חומר רקע

‏12/10/2020 אל: חברי הוועדה המשותפת לפי חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ס- 2009 מאת: היועצת המשפטית לוועדה, עו"ד נירה לאמעי רכלבסקי מסמך הכנה לקראת דיון בהחלטתו של שר הפנים לפי סעיף 20 לחוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תיקון והוראת שעה), התשע"ז-2017* מסגרת הדיון ורקע: לראשונה מאז הכנסת ה- 20, מתכנסת הוועדה המשותפת לוועדת החוקה, חוק ומשפט, וועדת המדע והטכנולוגיה וועדת הפנים והגנת הסביבה, אשר הוקמה מכח חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ע- 2009 (להלן- החוק הביומטרי). התיקונים לחוק ודיוני הפיקוח עליו מתבצעים בוועדה זו משנת 2009. ב- 2009, על רקע הרצון לנפק תיעוד לאומי חכם אשר ימנע זיוף תעודות זהות והתחזויות, חוקק החוק הביומטרי אשר קבע הסדרים להנפקת מסמכי זיהוי ומסמכי נסיעה (דרכונים וכיו"ב) לתושבי ישראל, שיכללו אמצעי זיהוי ביומטריים, היינו תעודות זהות "חכמות" הנושאות שבב אלקטרוני ובו מוטבעות תמונת תווי פנים ושתי טביעות האצבעות המורות של אדם. אלה מהווים אמצעי זיהוי ביומטריים. החוק קבע בנוסף, כי אמצעים ונתונים ביומטריים כאמור ייאגרו במאגר שינוהל במשרד הפנים, באופן מוצפן. בטרם הנפקת מסמך זיהוי לתושב, מושווים האמצעים הביומטריים שלו (תמונת הפנים וטביעות האצבע הניטלות ממנו במשרד הפנים), לנתונים הקיימים במאגר על מנת למנוע התחזות ו"הרכשה כפולה" של אותם נתונים ביומטריים לשתי זהויות שונותץ בארבע השנים הראשונות מכניסתו של החוק לתוקף הופעלה תכנית מבחן (פיילוט) במסגרתה הונפקו לתושבים שבחרו בכך (באופן וולונטרי) מסמכי זיהוי ביומטריים ובמסגרת זו גם הוכנסו טביעות האצבע שלהם ותמונות הפנים שלהם למאגר. תכנית הפיילוט בחנה במקביל את נחיצותו ותקינות הפעלתו של המאגר הביומטרי. (פירוט לגבי תכנית המבחן- ראו נא בסוף המסמך). כיום מתנהל במשרד הפנים על ידי הרשות לניהול המאגר הביומטרי (רשות ייעודית לנושא שהוקמה לפי החוק הביומטרי) מאגר מידע ביומטרי ובו מידע ביומטרי של למעלה מ- 4.7 מיליון תושבי מדינת ישראל. על פי קצב הנפקת התיעוד הקיים היום, היעד הוא שעד שנת 2022, יחזיקו כל תושבי מדינת ישראל בתיעוד ביומטרי (דרכון/ מסמך נסיעה אחר או תעודת זהות) כחלק ממסקנות תכנית המבחן תוקן בשנת 2017 החוק הביומטרי ונקבע כי המאגר הביומטרי יכיל תמונות פנים בלבד ולא טביעות אצבע (תעודות הזהות והדרכונים ימשיכו להכיל על גבי השבב שבהם את תמונת הפנים וטביעות האצבע- אך רק תמונות הפנים ייאגרו במאגר ולא טביעות האצבע). זאת, על רקע החשש מפני דליפה של טביעות אצבע מן המאגר באופן שעלול לגרום נזק מהותי ופגיה הפרטיות התושבים ובהתחשב בעובדה שדליפה של תמונות פנים היא פחות חמורה, שכן תמונת פנים של חלק גדול מהאוכלוסייה מהווה מידע שניתן להגיע אליו בגלישה באינטרנט. במקביל לתיקון החוק כאמור הוחלט כי עד ליישומו תהיה בתוקף הוראת שעה לחמש שנים (1.6.17- 31.5.22), הניתנת לחידוש בלתי מוגבל ע"י השר לתקופות נוספות של חמש שנים, שבה ימשיך להתנהל מאגר הכולל גם טביעות אצבע. במהלך תקופה זו אמור השר לחפש טכנולוגיות שיאפשרו זיהוי מדויק מספיק של אדם על סמך תמונת הפנים שלו שנמצאת במאגר בלבד (ללא השוואת טביעות אצבע). עד למציאתה ויישומה של טכנולוגיית זיהוי פנים כאמור, וכל עוד הוראת השעה בתוקף, אפשרי כי טביעות האצבע של מי שגילו מעל 16, שהביע הסכמה לכך, בכתב ,בחתימה על גבי טופס- ייכללו במאגר הביומטר לצד תמונתו. היינו, על התושב להביע הסכמה מפורשת שטביעות האצבע שניטלו ממנו בעת הנפקת תעודת זהות או דרכון- ייכללו גם במאגר המידע הביומטרי, לצד תמונת הפנים שלו שאותה מכניסים למאגר. יחד עם זאת, מי שלא יסכים להכללת טביעות אצבעותיו במאגר הביומטרי- תוקף הדרכון/תעודת הזהות שיקבל יהיה לחמש שנים בלבד , במקום לעשר שנים, כפי שמנופק בדרך כלל. (השר יכול לקבוע בצו תקופות ארוכות יותר של תוקף מסמכים, אם מצא שהדבר עולה בקנה אחד עם טכנולוגיות קיימות, כדי להביא לתוצאות זיהוי ראויות- אך הוא לא השתמש בסמכותו זו עד כה). השר נימק את הצורך בהוראת שעה בטענת ההזדקנות ( (AGING של תווי הפנים בפרק זמן של חמש שנים. לטענת השר, מערכות זיהוי ביומטריות יתקשו לבסס אימות זיהוי של אדם על בסיס תמונת פנים בלבד ללא טביעות אצבע ולכן מי שלא הסכים להכללת טביעות אצבעותיו במאגר- יצטרך לחדש את תמנת הפנים שלו במאגר כעבור חמש שנים. (עמדה זו נסתרה על ידי מומחים ועל ידי הממונה על היישומים הביומטריים במשרד ראש הממשלה כבר בשנת 2017 בטענה כי כבר אז היו קיימות טכנולוגיות זיהוי פנים שאיפשרו זיהוי נאות גם בהסתמכות על תמונה בת עשר שנים). על מנת לסייע לשר להתקדם לכיוון יישום החוק העיקרי ולעבור למאגר תמונות פנים בלבד תוך כדי הנפקת תעודות זהות ודרכונים ל- 10 שנים גם למי שלא הסכים שטביעות אצבעותיו ייכללו במאגר, נקבע בסעיף 20 לתיקון 2017, בהוראת שעה כי: "ב־18 החודשים הראשונים (ולאחר מכן ב- 18 החודשים הבאים וכן הלאה- נ.ל.) לתקופת הוראת השעה, יבדוק ראש מערך הסייבר הלאומי אם קיימים אמצעים טכנולוגיים שיש בהם כדי לתת מענה במידה נאותה, לזיהוי ואימות זהות של תושב, לצורך קבלת תוצאת זיהוי לפי סעיף 14 לחוק העיקרי, על בסיס מאגר של תמונות פנים בלבד..." . בסעיף 14 מוסדרת העברת תוצאת זיהוי של מי שניטלו ממנו טביעות אצבע ותמונת פנים והשוואתם למאגר כדי לקבל אישור להנפיק מסמך זיהוי. על פי הוראת השעה, על השר להחליט בתוך שלושה חודשים מיום שקיבל את חוות דעת ראש מערך הסייבר, אם הוא מקבל את חוות דעתו. במקרה שהשר מקבל את חוות דעתו של ראש מערך הסייבר הקובעת כי יש בנמצא טכנולוגיות כאמור, הרי שביכולתו לקצר את תקופת הוראת השעה ולהורות על מעבר להנפקת מסמכי זהות ונסיעה ל- 10 שנים וניהול מאגר תמונות פנים בלבד. במקרה שהשר מחליט שלא לקבל את חוות דעתו של ראש מערך הסייבר ולא לקצר את הוראת השעה, החלטתו המנומקת של השר וחוות דעתו של ראש מערך הסייבר יעברו לוועדת הכנסת המשותפת והיא תקיים עליהם דיון. כיום אנו מצויים בתקופת 18 החודשים השנייה לפי החוק. חוות הדעת של ראש מערך הסייבר והחלטת שר הפנים לגבי תקופת 18 החודשים הראשונה- הוגשו לכנסת בתקופת הבחירות לכנסת ה- 21 וה- 22, בהן לא הוקמה הוועדה המשותפת ולפיכך לא התקיים עליהם דיון לפי חוק. ב- 10 בספטמבר הגיש השר לוועדה את החלטתו ואת חוות הדעת השנייה של ראש מערך הסייבר. הוועדה מתבקשת כעת לדון בשתי חוות הדעת שהגיש ראש מערך הסייבר ובהחלטותיו של שר הפנים לגביהן. עיקרי חוות הדעת של ראש מערך הסייבר והחלטות שר הפנים חוות הדעת והחלטת השר בתקופה הראשונה להוראת השעה חוות דעתו הראשונה של ראש מערך הסייבר הועברה לשר בנובמבר 2018 ובה קבע כי טרם השימוש בטכנולוגיות הקיימות לזיהוי פנים, יש לבצע בדיקה משמעותית בפועל של אמצעים טכנולוגיים לזיהוי פנים כדי להגיע להחלטה מושכלת וכן קבע כי יש להגיע להסכמה על מדדים אמפיריים לבדיקה, אופן הבדיקה, המוצרים הטכנולוגיים שייבדקו וכן על הגדרת "מענה נאות" לדרישות החוק. ראש מערך הסייבר קבע את סוף שנת 2018 כיעד להסכמה על הנושאים האמורים ואת סוף החציון הראשון של שנת 2019 כיעד לסיום הבדיקות. בעקבות חוות הדעת החליט השר והודיע לוועדה המשותפת, בפברואר 2019, שאין מקום להפעיל את סמכותו לקיצור הוראת השעה או למתן תוקף ארוך יותר למסמכים שהונפקו ללא גיבוי של טביעות אצבע שהוכנסו למאגר אלא על סמך תמונת פנים בלבד. ראש מערך הסייבר חיווה את דעתו לאחר שהובאו בפניו עמדותיהם המנוגדות זו לזו של הרשות לניהול המאגר הביומטרי ו במשרד הפנים ומולה עמדתו של הממונה על היישומים הביומטריים במערך הסייבר הלאומי, כדלקמן- הממונה על היישומים הביומטריים (להלן- הממונה) עמד על עמדתו משנת 2017 לפיה קיימים אמצעים טכנולוגיים לזיהוי פנים המאפשרים התבססות של המאגר הביומטרי על תמונות פנים בלבד וכי בכפוף להיערכות והתאמות נדרשות (רכש טכנולוגי, גיוס כ"א, התאמת שיטות עבודה ועוד)- ניתן יהיה לספק מענה נאות למטרת החוק העיקרית- הנפקת מסמכי זיהוי אמינים. הממונה התבסס בעיקר על דוח של מכוןNIST , המכון הלאומי האמריקאי לתקנים ולטכנולוגיה, המהווה מקור מומחיות עולמי לביומטריה. מכון זה הציג ממצאי בדיקות מקיפות ובלתי תלויות לגבי ביצועי טכנולוגיות זיהוי פנים של יצרנים מובילים בעולם. כן התבסס הממונה על דוח מחצ"ב רפא"ל (המרכז למחקרים צבאיים של רפא"ל) מנובמבר 2018 שאישש את ממצאי מכון NIST וקבע כי האלגוריתמים שהשתתפו במבחני NIST הציגו את הביצועים המיטביים למשימת זיהוי במאגר כדוגמת המאגר הביומטרי בישראל, תוך התמודדות עם השפעת ההזדקנות. כנגד עמדת הממונה, עמדה עמדת ראש הרשות לניהול המאגר הביומטרי במשרד הפנים (להלן- ראש הרשות) שסבר שלא קיימים אמצעים טכנולוגיים מספקים המאפשרים התבססות על זיהוי פנים בלבד. ראש הרשות קבע כנקודת ייחוס את המדדים שנקבעו בזמנו בצו אשר הסדיר את תקופת המבחן (הפיילוט של המאגר הביומטרי) וטען כי רק שימוש בתמונת פנים בשילוב שתי טביעות אצבע מאפשר מענה מיטבי לאימות זהות של אדם. חוות הדעת והחלטת השר בתקופה השנייה להוראת השעה בהתאם להוראת השעה, הגיש ראש מערך הסייבר לשר הפנים, ב- 1 ביוני 2020 את חוות דעתו השנייה לגבי טכנולוגיות זיהוי פנים ולפיה הגיע למסקנה כי יש בנמצא אמצעים טכנולוגיים אשר יש בהם לתת מענה במידה נאותה להנפקת תיעוד לאומי על בסיס מאגר של תמונות פנים בלבד, המאפשרים התמודדות עם נושא ה AGING (הזדקנות) וכי ניתן להנפיק תעודות זהות ודרכונים למשך 10 שנים גם למי שבחר שטביעות אצבעותיו לא יוכנסו למאגר הביומטרי. מנימוקיו של ראש מערך הסייבר, אשר התבססו על חוות דעתו של הממונה על היישומים הביומטריים: הממונה מצא כי על פי ממצאי NIST (המכון הלאומי האמריקאי לתקנים ולטכנולוגיה), מספטמבר 2019 היתה קפיצת מדרגה ואף פריצה טכנולוגית שהציגה שיפור אשר פתר לחלוטין את הבעיה של תופעת ההזדקנות לטווח זמן של עשר שנים. המסקנה גובתה בדו"ח נוסף של מחצ"ב רפא"ל. ביצועי טכנולוגיות זיהוי הפנים החדשות שהוצגו בחלק מהבדיקות, לא רק שנתנו מענה נאות לדרישות החוק (מניעת הרכשות כפולות וגילוי מתחזים)- הביצועים שלהן בזיהוי פנים עמדו אף במדדים המחמירים שהיו בתוקף בתקופת המבחן (5% מקסימום של החמצת מתחזים ו- 1% מקסימום של הטרדת תמימים- לכל טווחי שנות ההזדקנות), אפילו בתמונות שאינן ברמה הגבוהה ביותר (תנאי תאורה קשים, זוויות קשות). מכאן, שהמאגר הביומטרי הישראלי בו תמונות הפנים הן באיכות הרבה יותר גבוהה- צפוי להציג ביצועים טובים אפילו יותר. 18. על אף חוות דעתו החד משמעית של ראש מערך הסייבר, הודיע שר הפנים ליו"ר הוועדה המשותפת, ב- 10 בספטמבר 2020, כי החליט שלא לפעול לפי חוות דעתו של ראש מערך הסייבר ושלא להפעיל את סמכותו להאריך את תוקף מסמכי הזיהוי והדרכונים מחמש לעשר שנים- לאזרחים שבחרו שטביעות אצבעותיהם לא יישמרו במאגר המידע הביומטרי לצד תמונת הפנים שלהם. שר הפנים נימק את החלטתו בטענה כי האמצעים הטכנולוגיים אינם נותנים מענה ליתר תכליות החוק ומטרות החוק- השר מתייחס בטענתו זו למניעת ניסיונות התחזות וליכולת לזיהוי נפגעים בתאונות ופיגועים. כן ציין השר בהחלטתו כי הליך לרכישה והטמעה של האמצעים הטכנולוגיים אליהם הפנה ראש מערך הסייבר, הינו הליך אשר דורש מספר שנים. נקודות לדיון לגבי החלטותיו של שר הפנים לגבי הטענה לאי מתן מענה מספק למניעת ניסיונות התחזות- לא ברור על מה מבסס שר הפנים את טענתו, שכן דוח ראש מערך הסייבר והממונה על היישומים הביומטריים מפרט במדויק את הביצועים המובהקים של הטכנולוגיות החדשות אשר עומדים בקנה המידה המחמיר ביותר למניעת התחזויות והרכשות כפולות. גם אם מדדי הביצוע למניעת התחזות הם המדדים המחמירים שנקבעו בצו תכנית המבחן, כפי שטענה הרשות לניהול המאגר הביומטרי במשרד הפנים בעמדתה בתקופת הוראת השעה הראשונה- הרי שטכנולוגיות זיהוי פנים חדשות עומדות גם במדדים אלה. יש לציין כי בכל מקרה אימוץ מדדי הביצוע המחמירים שחלו בתקופת תכנית המבחן היא אלטרנטיבה פרשנית לא מחייבת. צו תכנית המבחן התייחס רק לתקופת המבחן ולצרכים הספציפיים שעלו ממנה ולא ניתן להסיק כי היתה כוונה שמדדים אלו יחולו בהמשך שכן החוק תוקן באופן משמעותי ב- 2017, ולא נקבעו בו מדדים מחייבים לפרוייקט התיעוד הלאומי, לרבות מדד להצלחה במניעת התחזויות והרכשות כפולות. לגבי טענת השר לבעיה בזיהוי נפגעים בתאונות ופיגועים- זיהוי נפגעים לא מהווה את אחת ממטרות החוק או ממטרות הקמת המאגר, אלא מהווה את אחד השימושים המשניים במאגר כחלק מעבודת המשטרה. הוראת השעה קובעת כי המדד למעבר למאגר תמונות פנים הוא טכנולוגיה שתוכל " לתת מענה במידה נאותה, לזיהוי ואימות זהות של תושב, לצורך קבלת תוצאת זיהוי לפי סעיף 14 לחוק העיקרי", כלומר , המטרה העיקרית של אימות זהות, היא זו שעומדת בבסיס המעבר למאגר תמונות פנים. דבר עולה ברנה אחד עם מטרת החוק העיקרית המנובלת בסעיף 1(1) לחוק והיא: " לקבוע הסדרים שיאפשרו זיהוי ואימות זהות של תושבי ישראל באמצעות הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ןנתוני זיהו יביומטריים המופקים מהם, בתעודת זהות ובמסמך נסיעה (דרכון, תעודת מעבר וכיו"ב) וכן לקבוע שימושים מותרים באמצעים ונתונים כאמור". לציין כי מלכתחילה השאלה החוקתית שעמדה ברקע חקיקת החוק היתה, האם על מנת להשיג את תכלית החוק- מניעת זיופי זהויות במדינת ישראל, יש צורך באמצעי של מאגר מידע ביומטרי לאומי, הכולל את טביעות האצבע ותמונות הפנים של כלל אזרחי המדינה וטומן בחובו סיכון לפגיעה בפרטיות ובבטחון של התושבים, במקרה שהמאגר ייפרץ או ידלוף. נקודה זו הדגיש הממונה על היישומים הביומטריים בתום תקופת המבחן כהתייחס בין היתר לעובדה שבמציאות היום רבים משתמשים בטביעות אצבע כסיסמא אישית ומכאן הסכנה הנוספת ביצירת מאגר טביעות אצבע. זאת, בנוסף, בעולם בו ידוע על אפשרות לזייף טביעות אצבע כבר בכניסה למאגר, על ידי מי שאיננו תמים (בניגוד לרוב המכריע של התושבים) ובכוונתו להסתכן ולהערים על רשויות החוק על ידי התחזות לאחר. במצב דברים זה יש לאזן בין הסיכונים מקיומו של מאגר טביעות אצבע לבין התועלות העולות מאחזקתו של מאגר כאמור. זאת במיוחד לאור המציאות העובדתית בה בשבע שנות קיומו ותפעולו של המאגר, היה מספר של ניסיונות הרכשה כפולה/ התחזות בודדים בלבד, חלקם חשדות בלבד, כפי שמציין הממונה בחוות דעתו. בכל מקרה, על סמך רמת הדיוק שמספקים האמצעים הטכנולוגיים הקיימים לאימות זהות לפי תמונת פנים בלבד, כפי שהציג ראש מערך הסייבר, גם מאגר תמונות פנים נותן מענה לזיהוי נפגעים וחללים, למעט במקרים קיצוניים של נפגעים שפניהם הושחתו באופן בלתי ניתן לזיהוי. יש לציין בנוסף כי על אף שהיא רשאית לעשות כך על פי החוק, משטרת ישראל לא השתמשה עד היום במאגר הביומטרי ולכן יש להניח כי השימוש המשטרתי איננו שימוש עיקרי ודחוף המצדיק המשך הנפקת תעודות זהות ודרכונים לחמש שנים בלבד בניגוד להוראות החוק המתוקן שקבע כי יתקיים מאגר תמונות פנים בלבד. לעניין טענתו של השר כי הליך לרכישה והטמעה של האמצעים הטכנולוגיים אליהם הפנה ראש מערך הסייבר, הינו הליך אשר דורש מספר שנים- יש לשאול אילו צעדים ננקטים כבר כיום ברשות לניהול המאגר הביומטרי ומשרד הפנים על מנת להיערך למעבר לניהול מאגר תמונות פנים בלבד- כפי שקובע החוק. רקע לקיומה של תכנית מבחן (פיילוט) לפי החוק הביומטרי על רקע מחלוקות כבדות לעניין הצורך בהקמתו של מאגר טביעות אצבע ותמונות פנים של כלל אזרחי ישראל, לצד הנפקת תעודות זהות ודרכונים ביומטריים (שהצורך בהם לא הוטל בספק)- הוחלט כי טרם כניסתו של כל החוק לתוקף יבוצע ניסוי לגבי הצורך בקיומו של מאגר ביומטרי. על פי סעיף 41 לחוק הביומטרי נקבעה תחולה הדרגתית של החוק והפעלתה של תקופת מבחן (פיילוט) , שבמהלכה יחולו הוראות החוק באופן וולונטרי על תושבים שיתנו הסכמתם לכך בכתב, במטרה לבחון בתקופה זו שלוש מטרות: 1. אופן היישום של הוראות החוק (הקמת מאגר, ניהולו, הנפקת תעודות זהות וכו") 2. נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי ומטרות המאגר כאמור- בחינה זו נעשית בעיקר על ידי בחינת חלופות לקיומו של מאגר, אשר יענו בצורה מספקת על הצורך במניעת זיוף זהויות. הבדיקות הנדרשות בעניין זה מפורטות בצו תכנית המבחן ובפרוטוקול ניסוי שהוצא לפיו. 3. המידע שיש לשמור במאגר ואופן השימוש בו- האם ניתן לשמור במאגר הרכב אחר ומופחת של אמצעים ביומטריים ולאו דוקא טביעות שתי האצבעות המורות ותמונת הפנים גם יחד. הפעלתה של תכנית המבחן (הפיילוט) תכנית המבחן פעלה במשך ארבע שנים על פי צו הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תקופת מבחן), התשע"א-2011 (להלן- צו תכנית המבחן) שתוקפו הראשוני היה שנתיים: מיום 30.6.13 ועד 29.6.15. הצו הוארך פעמיים בתקופות של תשעה חודשים כל אחת והוא פקע ב 31.12.16. במהלך תקופת המבחן ביצעה הוועדה המשותפת דיוני פיקוח על התנהלותה אשר בוצעה על ידי הרשות לניהול המאגר הביומטרי ורשות האוכלוסין וההגירה- רשות ייעודית לניהול המאגר שהוקמה במשרד הפנים לפי הוראות החוק. בנוסף, פיקחה על הפיילוט ועדה מייעצת מיוחדת לפי החוק , אשר בחנה את תוצאות הפיילוט ודיווחה לוועדת הכנסת המשותפת על פעולתה, לצד מנגנון פיקוח נוסף- הממונה על היישומים הביומטריים אשר פעל בעבר במשרד רוה"מ כיחידה עצמאית ופועל כיום מתוך מערך הסייבר הלאומי. בתום תקופת הפיילוט המליצו הוועדה המייעצת והממונה על היישומים הביומטריים שלא לקיים בישראל מאגר טביעות אצבע אלא מאגר תמונות פנים בלבד ומצאו כי יש במאגר כאמור לתת מענה נאות לבעיית ההתחזויות וההרכשות הכפולות.