה סוגי עלויות המושתות על האזרח במפגש עם הביורוקרטיה, המרכיבות את הנטל המינהלי :ע לויות למידה ;עלויות ציות לנהלים ;ועלויות פסיכולוגיות . ממחקרים שנעשו על הנושא אפשר ללמוד כי אזרחים רבים המבקשים למצות את זכויותיהם מתמודדים עם תהליך ארוך, רווי קצרי תקשורת וזמני המתנה ארוכים, שבמהלכו הם נדרשים להשקיע משאבים רבים, ובהם זמן וכסף, ו להתמודד עם מערכת ביורוקרטית עם .חוקים נוקשים כפי שתואר קודם לכן, חלק ממשרדי הממשלה בישראל נוקטים פעולות מסוימות כדי להפחית מהנטל המינהלי ,שחווה האזרח אולם נראה כי מדובר באיים בודדים של עשייה ולא במדיניות כלל- .ממשלתית בהקשר זה ראוי להזכיר את מדיניות הרגולציה בישראל ובתוך כך את גיבוש חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב– 2021 . מדיניות זאת מתרכזת במגזר העסקי ו ככלל .מחריגה את התחום החברתי של מיצוי זכויות והשירותים החברתיים ,בתחום זה פעולות ל הקלת הנטל המינהלי שנעשות כיום בתחום החברתי, מתמקד ות בעיקר בדיגיטציה ובהנגשה (ל דוגמה א)תר כל זכות. רק ב מקר ים מסוימים, כחלק מהטרסנפורמציה הדיגיטלית, יש הסתכלות גם על התהליכים עצמם , וה מטרה היא לפשט אותם ולהפחית את הנטל על האזרח( הסתכלות זאת לא נעשית ב שיטתי ות ואינה יכולה י לה ות תחליף מלא להקלת הנטל שכן אין ב דיגיטציה מענה לאוכלוסיות מסוימות, בע יקר מוחלשות) . ,על רקע זה בתקופה האחרונה פועל הדרג המקצועי באגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה לנסות ולגבש תפיסה ממשלתית של הורדת נטל ביורוקרטי בנושא של מיצוי ומימוש זכויות ושירותים חברתיים, בפרט בתחומים שהם חוצי משרדי ממשלה ועוסקים במדיניות ומנגנונים ממשלתיי ם בעולם השירותים ה חברתיים. עיקר הניסיון הנערך במשרד ראש הממשלה טמון בחיפוש אחר מבחנים חוזרים המשמשים לצורך בדיקת הזכאות לזכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ושירותים חברתיים , דוגמת מבחני הכנסה שונים לקצבאות שונות, הגדרות מגוונות לגילי ילדים כפרמטר לבחינת זכאות וכיוצא באלה. :חסמים המקשים על קידום מיצוי זכויות אקטיבי .מיצוי זכויות אקטיבי מבוסס על ההבנה שהבעיות הפרטניות משקפות כשלים מערכתיים במסגרת כתיבת המסמך ביקשנו לבחון את האופן ש בו משרד י .הממשלה תופסים את החסמים בפני מיצוי זכויות אקטיבי מהתשובות שהתקבלו ניכרת שונות מסוימת בין החסמים שהועלו: למשל, חלק מהגורמים התייחסו לחסמים הקשורים בעבודה שלהם עצמם ואחרים התייחסו לחסמים הקשורים למשרדים אחרים; חלק התייחסו לחסמים נקודתיים ואחרים .לחסמים מערכתיים יותר נראה, כי אפשר לחלק את החסמים הללו לארבע קבוצות: חסמים הקשורים ללקוח המבקש למ צות את זכויותיו (ל דוגמה :קושי של לקוחות הסיוע המשפטי לשאת בעלויות נלוות להליך המשפטי) ; חסמים הקשורים למשרד או לגוף עצמו (ל דוגמה :מגבלות תקציב וכוח ם אד אשר, בין היתר, ן אינ מאפשר ות ל פעול ל מיצוי זכויות מלא של הלקוח– י חידות במשרד המשפטים, משרד הביטחון ו משרד השיכון) ; חסמים הקשורים למשרדים אחרים (ל דוגמה, חוסרי ידע בקרב עובדים סוציאליים מסוימים וחששם מעולם המשפט, דבר ה יוצר קושי בזיהוי בעיות משפטיות ובהפניה יעילה לסיוע המשפטי – )משרד המשפטים על משרד הרווחה ; חסמים משפטיים וחקיקתיים הקשורים לרמה המערכתית (ל דוגמה : משרד המשפטים הצביע על היעדר חקיקה המסדירה את הזכאות לדיור ציבורי )והישענות התחום על נהלים של משרד הבינוי והשיכון . ,בעקבות חסמים אלו נשאלת השאלה אם אפשר לבחון דרכים להגביר את מיצוי ה זכויות במסגרת עריכת שיפו :רים בכלים הקיימים ממילא, ובהן שינוי תפיסתי, שידגיש את החובה האזרחית של רשויות המינהל לפעול למיצוי זכויות; מילוי הווקום החקיקתי שנוצר במקרים רבים; הקצאת המשאבים הנדרשים; מציאת המנגנונים להעברת מידע בין הגופים, תוך שמירה על פרטיות האזרחים; העלאת היקף הזכויות אשר מוענקות אוטומטי ת . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. רקע זכויות חברתיות הן זכויות הקשורות להיבטי רווחה שונים בחייו של האדם, ומטרתן להבטיח כי צורכי החיים הבסיסיים של האדם יקוימו על ידי המדינה. זכויות אלו מוענקות על ידי המדינה בדרך של הקצאת משאבים ושירותים: הזכות לשירותי בריאות, לחינוך חינם, לביטחון סוציאלי ,ולרמת חיים נאותה, לדיור, זכויות עובדים ל .תנאי עבודה ועוד זכויות אלה נועדו לענות על שתי :מטרות מרכזיות להבטיח כי לכל אדם יסופקו הצרכים הבסיסיים המאפשרים רמת חיים מינימלית; ו לקדם שיוויון הזדמנויות על ידי חיזוק יכולתם של פרטים להשתלב בהשכלה ובתעסוקה. 1 ,יחד עם זאת, וכפי שיתואר בהמשך המסמך מגוון חסמים מקשים על אנשים למשש במלואן את זכויותיהם ,ו מוביל ים לתופעה של אי-מיצוי זכויו:ת מצב שבו אזרחים הזכאים לשירות או לגמלה מסוימת אינם מקבלים אות ם. 2 שיעור מיצוי זכויות הוא היחס בין כלל הזכאים לגמלה או לשירות מסוים לבין מספר היחידים או משקי הבית המממשים את .זכאותם ב מחקר נעשות כמה הבחנות על אי-מיצוי :זכויות  אי-מיצוי ראשוני – מצב שבו הזכאים לגמלה כלל אינם תובעים אותה מ לכתחילה, אל מול אי-מיצוי שניוני – מצב שבו הזכאים לגמלה תובעים אותה, אך אינם מקבלים אותה בסופו של דבר, עקב טעויות מ י נהליות או הטיות בהחלטות הפקידים ה מעניקים את ;השירות  אי-מיצוי מוחלט– מצב שבו יחידים הזכאים לשירות או ל גמלה מסוימת לא מקבלים אותה כלל אל מול אי-מיצוי חלקי המתאר מצב שבו אדם הזכאי לגמלה תובע אותה ;אך מקבל רק חלק ממנה  אי-מיצוי קבוע – כשאדם אינו תובע את הגמלה מהרגע שהפך זכאי לה ועד הרגע שבו זכאותו פוקעת, אל מול אי-מיצוי זמני – כשהזכאי לגמלה או לשירות מסוים ממצה רק .חלק מתקופת זכאותו בשנים האחרונות, התופעה של אי-מיצוי זכויות תופסת מקום הולך וגדל ,במחקר התיאורטי בסדר-היום הציבורי ו כן בתשומת ל י בם של קו בעי מ .דיניות ופקידי ממשל כך למשל, הנושא בא לידי ביטוי בדוח של הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי, שהוקמה בעקבות המחאה החברתית בקיץ 1 ,טל ארזי ויעל סבג מיצוי זכויות ושירותים חברתיים לאזרח: הבניית קונספט עבודה ותורת עבודה ,, מכון מאיירס ג'וינט ברוקדייל דצמבר 2020 . 2 ,רוני הולר ואחרים מיצוי זכויות בישראל: מצב הידע וכיווני מחקר בעתיד , ביטחון סוציאלי113 , 2021 . זכויות חברתיות הן זכויות הקשורות להיבטי רווחה שונים בחייו של האדם ומטרתן להבטיח כי צורכי החיים הבסיסיים של האדם יקוימו על ידי המדינה מגוון חסמים מקשים על אנשים לממש את זכויותיהם ,במלואן ומובילים לתופעה של אי-מיצוי זכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2011 (ועדת טרכנטברג), בדוח של הוועדה למלחמה בעוני (ועדת אללוף) וכן בדוחות של מבקר המדינה אשר עסקו בהרחבה בסוגיית מיצוי זכויות בתחום.החברתיים3 כחלק מהניס י ונות לתת מענה לתופעה זו ו במסגרת הפרדיגמה של עבודה סוציאלית מודעת- עוני , פותח על ידי פרופ' מיכל קרומר-נבו מהמחלקה לעבודה סוציאלית באוניברסיטת בן גוריו ן בנגב, המונח "מיצוי זכויות אקטיבי " − פעולות החורגות מעבר לאספקה פסיבית של ידע על זכויות ואשר כוללות מאמץ יזום להביא את הזכאים לממש את הזכויות המגיעות להם. 4 ככל שאנחנו יודעים, הביטוי המעשי הראשון למונח זה בישראל, התרחש במסגרת תוכנית שהוקמה על פי המודל של של עבודה סוציאלית מודעת-עוני, בשנת2014 − תוכנית מפ"ה– "משפחות פוגשות הזדמנות" (ראו על כך.)בהמשך .מכאן, שמדובר במונח חדש יחסית במסמך זה, שנכתב לוועדת החוקה, חוק ומשפט, התבקשנו לסקור את הנושא של מיצוי זכויות אקטיבי כפי שהוא נתפס ומיושם בגופים ציבוריים בישראל . במסגרת כתיבת המסמך פנינו ל שורת משרדי ממשלה בשאלות. נציין כי הבדיקה התמקדה ב שלטון המרכזי ולא ב שלטון ,המקומי על אף העובדה ש הרבה מהממשק עם האזרח בדרך למיצוי זכויותיו מתנהל ברמת השלטון המקומי . מיצוי זכויות חברתיות ושימוש בשירותים חברתיים הם שני דברים שונים, הגם שהם קשורים זה לזה במידה רבה. ככלל, מסמך זה מתמקד במיצוי זכויות אקטיבי ולא בהנגשת שירותים, אך יש להביא בחשבון שחלק מהמענים נוגעים .לשניהם 2 . היקף התופעה של אי-מיצוי זכויות ,כאמור לעיל מטרתם של שירותים, קצבאות והטבות היא לספק ל אנשים הגנה מפני סיכונים חברתיים, להקל מצוק ות שהם חווים ולצמצם את אי- .השוויון והעוני יישום מלא ומיטבי של ת ו כנית חברתית המיועדת לאוכלוסייה מסוימת יתרחש כאשר תהיה התאמה מלאה בין אוכלוסיית היעד של ה תוכנית (כלומר האוכלוסייה ש הרשויות התכוונו לסייע לה ) ובין אוכלוסיית הזכאים לה )(כלומר, מי שעומדים בתנאים שנקבעו בתוכנית ואוכלוסיית הנהנים .ממנה5 במילים אחרות, זהו מצב שבו כל הזכאי ם להטבה מסוימת אכן מקבלים אותה ו כל המקבלים את ההטבה אכן זכא ים .לקבלה6 ,עם זאת,בפועל פעמים רבות אוכלוסיות היעד של שרותים חברתיים אינן ממצות את זכויותיהן, מצב אשר .מוביל לכך שלא כל מי שזכאי לסיוע אכן מקבל אותו בפועל כפי 3 ,אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית ,משפט וממשל .יט, תשע"ח 4 קרומר- ,נבו, עבודה סוציאלית מודעת עוני: פרדיגמה חדשה לפרקטיקה עם משפחות בעוני ( חברה ורווחה, לה3 ,) 2015 ; פרופ' גוני גל "ונוספים, "מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי– דוח אשר הוגש למוסד לביטוח לאומי , מרץ2019 . 5 ,ג'וני גל על החשיבות של מיצוי זכויות , ביטחון סוציאלי73 , 2007 . 6 .שם מיצוי זכויות אקטיבי הוא פעולות יזומות להביא את הזכאים לממש את הזכויות המגיעות להם מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שמ תואר בהמשך, שיעורי האי-מיצוי משתנים בהתאם לגורמים שונים; יש גם מצבים ש בהם שיעורי האי- מיצוי גבוהים מ- 50% , כלומר מצב שבו רוב האוכלוסייה הזכאית אינה מממשת את .זכאותה בהקשר זה תצוין סקירה מקיפה של ה- OECD מ- 2004 אשר נמצא בה שיעור נמוך של מיצוי זכויות בתחום הרווחה ב מדינות אחדות החברות בארגון − תופעה שבלטה בקצבאות סלקטביות, אשר קבלתן אינה אוטומטית, אלא מותנית במבחנים אישיים (כמו )מבחן הכנסה. 7 ,בהקשר זה ,גם בישראל ,על פי אומדנים שונים ההערכה היא כי שיעורי האי-מיצוי עשויים להגיע ל- % 70 . 8 החסמים המונעים מיצוי זכויות הם רבים ומגוונים, ו פירוט על כך מובא .בפרק הבא על אף ההסכמה השוררת בקרב חוקרים רבים כי אי- מיצוי זכויות הוא בעיה רווחת במדינות רבות , הניסיון לאמוד את היקף התופעה כרוך ב קשיים מתוד ו .לוגיים ,על פי דניאל גוטליב לשעבר ,סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי מדידת שיעורי האי- מיצוי של תוכניות רווחה מחייבת לזהות ש תי אוכל ו סיות ולהשוות ביניהן: אוכלוסיית הזכאים לתוכניות, וממנה האוכלוסייה הממ מ שת את זכאותה. שיעורי המיצוי הם היחס .בין שתי אוכלוסיות אלה בעוד זיהוי ה אוכלוסייה המממשת את הזכאות שלה הוא פשוט יחסית , מורכב הרבה יותר לזהות את אוכלוסיית הזכאים לתוכניות, ויש אפשרו יו ת רבות ל טעויות מדידה. 9 הסיבה המרכזית ל כך היא ששיוך לאוכלוסיית הזכאים מותנה בקריטריונים שונים (מבחני הכנסה, מצב משפחתי וכיוצא באלה), .שעל פי רוב אין נתונים עליהם במאגרי המידע הקיימים10 משכך, כאשר מ דברים על שיעורי האי- מיצוי של תוכניות רווחה או קצבאות שונות, הנתונים מוצגים על פני טווח ולא כ .שיעור נקודתי המחקרים בנושא של אי-מיצוי זכויות מצביעים על שימוש בשלושה מקורות מידע לצורך זיהוי שתי האוכלוסיות: 11 1. נתונים מנהליים: כוללים על פי רוב מידע מדויק על מאפיינים מגוונים של האוכלוסייה המממשת את זכאותה , אך לא על האוכלוסייה אשר עשויה להיות זכאית ולא פונה לממש את ה.זכאות 2. סקרים כלליים :מכילים מידע על מאפיינ ים חברתיים-כלכליים ו דמוגרפיים של יחידים ומשפחות באופן אשר מאפשר לבחון באופן כללי יחסית שאלות של אי-מיצוי .זכויות כך 7 Virginia Hernanz et al., Take-Up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence. OECD Social Employment and Migration Working Papers, 2004. 8 ,רוני הולר ואחרים מיצוי זכויות בישראל: מצב הידע וכיווני מחקר בעתיד , ביטחון סוציאלי113 , 2021 . 9 ,דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר , ביטחון סוציאלי113 , 2021 ,; רוני הולר ואחרים מיצוי זכויות בישראל: מצב הידע וכיווני מחקר בעתיד , ביטחון סוציאלי113 , 2021 . 10 .שם 11 ,דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר , ביטחון סוציאלי113 , 2021 . על אף שאי- מיצוי זכויות הוא בעיה ,רווחת במדינות רבות הניסיון לאמוד את היקף התופעה כרוך .בקשיים מתודולוגיים ,בפרט מורכב לזהות את אוכלוסיית הזכאים ויש אפשרויות רבות לטעויות מדידה מקובל להשתמש בשלושה מקורות מידע לצורך זיהוי אוכלוסיית הזכאים והאוכלוסייה המממשת את זכאותה: נתונים מינהליים, סקרים כלליים וסקרים ייעודיים לבדיקה של מיצוי זכויות מדיני ות מיצוי זכויות אקטיבי | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למשל, מידע על ההכנסות של פרטים יכול לתת אינדיקציה על מצוקה כלכלית באופן אשר עשוי להעיד על זכאות לקצבאות מסוימות. יצוין כי סקרים אלה לא גובשו במיוחד לטובת בחינת הנושא של מיצוי זכויות או קצבאות, אולם דרך המידע שיש בהם אפשר להסיק גם על .סוגיה זאת עם זאת, סקרים אל ה אינם חפים מטעויות, בדומה לקשיים ,המאפיינים סקרים באופן כללי מ כיוון שאלה מבוססים על תשובות הנסקרים ולכן הם חשופים להטיות מדידה שונות, כגון רצייה חברתית (מת ן מענה לא מדויק לסקר מתוך )רצון לענות על הציפייה של הסוקר .או הרצון להסתיר עובדות שימוש משולב בשני מקורות המידע ה ללו עשוי לפצות על החסרונות הגלומים בכל אחד מהם בנפרד: הנתונים המינהלי ים מספקים מענה מדויק על האוכלוסיה המממשת את זכאותה, והסקרים הכלליים יכולי ם להשלים קצת מן הפער בכל הקשור לאוכלוסייה הזכאית אשר איננה מממשת את זכאותה. עם זאת, ההצלבה בין שני מקורות המידע עשויה לטמון בחובה קשיים אחרים הנובעים, למשל, מהבדלים במדגמים וממגבלות ההגנה על הפרטיות של שני מקורות מידע שונים; הבדלים ב הגדרות שונות המשמשות לצורך בחינת הזכאות; .תזמון שונה של של איסוף הנתונים ובדיקת הזכאות ועוד 3. סקרים ייעודיים לבדיקה של מיצוי זכויות : ,סקרים אלה עוצבו במיוחד כדי לאסוף מידע למדוד ולהבין את תופעת אי-ה מיצוי של זכויות . סקרים אלה מספקים את הפתרון הטוב ביותר, שכן הם עתירים במידע על ה ,מקבלים, הזכאים ומאפייניהם השונים. עם זאת עלותם גבוהה ,ועריכתם אורכת זמן ו על כ ן .השימוש בהם אינו נפוץ על אף האתגרים המתודולוגיים הכרוכים במדידת שיעורי האי-מיצוי, הניסיון למדוד אותו חשוב כדי לערוך ט ני ור של יישום .תוכנית מדיניות מסוימת, למשל בסוגיה של צמצום העוני12 ,נכון להיום במדינות רבות באירופה יש אמידה של שיעורי אי-מיצוי זכויות ,. עם זאת ברוב המדינות מידע עובדתי וקונקרטי באשר לשיעורי המיצוי של זכויות שונות בתחום הרווחה מוגבל מאוד; מעט ממשלות מקבצות ומפרסמות ב שיטתי ות מידע על האופן שבו אוכלוסיות זכאיות .שונות מממשות את זכויותיהן13 רוב המידע בנושא זה מגיע ממחקרים אמפיריים, אשר נבדלים אלה מאלה בגישה המתודולוגית ובהיקף הזכויות ו .ההטבות הנבדקות 12 Cyrine Hannafi & Remi Le Gall, Measuring non-take-up of social benefits in France: focus on the RSA and the PA, Open Science, 2021. 13 Tim Goedeme & Julie Jannessens, The Concept and Measurement of Non Take-Up, May 2020. ברוב המדינות המידע העובדתי והקונקרטי באשר למיצוי זכויות בתחום הרווחה מוגבל מאוד מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דוגמה חריגה למדינה אשר עורכת מעקב מסוג זה היא בריטניה . משרד העבודה והפנסיה הבריטי (Department for work and pensions) האחראי על תחומי ,הרווחה( פנסיות ונושאי מדיניות הקשורים לילודה וגידול ילדיםchild maintenance policy ,) מ פרסם מאז2013 דוח שנתי ובו הערכות של שיעורי המיצוי של הטבות התלויות במבחני הכנסה ( up - Related Benefits: Estimates of Take - Income .) 14 הטבות אלה ,הן בין היתר, ב תחומים של ,פנסיה דיור לאזרחים ותיקים ו.השלמת הכנסה בדוח מובאות סטטיסטיקות של שיעורי המיצוי בתחומים אלה ,ע ם הסתייגויות מתודולוגיות .מסוימות מדידה זאת משמשת לכמה מטרות , ובהן: לספק אינד יקציה באשר לשיעורי המיצוי של זכויות שונות בידי אוכלוסיות שונות; להגביר את המודעות למיצוי של זכויות מסוימות ולמדוד את ההשפעה של תוכניות מדיניות שונות אשר נועדו להגביר מיצוי זה ; לבסס או להפריך השערות ש עליהן נשע נ ים כדי לנבא את העלויות הכרוכות במיצוי זכויות )(לרבות משאב הזמן ; כדי להשיב על שאילתות בפרלמנט ול ספק מידע זמין ב עבור דיווחים בממשלה ועוד. 15 יצוין כי לא רק משרד העבודה והפנסיות משתמש במידע הזה, אלא גם .משרדי ממשלה אחרים, רשויות מקומיות וארגוני מגזר שלישי מקורות המידע של משרד העבודה והפנסיה אינם כוללים נתונים מ י נהליים על הזכאים לקבל זכויות מסוימות ואינם מקבלים אותן בפועל (קבוצה זו מכונהentitled non recipients ,). משכך כדי להעריך את גודל הקבוצה הזאת נערכת הצלבה בין "קובץ מותאם" של נתוני זכאות מתוך מודל מדיניות שפותח במשרד העבודה והפנסיה ( Policy Simulation Model ) ומידע מדווח " מתוך סקר המכונה משאבים משפחתיים" (FRS – family resources survery) . שילוב שני בסיסי המידע הללו מניב את המספר הממוצע של אנשים אשר זכאים לזכויות מסוימות ואינם מקבלים .אותן יצוין, כי משתתפי סקר המשאבים המשפחתיים מתבקשים לאשר את ההצלבה בין ממצאי הסקר לבין קובץ הנתונים המינהלי.ים16 מעניין לציין כי בשנת2012 קיימה ממשלת בריטניה תהליך של שיתוף ציבור, שמטרתו הייתה לבחון את השאלה אם יש מקום להמשיך עם פרסום ע י תי זה. בתהליך זה השתתפו ,ארגונים משרדי ממשלה ואזרחים פרטיים. בעקבות התגובות החיוביות שהתקבלו לפרסום הוחלט .להמשיך ולפרסם את הסטטיסטיקות הללו הנימוקים המרכזיים בעד המשך הפרסום כללו, בין היתר, את אלה: המדידה חשובה כדי לדעת כמה ממששים את זכאותם; עד כמה תוכניות מדיניות מסוימות משיגות את יעדיהן; עד כמה ה ן 14 Department for work and pensions, Income Related Benefits: Estimates of Take-Up, February 2020 15 Department for work and pensions, Income Related Benefits: Estimates of Take-Up 2017/2018 – Background Information and Methodology, February 2020 ; Income related benefits estimates of take-up: Understanding the Customers, January 2013. 16 :להרחבה על המתודולוגיה של דרך חישוב אוכלוסיית הזכאים אשר אינם ממצים הזכויות שלהם, ראוDepartment for work and , Background Information and Methodology – Up 2017/2018 - Income Related Benefits: Estimates of Take pensions, February 2020. דוגמה חריגה למדינה אשר עורכת מעקב שיטתי אחר שיעורי המיצוי של זכויות מסוימות היא .בריטניה משרד העבודה והפנסיה הבריטי מפרסם מאז2013 דוח שנתי ובו הערכות של שיעורי המיצוי של הטבות התלויות במבחני הכנסה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יעילות ואפקטיביות בה תמודדות עם החסמים שהם מוכרים כעומדים בפני מיצוי זכויות; עד כמה הטבות התלויות בהכנסה עשויות לעזור לאלה שהכי זקוקים להן . בין הנימוקים צוין גם כי המדידה חשובה כדי להעריך את ההשפעה של רפורמות הנערכות בתחום הרווחה. נימוקים אחרים ,שניתנו היו ל משל, הבנה כי הפרסומ ים הם כלי שמסייע לממשלה להיות שקופה לציבור ו לתת לו דין וחשבון ולהבנה כי הם חשובים ל צורכי מחקר ולהשוואות בין-לאומיות בנושא (על אף )המגבלות המאפיינות את המידע הקיים . כדי להבין אם יש בישראל מעקב אחר שיעורי האי-מיצוי של זכויות שונות − ואם כן– באיזה אופן − מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לשורת משרדי ממשלה בכמה שאלות ב נושא זה :, ובהן האם המשרד עוסק בניסיון לאמ וד את היקף תופעת אי-מיצוי הזכויות שבתחומי אחריותו? עד כמה תופע ת ה אי-מיצוי ?זכויות שכיחה יותר בקרב אוכלוסיות מסוימות באופן כללי, האם המשרד עוקב אחר אופן המיצוי והגדלת שיעורי המיצוי? מ ה הם החסמים המרכזיים שהמשרד מזהה בפני מיצוי זכויות? האם יש חסמים שונים בקר?ב אוכלוסיות שונות17 מעבר לשאלות אלו ביקשנו גם לקבל.נתונים על הנושא18 מבין משרדי הממשלה והרשויות אליהם פנינו, ה באים ה :שיבו על פנייתנו המוסד ל ביטוח הלאומי , משרד הרווחה, משרד הבריאות, ,משרד הבינוי והשיכון ,משרד המשפטים ,ישראל דיגיטלית ,משרד הביטחון ,משרד החינוך,המשרד לשוויון חברתי רשות האוכלוסין וההגירה ו מרכז השלטון המקומ.י19 מהתשובות שהתקבלו אפשר ללמוד כי אין בישראל ניסיון שיטתי לאמוד את ה היקף שבו אוכלוסיות זכאיות שונות ממצות את הזכויות המגיעות להן . יש לכך מגוון 17 יתר ה שאלות בבקשות המידע שנשלחו למשרדי הממשלה נגעו למדיניות של מיצוי זכויות אקטיבי ופעולות שהמשרדים נוקטים בהן כדי .לקדם מדיניות זו, ראו בהמשך 18 רוב המשרדים ברשימת המשרדים הממשלתיים אליהם פנינו נלקחו מתוך רשימת הנציגים של ועדת ההיגוי שהוקמה מתוקף החלטת ממשלה6 12 :הקמת מיזם הנגשת זכויות ממשלתי , 19 ביולי2021 . 19 מתשובתו .של מרכז השלטון המקומי עלה כי אין ברשותו מידע רלוונטי בסוגיה אסא בן יוסף ,מנהלת מחלקת רווחה וקהילה ,מרכז השלטון המקומי ,מענה למייל 14 בדצמבר 2021 . מהתשובות שהגיעו למרכז המחקר והמידע של הכנסת אפשר ללמוד כי אין ניסיון שיטתי בקרב משרדי הממשלה לאמוד את היקף מיצוי הזכויות בקרב אוכלוסיות זכאיות בישראל מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ס יבות, ובהן קשיים בבדיקת הזכאות או יכולת לערוך בדיקות חלקיות בלבד. 20 מהתשובות אפשר ללמוד גם כי אופן ההתמודדות של משרדים שונים עם הסוגיה הוא שונה: יש משרדים אשר נוקטי ם פעולות יזומות כדי לאמוד אי- מיצוי ויש משרדים אשר מתאפיינים ב פסיבי ות .בהקשר זה ,כך למשל במשרד השיכון צוין כי אי-אפשר לאמוד את היקף התופעה בשל המורכבות הנדרשת לבחינת זכאות לסיוע בשכר דירה או דיור ציבורי עקב הצורך להצליב בין הרבה מאגרי מידע; 21 בחלק מהיחידות במשרד המשפטים, כגון בתחום של נפגעי עבירה, עוסקים בנושא באמצעות סקרים; ברשות האוכלוסין וההגירה צוין כי הם נשענים על מקורות מידע שונים, כגון פניות של עובדים זרים למרכזי הפניות בטענות על הפרת זכויות או סקרים תקופתיים הנערכים מטעם הרשות על זכויות עובדים זרים ש ;הגיעו לישראל במסגרת הסכמים בילטרליים ובמשרד הבריאות צוין כי המספר המוחלט של הזכאים לכל זכות אינו ידוע, ועל כן אי-אפשר לאמוד ולמדוד את היקף אי-מיצוי הזכויות .הרפואיות והחברתיות בתשובה של משרד הרווחה הובאו נתונים נבחרים על אי-מיצוי זכויות, אולם אלה הובאו ממקורות אחרים כגון ה מוסד ל.ביטוח הלאומי, מחקרים של מרכז טאוב ודוח מבקר המדינה22 ,נוסף על כך תשובת ה משרד הצביעה" על תופעה של אי-מיצוי "שירותים חברתיים– ,קרי חלקיות השימוש של האזרחים בשירותים חברתיים המוצעים להם על ידי מוסדות המדינה (שירותים אשר אינם מעוגנים .)בחוק כזכויות מתשובת משרד הרווחת אפשר ללמוד כי אחד הכלים המשמשים את ה משרד לבחינת המגמות של אי-מיצוי שירותים חברתיים הוא מערכת נתוני היסוד של המשרד. מערכת זו משקפת נתונים מספריים לפי ש י רות, רשות ( מקומית ש בה 20 יעקב ,שנרב, המשנה למנכ"ל משרד השיכון תשובה על פניית ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת20 בינואר2022 ;מרב אברהמס , סמנכ "לית בכירה תכנון מדיניות ואסטרטגיה ברשות האוכלוסין וההגירה ,תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 6 בינואר , 2022 ; דן כהן, מרכז קשר עם הממשלה והכנסת, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות במשרד העבודה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת23 בדצמבר2021; עדי טור- פז, מנהלת תחום פרוייקטים, לשכת מנכ"ל המשרד לשוויון חברתי, תשובה על פניית מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת12 בדצמבר2021 ; ג'סי רוזנבליט, מנהל תחום פרויקטים דיגיטליים במטה המיזם הלאומי "ישראל ,דיגיטלית", תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת23 בדצמבר2021 ; אריאל שפירא, לשכת עוזרת שר הביטחון, תשובה ,על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת1 בפברואר2022 ; אסא בן יוסף, מנהלת ,מחלקת רווחה וקהילה במרכז השלטון המקומי ,תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת14 בדצמבר2021 ,; עידית נדב, רכזת לשכת המשנה למנכ"ל משרד הבריאות ,תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 בדצמבר2021 ; קרן רבי, סמנכ"לית השירות במשרד המשפטים, תשובה על פ ,ניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת14 בפברואר2022 . תשובת משרד המשפטים לבקשת המידע ניתנה על ידי שמונה יחידות של המשרד המספקות שירותים בעלות אופי חברתי מובהק ואלו הן: היחידה הממשלתית לחופש המידע, הסניגוריה הציבורית, הסיוע המשפטי, נציבות שוויון זכויות לאנשים ע ם מוגבלות, היחידה הממשלתית לתיאום המאבק בגזענות, מחלקת חנינות, תיאום המאבק .בחסר בבני אדם, יחידת הסיוע הארצית לנפגעי עבירה בפרקליטות המדינה 21 בהקשר זה יצוין, נכתב בדוח מבקר המדינה כי אין בידי משרד השיכון נתונים מביטוח לאומי על הזכאים הפוטנציאלים לסיוע בשכר דירה ,,ובשל כך הוא אינו יוזם פניות אל מי שעשוי להיות זכאי. מבקר המדינה דוח65ג: אי מיצוי של זכויות חברתיות , 2015 .בדוח ביקורת מעקב בנושא זה, משנת2021 , נכתב כי הביטוח הלאומי ומשרד השיכון טרם הסדירו ביניהם הקמת מגננון להעברת המידע על הזכאים .הפוטנציאליים 22 במהלך תקופת כ תיבת המסמך נמסר לנו כי עובדים במשרד הרווחה על מערכת ה- BI ( Business Inteligence )ש בה יהיה אפשר לנתח את המידע שנאסף ,במשרד לפי אוכלוסיות, גיל מגדר, מצב משפחתי, שנה, רשות .ועוד יש משרדים אשר נוקטים פעולות יזומות לשם אומדן היקף התופעה ויש משרדים אשר מתאפיינים בפסיביות בהקשר זה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm )ניתן השירות ."ו"מהויות הנזקקות לצד נזקקויות שהו ,גדרו זה מכבר בשנה האחרונה נוספה למערכת :נזקקות חדשה ברמת הפרט המכונה.""קשיים בצריכת שירותים ומיצוי זכויות על פי ניתוח הנתונים, הנכונים לשנת2021 ,יש 111,263 אלף פרטים אשר עובד סוציאלי ציין בתיק הלקוח שלהם את מהות ה נזקקות ה זו− קשיים בצריכת שירותים ומיצוי זכויות (רשימה מפורטת )'ראו בנספח א. 23 לפי משרד הרווחה, המידע המספרי הוא דוגמה למדידת היקף התופעה ובעתיד הוא יוכל לשמש את המשרד לאיתור חסמים הגורמים ל אי-מיצוי .זכויות ושירותים בשלב זה ציינו במשרד כי מלבד אוכלוסיית החיים בעוני זוהו אוכלוסיות נוספות הסובלות מאי-מיצוי, והבולטות שבה ן הם אנשים עם מוגבלויות ואזרחים ותיקים. על אף הקשיים המתודולוגיים הכרוכים במדידת היקף תופעת אי- מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיות שונות, נשאלת השאלה אם משרדי הממשלה ממצים את הכלים שיש ברשותם כדי .לספק לפחות הערכה של היקפי התופעה ,להבנתנו ניסיון מדידה זה חשוב מכמה :סיבות כדי להעריך כמה מממשים את זכאותם; כדי להבין אילו תוכניות מדיניות משיגות את יעדיהן (ומובילות לשיפור הרווחה של האו,כלוסיות הרלוונטיות) ואילו פחות ו לפיכך גם כדי להבין היכן כדאי להמשיך להשקיע משאבים; כדי למפות את החסמים הקיימים אשר לא מקבלים מענה במסגרת פעולות הממשלה .ועוד24 ה דברים שצויינו לעיל בדבר אי- אמידת היקף התופעה של אי-מיצוי זכויות מתיישבים עם המסקנה המוסקת מהדוח השנתי של מרכז טאוב, ש לפיה תופעת אי- מיצוי זכויות חברתיות ואחרות ב ישראל מצויה במגוון תחומי הפעילות של המדינה ,ובכלל זה בתחומי הבריאות, ,החינוך ,הדיור ושירותי הרווחה וכי .אין מידע מקיף על היקף התופעה בתחומים הללו לפי ,בדוח הדב ר נובע הן מקשיי נגישות לנתונים )(כפי שפורט לעיל והן מהיעדר נכונותם של גופים מסוימים לבחון את מידת אי-המיצוי בתוכניותיהם. 25 כחריג, יצוין כי יש מידע אמפירי מסוים על תוכניות ביטחון סוציאלי המופעלות על ידי המוסד .לביטוח לאומי ומשרדי ממשלה אחדים כך למשל בשנת2021 פרסמו המוסד לביטוח לאומי, בשיתוף עם בית הספר לעבודה סוציאלית באוניברסיטה העברית, סדרת מסמכים אשר בדקו את רמת מיצוי הזכויות במספר קצבאות והטבות נלוות (דמי אבטלה והבטחת הכנסה בגיל 23 דן כהן, מרכז קשר עם הממשלה והכנסת, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות במשרד העבודה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת23 בדצמבר2021 . 24 יצוין כי בחינה בדיעבד של רגולציה,נוהגת נועדה לבחון את ההשפעה בפועל שהייתה לרגולציה על שוק מסוים או על אוכלוסייה מסוימת והיא יכולה להתבצע בקשר לרגולציה מסוימת או בקשר לרגולציה מצטברת. מטרתה של בחינה זאת לוודא כי הרגולציה מעודכנת ועדיין עונה על מטרות המדיניות שהוגדרו עבורה לכתחילה, בשלב גיבוש הרגולציה, וכי היא לא גרמה להשלכות אשר הובאו בחשבון. להרחבה על כך ראו: אורלי אלמגור ,לוטן וד"ר מיכל לרר( היבטים בבחינה בדיעבד של רגולציהex post ) , 18 ,באוקטובר2021 . 25 ,מרכז טאוב,דוח מצב המדינה: חברה, כלכלה ומדיניות 2021 . נשאלת השאלה אם משרדי הממשלה ממצים את הכלים שיש ברשותם כדי לספק לפחות הערכה של היקפי התופעה של אי-מיצוי זכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm )העבודה. 26 הממצאים הדגימו כי בקצבאות אוניברסליות, שהקריטריוני ם לקבלתן פשוטים וזמינים, רמת המיצוי קרובה ל- 100% . לעומת זאת, בקצבאות סלקטיביות אשר קבלתן מותנ ית במבחנים אישיים (כמו מבחן הכנסה או מבחן רפואי ) רמת המיצ ,וי נמוכה לעיתים אף פחות מ- 50% . יצוין כי ממצאים אלה עק י בים עם ממצאי מחקרים שנערכו .במדינות נוספות27 מהממצאים אפשר ללמוד כי ,בישראל שיעור המיצוי הכללי בקצבת הבטחת הכנסה בגיל העבודה הוא63% והוא נמוך יותר − 48% בלבד − בקרב המקרים הקשים יותר של אלה הנזקקים להבטחת הכנסה במשך כל.השנה28 במילים ,אחרות שיעור המיצוי פוחת ככל שהנזקק לקצבה מוחלש יותר מבחינה כלכלית . עוד אפשר ללמוד כי שיעור האי-מיצוי של הטבות נלוות למקבלי קצבאות קיום הוא % 44.9 . במיוחד יודגש כי כ- 70% בקירוב ממק ב .לי השכר הנמוך אינם ממצים את זכויותיהם משמעותם של שיעורי אי-המיצוי הגבוהים היא כי אוכלוסיות זכאי ות רבות אינן מקבלות את הסיוע ה מגיע להן, .והדבר מונע התמודדות עם המצוקה שלהן 3 . חסמים למיצוי זכויות : שלוש נקודות מבט מיצוי של זכות מסוימת הוא הליך ארוך, שמתחיל מהרגע שבו מבנה הקצבה (ל דוגמה ) מוגדר ,על ידי קובעי המדיניות ממשיך לאורך הליך תביעת ה קצבה, עד לקבלתה או אי ל-קב .לתה במהלך ה דרך עשו י ,ים להופיע מכשולים וחסמים שונים הקשורים למגוון גורמים המעורבים .בהליך29 אחד המודלים המרכזיים להבנת התופעה של אי-מיצוי זכויות הוא המודל של ואן-אורשוט, אשר מציע לסווג את הגורמים לשלושה תחומים: רמת המינהל והפקידות, רמת הלקוח .(ממצה הזכות) ורמת הקצבה להלן הפירוט: 30 26 ,דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר , ביטחון סוציאלי113 , 2021 ,. כפי שמתואר במאמר מקובל לחלק את קצבאות הביטחון הסוציאלי לארבעה אשכולות, ולכל אשכול מטרות וקהלי יעד משלו: אשכול הקצבאות להבטחת קיום בסיסי (נועד לסייע למשפחות שנקלעו למצב עוני, או שהן בסיכון להיקלע לעוני, ותפקידן הוא לממן הוצאות מחייה של אנשים קשי- יום ונכים כלליים, שכושר השתכ רותם נפגע); אשכול הקצבאות המחליפות הכנסה מעבודה (כולל את הקצבאות המוקדשות לפגיעה בעבודה כגון קצבת אבטלה ונכות מעבודה, וכן את דמי הלידה ותגמול המילואים); האשכול האוניברסלי הכולל את קצבת הזקנה הבסיסית, שנועדה לתת מענה לאי- ודאות באשר לתוחלת החיים של המבוטח. נ וסף על כך, באשכול זה כלולה קצבת הילדים, שמטרתה להעניק יציבות למקורות המימון של הוצאות גידול הילד; אשכול הקצבאות התפקודיות אשר נועד לסייע במימון הוצאה כספית או חומרית הכרוכה בהתמודדותם של אנשים עם מוגבלות, או אזרחים ותיקים עם קשיי תפקוד בסיסי בחיים. בין הקצ באות הללו כלולות קצבת סיעוד, קצבת שירותים מיוחדים וקצבת .ילד נכה 27 כך למשל, מסקירה השוואתית שנערכה ב- 2014 נמצאו נתונים המעידים על טווח אי- מיצוי של% 21 − % 60 בגמלאות סלקטיביות של הבטחת הכנסה באירופה במדינות צרפת, פורטוגל, גרמניה, בריטניה וספרד. בארה"ב נמצא ש יעור אי- מיצוי של67% בגמלת הבטחת ( הכנסה הפדרליתTANF ,). מתוך: אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברת ית ,משפט וממשל .י"ט, תשע"ח 28 ,דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר , ביטחון סוציאלי113 , 2021 29 ,ג'וני גל ואחרים מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי , 2019 30 Van Oorschot, Wim, Realizing rights: A multi-level approach to non-take up of means-tested benefits, 1995 המח קר מלמד כי שיעור מיצוי הזכויות פוחת ככל שהנזקק לקצבה מוחלש יותר מבחינה כלכלית מיצוי של זכות מסוימת הוא תהליך ארוך שמתחיל מהרגע שבו מבנה הקצבה (לדוגמ ה ) מוגדר על ידי קובעי המדיניות, לאורך ההליך של תביעת הקצבה ועד לקבלתה או.אי קבלתה במהלך הדרך עשויים להופיע מכשולים וחסמים שונים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. רמת המינהל והפקידות הכוונה לאופן הטיפול בתביעות ובתובעים, שהפונים תופסים אותו לעיתים כמשפיל או ;מעליב; איכות נמוכה של תקשורת עם הלקוחות ומתן מידע וייעוץ לא מספקים הליכי בקשה מסובכים; קבלת החלטות ;על סמך מידע חלקי או על בסיס ראייה סטריאוטיפית של הלקוח .והבנה שגויה של הפקידים את כללי המערכת 2. רמת הלקוח  חוסר מידע של האדם הזכאי ל תוכנית, המתייחס הן לעצם אי- הידיעה על קיומה של ה תוכנית (חוסר ידע בסיסי) והן לחוסר ב מ ידע מ פורט יותר, כגון תנאי הזכאות שלה. יש חוקרים הטוענים בהקשר זה כי היעדר מידע גורם לחוסר ביטחון של הלקוח על זכאותו ל תוכנית ו על גובה ההטבה ש הוא זכאי לה , אשר יכול למנוע ממנו ליזום תהליך תביעה, למרות שהוא עשוי להיות זכאי .  התפיסה של האדם את זכאותו לקצבה , קרי האם הוא תופס את עצמו כזכאי לקצבה ו כ .עומד בתנאים הדרושים לקבלתה  הסטיגמה הנלווית לתביעת קצבאות ולקבלתן . סטיגמה זו יכולה לבוא לידי ביטוי בשני שלבים: בתפיסתו של האדם הזכאי את עצמו; בשלב המעשי, שבו האדם ניגש למצות את זכותו הוא עשוי לסבול מהשפלה בעקבות הטיפול של הצוות המינהלי . לצד זאת, יצוין כי יש מחלוקת במחקר בכל הקשור לדרך שבה .פועלת הסטיגמה על מיצוי זכויות 3. רמת הקצבה ,הכוונה למאפיינים של הקצבאות השונות ולתנאים השונים לקבלתן. כך למשל הסבירות אי ל-מיצוי זכויות עולה בתוכניות הכוללות את המאפיינים הללו :קצבאות התלויות ב מבחן אמצעים, קצבאות עם מספר גדול של כללים והנחיות, קצבאות עם ,כללים מסובכים קצבאות עם כללי זכאות עמומים, המשאירים פתח ר חב לשיקול דעתו של הפקיד (נקודה זו מתחברת לחסם הראשון – החסם המינהלי) , ,קצבאות המשלימות מקורות הכנסה אחרים קצבאות המיועדות לקבוצות אוכלוסייה מודרות ואשר לע י תים הן גם מתויגות , קצבאות בסכומים נמוכים יחסית , קצבאות המשאירות את היוזמה להתחיל בתהליך התביעה ,לחלוטין בידי המבקש, קצבאות המיועדות להוצאות מקריות ולא להוצאות שוטפות קצבאות .המעניקות זכאות לא יציבה31 נוסף על שלושת הגורמים הללו, במחקר של 'פרופ ג'וני גל ושותפיו מוצע להוסיף שני גורמים נוספים אשר עשויים לה י ות גורמים מרכזיים ב:תהליכים של מיצוי זכויות 31 ,ג'וני גל ואחרים מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי , 2019 . המודל המרכזי של ואן– אורשוט מציע לסווג את החסמים למיצוי זכויות :לשלושה תחומים חסמים ברמת המינהל והפקידות (אופן הטיפול ;)בתובעים ובתביעות חסמים ברמת הלקוח (חוסר מידע של האדם הזכאי לתוכנית ולתנאי ;)הזכאות שלה וחסמים ברמת הקצבה (מאפייני הקצבאות והתנאים לקבלתן– קצב אות התלויות במבחן )אמצעים וכיוצא בזה שני גורמים נוספים המוזכרים במחקר הם רמת הנגישות למערכת הערר ולבתי המשפט ,ורמת סוכני המיצוי– ארגונים פורמליים הפועלים בתחום של מיצוי זכויות שנזכרים במחקר מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4. רמת הנגישות למערכות הערר ולבתי המשפט , בעיקר בקרב אוכלוסיות מוחלשות. 5. רמת סוכני המיצוי, המתייחסת לאותם ארגונים פורמליים הפועלים בתחום של מיצוי זכויות, בין אם באופן מדינתי (למשל )עובדים סוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים ובין אם באופ( ן חוץ מדינתי גורמים השייכים למגזר העסקי או גורמים הפועלים בחברה )האזרחית. 32 לצד המודל של ואן- ,אורשוט נציין גם את המודל של של בניש ודוד, אשר מחלק באופן מעט שונה :את החסמים למיצוי זכויות. לפי מודל זה, יש שלוש קבוצות עיקריות של חסמים 1. חסמים הקשורים למודעות ולידע באשר לעצם קיום הזכות, תנאיה, התוכן שלה ואופן ;המימוש שלה 2. "חסמים הקשורים ל"סבך הביורוקרטי, הקשורים ליחסי הגומלין שבין הפרט לרשות המינהלי ת, מתהליך בירור הזכאות ועד לשלב המימוש . בהקשר זה יצוין כי מעבר לצורך להגיע פעמים רבות פיזית לסניפים, למלא טפסים, להמציא אישורים מגורמים רבים ועוד, העובדה כי כל רשות ממשלתית מתמקדת בתחומי האחריות הישירים שלה יוצר מבנה ביורוקרטי, המוביל פעמים רבות ל ,חוסר תיאום בין גורמים שונים באופן שאותו ""הלקוח חש כאשר מתעורר צורך להגיש פעמים רבות בקשות שונ ות לגורמים שונים בגין אותה בעיה. 3. חסמים תפיסתיים, פסיכולוגיים ותרבותיים הן מצד המ ב קשים למצות את זכויותיהם והן מצד הרשויות המינהליות. מצד הרשויות המינהליות הדבר בא לידי ביטוי בתיוגים שליליים של התובעים, בעיקר של .אלה החיים בעוני או משתייכים לאוכלוסיות מודרות מצד מקבלי הקצבאות, החסמים עלולים לנבוע מחשדנות כלפי המערכת הציבורית, במיוחד כאשר הם פוגשים ב עובד הציבור ה חובש שני כובעים, לסייע לציבור מצד אחד ולסייע באכיפת דרישות כלפיו מצד אחר .נוסף על כך , לעיתים אנשים המשתייכים לקבוצות מודרות סובלים מחסמים פסיכולוגיים הבאים לידי ביטוי בתחושות ש" לא מגיע להם" או ש"ה ם אשמים במצבם". 33 יתר על כן, יש גם חסם תרבותי, הקשור לתחושה של המבקשים למצות את זכויותיהם כי לעובדי המינהל הציבורי אין באמת הבנה לנסיבות החיים שלהם, לשפתם .ולתרבותם כפי שאפשר ללמוד מן האמור לעיל , שני המודלים המתוארים, ה ממפים את החסמים למיצוי זכויות, דומים מאוד במאפייניהם. שניהם מתייחסים לחסמים הללו: ה ממשק ש בין הפרט ל בין ה רשות המינהלית; בעיית המידע של הפרט על עצם קיומה של הזכות ו על 32 ,ג'וני גל, ואחרים מיצוי זכויות אק טיבי בביטחון סוציאלי , 2019 . 33 ,אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית , משפט וממשל .י"ט, תשע"ח מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התנאים לבחון את הזכאות לקבלה; מאפייני הקצבה עצמה ומורכבות ם. חשיבות ההבנה .של חסמים אלה טמונה ביכולת להתאים להם פתרונות כפי ש מ תואר בהמשך, מסמך זה מתבסס על החסמים שתוארו במודל הראשון של ואן- אורשוט ומנסה לבדוק אילו דרכים יש ל משרדי הממשלה ל הסרת .חסמים אלו 3.1 חסמים שונים בפני אוכלוסיות שונות החסמים אשר תוארו לעיל עשויים לעמוד הן בפני הא ו כלוסייה הכללית − למשל כאשר במהלך חייהם אנשים נאלצים לפתע להתמודד עם מחלה או מוגבלות חדשה, אשר מביאה אותם ואת בני משפחותיהם להתמקד במצבם הבריאותי (בטיפול ובהחלמה) תוך כדי חווי י ת עומס קוגניטיבי34 − והן בפני אוכלוסיות מוחלשות או אוכלוסיות שהפכו מוחלשות. בקרב אוכלוסיות אלו , החסמים הללו משמעותיים אף יותר, שכן לא פעם הם רבים יותר ו לעיתים גם שלובים זה בזה, דבר אשר יוצר מציאות מורכבת יותר של אי-מיצוי .זכויות דברים ברוח זו נכתבו בדוח :המבקר אשר עסק בנושא "ממחקרים עולה הסכמה כי במקרים ם רבי השבילים המובילים להגשמת הזכויות השונות והצדק ,אינם פתוחים ונגישים לכל חלקי החברה באופן צודק ושווה . פעמים רבות הם אף סגורים ונמצאים מחוץ להישג היד של חלק מחברי הקבוצות הזקוקים להם במיוחד :עניים ,עולים חדשים ,מיעוטים אתניים ולאומיים וחברי קבוצות אחרות ,מודרות ומוחלשות".. 35 בפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת אל משרדי הממשלה השונים שאלנו גם עד כמה תופע אי ת-מיצוי ה זכויות שכיחה יותר בקרב אוכלוסיות מסוימות; ו האם בפני אוכלוסיות שונות יש חסמים שונים למיצו י זכויות יהם? חלק מהמשרדים השיבו על שאלה זו ומתשובותיהם אפשר ללמוד כי הקשיים ל מיצוי זכויות אכן ניכרים במיוחד ב עבור אוכלוסיות מוחלשות , ובהן: אוכלוסיות שאינן דוברות עברית, אנשים עם מוגבלות נפשית או קוגניטיבית, אנשים עם אוריינות דיגיטלית נמוכה, כגון חלק מה אזרחים ה.וותיקים ואנשים החיים בעוני יש לציין כי במקרים שבהם יש שילוב של כמה מאפיינים ,מבין אלה המנויים לעיל החסמים מתעצמים , לדוגמה בקרב אנשים עם מוגבלות שהם בני .החברה הערבית להלן מובאות כמה דוגמאות, שצוינו בתשובות שקיבלנו : 34 ,עידית נדב, רכזת לשכת המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 בדצמבר2021 . 35 משרד מבקר המדינה, דוח שנתי65ג, אי מיצוי של זכויות חברתיות , 2015 . הקשיים בהשגת מיצוי זכויות ניכרים במיוחד בעבור אוכלוסיות מוחלשות, ובהן אוכלוסיות שאינן ,דוברות עברית אנשים עם מוגבלות נפשית או קוגניטיבית, אנשים עם אוריינות דיגיטלית נמוכה, כגון חלק מהאזרחים הוותיקים ואנשים החיים בעוני מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה1 :דוגמאות ל חסמים העומדים בפני מיצוי זכויות של קבוצות שונות סוג האוכלוסייה מאפייני החסמים עובדים זרים ועובדים פלסטינים היעדר נגישות למידע, היעדר הנגשה שפתית (המידע )לרוב מתווך לעובדים על ידי המעסיקים36 − ספציפית במקרה של עובדים בענף הבנייה נמצאה תופעה של הימנעות מדיווח במקרה של פגיעות בעבודה מסיבות אחדות, ובהן : חשש לאבד את עבודתם אם ייעד רו עקב תאונה, מעמדם הלא-חוקי והחשש לגורלם אם ייו ו דע .הדבר והיעדר מידע על זכויותיהם37 אנשים עם מוגבלויות בכלל ו בחברה הערבית בפרט ,נגישות מוגבלת למידע על זכויותיהם ועל אופן מימושן מחסור באתרי אינטרנט בשפה הערבית המוקדשים ,לאנשים עם מוגבלויות היעדר הנגשה שפתית .ותרבותית38 אזרחים ותיקים אוריינות,דיגיטלית נמוכה אי- התאמה בין דרישות האתרים השונים שמסייעים במיצוי זכויות לבין מצבם הקוגניטיבי של חלק מ,האזרחים הוותיקים קושי ביורוקרטי שמונע הגשת בקשה מ לכתחילה. 39 דרי רחוב חסמים מנטליים כגון תפיס ת הסיוע בתור פתרון זמני שלא כדאי להתאמץ להשיגו, או חוסר אמון במוסדות המדינה ; ,חוסר מודעות של דרי רחוב לאפשרות הסיוע חסמים הקשורים למנגנוני הסיוע, כגון קשיים בהתמודדות עם הביורוקרטיה, תלות בעובד הסוציאלי .במימוש הזכאות, היעדר חשבונות בנק40 4 . מ יצוי זכויות אקטיבי כפי שתואר לעיל, אזרחים המבקשים למצות את זכויותיהם בתחומי החיים השונים מתמודדים עם חסמים רבים . נוכח מצב ז ה התפתחה בשנים האחרונות גישה חדשה למיצוי זכויות המכונה: מיצוי זכויות אקטיבי. גישה זו מכוונת למאמץ יזום מצד גורמים שלטוניים וחוץ- שלטוניים להביא את הזכאים למ ומי .ש הזכויות המגיעות להם גישה זו מבוססת על ההבנה כי אי-אפשר להסתפק 36 מרב אברהמס, סמנכ"לית בכירה תכנון מדיניות ואסטרטגיה ברשות האוכלוסין וההגירה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת6 ,בינואר2022 . 37 ,המוסד לביטוח לאומי דוח שנתי, פרק3 ,: גמלאות ומגמות 2019 38 ,רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשל במשרד הרווחה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת6 בדצמבר2021 . 39 עדי טור-פז, מנהלת תחום פרויקטים בלשכת מנכ"ל המשרד לשוויון חברתי, תשובה על פנ ,יית מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 בדצמבר2021 . 40 גדעון עזרא ,סיוע המדינה לדרי רחוב ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת23 ביוני2022 . בשנים האחרונות התפתחה גישה חדשה למיצוי זכויות המכונה: מיצוי זכויות אקטיבי– מאמץ יזום של גורמים שלטוניים וחוץ-שלטוניים להביא את הזכאים למימוש הזכויות המגיעות להם מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רק בפעולות המקובלות, כגון מתן מיד ע, הפנייה לשירותים וכתיבת מכתבים וחוות דעת אלא יש לפעול באופן פרו-אקטיבי עד למיצוי מלא של ז.כויות הלקוחות בכל אמצעי שיידרש41 4.1 המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי "את המעבר ממיצוי זכויות "רגיל" למיצוי זכויות "אקטיבי אפשר סל רטט באופן גס על ציר, ו ככל שמתקדמים על הציר האזרח נדרש להיות פחות אקטיבי בתהליך המיצוי, מ כיוון ש רשויות המדינה הופכות להיות יותר אקטיביות ,מתוך כוונה להקל על האזרחים היכן ש אפשר . להלן תיאור המעבר מהנגשת מידע כללי על זכויות, דרך הנגשת המידע באופן המותאם אישית ללקוח, ועד מתן הזכויות אוטומטי ת , ללא צורך בהגשת .תביעה ברקע יצוינו דוגמאות שהרשויות השונות נוקטות כדי לסייע במיצוי הזכויות, כגון פנייה יזומה של הביטוח הלאומי לאזרח, לפי נתונים שיש במאגרי המידע שלו, כדי שיגיש תביעה – קצבת זקנה היא דוגמה .לכך להלן פירוט התהליך תוך הרחבה עליו ב כמה דוגמאות : הנגשת המידע על זכויות באופן כללי היא ה רובד הראשון למתן מידע על הזכויות, ובכלל זה : הסבר על הזכות ומטר.תה, תנאי הזכאות ואופן המימוש ומידע חשוב נוסף דוגמה בולטת אפשר לראות ב "אתר "כל זכות אשר מאגד מידע רב על כלל הזכויות, והזכא ו יות השונות שמעניקות רשויות ציבוריות לרבות משרדי ממשלה, יחידות סמך, תאגידים סטטוטוריים, רשויות מקומיות .וארגונים ללא כוונת רווח מטרתו של האתר לשפר את המודעות של האזרחים בישראל לזכויותיהם ו ל אופן מימושן באמצעות הנגשת המידע המשפטי בצורה בהירה ופשוטה ככל ה אפשר. 42 ב שנים2017 עד2021 "כל זכות" פעלה( כמוסד ללא כוונת רווח מלכ"ר) בסיוע משרד המשפטים ומטה ישראל דיגיטלית במע רך .הדיגיטל הלאומי מאז יוני2021 האתר פועל במימון הגורמים הללו. יצוין כי לצד העובדה ש האתר מי ועד לשרת את הציבור הרחב בישראל, הוא נועד לשרת גם את סוכני הזכויות ומנגישי הן : עובדי הממשל הבאים במגע .עם צרכני הזכויות כמו גם עובדי המגזר השלישי43 לפי נתוני סיכום הפעילות של האתר לשנת2021 אשר מבוסס על סקרי משת מ שים, האתר שירת יותר מ- 10 ( מיליון גולשים בעברית ב מגמת עלייה עק יבה ,)לאורך השנים האחרונות ויותר מ- 800,000 גולשים בערבית .כמו כן, נראית על י .יה בשימוש בדפים שמסבירים תהליכי מיצוי זכויות בהקשר למידע בערבית יצוין כי מבדיקה שערכנו על היקף ה תרגום של האתר לערבית ואיכות ,ו אפשר לראות כי רוב "המידע באתר הרשמי תורגם, למעט הבלוג של "כל זכות, שבו מוצג מידע 41 ,טל ארזי ויעל סבג מיצוי זכויות ושירותים חברתיים לאזרח: הבניית קונספט ותורת עבודה ,, מכון מאיירס ג'וינט ברוקדייל דצמבר2020 . 42 ,עינת רביב, מנהלת שותפויות, "כל זכות", שיחת טלפון29 בנובמבר2021 . 43 אתר""כל זכות :, תאריך כניסה9 בפ בואר2022 . את המעבר ממיצוי זכויות ""רגיל למיצוי זכויות ""אקטיבי ניתן לשרטט באופן גס על ציר כאשר ככל שמתקדמים על הציר האזרח נדרש להיות פחות אקטיבי בתהליך המיצוי כיוון שרשויות המדינות הופכות להיות אקטיביות יותר הרובד הראשון של מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי הוא הנגשת מידע על זכויות :באופן כללי ובכלל זה על מטרתן ותנאי .הזכאות להן דוגמא לכך הוא אתר "האינטרנט "כל זכות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על זכויות באופן קטגורי וידידותי בחלוקה לפי נושאים, למשל: "מה מגיע לעובדי ועובדות משק "?בית או "הורים לילד עם מוגבלות? י י תכן שמגיע לכם כסף ולא"ידעתם. 44 בידי אתר"כל זכות" אין גישה לנתוני אמת על אודות מיצוי בפועל של זכויות לאחר הכניסה לאתר, .והדבר אינו בגדר תפקידיו45 עם זאת, לדברי היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, האתר מעביר שאלונים המיועדים למשתמשי האתר ,לצרכים פנימיים ובמסגרת זאת נשאלת השאלה אם מוצו זכויות בעזרת האתר. מן הנתונים אפשר ללמוד כי כ שני שלישים מהמשתמשים השיבו על השאלון השיבו בחיוב46 , אך יש לסייג ולהזכיר כי הדבר כמובן אינו יכול להעיד על כלל המשתמ ש .ים באתר בשנת2019 פרסם המרכז הארצי לבחינות ולהערכה דוח שכותרתו: מחקר להערכת המיזם להנגשת מידע על זכויות. במסגרת הדוח נבחנה גם מידת המודעות של הישראלים לאתר "כל ."זכות ב סקר שנערך לצורך הבדיקה נמצא כי כ- 46% מהמשיבים דיווחו ,כי לא שמעו עליו לא ו נמצאו הבדלים במידת ההיכרות עם האתר בין משיבים פרטיים לבין אנשי מקצוע .ומתנדבים עם זאת, נמצאו הבדלים מובהקים בין קבוצות אוכלוסייה שונות בחברה הישראלית, על האופן שבו הם מחפשים מידע על זכויות, ו בפרט אם הם משתמשים באינטרנט לצורך זה. כמעט בכל משתני הרקע שנבדקו במחקר נמצאו הבדלים: מגזר, גיל, הכנסה חודשית והשכלה: 47 בני החברה הערבית , אזרחים ותיקים, בעלי הכנסה חודשית נמוכה וכן בעלי השכלה נמוכה משתמשים בשיעורים נמוכים יותר באינטרנט, ובכלל זה באתר "כל זכות," לצורך חיפוש .מידע על זכויות48 עם זא ,ת בשנים שחלפו מאז2019 נרשמו כמה מגמות עלי י ה. ל דוגמה , בסיכום הפעילות של אתר "כל זכות" לשנת2021 נרשמה עלייה של18% במספר המשתמשים באתר מקרב החברה הערבית בהשוואה.לשנה הקודמת49 מהממצאים לעיל אפשר ללמוד כי דווקא האוכלוסיות היותר מוחלשות בחברה הישראלית משתמשות פחות בערוץ המקוון כדי למצוא מידע על זכויותיה ן. הדבר מדגיש את הצורך לפעול למיצוי זכויות במגוון ערוצי פעולה , ערוצים,דיגיטליים לצד מענים אנושיים כדי .שיתאימו לכל חלקי החברה 44 אתר "כל זכות", סיכום פעילות לשנת2021 , ינואר2022 . 45 עו"ד שלמי בילבסקי, ראש היחידה הממשלתית לחופש המי ,דע במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת 15 בפברואר2022 . 46 .שם 47 ,מרכז ארצי לבחינות והערכה מחקר להערכת המיזם להנגשת מידע על זכויות :דוח לגורמי חוץ , יוני2019 . 48 החסמים העומדים בפני בני החברה הערבית נעוצים בשפה ובחששות שיש בקרב חלק מהציבור באשר למגע עם רשויות המדינה. החסם .המרכזי שיש בקרב אזרחים ותיקים הוא רמה נמוכה של אוריינות דיגיטילית 49 משרד המשפטים ומערך הדיגיטל הלאומי– ,ישראל דיגיטלית "כל זכות", סיכום פעילות לשנת2021 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהקשר זה יצוין כי בישיבת הממשלה שהתקיימה ב- 19 ביולי2021 הוחלט לבצע למיזם מחקר מלווה שבמסגרתו תיבחן נגישות של זכויות לאוכלוסיות שונות בחברה הישראלית ומיצוי זכויות בפועל. 50 .בחינת המעקב אחר סטטוס יישום ההחלטה לא העלה כי מחקר זה אכן מתקיים בפועל נוסף,על כך כחלק מהאתר של "כל זכות" ו בשיתוף משרד החינוך, הוקם לאחרונה גם האתר ""כל זכות נוער , ובו מאגר מידע מקיף על זכויות נוער בישראל בגילים 14 – 18 ( :ובהן זכויות בבי ת הספר,, זכויות בעבודה זכויות.)אחרי תיכון ועוד51 הנגשת מידע על זכויות בהתאמה :אישית זהו השלב השני , אחרי רמת הנגשת המידע באופן .כללי דוגמה בולטת לכך ה וא"מנוע הזכויות הלאומי" המופעל על ידי מטה המיזם הלאומי ""ישראל דיגיטלית ורשות התקשוב הממשלתי במערך הדיגיטל הלאומי, ובשיתוף עם שורה של .משרדי ממשלה מנוע הזכויות אשר הוקם בעקבות החלט ה 2733 של ה ממשלה ה- 34 52 נועד לתושבי המדינה )המעוניינים למצות זכויות שונות (קצבאות, גמלאות, הנחות, פטורים, שירותים ועוד ומבוסס על ""שאלון זכויות ש ""הלקוח ממלא כדי שהמנוע יכיר אותו ויתאים לו את המידע הנחוץ לצורך התאמת הזכויות. מענה על מספר רב יותר של שאלות מאפשר דיוק גדול יותר בהתאמת המידע על הזכויות. התוצאות המתקבלות מבוססות על מגננון חוקים פנימי המזהה את תנאי הזכאות ( של הזכויות במערכת דבר זה מתעדכן מעת לעת) ויודע להתאים בין הלקוח לבין מה שמגיע .לו53 התוצאות הללו ניתנות במונחי סבירות לקבל את הזכות( סבירות גבוהה או סבירות )נמוכה אולם ההחלטה הסופית על הזכאות היא באחריות הגורם האחראי על הענקת הזכות ( הגורם שיש .)לו אחריות משפטית על המידע54 ל דוגמה , הזכאות ל קבלת קצבת אזרח ותיק היא באחריות .המוסד לביטוח לאומי ככלל יצוין כי לכל זכות במנוע יש רפרנט מקצועי באחד הגופים המקנים את הזכות: משרדי .ממשלה, יחידות סמך, גופים סטטוטוריים, רשויות מקומיות, קופות חולים וכדומה ה רפרנט אחראי על הזכות, מאשר את הלוגיקה ו את התוכן של הזכות, עונה על שאלות, מעדכן כאשר יש שינויים בזכות ו כדומה . ל פי התרשמותו של ג'סי רוזנבליט, מנהל תחום פרויקטים דיגיטליים במטה המיזם הלאומי ""ישראל דיגיטלית, משרדי הממשלה מעוניינים להיות פרו-אקטיביים יותר במיצוי זכויות, ורואים 50 מזכירות הממשלה, פרוטוקול ישיבה6 של הממשלה ה- 36 , 29 ביולי2021 . 51 אתר כל זכות נוער :, כניסה9 בפברואר2022 . 52 ,משרד ראש הממשלה החלט ה 2733, של ה ממשלה ה- 34 , אישור הת ו כנית הדיגיטלית הלאומית, "קידום המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית ותיקון החלטות ממשלה, יוני2017 . 53 ,מטה המיזם הלאומי ישראל דיגיטלית מנוע הזכויות הלאומי :, כניסה9 בפברואר2022 . 54 אחד הקשיים בתהליך הפיתוח של מנוע הזכויות ש ציין רוזנבליט בוא במשך הזמן הארוך של תהליך מיפוי הזכויות מול המשרדים, משום שפעמים רבות המשרדים עצמם אף לא יודעים את כל הזכויות שיש ב משרד ומגיעות ,לקהל יעד מסוים שכן הן תלוי,ות למשל, ב א ופן שבו המשרד הגדיר את קבוצת הזכויות. הרובד השני הוא הנגשת מידע על זכויות באופן מותאם אישית. דוגמא לכך הוא "מנוע הזכויות הלאומי". זה נועד לתושבי המדינה המעוניינים למצות זכויות שונות ומבוסס "על "שאלון זכויות "אותו ממלא "הלקוח כדי שהמנוע יכיר אותו ויתאים לו את המידע הנחוץ לצורך התאמת הזכויות כיום המידע באתר מוצג באנונימיות על שלוש אוכלוסיות עיקריות: אזרחים ותיקים, ניצולי שואה ואנשים עם מוגבלות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm את המנוע כמוצר דיגיטלי חשוב ל הנגשת מידע על הזכויות הנמצאות תחת אחריותם. יצוין כי שי תוף הפעולה של הגופים השונים עם הפרויקט נעשה על אף שהפרויקט נעדר סמכות פורמלית ל כפות .את שיתוף הפעולה הזה בהקשר זה נשאלת השאלה אם יש מחירים לעובדה כי שיתוף הפעולה מתקיים על בסיס וולונטרי ? כ יום המידע באתר מוצג ב אנונימי ות באשר לשלוש אוכלוסיות עיקריות : אזרחים ,ותיקים ניצולי שואה ו אנשים עם מוגבלות, והוא כולל מידע על201 זכויות (מתוך רשימה של כ- 1,000 ). המידע מובא בעברית ו בערבית . עד כאן תוארו החלקים במנוע הזכויות, .אשר כבר פותחו וזמינים לשלוש האוכלוסיות המצוינות ,לצד זאת יש היבטים נוספים במנוע הזכויות אשר נמצאי ם בשלבי פיתוח שונים, ועתידים להיות חלק מהאתר. כך למשל, ב מהלך שנת2022 אמור האתר להיות זמין גם ברוסית (נכון לזמן פרסום המסמך , דבר זה טרם קרה). 55 כמו כן, לדברי רוזנבליט ,ל פני כשנה הסתיים הפיתוח של מנוע זכויות מזוהה שיפעל באזור האישי הממשלתי, ש עלה לאוויר בינואר2022 . באזור האישי המנוע יוכל לשלוף נתונים ממאגרי מידע ממשלתיים, ובכך יחסוך למשתמש לענות על חלק מהשאלות. ל דוגמה , במקום לשאול על תאריך הלידה של המשתמש המנוע יביא את .הנתון הזה ישירות ממאגר המידע של רשות האוכלוסין אומנם עדיין יהיו שאלות שהמשתמש ,יהיה חייב לענות עליהן אך זה יקצר את משך זמן מילוי השאלון (ובניגוד למנוע האנונימי, במנוע המזוהה השאלות הנוספות שהמשתמש עונה עליה ן )באזור האישי יישמרו במאגר מיוחד. היכולת להביא נתונים ממאגרי מידע ממשלתיים מגוונים יאפשר למנוע להודיע בצורה פרו- אקטיבית על פוטנציאל של זכאות לזכות .ל דוגמה ,, המנוע ידע את הגיל של המשתמש את ה מצב המשפחתי ,שלו את מספר ילדי ו ונתונים נוספים. אם על בסיס שילוב הנתונים הללו זוה ת ה ,זכאות לזכות המנוע ַיְיַד ֵּ ע את ה משתמש שהוא עשוי להיות זכאי ל ה . נכון להיום האזרח צריך להיות פעיל מאוד באופן שבו הוא ממלא את השאלון, במיוחד אם הוא בעל מאפיינים רבים הרלוונטיים לקבלת מגוון זכויות. בהתחשב בממצאי המחקר אשר הוצגו לעיל בדבר העובדה ש דווקא האוכלוסיות ה מוחלשות יותר בחברה הישראלית משתמשות פחות בערוץ המקוון כדי ל מצוא מידע על זכויותיה ן , נשאלת השאלה מה יבטיח שינוי ב ?פלטפורמה הזאת במסגרת כתיבת המסמך גם שאלנו את מטה ישראל דיגיטלית אם יש בידי ו נתונים ממשרדי הממשלה השונים על שיעור האזרחים שמימשו את זכויותיהם לאחר שהופנו על ידי מנוע הזכויות הלאומי. לדברי רוזנבל יט, אין אפשרות לברר מידע זה, מאחר ש גם כאשר אזרחים מופנים 55 ג'סי רוזנבליט, מנהל תחום פרויקטי ם דיגיטליים במטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית", תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת23 בדצמבר2021 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לטופס התביעה באתר הממשלתי, הרבה זכויות עדיין דורשות חיפוש אסמכאות, הכנת מסמכים וכדומה – דבר אשר מקשה לעקוב אחר הקשר בין ההפנייה מהאתר לבין הגשת התביעה . ,לפי רוזנבליט השאיפה נכון לעכשיו היא למדוד רכי בים מסוימים אשר יוכלו להעיד על רמת האפקטיביות של המנוע. ל דוגמה , מעקב אחר מספר ה תביעות שהוגשו (בזכות קבלת מידע על היותה של הזכות, מעבר למשרד ממשלתי האחראי על הזכות לצורך הנעת תהליך של תביעת הזכות) וירידה ב שיעור הדחיות של תביעות אלה לאורך זמן י תה ה אינדיקציה חיובית לכך כי .המנוע מדויק ומביא ערך לאזרחים ,לחלופין שיעור דחיות גבוה יוכל להעיד על מצב של חוסר דיוק או שלfalse positive ה גורם לאזרחים להגיש תביעות לזכויות .שהם לא זכאים להן פיתוח עתידי נוסף של מנוע הזכויות הוא חיבור למערכת ההפעלה של המשרדים, אשר יאפשר למנוע להציג סטטוסים ש .ל תהליכי מימוש זכויות בפועל כלומר ,השאיפה היא שיוצג לוח מחוונים ( dashboard ) למשתמש שהגיש למשל ,תביעה לביטוח לאומי שבו הוא יעודכן ב זמן הצפוי ,לטיפול בתביעה הש לב שבו הוא נמצא בתהליך וכדומה . בשלב מתקדם יותר של פיתוח מנוע הזכויות המזוהה, השאיפה היא כי לא רק שהמנוע יביא נתונים ממאגרי המידע של המשרדים ו יגלה זכאות פוטנציאלית של זכות ספציפית, אלא יקבל אישו ר מהמשתמ ש כי המנוע יתחיל ב תהליך תביעה של הזכות ב .עבורו,בפועל המנוע ייקח את אוסף הנתונים שהביא מהמשרדים על הזכות הספציפ ית, ו"ידחף" את אותם ה נתונים למערכת הההפעלה ה של משרד המקנה את ( הזכות שלא בהכרח מחזיק ב נתונים הללו ). אפשרות זו תחסוך בירוקרטיה לאזרח (שלא י צטרך בהכרח להמציא הרבה מסמכים והוכחות, שכן הנתונים ש יועברו למשרד המקנה את הזכות כבר מאומתים על ידי משרד אחר) ו גם יחסוך בירוקרטיה ל משרד המקנה את הזכות (פחות ניירת ו זמן .)טיפול קצר יותר .יודגש כי צעדים אלה נמצאים בתהליכי תכנון וטרם הגיעו לשלב הפיתוח רוזנבליט סייג את דבריו ואמר י כי י תכן ש פיתוח זה לא יתאפשר באשר לכל הזכויות, אלא רק בקשר לחלקן. 56 מתן זכויות באופן אוטומטי: הכוונה לקביעת זכאות אוטומטית לזכות חברתית מבלי שהאזרח מחויב להגיש תביעה. דבר זה מתאפשר רק כאשר לרשות הרלוונטית יש מספיק מידע על הזכאות. פרקטיקה זאת כבר קיימת בעיקר בכל הקשור לזכויות אוניברסליות אשר לא מצריכות עמידה בקריטריונים ספציפיים , כמו למשל קצבאות ילד ים אשר הביטוח הלאומי משלם אוטומטי ת על פי המידע המועבר אליו מבתי החולים57. דוגמה נוספת היא מענק י הקורונה, אשר חולק ו לכל תושב י ישראל במסגרת ההתמודדות עם המשבר – סכום אשר הגיע ישירות לחשבון 56 ג'סי רוזנבליט– מנהל תחום פרויקטים דיגיטליים במטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית", תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת23 בדצמבר2021 . 57 דוגמ אות למקרים שבהם קצבת הילדים אינה משולמת אוטומטית הן כאשר הילדים נולדו בחו"ל או בבית, או כאשר מדובר בילדים ,מאומצים. אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית ,משפט וממשל .י"ט, תשע"ח פיתוח עתידי של מנוע הזכויות מתייחס לחיבור למערכת ההפעלה של המשרדים אשר יאפשר למנוע להציג סטטוסים של תהליכי מימוש זכויות בפועל הרובד השלישי הוא מתן זכויות אוטומטי– הכוונה לקביעת זכאות לזכות מבלי שהאזרח מחויב להגיש תביעה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( הבנק ב עבור ילדים גיל ש ם פחות מ- 18 , סכום המענק הועבר לחשבון הבנק שאליו משולמת .)קצבת הילדים ,לבד מזכויות אוניברסליות יש מקרים מסוי מים ש בהם גם זכויות סלקטיביות מגיעות אוטומטי ת .לזכאים,למשל על פי תקנה3 ו' לתקנות הסדרים במשק המדינה (ה נחה מארנונה), תשנ"ג– 1993 , מועצה רשאית לקבוע הנחה בשיעור של עד5% מסכום הארנונה הכללית שהוטלה ב אותה שנת הכספים על מחזיק בנכס שהוא חייל מילואים פעיל. במסגרת מסמך אשר נכתב במרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא, נבדק כמה רשויות בוחרות להעניק הטבה זו, וכן באיזה אופן הן בוחרות לעשות זאת: האם אוטומטי,ת על בסיס מידע המתקבל ממשרד הביטחון או בתגובה ל פנייה יזומה של משרת המילואים . מהממצאים שהתקבלו אפשר ללמוד כי כשני שלישים מבין הרשויות אשר השיבו לע פניי ת מרכז המחקר והמידע של הכנסת מעניקות אוטומטית את ההנחה, בזכות קבלת רשימת הזכאים ממשרד הביטחון והצלבתה עם מאגר המחזיקים בנכסים; וכ שליש אחד מהן מעניקות את .ההנחה בעקבות בקשה יזומה של משרת המילואים ההבדלים באופן מתן ההנחה משפיעים מאוד על מימוש הזכאות וניכרת עלייה של ממש במימוש הזכאות באותן רשויות אשר קיבלו את המידע על משרתי המילואים המתגוררים בתחומן ולפיכך העניקו את ההנחה אוטומטי ת. 58 בהקשר ז ה יצוי ן עוד, לדוגמה , כי יש רשויות אשר לאחר שמשרת המילואים מגיש בקשה לקבל את ההנחה, ממשיכות אוטומטי ת לה עניק את ההנחה בשנים העוקבות. זה מתחבר לדוגמאות נוספות ש בהן נדרשת פעולה ראשונית מסוימת מצד האזרח לצורת תביעת קצבה ולאחר מכן המשך התשלומים מועברים אוטומטי ת, כמו ב דוגמה .של דמי שיקום ללומדים בהשכלה גבוהה59 'בנספח ב מובאת טבלה ובה פירוט התשלומים אשר הביטוח הלאומי משלם למבוטחים אוטומטית. 60 יצוין כי מעבר לסיבות המובנות למורכבות ההעברה של תשלומים אוטומטיים למבוטחים בכל הנוגע לקצבאות סלקטיביות, יש גם סיבות עקרוניות יותר. ל דברי רונית גולן, מנהלת אגף חקיקה ו תוכניות ,עבודה במוסד לביטוח לאומי לצד הגישה הפרו- אקטיבית שנוהג בה הביטוח 58 ד ,"ר מיכל לרר מתן הנחה בארנונה למשרתי מילואים פעילים , 14 בספטמבר 2022 . 59 שיקום מקצועי וסיוע בלימודים יכולים להיקבע לאנשים אשר יש להם לפחות% 20 נכות רפואית המשוקללת על ידי ועדה רפואית של המוסד לביטוח לאומי. השיקום המקצועי כולל אבחון תעסוקתי, הכנה ללימודים ועבודה, סיוע במימון לימו דים והוצאות נלוות ובשילוב .בעבודה 60 לפי פרסום של הביטוח הלאומי מינואר2017 ., נכון לאותו מועד מדי שנה שולמו יותר משני מיליון תשלומים אוטומטיים במגוון קצבאות ,הביטוח הלאומי,קווי מדיניות לחיזוק מדינת הרווחה בישראל והשירות לציבור על ידי הביטוח הלאומי ינואר2017 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm "הלאומי, היוזמה צריכה להתקיים ב"מינון הנכון, כדי לשמור על גבולות ההתערבות, מתוך מודעות רגישה לערכים אחרים, כגון צנעת הפרט. 61 עם זאת, לצד הזכויות האוניברסליות וזכויות סלקטיביות מסוימות , לדברי אמיתי קורן, מנכ"ל ,""כל זכות אפשר להרחיב את הפרקטיקה של מתן זכויות אוטומטי ות ל גם זכויות רבות.אחרות62 במסגרות הבאות מוצגות שתי דוגמאות לאופן שבו אפשר .לממש זאת בתחומים נוספים63 מענק עבודה הוא תוספת הכנסה למי ש הכנסות יהם נמוכות כ כלי לתמרוץ השתתפות עובדים בשוק העבודה ולחיזוק מעמדם של העובדים ברמות השכר הנמוכות. סכום המענק מושפע מהכנסות מעבודה, הכנסות מעסק ומשלח יד, הכנסות נוספות שאינן ממשכורת– של העובדים ובני ם זוג . המענק מושפע גם מהגיל של העובדים וממספר הילדים ש יש להם. סכום המענק הוא לרוב4,000 − 3,000 .ש"ח בשנה ,לפי מנכ"ל כל זכות, אמיתי קורן יש כ- 400,000 זכאים למענק . במצב כ יום, תהליך המימוש של מענק העבודה ברשות המיסים מתקיים באופן זה : הדורש צריך להזדהות באמצעות מערכת זיהוי, למלא את פרטיו האישיים, לענות על שאלות הזיהוי, לאשר את התצהיר ולשמור את מספר טופס התביעה שהתקבל. עם אישור התביעה, כספי המענק מופקדים לחשבון הבנק המעודכן .ברשות המיסים על פניו נראה כי מדובר בתהליך פשוט יחסית, אך הוא בכל זאת דורש פנ י יה של האזרח לדרוש .את המענק דוח מבקר המדינה71 א' משנת2020 ה צבי ע על שיעור מיצוי של כ- 70% .בלבד ,בהקשר זה הצעתו של אמיתי קורן היא להפוך את התהליך לאוטומטי ולחסוך לאזרח את עצם הצורך לדרוש את המענק , לפחות בכל הקשור ל שכירים העובדים במקום עבודה אחד ,. לשיטתו דבר זה מתאפשר בזכות העובדה שמערכות המחשוב של מס הכנסה "יודעות" כמ ה האזרחים .מרוויחים ב עבור השכירים העובדים במקום עבודה אחד המצב פשוט יחסית ו אפשר להתחיל להעניק את המענק אוטומטי ת לזכאים שבהם . בדיקת הזכאות הופכת להיות מורכבת יותר, אם יש לאדם הכנסות גם ממקורות נוספים, ובהקשר זה אפשר לשאול אם לרשות המיסים יש כל המידע הנדרש ל מימוש הזכאות במצב זה? ואם לא, מ ה ?הם החסמים לקבלת המידע הנדרש דוגמה נוספת להסדר, שלשיטתו של קורן אפשר להעניק אוטומטי ת, הוא תיאום תשלומי ביטוח לאומי לשכירים. לפי המצב הנהוג היום, אדם אשר עובד כשכיר בכמה מקומות עבודה או עובד כשכיר ומקבל גם פנסיה מוקדמת, צרי ך לעדכן את המעסיק המשני (על פי הגדרה של הביטוח הלאומי) או את משלם הפנסיה על העבודה הנוספת בטופס101 , כדי לבדוק אם עליו ל ערוך תיאום דמי ביטוח לאומי ולהימנע מתשלום דמי ביטוח גבוהים מהנדרש . יתר על ,כן אפשר 61 ,רונית גולן, מנהלת אגף חקיקה ותוכניות עבודה במוסד לביטוח לאומי, שיחת טלפון15 בפברואר2022 . 62 ,אמיתי קורן, מנכ"ל כל זכות, שיחת טלפון27 ,בדצמבר2021 . 63 ,אמיתי קורן, מנכ"ל כל זכות, הצעות לשיפור מימוש הזכויות בישראל, דוא"ל4 באוגוסט2022 . מדיניות מיצוי זכויו ת אקטיבי | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להסתכל רטרואקטיבית באתר הביטוח הלאומי כדי לברר אם נוכו משכר העובד דמי ביטוח גבוהים מהנדרש בשבע השנים האחרונות. הביטוח הלאומי יחשב עודפי גבייה ויחזירם לאזרחים .הזכאים שתי הדוגמאות הללו ממחישות כי במצב הנהוג כ יום, האזרח שמעוניין לקבל זכויות אלה צריך קודם כ ו ל להיו ת מודע לנושא, לברר אם ה וא עומד בתנאי הזכאות, ואם כן עליו להתחיל בהליך ה הסדרה שלה . בקשר ל דוגמה השני י ה, למרות מודעותם של רוב השכירים לצורך בתיאום מס הכנסה, מעט מהם (ומהמעסיקים) מודעים לאפשרות של תיאום .תשלומי ביטוח לאומי נדמה כי אפשר לשפר את שיעורי המיצוי של זכויות אלה באמצעות כמה .צעדים, כפי שפורט לעיל ה ענקה אוטומטית של זכויות הנגזרות מהזכות המקורית: בהינתן מצב שזכות מסוימת יכולה להיות מוענקת אוטומטי ת ,מצב מתקדם אף יותר יהיה כאשר גם זכויות נלוות הנגזרות מאותו מעמד של הזכאות יינתנו אוטומטית . ל דוגמה , הזכאים לגמלאות נכות והבטחת הכנסה עשויים להיות זכאים בנסיבות מסוימות גם לתווי נכה , להנחות בחשמל, להנחה בתשלומי ארנונה ועוד. במקרה זה כ, הביטוח הלאומי מיידע את מקבלי גמלאות בדבר זכאותם האפשרית לזכויות הנלוות, אולם הנטל על מימוש זכויות אלה ,, מול כל גורם בנפרד עדיין מוטל .על האזרח64 במצב אידאלי תיווצר זיקה אוטומטית בין הזכויות − האזרח לא יידרש לפעולות תביעה או לפעולות נוספות אחרות ועיקר הנטל יעבור למ י נהל הציבורי. הענקה אוטומטית של זכויות הנלוות לזכות מסוימת יכולה להיעשות באמצעות העברת מידע ושיפור התיאום בין גורמי המינהל. עם זאת, נשאלת השאלה כיצד אפשר לעשות זאת מבלי שהדבר יבוא על .חשבון פרטיות האזרחים דוגמה אחת להסדר אשר בו ניתנה הדעת על סוגיה זאת הובא בפרק 'ל ד ,חוק הגנת הפרטיות ה תשמ"א– 1981 , ובו כתוב כי מסירת מידע מאת גוף ציבורי אסורה למעט ב מקרים מסוימים, למשל כאשר האדם אשר המידע קשור אליו נתן את .הסכמתו למסירה דוגמה בהקשר זה א פשר לראות בחלק הראשון בדוח מבקר המדינה72 א( 2021 ) , אשר עסק בנושא אי-מיצוי זכויות חברתיות. בד ו ח תואר כי ה מוסד ל ביטוח לאומי מעביר לרשויות המקומיות את המידע על הזכאים להנחות בארנונה, אולם בפועל חלקן אינן מטמיעות מידע זה, ועל כן אינן מעניקות את ההנחה אוטומטי ת ,. המבקר המליץ כי משרד הפנים, מרכז השלטון המקומי הביטוח הלאומי והרשויות המקומיות יפיקו לקחים מהתהליך שביצעו רשויות מקומיות המעניקות אוטומטית את ההנחה בארנונה ויסדירו מנגנון יעיל ומהימן למתן הנחות לזכאים, מבלי לפגוע 64 לפי דניאל גוטליב, לשעבר סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי, רבים ממקבלי הקצבאות הם מקבלי קצבאות קיום, הזכאים ,להטבות נלוות שמספקים גופים אחרים, בעיקר משרדי ממשלה. מתוך: דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר , ביטחון סוציאלי113 , 2021 . הרובד הרביעי הוא הענקה אוטומטית של זכויות הנגזרות .מהזכות המקורית לדוגמה, הזכאים לגמלאות נכות והבטחת הכנסה ,עשויים להיות זכאים ,בנסיבות מסוימות גם לתווי נכה, להנחה בחשמל, להנחה בארנונה ועוד מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,בזכותם לפרטיות על פי דין מנגנון אשר ייתר את הגשת הבקשה ויקל על הזכאים לשאת ב נטל .הביורוקרטי65 בהערות ראש הממשלה לדוח המבקר יש התייחסות הן של הביטוח הלאומי והן של משרד הפנים לנושא. הביטוח הלאומי ציין כי הוא מעביר מידע לרשויות מקומיות ובכך מייתר את הצורך של האזרחים להגיע לביטוח הלאומי לשם הבאת הטפס ים. המידע הרלוונטי מועבר ישירות לעירייה, וזו אמונה על עצם מתן ההנחה ל.תושב66 בהתייחסות משרד הפנים צוין כי מתן הנחה אוטומטית בארנונה נעשה בעיקר בעיריות חזקות, היכולות למ מ ש את מיצוי הזכויות המדובר, בעוד עיריות בפריפריה מתקשות יותר גם בהיבטים הטכנולוגיים הנדרש ים, בין היתר בשל עניין אבטחת ה .מידע יוזכר כי דווקא האוכלוסיות המוחלשות הן אלה אשר מתמודדות עם יותר חסמים בדרך ל מיצוי .זכויות נראה , כי דווקא אוכלוסיות אלו זוכ ות פחות לסעדים מצד הרשות בעניין זה. בהקשר ,זה מעניין לציין את ה תוכנית הדיג י טלית הלאומית של אסטוניה, אשר, בין היתר, שמה דגש גם על חסמי גישה, ידע ומוטיבציה של אוכלוסיות מודרות, ומזהה כי מרבית החסמים הללו ניתנים לטיפול ולשליטה של הגופים הממשלתיים , באמצעות תשתיות, אנשי הוראה והקניית יכולות .וחיזוק השימוש בשירותים ממשלתייים מקוונים בתרשים ש להלן מוצג סיכום.המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי 65 ,משרד מבקר המדינה דוח שנתי72א, חלק ראשון: המוסד לביטוח לאומי– אי מיצוי של זכויות חברתיות, ביקורת מעקב , התשפ"א2021 . 66 יש ממשק דומה בין משרד הביטחון לבין הרשויות המקומיות למימוש הנחה בארונה למשרתי מילואים פעילים. מנתונים שקיבלנו במסגרת כתיבת מסמך בנושא זה נראה כי אין אחידות באופן מסירת .המידע, ולפיכך רק חלק מהרשויות יכולות להעניק אוטומטית את ההנחה ,להרחבה ראו דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת: ד"ר מיכל לרר מתן הנחה בארנונה למשרתי מילואים פעילים , 25 ביולי2022 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים1: המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי 4.2 פעולות פרו-אקטיביות ש ל משרדי ממשלה להגבר ת מיצוי זכויו ת בשנים האחרונות מספר משרדי ממשלה וגופים ציבוריים אחרים החלו לקדם גישה פרו- אקטיבית למי צוי .זכויות .לצורך כתיבת המסמך הפנינו שאלות בעניין לשורת משרדי ממשלה ערכנו ניתוח תוכן על התשובות שקיבלנו, כדי ללמוד עד כמה הפעולות עליהן דווח מסייעות להסרת חסמים שתוארו בספרות ושתוארו לעיל , בסיווג לשלוש רמות לפי המודל של ואן- :אורשוט (1 )רמת המינהל והפקידות ; (2 )רמת הלקוח ; 3) ו רמת הקצבה67 − באמ צעות חיבור בין החסם לבין הפעולה שבאה להתמודד ע י .מו מניתוח התוכן אפשר ללמוד כי מרבית הפעולות הפרו- אקטיביות שמשרדי הממשלה נוקטים נועדו לטפל ב חסם השני , רמת הלקוח, ומתמקדות ביידוע אזרחים בדבר הזכויות המגיעות להם ובדבר תנאי הזכאות לקבלת זכויות אלה. לעומת זאת, נראה כי הטיפול ב שני החסמים האחרים − התנהלות המינהל והפקידות68 ומאפייני הקצבה − .מצומצם יותר 67 ,ג'וני גל ואחרים מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי , 2019 68 חסם המפגש בין הלקוח המבקש למצות את זכותו לפקיד נותן השירות קשור לתופעה מוכרת בספרות בתחום מדיניות ציבורית בשם street level bureaucracy . • הנגשת מידע כללי על זכויות •דוגמה : אתר"כל זכות " - מאגר מידע מקיף על זכויות תושבי ישראל והדרך למימושן ,כאשר המשתמש אינו מזוהה מול המערכת •הנגשת מידע על זכויות באופן המותאם אישית •דוגמה" :שירות אישי "באתר המוסד לביטוח לאומי , "מנוע הזכויות הלאומי " שיפעל באזור האישי הממשלתי •הענקת הזכויות אוטומטית :העברת תשלומים אוטומטית לזכאים •דוגמאות מהביטוח הלאומי :קצבת לידה ,קצבת שארים לאלמנות ויתומים , תגמולי עצמאים למשרתי מילואים • תשלום אוטומטי לא רק של זכות מסוימת אלא גם של זכויות עקיפות הנגזרות מתוקף הזכאות לזכות המקורית ,אשר לעיתים הלקוח עצמו לא מודע להן •דוגמה : אזרח המקבל קצבת אזרח ותיק יקבל אוטומטית הנחה בחשמל וגם השלמת הכנסה ,אם הוא זכאי לה נראה, כי מרבית הפעולות הפרו- אקטיביות שמשרדי הממשלה נוקטים נועדו לתת מענה לחסם "רמת הלקוח", ובפרט מתמקדות ביידוע אזרחים בדבר הזכויות המגיעות להם ובדבר תנאי הזכאות לקבלתן מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בטבלה שלהלן אפשר להתרשם מדוגמאות לפעולות פרו- אקטיביות שעורכים המשרדים השוני ם אשר עשו יים לתת מענה ל שלושת החסמים ( מטבע הדברים אין בה פירוט על כלל הפעולות ש עליה ן )דיווחו המשרדים. ב טבלה מ ו צג ו ת התוכנ יות כפי שהמשרדים התייחסו אליהן, ,ומשכך היא .יכולה לשמש מעין הזדמנות ללמוד על המקומות שהממשלה מתמקדת בהם במסגרת המסמך לא נכנסנו לניתוח כל ,אחת מהתוכניות ולבחינת מידת היישום שלה בפועל . יצוין כי סיווג הפעולות לפי החסמים לא נעשה על ידי המשרדים עצמם אלא על ידי כותבת המסמך, ו כי יש פעולות אשר נותנות מענה ליותר מחסם אחד. 69 ה דוגמה המובהקת ביותר לכך היא הענקה אוטומטית של זכויות, המספקת מענה ל שלושת החסמים . רשימה של זכויות הניתנות אוטומטי ת על ידי גופים שונים מובאת .בנספח ב' של המסמך 69 יצוין כי ניתוח התוכן שבוצע נתון לפרשנות, ואפשר להניח כי לו היה ניתן לאדם אחר במקרים מסוימים הייתה ניתנת פרשנות אחרת .לממצאים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה2 : סיווג הפעולות הפרו-אקטיביות שמבצעים משרדי הממשלה במענה לשלושת החסמים העומדים בפני מיצוי זכויות שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה משרד הרווחה והשירותים החברתיים - הבניית תפקיד חדש במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות– עו"ס מיצוי זכויות . הממלא ת תפקיד זה נדרש ת להיות מומח ית בתחום ו להתעדכן תדיר בשינויים .החלים בתקנות, בחוקים ובמשאבים בקהילה וברמה הארצית עליה לשמש כתובת לעו"סים בתחום המשפחה המנהלות קשר ישיר עם הלקו .חות בסוגיות של מיצוי זכויות תפקיד זה מוגדר בהיקף של חצי משרה ונועד לסייע לצוות המחלקה לשירותים חברתיים לפתח עמדה של מחויבות למיצוי זכויות, לתכלל פעולות מיצוי זכויות ברמת הצוות והמחלקה ולשמש לעו"סיות המשפחה ולכלל אנשי הצוות משאב של תפיסת מיצוי זכויות אקטיב.י, ידע ומיומנות70 √ √ - תוכנית "משפחה פוגשת הזדמנות " – הכשרת עובדים סוציאליים בתחום המשפחה לנקוט ,בעבודתם השגרתית בפרקטיקות של מיצוי זכויות אקטיבי ו בין היתר ליווי פיזי של הזכאי לרשויות המנהל כדי .לוודא את מיצוי זכויותיו √ √ - " מערך נושמים לרווחה במרכזי עוצמה " המבקש לשפר את מצבן של משפחות בתחומי החיים הטעונים שינוי. לרשות המשפחות המשתתפות בתוכנית עומדים עובד סוציאלי ייעודי, מלווה משפחה וסל מענים גמיש. במסגרת התוכנית מושם דגש על הסתכלות כוללת על צורכי,המשפחה ועל התקדמות בתחומים הרלוונטיים לשיפור מצב העוני כגון מיצוי .זכויות, תעסוקה, כלכלת המשפחה ועוד √ √ - " אתר קליק לרווחה " – פלטפורמה אינטרנטית המנגישה לאזרח את השירותים והמענים .הניתנים במחלקה לשירותים חברתיים ביישוב שלו √ - תחנות שירות ייעוץ לאזרח (שי)"ל – מתן הכוונה וייעוץ בנושא זכויות, חובות ושירותים העומדים לרשות האזרח. השירות ניתן בחינם ולכל פונה על ידי צוות עובדים ומתנדבים .בתחנות הפזורות ברחבי הארץ √ 70 בחלק מהרשויות המקומיות נו סף לתפקיד זה גם עורך דין חברתי המתמחה בעוני ובקיא בהיבטים המשפטיים של החוק המינהלי הנוגעים במישרין לעוני (חוקי הבט"ל, דיור וש.)יכון, חובות וכדומה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה - " מיזם עיר מקדמת זכויות " שמטרתו להפוך את הרשויות המקומיות לבעלות יכולת השפעה אקטיבית על מיצוי זכויות האזרחים המתגוררים בהן. במסגרת המיזם נעשות .פעולות שונות שנועדו להגביר מיצוי זכויות בקרב התושבים √ √ - הקמת ארבעה מרכזי מידע בחברה הערבית לקידום מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות . המרכזים נותנים מענה פרונטאלי ומקוון, הן ברמה הפרטנית והן ברמה הקבוצתית- קהילתית, תוך התייחסות לכל מעגלי החיים של אוכלוסיית היעד ותוך התייחסות לכל סוגי המוגבלויות. במערכת דיגיטלית שנבנתה למיזם אפשר גם לעקוב אחר .סטטוס הפניות √ משרד הבריאות- הקמת מרכזי מיצוי זכויות בבתי חולים בארץ, המסייעים פרטנית למטופלים ולמשפחותיהם במיצוי זכויות, גם בתחומים שהם חיצוניים לאחריות המשרד, כגון הביטוח הלאומי ו.משרד התחבורה √ √ משרד הביטחון אגף לחיילים משוחררים - .פנייה במסרונים, תשדירי רדיו וברשתות החברתיות לפרסום הזכאות לקבל ייעוץ √ אגף שיקום נכים - .מסירת מידע לזכאים בפגישות אוריינטציה ייעודיות √ - העלאת מערכת מיצוי זכויות המציגה לכל זכאי, באזור האישי באינטרנט, את הזכאויות ש הוא זכאי להן בהתאם לנתוניו האישיים (בשלב כתיבת המסמך המערכת כוללת מידע ,בנושא רווחה והאגף פעל להרחבת הצגת הזכאויות בכל יתר הנושאים: שיקום, רפואה .)לימודים ותעסוקה √ אגף משפחות הנצחה ומורשת - הגעת עובדי האגף באופן יזום ושוטף לבית הזכאי לצורך איתור צרכים נפשיים ורווחתיים .והצעה של הטבות רלוונטיות בהתאם לצרכים אישיים √ - .שליחת מסרונים יזומים באשר לזכאות להחלפת רכב √ - יידוע יתומים (לפני גיל30) באמצעים שונים (מסרון ,טלפון או מכתב) בדבר זכאותם למימוש הטבות נישואין או דיור ו מעקב עד מימוש הזכאות .וקבלת המענק √ מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה רשות האוכלוסין וההגירה - הנגשת מידע במגוון שפות, פרסום מידע ברשתות החברתיות ובקבוצות ייעודיות של עובדים זרים וכן באמצעות השגרירויות השונות. ניהול מרכז פניות לעובדים זרים שבאמצעותו יכולים העובדים לקבל מידע על זכויותיהם ו על חובותיהם וגם להגיש תלונות .על הפרה של זכויות, המועברות לטיפול הגורמים המוסמכים √ המשרד לשוויון חברתי - שיתוף פעולה עם עמותה אשר נותנת לאזרחים ותיקים סיוע דיגיטלי מרחוק √ - שיתוף פעולה עם התאחדות הסטודנטים, במסגרתו סטודנטים יוצאים למשימות סיוע בביתם של האזרחים הוותיקים (סריקת מסמכים, העלאתם לאתרים הנדרשים, הגשת .)בקשות ועוד √ - מוקד 8840 – גוף ייעודי למיצוי זכויות, העורך פניות לגופים השונים בשמם של האזרחים הוותיקים, כדי .לסייע להם במיצוי זכויותיהם √ √ משרד הבינוי והשיכון - .)הנגשת מידע וליווי ליוצאי אתיופיה לרכישת דירה (בשיתוף פעולה עם עמותת עוגן √ - מתן זכאות לסיוע בשכר דירה למקבלי קצבאות קיום של הביטוח הלאומי, ללא צורך בהצגת .אישורים, בשיתוף פעולה עם הביטוח הלאומי √ √ √ - העברת חידוש הזכאות להשתתפות בשכר דירה לנכים עם נכות קבועה וקשישים לפעם ב חמש .שנים √ הביטוח הלאומי - "מיצוי בקליק " – מערכת מקוונת הפועלת כך שכאשר מבוטח פונה, יש הודעה המוקפצת בעת הקשת מספר הזהות וכוללת הודעות מותאמות אישית לפונה, למשל תזכורת להורה לבחור תוכנית חיסכון לכל ילד, תזכורת לוועדה רפואית, הודעה כי יש דיווחי התייצבות משירות התעסוקה אך עדיין לא הוגשה תביעה וכדומה. √ - " מרכזי יד מכוונת " – מרכזי ייעוץ והכוונה לוועדות שנועדו להבטיח מיצוי זכויות. ייזום פנ י יה למס הכנסה אם אדם עם מוגבלות קיבל נכות רפואית של90% . √ √ - "מחלקה ראשונה " – הגשת תביעה לנכות למטופל בבית החולים באמצעות עו"ס אשר מגיעה לאזרח הזכאי ומחתימה אותו על בקשת תביעה אותה היא מעבירה ישירות לביטוח הלאומי להמשך טיפול ולמיצוי זכויות, ללא שנדרשת פעולה נוספת מצ י .דו √ √ מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה - עשיית שימוש בנתונים הקיימים במאגרי המידע של הביטוח הלאומי כדי ליזום פניות בנושאים שונים. ל דוגמה, איתור יולדות שנפטרו במהלך השנה שאחרי הלידה למיצוי זכויות של האב או .הילד √ רשות המיסים - י פני ה יזומה באמצעות מכתבים לאזרחים אשר יש להם סיכוי גבוה לקבל החזר מס; י פנ יה .)יזמה לאוכלוסיות ייעודיות (נכים, ניצולי שואה, הורים לילדים נכים וכדומה √ - העברה יזומה של החזרי מס לכ- 1,900 הורים לילדים עם מוגבלות שלא מימשו את זכאותם להקלה במס של2 ,נקודות זיכוי ב שנים2015 – 2017 . המהלך מתאפשר באמצעות שיתוף .פעולה בין רשות המיסים והביטוח הלאומי לקבלת מידע באופן מקוון על הורים רלוונטיים √ √ √ משרד המשפטים - "מגדלור של זכויות " – מיזם המאגד את כלל משרדי הממשלה, שנועד להנגיש זכויות של אוכלוסיות, בעיקר מוחלשות, ולמצות,ן בעיקר מתוך חיזוק ממשקי העבודה בין יחידות .המשרד ובין משרדים וארגונים מחוצה לו71 √ √ יחידת תיאום המאבק בסחר בבני אדם - עידוד הגופים ש היחידה עובדת ע י מם לעשות צעדים אקטיביים להגדלת מספר הפונים לקבלת שירותים וסיוע. דוגמאות: פעולה מול משטרת ישראל לוודא שבמסגרת חקירות בעבירות סחר בבני אדם ניתנת לקורבנות העבירה הכרה כקורבנות סחר, המקנה להם זכויות שיקום וזכויות נוספות. √ - יישום מודל ייעודי חדש להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות, כדי לסייע להן לצאת ממעגל הזנות. המודל כולל הקלות בהיבטים ביורוקרטיים (כמו ליווי הנשים על ידי עו"ס בהליך חדלות פירעון), הקמת פורום ייעודי שהוכשר לטיפול בנושא תוך שיתוף פעולה בין גורמים שונים והגברת המודעות להיבטים רלוונטיים כמו הקפדה על דיסקרטיות ושמירה על .כבודן של הפונות √ √ √ - בתחום של נפגעי עבירה– " פיתוח אפליקציה בשם פרקליטות מקוונת " שמטרתה להנגיש לנפגעי עבירה מידע על זכויות בהליכים (וכן מידע לחשודים ונאשמים). כן יצוין פרויקט √ 71 לדוגמה, בתחום של נפגעי עבירה, נבנה, בין היתר, אזור ייעודי באתר של משרד המשפטים ונוסדה תשתית למתן מענה מתכלל לנפגעי עבירה כולל הקמת מוקד טלפון שייתן מענה בדבר זכויותיהם .ומענים שונים הרלוונטיים אליהם מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה "קליניקת "נגישות לצדק, שמטרתו לסייע לנפגעי עבירה שמגיעים לדיונים בבית המשפט .במימוש ובמיצוי הזכויות שלהם - פרויקט הייצוג המשפטי ההוליסטי – שיתופי פעולה של הסניגוריה הציבורית וגופים בתוך השירות הציבורי (בעיקר הסיוע המשפטי), לטובת הגשת סיוע ללקוחות הסניגוריה הציבורית .)בנושאים משפטיים החורגים מתחומי העיסוק שלה (מיצוי זכויות רפואיות, דיור ועוד √ הסנגוריה הציבורית - על רקע קשיים במימוש זכות ה היוועצות בסניגור טרם חקירה משטרתית, הסנגוריה הציבורית עורכת פגישות עם מפכ"ל המשטרה ועם נציגי המשטרה במחוזות לצורך העלאת שיעור הייעוצים לפני חקירה מבין כלל הפניות אל הסניגוריה הציבורית לייצוג חשודים עצורים . √ - הוטמעו הנחיות לסניגורים בדבר העלאת טיעונים משפטיים באשר להפרת זכות ההיוועצות של נחקרים. אלה הניבו החלטות שיפוטיות רבות המבקרות את הפרות הזכות ונשלחו נתונים מפורטים לכל דרגי המשטרה– .החל במפכ"ל וכלה בקציני החקירות בתחנות √ הסיוע המשפטי - העברה של כ- 25% " מהתיקים למסלול גישה ישירה " במסגרתו קביעת הזכאות לסיוע .משפטי נעשית על בסיס תצהיר הפונה ללא צורך בהבאת מסמכים √ מדיניות מ יצוי זכויות אקטיבי | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מ הטבלה אפשר ללמוד כי מרבית ה כלים וה פעולות שהמשרדים נוקטים בהן מספק ים מענה לחסם השני: יידוע אזרחים בדבר הזכויות שלהם והגשת סיוע מסוים במיצוי זכויותיהם בפועל ,קרי רמת הלקוח )(או רמת האוכלוסיה. מהדוגמאות שהובאו לעיל ומדוגמאות נוספות שלא נכללו בטבלה אפשר ללמוד כי פעולות פרו- אקטיביות אלה באות לידי ביטוי ב מגוון אופנים : פיתוחים טכנולוגיים שמטרתם להנגיש את המידע ולאפשר מעקב אחר הסטטוס האישי של הפונים, 72 מתן שירותים ומידע על זכויות ,לפי קבוצות אוכלוסייה שימוש במאגרי מידע זמינים כדי ליזום פניות על זכויות נוספות .ועוד מהטבלה אפשר עוד ללמוד כי שני החסמים האחרים הקשורים "ל"רמת המינהל והפקידות "ו"רמת הקצבה מקבלים מענה מצומצם יותר בעבודת הממשלה (בקשר לאחרון, ראו התייחסות גם בפרק הבא המכונה מיצוי זכויות באמצעות הפחתת הנטל המינהלי .) בהקשר לפעולות שנוקטים המשרדים השונים להגברת מיצוי זכויות נשאלת השאלה עד כמה המשרדים עוסקים בניתוח האפקטיביות של פעולות אלה וההתמודדות שלהן עם צמצום תופעת אי- מיצוי זכויות . מהמידע שיש ברשותנו נראות אינדיקציות מסוימות לקיומו של מחקר מלווה ל מגוון פעולות שנעשות . :להלן שתי דוגמאות 1) משרד הרווחה והביטחון החברתי מקיים מחקר מלווה ל תוכנית "נושמים לרווחה "במרכזי עוצמה (ראו הרחבה בהמשך על ה תוכנית ) וממצאיו הם כי משפחות המשתתפות ב תוכני ת מצליחות להגדיל את הכנסתן גם שנים לאחר סיומה, הן .באמצעות שיפור בתעסוקה והן הודות למיצוי זכויות זאת ועוד, המשפחות המשתתפות ב תוכנית סיגלו עצמאות במיצוי זכויות, והמחקר מראה כי חלה עלי י ה ברמת הביטחון ש צברו בקשר לאיסוף מידע ה על זכויות המגיעות לה ן. 73 2) במסגרת דיון שהתקיים בוועדת הכספים של הכנסת בנושא "מיצוי הטבות מס ברשות המיסים– בעקבות דוח ביקורת שנתי72 א חלק שני התשפ"ב2021 "של מבקר המדינה הציגה רשות המיסים מצגת ובה תוארו ניסיונות לאמוד את האפקטיביות של פעולות מסוימות הננקטות כדי להעלות את שיעורי המי צוי. למשל, רשות המיסים יזמה פנייה לאזרחים שיש להם סיכוי גבוה ביותר להחזר מס, בהצעה שיגישו תביעה ,מעין זו אולם רק כ- % 5.6 של אזרחים מ קבוצת הזכאים הפוטנציאליים המוערכת הגישו אותה. 74 יש בכך כדי להעיד כי עצם היידוע בדבר האפשרות הקיימת להיות זכאי לא מספיק כדי להנ .יע את האזרח לבדוק את זכויותיו ולקדם את מימושן 72בגלל שאוכלוסיות נבדלות זו מזו באוריינטציה הדיגיטלית שלה ן, ככל שמהלכים כאלה מביאים להסטת האפשרות לקבלת מידע או מימוש .זכויות רק לפלטפורמה מקוונת, הם עלולים להרחיב את הפער בין אוכלוסיות 73 דן כהן, מרכז קשר עם הממשלה והכנסת, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות במשרד העבודה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת23 בדצ מבר2021 . 74 הכנסת ה- 24 , פרוטוקול228 ,של ישיבת ועדת הכספים מיצוי הטבות מס ברשות המיסים– בעקבות דוח ביקורת שנתי72 א חלק שני התשפ"ב− 2021 של מבקר המדינה , 16 בפברואר2022 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פרט לשתי הדוג מאות ד לעיל, אין ברשותנו מידע נוסף המאפשר להסיק על מאמצי המשרדים השונים לניתוח האפקטיביות של הפעולות הננקטות כדי לצמצם את תופעת אי-מיצוי ה.זכויות ,על כל פנים במכלול הפעולות שתוארו לעיל אפשר לראות ביטוי מסוים למודעות המשרדים לצורך בקידום מיצוי זכויות אקטיבי לשם הגדלת שיעורי המיצוי של הזכויות שבאחריותם . עם ,זאת ,לצד היתרונות הגלומים בגישה זו מטבע הדברים, פעולות אלו א ינן עומדות בפ ני עצמן ואינן חפות מבעיות , הן ברמה הפרטנית והן ברמה המערכתית . נדגים את הדבר באמצעות הרחבה על שתי דוגמאות שהובאו ב טבלה : האחת בקשר למשרד הרווחה ולשתי תוכניות הפועלות מטעמו− "מערך "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה ותחנות שירות לאזרח (שי"ל), שתי תוכניות ה מבקשות לשפר את מצבן של משפחות בתחומי החיים הטעונים שינוי , בין היתר ;באמצעות מתן סיוע במיצוי זכויות האחרת, בקשר לפעולות שננקטות במשרד המשפטים כדי .לסייע לנשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות אומנם מדובר ב אוכלוסייה ספציפי ת מאוד, אולם כפי שיודגם בהמשך, צורת ההסתכלות של המשרד על הסוגיה מאפשר ת למידה והבנה ש ל הנושא הרחב של .מיצוי זכויות:להלן הפירוט :משרד הרווחה ב שנת2015 החל לפעול"מערך "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה, שהוא מענה מרכזי למטופלי ה מחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות– משפחות החיות .בעוני ובהדרה הוא מורכב "משתי תוכניות: "נושמים לרווחה" ו"מרכזי עוצמה , שתי תוכניות אשר, בין היתר, גם שמות דגש .על סיוע ללקוחותיהם במיצוי זכויות75 "משפחות המשתתפות בתוכנית "נושמים לרווחה ובוחרות בציר ההת ערבות של מיצוי זכויות (אחד משישה צירים) מקבל ות מענה פרטני, הכולל את הרכיבים הבאים: מיפוי מצב המשפחה ביחס לזכויותיה; בניית תוכנית התערבות לשיפור מיצוי הזכויות של המשפחה; ליווי וסיוע ביישום תוכנית ההתערבות, לרבות ס י נגור ותיווך במוסדות השונים תוך "תיקון תוך כ"די תנועה, כדי להשיג את המטרות שהוגדרו. גם במרכזי עוצמה מיצוי זכויות הוא אחד מתחומי ההתערבות המרכזיים והעובדים בהם פועלים בשלושה ערוצים: עם הלקוחות עצמם76; עם המחלקות לשירותים חברתיים אשר ב עבורן הם משמשים כמקור מוסמך לייעוץ והנגשת מידע בתחום מיצוי זכויות; ומול המוסדות– לשם הסרת חסמים מערכתיים המקשים על פונים .החיים בעוני ובהדרה למצות את זכויותיהם לרשות המשפחות המשתתפות בתוכנית "נושמים לרווחה" עומדים עובד סוציאלי ייעודי, מלווה משפחה וסל מענ ים גמיש, המסייעים למשפחה כולה ולכל אחד מחבריה בתהליך הגדרת .המטרות והשגתן77 באופן דומה, את ה תוכנית "מרכזי עוצמה" מוביל עובד סוציאלי ייעודי, 75 יצוין כי התכנית "נושמים לרווחה" היא פיתוח של תכנית מפ"ה (משפחה פוגשת הזדמנות) אשר הו זכרה קודם לכן ואשר בראשה עמדה פרופ' מיכל קרומר- .נבו מהמחלקה לעבודה סוציאלית באוניברסיטת בן גוריון בנגב 76 ,משרד העבודה והרווחה והשירותים החברתיים נושמים לרווחה במרכזי עוצמה– תדריך הפעלה ארגוני ומקצועי , 2018 77 ,משרד הרווחה והביטחון החברתי מערך נושמים לרווחה במרכזי עוצמה :, תאריך כניסה23 בפברואר2022 . מערך "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה" שהוא מענה מרכזי למטופלי המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות החיים בעוני ובהדרה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm י שע מו פועלים עובד סוציאלי למיצוי זכויות וקהילה, רכז תעסוקה ומלווה עוצמה מ תחום כלכלת ,המשפחה. לדברי נורית וייסברג נקאש מנהלת השירות לרווחת המשפחה והילד במשרד הרווחה והביטחון החברתי, ההכשרה לעובד סוציאלי בתחום מיצוי זכויות מתמקדת בהקניית כלים למצוא את המידע הרלוונטי, להכיר את בעלי התפקיד ים החשובים ב תחום ולהבין את דרכי המיצוי בפועל, שכן אין אפשרות להכיר את כל הזכויות הקיימו ת ולהבינן במלואן ,. במילים אחרות עו"ס משפחה מקבל הכשרה ל התמודד עם פירוק בעיה שמגיעה לפתח ו לכדי תוכנית עבודה של .מיצוי זכויות78 במערך משתתפ ות כ- 15,000 משפחות, כ- 12,000 משפחות במסגרת "מרכזי עוצמה" ועוד כ- 3,000 ."משפחות במסגרת "נושמים לרווחה כאשר בוחנים את האופן שבו "מערך "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה מיושם בפועל, ניכר כי אף הוא אינו חף ן ה מ בעיות ה מוכ רות כגון תת- :תקינה ומחסור תקציבי יש מחסור בעובדות סוציאליות בתחום המשפחה ו ,המחלקות לשירותים חברתייים מתמודדות עם עומסים גדולים אשר אינ ם מאפשר ים טיפול בכ,ל המקרים הרלוונטיים. יתרה מזאת מרכזי עוצמה פועלים רק ב- 113 רשויות מקומיות בכ ו- 34% מהרשויות בדירוג כלכלי- ( חברתי נמוך אשכולות5 − 1 ) אין מרכזי עוצמה. מכאן נראה כי דווקא במקומות ש בהם יש צורך בשירותים אלו יש פער בפריסתם. 79 דוגמה נוספת הן תחנות שירות לאזרח (שי)"ל – שירות הפועל על ידי מתנדבים עם רקע מקצועי כגון עורכי דין, רואי חשבון, יועצי מס ואחרים למתן הכוונה וייעוץ בנושאי זכויות, חובות ושירותים . בחינת מספר התחנות ואופן פריסתן מבחינ ה גיאוגרפית מראה כי אין פיזור שווה של תחנות ברחבי הארץ. ל פ ,י משרד הרווחה הסיבה לכך טמונה בעובדה שמנהלי התחנות ממומנים על ידי חשבון תקני הרשויות ו- 25 מהמנהלים אף מבצעים את העבודה בהתנדבות. מצב זה מ וביל לכך ש תחנות שי"ל מצויות בעיקר ברשויות חזקות, וכמעט אינן ברשויות פריפריאליות .וערביות80 מכאן, שגם תחנות השירות לאזרח אינן מצויות במקומות שככל הנראה הכי .צריך אותן בהקשר זה, מענין לציין כי דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל מ- 2014 81 ( :להלן)דוח אללוף הצביע על הבעייתיות בעובדה שחלק מה שירותים ה חברתיים ה מסופקים באמ צעות הרשויות המקומיות דורשים מימון משלים )(מצ'ינג על י דן, דבר אשר עשוי להביא רשויות חלשות להתקשות לספק שירותים לאוכלוסיות החיות בעוני. המלצת הדוח הייתה ליצור מדרג בשיעורי 78 נורית וייסברג נקאש, מנהלת השירות לרווחת המשפחה והילד במשרד הרווחה והביטחון החברתי, שיחת טלפון בתאריך23 בפברואר 2022 . 79 ,משרד מבקר המדינה דוח שנתי72א, חלק ראשון: המוסד לביטוח לאומי: אי מיצוי של זכויות חברתיות, ביקורת מעקב , התשפ"א2021 . 80 ,רועי בן נעים ,מנהל תחום קשרי כנסת וממשל במשרד הרווחה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת6 ,בדצמבר2021 . 81 דוח הוועדה למלח מה בעוני בישראל , חלק1 ,, מוגש לחה"כ מאיר כהן, שר הרווחה והשירותים החברתיים2014 . מרכזי עוצמה פוע לים ב- 113 רשויות מקומיות. בשליש מהרשויות בדירוג כלכלי- חברתי נמוך ;אין מרכזי עוצמה קרי, דווקא במקומות שיש בהם הכי הרבה צורך המענה אינו מספק. כך נוצר פער בין מטרות המערך לבין יישומן בפועל גם תחנות השירות לאזרח (שבהם פועלים מתנדבים עם רקע מקצועי) אינן פזורות בצורה שווה ברחבי הארץ, תחנות אלה אלא פועלות יותר ברשויות חזקות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ה מימון ה משלים ה נדרש מ ה רשויות, ,בהתאם למעמדן הכלכלי כדי לאפשר נגישות שוויונ ית יותר לשירותים רבים ב .עבור קבוצות שונות של משפחות החיות בעוני ,בדומה לכך במסגרת החלט ה550 של ה ממשלה ה- 36: "התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית עד לשנת2026 " נכללה התייחסות לעובדה שאופן התקצוב של תוכניות ,מסוימות זהה ברשויות יהודיות וערביות למרות הפערים בצרכים הנדרשים בכל אחת מן הקבוצות, הן ברמת הפרט והן ברמת הרשות. נוסף על כך , הרשויות הערביות הן חלשות מבחינה תקציבית, ולרוב מתקשות לממן את חלקן לצורך הפעלת התוכניות. לשם כך, במסגרת החלטת ממשלה550 ,הנזכרת הוחלט על הקמת קרן תקציבית משותפת שתשמש לתקצוב תוכניות .רווחה או למימון חלקי של השתתפות רשויות בתוכניות שהוסכמו82 ,על כל פנים שתי הדוגמאות הללו ממחישות כי גם כאשר הייתה חשיבה מקצועית על נושא מיצוי זכויות וזו תורגמה ל תוכניות הוליסטיות ,הגישה אליהן נמנעת מחלק מהאוכלוסיות הזכאיות, בגלל האופן שבו הן מיושמות בפועל . נוסף על כך, תקציבים מוגבלים מובילים ליישום חלקי המתמקד דווקא ברשויות ה .)חזקות יותר (דבר אשר אינו הולם את הצרכים בשטח :משרד המשפטים ,משרד המשפטים,בשיתוף פעולה עם גופים אחרים נוקט במספר פעולות כדי לסייע לנשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות. חוק איסור צריכת זנות ,)(הוראת שעה ותיקון חקיקה ה תשע"ט− 2019 התקבל בכנסת ב- 31 בדצמבר2018 ונכנס לתוקף, כהוראת שעה לחמש שנים, ב- 10 ביולי2020 . ,במקביל לכך בינואר2019 החליטה הממשלה על יישום תוכנית בין- משרדית לצמצום צריכת זנות, ו ב.תוך כך על הגדלת התקציב למענים לאוכלוסייה זו83 ה תוכנית הבין- משרדית האמורה כללה שורת מענים באחריות משרדי ממשלה שונים, כאשר משרד המשפטים היה אמון על מסע פרסום להעלאת המודעות לאיסור צריכת זנות . ,לצד זאת המשרד קידם שתי יוזמות נוספות, שלא נכללו בתוכנית : 1 .יישום מודל ייעודי להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות כדי לסייע להן לצאת ממעגל הזנות, ה כולל הקלות בהיבטים ביורוקרטיים (כמו ליווי הנשים על ידי עו"ס בהליך חדלות פ י ,)רעון הקמת פורום ייעודי שהוכשר לטיפול בנושא, תוך שיתוף פעולה בין גורמים אחדים והגברת המודעות להיבטים רלוונטיים כמו הקפדה על דיסק רטיות ושמירה על כבודן של הפונות ; 82 להרחבה על נושא זה ראו לדוגמה ג'רי אלמו- ,קפיטל, הטיפול בצעירות ערביות בסיכון במסגרת תוכנית יתד מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת6 בספטמבר2022 . 83 להרחבה על הנושא ראו מסמך מקיף: ע ,דו אבגר אכיפת איסור צריכת זנות ומענים לאוכלוסיות בזנות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת 27 בינואר2022 . נראה, שגם כאשר יש חשיבה מקצועית על מענים לקידום מיצוי זכויות, הגישה אליהם עשויה להימנע מחלק מהאוכלוסיות הזכאיות בגלל אופן היישום בפועל משרד המשפטים יזם שתי פעולות כדי לעודד נשים לצאת ממעגל הזנות: יישום מודל ייעודי להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות ומחיקת רישום פלילי למי שנמצאת במעגל הזנות ותעשיית המין, ולא הוטל עליה עונש מאסר בפועל מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 .מחיקת רישום פלילי ב עבור מי שנמצאת במעגל הזנות ותעשיית המין ולא הוטל עליה עונש .מאסר בפועל יצוין כי מתו וה זה אינו כולל מחיקת רישום פלילי במקרה ש בו תיק נסגר מבלי שהוגש בו כתב אישום, .שכן זה אינו נמצא בסמכות נשיא המדינה אלא בסמכות משטרת ישראל הבחירה לנקוט ב שתי הפעולות הללו , שכאמור– לא היו חלק מהתוכנית הבין- ,משרדית המקורית נבעה משתי סיבות מרכזיות: 1 . ההבנה כי הפעולות הללו יכולות להסיר חסמים ספציפיים של הנשים המעוניינות לצאת :ממעגל הזנות מחיקת הרישום הפלילי יכול ה לסייע ב קבלה ללימודים או ב מציאת עבודה, ו הגעה להסדר חובות עשוי ה לסייע לאותן נשים להשתקם כלכלית ; 2. יישום ה פעולות הוא בר- ביצוע מ כיוון ש הוא מצוי :בסמכות משרד המשפטים חדלות פרעון וחנינות . לדברי עו ,"ד דינה דומיניץ מתאמת המאבק לסחר בבני אדם במשרד המשפטים, ת ו כנית .הפעולה הראשונה בדבר יישום מודל ייעודי להסדרת חובות מניבה הצלחה ב שנה מאז החלת המודל והטמעתו בהליכים אצל הממונה על הליכי חדלות פרעון טופלו43 מקרים– 30 מהם הליכים חדשים שהוגשו לאחר השקת המודל, ויש שורדות זנות שכבר מצליחות להשתקם כלכל ,ית כאלו הנמצאות בדרך להשגת היעד ואפילו כאלו שעדיין רחוקות ממנו, אך מרגישות "שהן "בדרך הנכונה. 84 לעומת זאת ,התברר של פעולה האחרת שנבחרה – מחיקת רישום פלילי של נשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות– יש פוטנציאל הצלחה נמוך בהרבה, משום שמחיקת הרישום הפלילי במסגרת הליך החנינה נועד רק בעבור נשים שנמצאו במעגל הזנות ולא הוטל עליהן עונש מאסר .בפועל יצוין כי המתווה אינו כולל מחיקת רישום פלילי במקרה ש בו תיק נסגר מבלי שהוגש בו כתב אישו ,ם שאינה בסמכות נשיא המדינה אלא בסמכות משטרת ישראל. ממח לקת חנינות נמסר שלמרות שרוב הרישומים הפליליים הרלוונטיים משתייכים לקטגוריה זו, יש חשיבות בעצם קיומו של המתווה ובמסר העולה ממנו. לדברי עו"ד דומיניץ, היה ידוע מראש כי הפוטנציאל בפעולה זאת אינו גבוה אך ,לדבריה הנתונים בפועל היו נמוכים אפילו מהצפי הזה, ו בימים אלו יש שיתוף פעולה לפיתוח מסלול מחיקה של רישום משטרתי באמצעות גיבוש הקריטריונים .להסדר זה יצוין כי איתור ה נשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות נעשה ב עיקר ב אמצעות ארגוני הסיוע הפועלים במגזר השלישי כדי לעזור לאוכלוסייה זו. מטבע הדברים, לא כל הנשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות מוכרות לארגונים אלו, אך בהיעדר גישה אחרת אליהן , כך פועל משרד המשפטים כדי להנגיש את ה יוזמות הללו. בפועל יש נשים אשר אינן נהנות מפעולות פרו- אקטיביות אלה .נוסף על כך, נראה כי הבחירה בפעולות אלה − ובמיוחד מחיקת הרישום הפלילי 84 עו"ד די ,נה דומיניץ מתאמת המאבק לסחר בבני אדם ,במשרד המשפטים, דוא"ל22 בפברואר2022 . בעוד היוזמה הראשונה להסדרת חובות של האוכלוסייה בזנות ,הניבה הצלחה היוזמה השניה של מחיקת רישום פלילי לאותן נשים התגלתה כבעלת פוטנציאל נמוך בהרבה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למי שלא הוטל עליה עונש מאסר בפועל – נעשתה, בין היתר, על רקע שיקולי ישימות ב הימצאותן בסמכות מחלקת חנינות ב .משרד המשפטים נשאלת השאלה אם לא היה מקום להגביר את השימוש בפורום הבין- ,משרדי הפועל ממילא, ולנצל את המנגנון המובנה, שבו גופים שונים ,משתפים פעולה כדי למקד לכתחילה את הפעולות הללו לנתח אוכלוסייה גדול יותר מבין הנשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות (נשים עם רישום פלילי משטרתי). הפנינו שאלה זאת ליחידה לתיאום המאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים, אולם עד למועד סגירת המסמך לא קיבלנו עליה .תשובה שתי הדוגמאות הללו , של ,משרד הרווחה ושל משרד המשפטים ממחישות את המצב שבו גם כאשר יש הבנה לחסמים הספציפיים העומדים בפני אוכלוסיות מוגדרות בפני מיצוי זכויות ויש תוכניות מדיניות מג ו בשות כדי להתמודד עם חסמים אלה, היעדר הראייה המערכתית עדיין נשאר חסם מרכזי. הדבר בא לידי ביטוי ב חוסר איגום של ידע בין הגופים ובהסתכלות חסרה מנקודת המבט של האזרח והמפגש שלו עם זרועות המדינה השונות .בדרך למיצוי הזכויות שלו 5 . מיצוי זכויות באמצעות הורדת הנטל המינהלי כאמור בפרקים הקודמים, החסמים הראשון והשלישי במודל של ואן אורשוט המתייחסים לרמת המינהל והפקידות (אופן הטיפול בתביעות ובתו בעים) ולרמת הקצבה (אותם מאפיינים של הקצבאות או הזכויות וה )הטבות האחרות המקשים על מיצוי זכויות יש מענה חלקי יותר בעבודת .משרדי הממשלה בשנים האחרונות מתפתחת בספרות של מ י נהל ציבורי כתיבה על חסמים אלה ובעיקר על המחירים שמשלמים מקבלי קצבאות בדרך למיצוי זכויותיהם. מחירים אלה מכונים "נטל ימ "נהלי– .מדיניות מסוימת שהאדם הזכאי לה חווה אותה כמכבידה85 הדגש בהגדרה זו הוא על ה חוויה ,של האזרח.ולא על חוקים או רגולציות אחרות של המדינה86 ,מטבע הדברים מ כיוון שמדובר בחוויה סובייקטיבית, כל אזרח תופס את אותו נטל אחרת, בהתאם לפרמטרים שונים .ובהם ההון האנושי שברשותו בספרות על הנטל המינהלי מתוארים שלושה סוגי עלויות המושתות על האזרח במפגש עם הביורוקרטיה , ששלושתן מרכיבות את הנטל :עלויות למידה – כגון הקושי ללמוד על מרכיבי ;תוכנית מסוימת עלויות ציות לנהלים – כגון הקושי למלא טפסים; ו עלויות פסיכולוגיות– 85 ,רוני הולר ואחרים:מיצוי זכויות בישראל מצב הידע וכיווני מחקר עתידיים, ביטחון סוציאלי113 , 2021 . Martin Baekgaard & Tara Tankink, "Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti", Perspectives on Public Management and Governance, 2021. 86 יצוין שבגלל שההגדרה מבוססת על החוויה של האזרח ,מתפתח הצורך לגבש מדדים כמותיים אמינים באשר לאופן שבו אזרחים חווים נטל ימ נהלי. בשנים האחרונות מתפתחת בספרות של מנהל ציבורי כתיבה על המחירים שמשלמים מקבלי הקצבאות בדרך למיצוי זכויותיהם– מחירים המכונים ""נטל מינהלי בספרות מתוארים שלושה סוגי עלויות המושתות על האזרח ואשר מרכיבות את ,הנטל: עלויות למידה עלויות ציות לנהלים ועלויות פסיכו לוגיות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למשל הסטיגמה או ההכתמה הכרוכים בלקיחת חלק בתוכנית מסוימת. עלויות אלה ניכרות במיוחד בהקשר של קצבאות הכרוכות במבחן אמצעים, ש בהן על האזרח להוכיח זכאות, לעמוד .בדרישות או לשתף פעולה עם מגבלות כאלה ואחרות87 ממחקרים שנעשו על הנושא אפשר ללמוד כי אזרחים המבקשים למצות את זכויותיהם מתמודדים לעיתים תכופות עם תהליך ארוך, רווי קצרי תקשורת וזמני המתנה ארוכים שבמהלכו הם נדרש ים להשקיע משאבים רבים, ובהם זמן וכסף, ולהתמודד עם מערכת ביורוקרטית שיש לה.חוקים נוקשים88 אחת הטענות המרכזיות במחקר היא כי בכל תוכנית מדיניות שהיא, חוויית הנטל (מבח ינת היקף ועוצמה) מושפעת מפעולות המדינה בגיבוש אותה מדיניות ומהאופן שבו מדיניות זאת מיושמת .)במפגש עם האזרח (רמת הקצבה ורמת המינהל89 אסטרטגיות אפשריות להפחתת עלויות הציות ולהגברת מיצוי זכויות הן : 1. לפשט תהליכים ביורוקרטיים : למשל, להפחית את התדירות שבה צריך לחדש זכאויות שונות, לאפשר ראיונות בטלפון ובכך למנוע צורך בהגעה פיזית לרשויות ולדרוש מילוי טופס אחד לכמה תוכניות אשר יש להן חפיפה; 90 2 . לעזור לאזרחים להתמודד עם עלויות ציות באמצעות מתן סיוע במילוי טפסים או עבודה ישירה מול ר שויות ציבוריות כדי לעזור לאזרחים למצות זכויות. אסטרטגיה זאת רלוונטית במיוחד בעבור אוכלוסיות מוחלשות. כלומר, בעוד האס ט רטגיה הראשונה מתייחסת לרמת הקצבה או הזכות ולרמת המ י נהל, האסטרטגיה האחרת מתמקדת ברמת המ י נהל וברמת הלקוח ,. מטבע הדברים אפשר .לקיים אותן במקביל, תוך שילוב בין שיטות שונות דוח ועדת אללוף מ- 2014 ייחד פרק לנושא של "פישוט וייעול תהליכים במטרה להגביר מיצוי זכויות ולצמצם את הנטל הביורוקרטי". במסגרת זאת הומלץ בדוח על פעולות פרו- אקטיביות אחדות שיקדמו את אפשרות המיצוי של הזכאים , ובהן ז יהוי בעיות מערכתיות ותיקונן ברמה המקומית והלאומית; פישוט התהליכים בתוך המערכות השונות, ובהן ; התאמה תרבותית של השירותים, המענים , .המערכות ועוד 87 Martin Baekgaard et al., "Reducing Compliance Demands in Government Benefit Programs Improves the Psychological Well-Being of Target Group Members", Journal of Public Administration Research and Theory, 2021 88 .שם 89 Martin Baekgaard & Tara Tankink, "Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti", Perspectives on Public Management and Governance, 2021 90 Herd, Pamela, & Moynihan Donald P., Administrative burden: Policymaking by other means. New York, NY: Russell Sage Foundation, 2018 אסטרטגיות אפשריות להפחתת עלויות הציות ולהגברת מיצוי זכויות הן לפשט תהליכים ביורוקרטיים ולעזור ישירות לאזרחים להתמודד עם אותן עלויות באמצעות מילוי טפסים או עבודה מול רשויות ציבוריות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יצוין כי אסטרטגיות שונות להתרת החסמים המוכרים לאי- מיצוי זכויות הינן בעלות השפעה משתנה בנסיבות או במקומות שונים . כ ך למשל, שני ניסויי שדה שבוצעו בארה"ב ב קרב תלמידי תיכון מצאו כי יידוע משפחות מעוטות יכולת בדבר זכאותן להשתתפות ב תוכנית הנותנת סיוע .במימון לימודי השכלה גבוהה לא העלה את שיעור ההשתתפות91 כפי שתואר בפרקים קודמים, חלק מהרשויות בישראל נוקטות פעולות מסוימות כדי להפחית מהנטל המינהלי שחווה האזרח. להלן שתי :דוגמאות 1. ה מוסד ל ביטוח הלאומי : גיבוש ה תוכנית ""מחלקה ראשונה− בדיקת זכאות להטבות ולקצבאות של נכות כללית, שירותים מיוחדים92 וקצבת ילד נכה, באמצעות בית החולים ,או המכון להתפתחות הילד .ללא צורך בהבאת התובע לעמוד מול הוועדות הרפואיות לפי המוסד לביטוח לאומי, התהליך נראה כך: עובד סוציאלי של בית החולים או של המכון להתפתחות הילד מגיע לפגוש את החולה או את האדם עם המוגבלות; אם הוא מאובחן באחת האבחנות שסומנו במערכת בית החולים, העובד הסוציאלי י שאל את המטופל האם יהיה מוכן שבית החולים יעביר את המידע הרפואי בעניינו למוסד לביטוח לאומי. אם כן, העובד הסוציאלי י חתים אותו על הבקשה לתביעה ומעביר אותה ישירות לביטוח הלאומי בצירוף המסמכים הרפואיים להמשך טיפול ולמיצוי זכויותיו, ללא צורך בפעולה נוספת מצ י.דו93 במקרים ש בהם אפשר לקבל החלטה על סמך מסמכים ;רפואיים שהתקבלו מבית החולים, הדבר נעשה ללא צורך בהגעה לוועדה רפואית במקרים ש בהם הדבר אינו אפשרי, הביטוח הלאומי יוצר קשר עם המטופל (או מי .מטעמו) להמשך התהליך יצוין כי באותם במקרים ש בהם הדבר מתאפשר, פעולה מסוג זה חוסכת ללקוח את הגשת התביעה ואיסוף המסמכים הנדרשים לטובת כך, את הצורך להתייצב בוועדות הרפואויות ו לעיתים גם את .הצורך להסתייע בחברות פרטיות או עורכי דין למיצוי זכויות אין ברשותנו מידע על ההיקף ש בו התהליך נעשה באופן שתואר לעיל, ועל שיעור המקרים ש בהם התהליך כו לו הושלם .על ידי העובד הסוציאלי והביטוח הלאומי 91 Eric P. Bettinger et al., "The Role of Application Assistance and Information in College Decisions: Results from the H&R Block Fafsa Experiment", The Quarterly Journal of Economics, 117, 2012. 92 לקצבת לשירותים מיוחדים זכאים גברים ונשים עד גיל פרישה המבוטחים בביטוח הלאומי וזקוקים לעזרה רבה של אדם אחר בפעולות היום- יום (לבישה, אכילה, רחצה, ניידות בבית ושליטה על הפרשות), או שהם זקוקים להשגחה מתמדת למניעת סכנת חיים לעצמם או לאחרים. ראו באתר הביטוח הלאו :מי, כניסה25 בפברואר2022 . 93 ,המוסד לביטוח לאומי :חוזר מנכ"ל אבחון והע רכת תלות על סמך מסמכים וללא זימון התובע לוועדה רפואית ,בתביעות לנכות כללית שירותים מיוחדים וילד נכה , 27 ,ביוני2016 . דוגמה לפעולה להפחתת הנטל המינהלי היא התכנית "מחלקה ראשונה" של המוסד ,לביטוח לאומי שמטרתה לבדוק את הזכאות להטבות ולקצבאות של נכות כללית, באמצעות בית החולים או המכון ,להתפתחות הילד ללא צורך בהבאת התובע לעמוד מול הוועדות הרפואיות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יצוין כי ב דוח מבקר המדינה מ שנת2020 , שעסק בטיפול המוסד לביטוח לאומי בנושא, 94 נכתב שעל אף שהביטוח הלאומי פעל בשנים האחרונות לשיפור איכות השירות בוועדות הרפואיות, עדיין יש כמה חסמים מרכזיים שלא טופלו . הדוח כלל כמה המלצות בעניין זה בעיקר בחינת המבנה הארגוני של מערך הוועדות הרפואיות ושינויו לצורך שיפור ה ניהול של הן וייעולו נוכח הליקויים שנמצאו : התמשכות הטיפול, הטרחת .התובע ופגיעה בזכויותיו ובפרטיותו95 2. משרד המשפטים– יחידת הסיוע המשפטי : העברה של כ- % 25 מהתיקים למ סלול "גישה ישירה" במסגרתו קביעת הזכאות לסיוע משפטי נעשית על בסיס תצהיר הפונה .ללא צורך בהבאת מסמכים נוסף על כך יצוין, כי לאחרונה היה ניסיון ל שיתוף פעולה בין נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים עם אגף חברה וממשל במשרד ר אש הממשלה, לקדם פיילוט להקלת הנטל הביורוקרטי על תהליכי מימוש זכויות של אנשים עם מוגבלות. עם זאת, פיילוט זה לא קודם, בגלל שהובן שללא מסגרת ממשלתית מארגנת ומחייבת, אפשר יהיה לבצע רק שינוי ,נקודתי אך לא יהיה אפשר להניע תהליך רוחבי, אשר ישליך על תחומים נוספים ו יביא הקלת .הנטל בהם96 סוגיית הנטל המינהלי הכרוך במיצוי זכויות מתחברת גם לנושא הרחב יותר של רגולציה חכמה או רגולציה מיטבית , שמטרתה להוביל לכך שהרגולציה תייצר באופן טוב יותר את האיזון הנדרש בין האינטרסים של השחקנים השונים ותנוהל ב יעיל ות בו אפקטיבי ות ,תוך ניהול סיכונים שיתוף ציבור ושקיפות. הדרך ליישום של תורה זו עובר ת דרך שני תהליכים מרכזיים המתקיימים :בשני פרקי זמן שונים 1. הסתכלות( קדימהex-ante ) על רגולציה חדשה והערכת השפעותיה האפשריות עוד בטרם קביעתה. תהליך זה מכונהRIA – Regulatory Impact Assessment . 2. הסתכלות לאחור או בחינה בדיעבד ( ex-post ) של רגולציה קיימת, בין היתר כדי לבחון היכן אפשר להפחית מהנטל הרגולט ורי הקיים. ת הליך זה מבוסס על ההנחה שבמשך הזמן מצטברות דרישות של רגולטורים שונים (אשר חלקן גם הופכות להיות מיושנות ולא עדכניות) ומשום כך הן גורמות לנטל מיותר. במובן זה, טיוב הוא יישום של אסטרטגיות למיפוי הרגולציה, הפחתה של העומס הביורוקרטי, פישוט תהליכים אד מיניסטרטיביים וכדומה. סוג כזה של בחינה בדיעבד מתייחס לבחינת מלאי הרגולצי .ה הקיים 94 ,משרד מבקר המדינה דוח שנתי 70ב: המוסד לביטוח לאומי: השירות לאזרח בוועדות הרפואיות במוסד לביטוח לאומי , 2020 . 95 .שם 96 ,שירי נוימן, מנהלת תחום מדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה, שיחת טלפון21 ,בספטמבר2022 . סוגיית הנטל המינהלי הכרוך במיצוי זכויות מתחברת גם לנושא הרחב יותר של ,רגולציה חכמה שמטרתה להוביל לכך שהרגולציה תייצר טוב יותר את האיזון הנדרש בין האינטרס ים של השחקנים השונים ותנוהל ביעילות ובאפקטיביות תוך ניהול סיכונים, שיתוף ציבור ושקיפות מדיניות הרגולציה בישראל ובתוך כך חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב– 2021 , מתרכזת במגזר העסקי ומחריגה ככלל את התחום החברתי של מיצוי זכויות והשירותים החברתיים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 45 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדיניות הרגולציה בישראל ובתוך כך חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב– 2021 , מתרכזת במגזר העסקי ומחריגה ככלל את התחום החברתי של מיצוי זכויות והשירותים החברתיים. בתחום אחרון זה, נראה כי ה קלת הנטל המינהלי מתמקדת בעיקר בדיגיטציה ובהנגשה (אתר "כל זכות", מנוע הזכויות הלאומי ועוד), כאשר רק בתהליכים מסוימים, כחלק מהטרסנפורמציה הדיגיטלית, יש הסתכלות גם על התהליכים עצמם, כדי לפשט אותם ולהפחית מהנטל על האזרח, אולם לא בשיטתי ות . כמו כן, יש לסייג כי התמקדות ב טרנספורמציה דיגיטלית אינה רלוונטית בדרך כלל .עבור אוכלוסיות בעלות אוריינות דיגיטלית נמוכה בתקופה האחרונה פועל הדרג המקצועי באגף ממשל וחברה במשרד ר אש הממשלה ל גיבוש .תפיסה ממשלתית של הורדת נטל ביורוקרטי בנושא של מיצוי ומימוש זכויות ושירותים חברתיים הפעילות מתמקדת בחיפוש מבחנים חוזרים בדרך למיצוי זכויות ושירותים חברתיים, דוגמת מבחני הכנסה שונים לקצבאות שונות; הגדרות מגוונות לגילאי ילדים כפרמטר לבחינת זכאות .ועוד יש לה דגיש כי פעילות זו נמצאת בראשית דרכה, ומוקדם לראות אם היא .תמשיך להתפתח יצוין כי גם במדינות אחרות מדיניות הרגולציה מתרכזת ברובה במגזר העסקי ובדרכים ש אפשר להפחית בנטל כדי להקל על עשיית עסקים. עם זאת, יש מדינות אשר כוללות גם התייחסות ( מסוימת לתחום החברתי. כך למשל בגרמניה, המועצה הלאומית לבקרת רגולציהNationaler Normenkontroller – NKR) מעורבת בשני תהליכים מרכזיים: בחינה בדיעבד של רג ולציה .ספציפית וזיהוי תחומי מדיניות בהן הרגולציה יכולה להיות פשוטה יותר ומהירה יותר97 ,בתוך כך ה- NKR מעורב במה שהוא מכנה"Facilitating the Application for…" - בתרגום חופשי– "הנגשת תהליך הבקשה ל- ". מדובר בפעילות הנעשית בשיתוף פעולה של ה- NKR עם ממשלת ,גרמניה הלמ"ס הגרמני וגורמים נוספים, במסגרתה ה- NKR בוחן את התהליכים המינהלי ים הקשורים לנושא מסוים, כדי להפוך אותם לפשוטים ומהירים יותר. לדוגמה, הגשת בקשות למימוש זכויות הורות, לסיוע בדיור או למימון לימודים והפחתת הבירוקרטיה בחיי היום- יום של רופאים. המטרה היא להצי ע הצעות לפישוט של התהליכים המינהלי .ים מהדוגמאות שפורטו באתר ה- NKR נראה כי מדובר בתהליכים שניזומו מתוך ראייה של צורכי האזרחים, ופחות מתוך הסתכלות על נטל רגולטורי על עסקים. 98 ,לסיכום חלק זה אפשר לומר כי החיבור בין התחום של מדיניות רגולציה או טיוב רגולציה ובין התחום של מיצוי זכויות קיים בישראל בעיקר ברמת הכתיבה התיאורטית (וגם זה מהווה תחום )חדש יחסית , כאשר ב רמה המעשית מתב צ .עים נכון להיום צעדים ראשוניים בבחינת הנושא 97 The Federal Government, Overview of NKR Tasks, entry: February 26th 2022. 98 ,להרחבה על בחינה של רגולציה בדיעבד, ראו: אורלי אלמגור לוטן וד"ר מיכל לרר( היבטים בבחינה בדיעבד של רגולציהex post ) , מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת18 באוקטובר2021 . גם במדינות אחרות הדגש של מדיניות הרגולציה הוא על המגזר העסקי, אולם יש כאלה, גרמניה למשל, אשר כן כוללות התייחסות לתחום החברתי בתקופה האחרונה פועל הדרג המ קצועי באגף ממשל וחברה במשרד רה"מ לנסות ולגבש תפיסה ממשלתית של הורדת נטל ביורוקרטי בדרך למיצוי זכויות ושירותיים חברתיים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 46 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התקדמות בכיוון זה תעיד לא רק על הקלה ב נטל המינהלי הכרוך במיצוי זכויות אלא גם בשינוי מדיניות ש .ל ממש 6 . חסמים המקשים על קידום מיצוי זכויות אקטיבי .מיצוי זכויות אקטיבי מבוסס על ההבנה שהבעיות הפרטניות משקפות כשלים מערכתיים99 ,בפרקים קודמים נכתב על החסמים למיצוי זכויות מנקודת המבט של האזרח ב פרק זה נ בקש להסתכל מנקודת המבט של משרדי הממשלה והגופים הציבוריים האחראים על הזכויות ולאפיין את החסמים למיצוי זכויות אקטיבי כפי שהם נראים במשרדים . לשם כך, במסגרת פנייתנו למשרדי הממשלה ש אלנו גם על החסמים ש ב הם נתקלים אנשיהם .בהקשר זה בפרק זה נציג בצורה מתכללת את עיקרי הדברים שעלו בתשובות. 'בנספח ג אפשר להתרשם בפירוט מאותם חסמים ש עליהם הצביעו אנשי ,הגופים השונים מסודרים בטבלאות לפי המשרד או הגוף שממנו נמסרו ( ,מעבר ללמידה על החסמים עצמם הפירוט בטבלאות מאפשר גם לבחון כיצג הגופים השונים תופסים חסמים אלו). מהתשובות שהתקבלו ניכרת שונות מסוימת בין החסמים. למשל, חלק מהגורמים התייחסו לחסמים הקשורים בעבודה שלהם עצמם, ואחרים (בעיקר משרדי מטה, ובפרט משרד )המשפטים התייחסו לחסמים הקשורים למשרדים אחרים; חלק התייחסו לחסמים נקודתיים ואחר .ים לחסמים מערכתיים יותר נראה כי אפשר לחלק את החסמים הללו לארבע קבוצות: חסמים הקשורים ל "לקוח" המבקש למצות את זכויותיו; חסמים הקשורים ל משרד או ל גוף עצמ ם ; חסמים הקשורים למשרדים אחרים; חסמים משפטיים וחקיקתיים. :להלן כמה דוגמאות לכל קבוצת חסמים 1. חסמים הקשורים"ל"לקוח: דוגמאות קושי של לקוחות הסיוע המשפטי לשאת בעלויות נלוות ;להליך המשפטי חוסר אמון מצד אוכלוסיות אלה כלפי הממסד , למשל בשל החשש מפגיעה בפרטיותן ומחשיפה של מצבן מול הרשויות )(הסיוע המשפטי במשרד המשפטים ;חוסר ידע על הזכות להגיש בקשת חנינה או להבי ,ע עמדה כנפגעי עבירה וחוסר ידע באשר לדרכי מימוש הזכות והגשת הבקשה או העמדה ; מודעות חסרה לעצם הזכויות הקיימות ו לעיתים גם קושי בהבנתן עקב השפה המשפטית והמושגים המשפטיים ש בהם נעשה שימוש (מחלקת חנינות )במשרד המשפטים. 2. חסמים הקשורים למשרד או לגוף המשיב:עצמו דוגמאות: מגבלות תקציב וכוח ם אד אשר, בין היתר, ן אינ מאפשר ות ל פעול ל מיצוי מלא של( זכויות הלקוח ציינו חסם זה משרד ,הביטחון משרד 99 ,סיון רוסו כרמל ואחרים מה בין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי? מיצוי זכויות אקטיבי בתכנית מפ"ה ,ביטחון סוציאלי, 106 , ינואר 2019 . מיצוי זכויות אקטיבי מבוסס על ההבנה שהבעיות הפרטניות משקפות כשלים מערכתיים את החסמים למיצוי זכויות אקטיבי עליהם הצביעו משרדי הממשלה ניתן לחלק לארבע קבוצות: חסמים "הקשורים ל"לקוח המבקש למצות את זכויותיו ; חסמים הקשורים למשרד או לגוף עצמו; חסמים הקשורים למשרדים אחרים;וחסמים משפטיים וחקיקתיים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 47 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm השיכון ו יחידות במשרד המשפטים ;)חסם שפתי – צורך בהנגשת הידע והמידע בשפות שונות וכן בהנגשת השפה המשפטית והמושגים המשפטיים ;קושי באיתור אוכלוסיות מסוימות כשלב ראשון בדרך למיצוי זכויות אקטיבי (הביטוח הלאומי , רשות האוכלוסין וההגירה , תחום נפגעי ;)עבירה במשרד המשפטים קושי ביידוע אוכלוסיות מוחלשות במיוחד ;בדבר זכויותיהן היעדר מידע על המימוש בפועל של זכויות ושירותים ותרגומם להכנסה פנויה ב רמת הפרט ; היעדר מאגר מידע על כלל המתנדבים במיצוי זכויות, על פי מומחיות ומיקום ; היעדר מודל כלכלי המתרגם את ההשפעה של מיצוי זכויות )(משרד הרווחה; "קיומם של "תהליכים שבורים– היעדר סנכרון בין מערכות המידע והתלות של זכות אחת במשרדים שונים (משרד ;)הבריאות 3. חסמים הקשורים למשרדים אחרים: הכוונה לחסמים במשרדים מסוימים, ש עליהם הצביעו גורמים במשרדים אחרים .דוגמאות: חוסרי ידע בקרב עובדים סוציאליים מסוימים וחשש ם מעולם המשפט - דבר ה יוצר קושי בזיהוי בעיות משפטיות ובהפניה יעילה לסיוע המשפטי )(משרד המשפטים על משרד הרווחה ; חוסר אחידות בהגדרה של זכויות בין משרדים מסוימים (משרד הרווחה על משרדים שונים;) מחסור ב כוח אדם רלוונטי ( בגופים אחרים אנשי קשר עבור צוות הרכזים בגופים השונים שעי מם המשרד לשוויון חברתי משתף פעולה); פיזור הזכויות של קהלים מסוימים (דוגמת אזרחים ותיקים) בין משרדים רבים ו היעדר גורם אחד הבקיא בכלל הזכויות של האוכלוסיה הזאת; בקיאות חסרה של משרדים מסוימים ב זכויות של אוכלוסיות מסוימות הנמצאות בתחומי אחריותם ( )ישראל דיגיטלית; היעדר מודעות מספקת מצד גופים ממשלתיים כלפי זכויות .)נוספות הנגזרות מזכויות מסוימות (משרד הבריאות 4. :חסמים משפטיים וחקיקתיים הכוונה ל פערים בהסדרה , בפרט בחקיקה, של תחומים מסוימים אשר יש בהם מימד של מיצוי זכויות,. למשל היעדר חקיקה המסדירה את הזכאות לדיור ציבורי והישענות התחום על נהלים של משרד הבינוי והשיכון; אי- בהירות משפטית בתחום דיני המשפחה − במיוחד נוכח תמורות משמעויות שחלו בתחום השנים האחרונות , לצד מורכבות בסיסית של ערכאות אזרחיות ודתיות מקבילות − דבר ה מקשה על קבלת החלטות לניהול הליכים ועל מיצוי זכות הגישה לערכאות; חסמים ל העברת מידע בין גופים (עקב סיבות )משפטיות או סיבות של אבטחת מידע וביורוקרטיה מובנית שיש בחלק מהתהליכים (משרד ;)הביטחון פגמים בתהליכי עבודה מסודרים בנושא של קידום מיצוי זכויות עקב הישענות על בירורים ושיתוף פעולה שנעשים מתוך היכרות אישית עם בעלי תפקידים )(משרד הבריאות ; מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 48 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm היעדר ראיי ה ממשלתית מתכללת בנושא מיצוי זכויות כאשר כל משרד פועל מתוך נקודת מבטו )(משרד הבריאות על משרדים שונים . מדיניות מיצוי זכויות א קטיבי | 49 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 7 . נ ספח א מספר האנשים עם נזקקות ה מקבלי ם יש רות סמל נזקקות תיק נזקקות לקוח 0 ללא נזקקות תיק 0 101 עוני רב-ממדי מתמשך 13426 102 מצוקה כלכלית זמנית 7581 103 בעיות בניהול תקציב משק הבית 2104 104 בעיות דיור 1552 105 חוסר בציוד בסיסי 1545 106 אי-בטחון תזונתי 523 107 קשיים במימון מענים פיזיים ורפואיים 3683 108 קשיים במימון מענים חינוכיים-התפתחותיים של בני המשפחה 1653 109 קשיים בצריכת שירותים ובמיצוי זכויות 9361 110 קשיים בהשתלבות בקהילה; י דח יה ע ל יד י אזרחים או הדרה חברתית 344 111 בדידות וה י עדר מערכות תמיכה 1238 201 ליקוי בתפקוד הורי, לרבות קשיים בהשגחה והגנה 2666 202 קונפליקט בעוצמה גבוהה על רקע פרידה או גרושין 1838 203 חוסר יציבות בהרכב משק הבית 675 204 אלימות במשפחה 688 205 קשיים ביחסים בין בני זוג 1283 206 קשיים בין הורים לבין ילדיהם 2976 207 קשיים בין ילדי המשפחה 182 208 קשיים ביחסים בין המשפחה הגרעינית למורחבת 325 מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 50 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 209 קשיים ביחסים בין כלל בני המשפחה 1132 210 בדידות או ה י עדר מערכות תמיכה 607 301 זקנה– אזרח ים ותיק ים 32607 302 התמכרויות 896 303 עליה והגירה 1765 304 מוגבלות 19675 305 אירוע י ביטחון, חירום, אסונות טבע ,מגיפ ות 558 306 שכול ואובדן – תאונות דרכים, התאבדות, רצח 191 307 טראומה מינית 76 308 זקנה– בן משפחה מטפל 113 סך הכול 111263 מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 51 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 8 . נספח ב דוגמאות ל תשלומים המועברים אוטומטית ל אזרחים על ידי רשויות ו גופים שונים , 2022 100 תחום תשלומים הביטוח הלאומי אי מהות דמי לידה לשכירות (חלקי) ועצמאיות מענק לידה תשלומי המשך בשמירת הריון קצבת לידה מעבר אוטומטי משמירת הריון לדמי לידה מענק אשפוז מי שפיר הסעת יולדת לבית החולים דמי לידה אחרי אבטלה הפרשי שומה לעצמאיות פטירת יולדת– יזום תביעה אזרח ותיק קצבת אזרח ותיק בגיל המותנה ובגיל המוחלט לחלק מהאוכלוסייה תשלום תוספת ב עבור בן זוג וילדים מעבר אוטומטי מהבטחת הכנסה לאזרח ותיק מעבר אוטומטי מנכות לאזרח ותיק כולל לשוהים במוסדות פטירה ושארים קצבת שארים אוטומטית ל אלמנות ויתומים מענק נישואין שארים מענק פטירה ו מענק מוגדל ל תלויים דמי מחייה בתיקי שארים מענקי גיל מצוות מילואים תביעת מילואים בגין הפרשי שומה תביעת מילואים למקבלי אבטלה תגמולי מילואים לעצמאים שיקום דמי שיקום ללומדים בהשכלה גבוהה נסיעות ללומדים בהשכלה גבוהה ילדים קצבת ילדים לילדים הנולדים בבית חולים מענק לימודים קצבת ילדים לעולים ולתושבים חוזרים תשלום תוספת קצבה 100 ,אלעד זכות, יועץ המנכ"ל במוסד לביטוח לאומי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 בפברואר2022 ,; אריאל שפירא לשכת עוזרת שר הביטחון, תשובה על פניית מרכז ה ,מחקר והמידע של הכנסת1 בפברואר2022 . התשלומים והשירותים המפורטים .בטבלה מובאים לפי מה שנמסר מן הגופים השונים ולא בדקנו עצמאית אם הם אכן מועברים אוטומטית ,יעקב שנרב, המשנה למנכ"ל במשרד הבינוי והשיכון, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת24 ,בינואר2022 . יצוין כי בתשובה זו, מיצוי זכויות אוטומטי הוגדר "מיצוי זכויות מלא", כלומר, מיצוי זכויות על סמך מידע המגיע מהמדינה ללא צורך בהגשת .בקשה או התערבות של הזכאי מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 52 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קצבת ילדים לחסרי חשבון בנק ללא תביעה משרד הביטחון חיילים משוחררים כספי המענק והפיקדון אגף משפחות הנצחה ומורשת תגמול חודשי מרגע ההכרה מענק הבראה שנתי ביטוח רכב שנתי לאלמנות )מענק הנצחה (לאחר שנה מיום ההכרה מענק אזכרה שנתי למשפחות מוכרות משרד הבינוי והשיכון מקבלי קצבת קיום של הביטוח הלאומי סיוע בשכר דירה חיילים עולים משוחררים סיוע בשכר דירה עולים חדשים בשנות העלייה הראשונות סיוע בשכר דירה קשישים נזקקים השתתפות בהחזר משכנת ה מוגבלות בניידות העברת תשלום מקדמה לשיפוצים ,נכי המלחמה בנאצים, ניצולי שואה נזקקים ותיקי מלחמת העולם השנ י יה מנטרלי הכור בצ'רנוביל תוספת10% לסיוע בשכר דירה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 53 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 9 . נספח ג דוגמאות לחסמים ל מיצוי זכויות אקטיבי, שהעלו משרדי ממשלה , 2022 המשרד או הגוף החס מים המקשים על מיצוי זכויות משרד הביטחון מגבלות תקציב; העברת מידע בין גופים בדגש על היבטי סיווג ביטחוני; )יכולות דיגיטציה (ווטסאפ; הנגשה מקוונת; ביורוקרטיה מובנית הקיימת בחלק מהתהליכים. משרד השיכון תקציב ייעודי. רשות האוכלוסין וההגירה חוסר גישה לעובדים הפלסטיני י ם עצמם אלא רק למעסיקים; משאבי אכיפה מצומצמים מול מעסיקי זרים; חוסר מומחיות וסמכות לקיים הסברה בנושא דיני עבודה, והישענות בהקשר זה על זרוע ה עבודה במשרד הרווחה והביטחון החברתי. משרד הרווחה היעדר מידע על הזכויות והשירותים המרכזיים שלא ממומשים היום, על פי פרופילים של אוכלוסיות בהצלבת מידע בין-משרדי; היעדר מידע על המימוש בפועל של זכויות ושירותים ותרגומם להכנסה פנויה ברמת הפרט; היעדר מאגר מידע על כלל המתנדבים במיצוי זכויות, על פי מומחיות ומיקום; היעדר מודל כלכלי המתרגם את ההשפעה של מיצוי זכויות; היעדר תקציב לנושא של מיצוי זכויות ב- 255 רשויות מקומיות בבסיס התקציב של המשרד. משרד הבריאות ""תהליכים שבורים– היעדר סנכרון בין מערכות המידע: זכות אחת תלויה במשרדים שונים וכל משרד מתנהל במערכת מחשוב אחרת . חיבור למערכות אחרות יכול היה להקל בהגשת הבקשות, לתת מענה לסטטוס ה פנייה ו"לסגור מעגל" אם המטופל קיבל את הזכות, ואם לא קיבל– מהי ה סיבה לכך . העבודה של גורמי מיצוי הזכויות במשרד תלויה בדרכי ההגשה המקובלות לציבור הרחב, למרות הפוטנציאל הטמון בהיותם שגרירים בשטח של הזכויות שהמשרדים אחראיים לע מימושן; לרוב אין העברת מידע בין משרדים, כדי להקל על הביורוקרטיה והמסמכים ש נדרשים המטופלים להמציא. פעולות רבות לשיפור העברת המידע נעצרות, לרוב בגלל סיבות משפטיות או בגלל אבטחת מידע; מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 54 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כאשר מטופל זכאי לזכות מסוימת, הוא יכול להיות זכאי לזכויות נוספות ממשרדים אחרים (זכויות נפוצות) אך אין מודעות מספקת לכך מצד הגופים הממשלתיים שעובדים מול מקבלי הזכויות; לרוב, הבירורים ושיתוף הפעולה נעשים מ תוך רתימה של בעלי תפקידים או היכרות אישית, ולא על בסיס תהליכי עבודה מסודרים בין משרדים בקידום מיצוי זכויות; כל משרד פועל מתוך נקודת מבטו ואין גוף ממשלתי אחד המתכלל ראי י ה הוליסטית לכלל המשרדים. שמירה על פרטיות המידע מונעת סיוע במיצוי זכויות אקטיבי. משרד המ שפטים– הסיוע המשפטי מגבלות סמכות בחוק הסיוע המשפטי והתקנות מכוחו, שאינן מקנות זכות ייצוג ב ערכאות מינהליות (למעט תחומים חריגים) ולא במסגרת הליך משפטי; עלויות נ י לוות להליך המשפטי– לקוחות הסיוע המשפטי זכאים לפטור מאגרות בית משפט, אולם ההליך המשפטי כרוך בעלויות נוספות, כגון חוות דעת של מומחים בתחום הרפואה, אקטואריה, שמאות, מסוגלות הורית וכדומה. הסיוע המשפטי נושא בחלק מהעלויות הללו, אך לקוחות רבים מתקשים לשאת בעלויות שנותרו, ואפשרותם לנגישות לערכאות נפגעת; הוצאות משפט כגורם מצנן– תקנות סדר הדין האזרחי החדשות נותנות משקל ניכר להטלת הוצאות ככלי לשופט לניהול ההליך. לקוחות הסיוע המשפטי החוששים מהטלת הוצאות במשפט, נמנעים לעיתים מניהול הליכים מוצדקים; מגבלות כוח אדם בסיוע המשפטי, שאינן מותירות זמן ויכולת למתן מענה מקיף לכלל בעיותיו של הפונה המצריכות טיפול, התבוננות מורכבת ועשייה א ינטנסיבית למיצוי זכויות מלא; פערים במיצוי זכויות במחלק ות לשירותים חברתיים– בהתאם להוראות חוק שירותי ,הסעד ה תשי"ח– 1958 , תפקיד המחלקות לשירותים חברתיים למ."צות זכויות ל"נזקק ב התאם להוראות חוק זה לא כל אדם זכאי למיצוי זכויות, דבר המונע מיצוי זכויות ממי שאינם בעלי יכולת וכוחות, אך גם אינם רשומים במחלקה לשירותים .חברתיים נוסף על כך ,ל עובדים הסוציאליים חסר לעיתים ידע ו אף הם .חוששים מעולם המשפט הדבר יוצר קושי בז יהוי בעיות משפטיות, ובהפניה יעילה לסיוע המשפטי; הי עדר יידוע על הזכות לקבלת סיוע משפטי במסמכי בית משפט וה י עדר פרסום הולם לזכויות( מעבר למידע באתר האינטרנט של הסיוע המשפטי ואתר כל זכות); בעיות בהנגשה שפתית ללקוחות בקרב עורכי הדין החיצוניים מטעם הסיוע המשפטי (כאשר מדובר בשפות שאינן עברית, ערבית, אנגלית או רוסית) ובעיות הנגשה שפתית בבתי .המשפט עצמם יה עדר עיגון בחקיקה של זכותם של קטינים לייצוג עצמאי בהליכים משפטיים ש בהם יש ניגוד עניינים מובנה בינם לבין יתר הצדדים להליך( אימוץ, חוק מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 55 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,הנוער טיפול והשגחה אשפוז פסיכיאטרי) החוסם את מיצוי זכויותיהם ללא הסכמת ההורים או אקטיביות מצד ההורים; חסמי תפיסה ב משרד הרווחה– התמודדות משרד הרווחה עם השינוי שחל בדבר ביסוס זכויותיהם של ציבור הקטינים והוריהם בהליכים שונים אינה .מספקת בחלק מהמקרים הדבר בא לידי ביטוי בניסיונות לצמצ ום היקף הייצוג המשפטי וחוסר שיתוף פעולה בהנגשתו לציבור המתקשה לפעול עצמאי ת למיצוי זכויותיו; חוסר בהסדרה חוקית בתחום הדיור הציבורי– תחום הדיור הציבורי פועל על בסיס נ ו הלי משרד השיכון, ללא חקיקה המסדירה את הזכאות לדיור ציבורי. אי-בהירות ההסדרה וחוסר שקיפות ש ל עבודת ה ו ועדות מקשים על מיצוי הזכויות בתחום זה בכלל, וגם באמצעות הסיוע המשפטי; אי- בהירות משפטית בתחום דיני המשפחה– בתחום דיני המשפחה חלו תמורות ניכרות , לצד מורכבות בסיסית של ערכאות אזרחיות ודתיות מקבילות. אי-הבהירות בתחום מזונות ילדים, משמורת ומשמורת משו תפת מקשים על החלטות לניהול הליכים ועל מיצוי זכות הגישה לערכאות . לאי הבהירות מצטרף לעיתים החשש מהטלת הוצאות כמפורט לעיל; יה עדר מענים בקהילה– ,בתחומי משפט רבים בהם מייצג הסיוע המשפטי גם לאחר מיצוי הזכות לגישה לערכאות, יש קושי מעשי במימוש זכויות .וקבלת מענים בתחום הדיור ,הציבורי ,למשל המתנה לדירה ציבורית נמשכת שנים ארוכות עד כי לעיתים פוקעת הזכאות מחמת שינוי הנסיבות; הנזקקים לשיקום נפש בקהילה, מעונות טיפוליים לקטינים ובעלי מוגבלויות,וכיוצא באלה אינם מקבלים מענה ברבות מהרשויות המקומיות; קטינים מצויים באשפוז ס וציאלי ללא צורך בשל העדר מענים הולמים; המבקשים לטפל בחובותיהם אינם יכולים לגייס כספים בכלל או בעלויות סבירות לצורך הסדרת החוב; אנשים העומדים על זכותם לסיים את חייהם בביתם ולא במוסד סיעודי, אינם מקבלים את התמיכה והטיפול הנדרשים(אף כי הם זולים יותר מאשפוז) ואלה ניתנים על בסיס .התנדבותי משרד המשפטים– היחידה הממשלתית לתיאום המאבק בגזענות היעדר חיזוק היחידות החברתיות והקצאת משאבים הנדרשים כדי לתת .מענה אפקטיבי למיצוי זכויות משרד המשפטים– יחידת תיאום המאבק בסחר בבני אדם פער ביכולת איתור קורבנות, כשלב ראשון בהליך מיצוי זכויות אקטיבי; חוסר אמון של אוכלוסיות אלה ב ממסד, למשל בשל החשש מפגיעה בפרטיותן ומחשיפה של מצבן מול הרשויות (למשל נתינים זרים שלא דוברים את השפה או לא מאמינים ברשויות שלטוניות נוכח המציאות השלטונית במדינות ש מהן הגיעו, קטינים חסרי אמון בעולם המבוגרים כתוצאה מהפגיעות שחוו וכיוצא בהם .)כך גם במקרים ש בהם הקורבנות מאותרים ומוצעים להם שירותי שיקום וסיוע שונים . ההצעות נדח ות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 56 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פעמים רבות על ידי הקורבנות ונדרשת עבודת ממושכת כדי לזכות באמונם, כך ש אפשר יהיה להנגיש להם את זכויותיהם; .היעדר משאבים תקציביים להתמודדות עם האתגרים שצוינו משרד המשפטים– תחום נפגעי עבירה מחסור במשאבים. הרחבת סל המענים לאוכלוסיות נפגעי העבירה מתקיים .היום במסגרת אילוצי זמן ומשאבים משרד המשפטים– מחלקת חנינות קושי ביידוע אוכלוסיות מוחלשות במיוחד, וחוסר אמון שלהן ברשויות המדינה, באופן שמונע .הגשת בקשות קושי באיתור נפגעי עבירה– מערכת מידע לנפגעי עבירה(מנ"ע) במשטרה מעבירה מידע לנפגעי עבירה ה מבקשים לקבל מידע על ההליך הפלילי באמצעות אתר אינטרנט ומערכת טלפונית ממוחשבת. למחלקת חנינות יש ממשק עם ,המערכת ש באמצעותו אפשר לשאוב את פרטי נפגעי ,העבירה לצורך העברת עדכונים אליהם כמתחייב מהחוק. אולם המערכת פועלת תחת מגבלות רבות. כך למשל, פרטי יצירת קשר לא תמיד נשמרים ביחידות, או שאינם מעודכנים בחלוף השנים. אשר על כן , יש חסם ניכר באיתור פרטי נפגעי עבירה לצורך יצירת קשר עימם בשלבים ,שונים של ההליך לצורך עדכונם וקבלת עמדתם; ,חוסר ידע על הזכות להגיש בקשת חנינה או להביע עמדה כנפגעי עבירה וחוסר מידע באשר לדרכי מימוש הזכות והגשת הבקשה או העמדה; חסם שפתי– צורך בהנגשת הידע והמידע בשפות שונות וכן בהנגשת השפה המשפ טית .והמושגים המשפטיים משרד המשפטים– הסניגוריה הציבורית ביעור מוצגים ואובדנם: שמירת מוצגים לאחר סיומו של הליך משפטי היא תנאי מכריע לחשיפת הרשעות שווא ועיוותי דין, ולתיקונם במסגרת הליכי משפט חוזר או ערעור. השמדת מוצגים מסכלת את האפשרות לערוך בהם בדיקות מד עיות, וממילא מסכלת גם את האפשרות לחשוף הרשעות שווא. הניסיון מלמד כי בישראל יש תופעה רחבת היקף של השמדת מוצגים בתום ההליך המשפטי. בקשות להשמדת מוצגים מוגשות לא אחת במעמד גזר הדין, ולעיתים זמן קצר לאחר סיום ההליכים ואף בטרם הפך פסק הדין לחלוט. לעיתים מוצגים מושמדים אף ללא צו שיפוטי; חוסר חקיקתי בתחום זכויות הנחקרים והחשודים כאשר חלק ניכר מן הזכויות הן פרי של ניתוח פסיקתי בלבד, וב חלק מן הסוגיות אף יש אי- בהירות ומחלוקות פוסקים; חשודים רבים אינם מודעים לזכויותיהם בהליך החקירה, ו לעיתים מתקשים בהבנתן; הזכאות לייעוץ בידי סניגור ציבורי בשלב החקירה חלה רק על חשודים שהם .עצורים מצב זה מביא לאפליה בין חשודים הנבדלים זה מזה באמצעיהם, כך שחשוד שלא נעצר, אבל ידו אינו משגת לשלם לייצוג ,פרטי אינו יכול לממש את זכות ההיוועצות בעורך דין; מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 57 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קשיים במימוש זכות ההיוועצות והפרת הזכות על ידי משטרת ישראל אשר לא מקפידה ליידע את כל העצורים כראוי על זכותם להיוועץ בסניגור בכלל, ובסניגור ציבורי בפרט, טרם חקירתם. מעבר לפגיעה בזכויות הציבור, הדבר פוגע ביכולתו של הסניגור להתכונן לדיון, לשוחח עם החשוד ולדאוג להתייצבות ערבים. הדבר גם מ כביד על בתי המשפט ועל התנהלות הדיונים, שכן הסניגור נאלץ לנהל שיחות ראשוניות עם העצור ולבדוק את זכאותו לייצוג בתנאים קשים: באולם המעצרים או בתאי המעצר שבבית המשפט . על אף שיפור שחל בנושא זה, עדיין קרוב ל- 30% (ב שנת2021) מהעצורים המיוצגים על ידי הסניגוריה אינ ם זוכים לממש את זכותם החוקית לייעוץ משפטי לפני החקירה. יש שונות גדולה בין המחוזות ולע ם תי י .אף בין תחנות משטרה באותו מחוז101 חסמים למיצוי זכויות בהליכי מעצר : מחסור בחלופות מעצר– קשיים בשחרור עצורים בשל מחסור בחלופות מעצר המותאמות למצבם. זה במיוחד רלוונטי ב עבור עצורים נעדרי גורמי תמיכה (משפחתיים ובכלל) שבהם העצור אינו יכול להעמיד חלופה אנושית הדוקה; 102 עיכובים ממושכים בהגשת תסקירי מעצר על ידי שירות י ה מבחן; מחסור במומחי הגנה פרטיים שיסייעו בהגנה (למשל בתחומי רפואה משפטית, השוואת טביעות אצבע, בדיקת זירת עבירה ו)כדומה; חסמים וקשיים בהגשת בקשות למשפט חוזר ותיקון הרשעות שווא; חקיקה שאינה מספקת בתחום המשפטים החוזרים– חסרה הסדרה כוללת בחקיקה של זכותו של נ י דון– מי שהורשע – להיאבק על חפותו. כיום מוסדרת בחקיקה רק הזכות להגיש בקשה למשפט חוזר; 103 הנטל הכלכלי בהליך הפלילי– חובות מכבידים שיוצר ההליך הפלילי (אשר לעיתים )מצטרפים לתנאי העוני שמלכתחילה שרויים בו עבריינים ומאיימים לשבש את שיקומם של עוברי החוק ולהחזירם אל מעגל הפשיעה. 101 מנתוני הסניגוריה הציבורית אפשר ללמוד יש כי שונו ת ניכרת גם בין המחוזות השונים, ובין תחנות ויחיד ות משטרה שונות בתוך כל מחוז ,ומחוז: כך למשל בעוד ששיעור הייעוץ לפני חקירה במחוז תל אביב בשנת2021 היה יותר מ- 80% , במחוז צפון שיעור זה היה כ- 55% בלבד. כאשר בוחנים את ההבדלים בשיעור ההודעות על בקשה לייצוג לפני חקירה לפי תחנות המשטרה , אפשר לראות כי ההקפדה ע ל זכויות החשודים תלויה בעיקר בתרבות החקירה בתחנות השונות. בחלק מתחנות המשטרה מקפידים החוקרים על יישום זכויות החשודים באופן כמעט מלא, ושיעור ההודעות על בקשות לייצוג לפני חקירה מגיע כמעט ל- 100% . בתחנות אחרות, לעיתים כאלה הנמצאות באותו ,מחוז שיעור ההודעות על בקשה לייצוג לפני חקירה עומד על אחוזים נמוכים מאד . 102 נושא זה נדון במסגרת דיוני הצוות הבי ן-משרדי לבחינת חלופות לעונש המאסר, בראשות המשנה ליועמ"ש (פלילי) . חברי הצוות סברו כי במסגרת המאמץ לצמצם את השימוש בכליאה במקרים שבהם אפשר להסתפק בחלופה עונשית מתאימה, ה רי שיש להידרש גם לסוגיית המעצר עד תום ההליכים, כמפתח משמעותי לצמצום השימוש בעונשי מאסר, כאשר אפשר לקדם שימוש בחלופות מתאימות. בהקשר ,זה הומלץ לקדם הקמה של מגוון של חלופות מעצר מוסדיות .ובפרט ביחס לאוכלוסיות ייחודיות שונות,נוסף על כך הומלץ לקדם הסדרה של חל ופות מעצר פרטיות ,על רקע הקושי של העדר מענה "הלנתי-פיקוחי" כחלופת מעצר . 103 נושאים אלה צפויים לעלות לדיון בוועדה הציבורית למניעת הרשעות שווא ותיקונן בראשות השופט (בדימוס) יורם דנציגר. הוועדה הוקמה על ידי שרת המשפטים בשנת2018 ובימים אלה ממשיכה לקיים את דיונ.יה מדיניות מיצו י זכויות אקטיבי | 58 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המשרד לשוויון חברתי מחסור באנשי קשר ב עבור צוות הרכזים בגופים השונים יעש מם המשרד משתף פעולה. ישראל דיגיטלית הזכויות של קהלים מסוימים (דוגמת אזרחים ותיקים) מפוזרות בין משרדים רבים, ועל כן אין גורם אחד הבקיא בכלל הזכויות של האוכלוסיה הזאת; חלק מהמשרדים אינם בקיאים בזכויות שבאחריותם כלפי אוכלוסיות מסוימות; חוסר אחידות בהגדרה של זכויות בין משרדים מסוימים.