חומר רקע

דב פרידמן8 ., ת.ד3602 רמת-גן 52136 :', טל6241776 - 03 :',פקס6241779 - 03 ()ע"ר המחלקה המשפטית אמצעי אכיפת צער בעלי יים ח – פערים ו פית רונות עיקרי הדברים : ה ליקוי המ שמעו תי ביותר באכיפת חוק צער בעלי חיים כיום ה וא בהיקף האכיפה וביעילות השימוש בכלי האכיפה . הד רך הטובה ביותר לשפר את האכיפה הוא באמצעות אכיפה רחבה ויעילה יותר, שמבוצעת על ידי מפק חים ו פקחים רבים יותר, תוך ענישה מיידית בקנסות במקרים שאינם חמורי ם במיוח ד , ותפיסה מהירה של בעלי חיים בהתקיים חשד לעבירות צער בעלי חיים . החמרת הענישה או ק ביעת עונשי מינימום לא תסייע ברובם המוחלט של מקרי ה פגיעה בבעלי חיים. ענישה מ ייד ית מוכח ת ככלי יעיל להרתעה והכוונת התנהגות, ותפיסה מ הירה תאפשר מניעה של ס בל נוסף. גורמי משרד החקלאות לא עושים שימוש יעיל בכלים הנתונים ל הם, ו כ תוצאה מכך, הטיפול של גורמי האכיפה והפיקוח בתלונות ועבירות לקוי, וכך גם יוצא תחושת חוסר אונים אצל פונים פוטנציאליים, שמו ותרים לא פעם על פניותיהם. :רקע איסור ה התעללות בחוק צער בעלי חיים איסור ההתעללות בחוק צער בבעלי ח יים פורש ב ארץ ובעולם כאיסור על כל גר ימת סבל שאינ ה נחוצה למטרה ראויה או שאינה מידתית – ולא משנה מהו המניע . אין צורך במנ יע סדיסטי – גם מניעים כספיים ופרקטיקות חקלאיות שהיו מקובלות יכולים להיחשב להתעללות. כך גם ר א וי שיהיה לטובת בעלי החיים. ,לאור זאת ע בירת ההתעללות כוללת מגוון רחב של מצבים : אלימות במשפחה שמופנית גם כלפי בעלי ח יים במשפחה; פ ורקן של דחפים אלימים; מניעת התנהגויות טבעיות וצרכים ; ו פרקטיקות אכ זריות ולא מוצדקות ב מסג רות החזקה למיניהן , לרבות פרקטיקות מקובלות במשקים חקלאיים . א כיפה יעילה היא כזו שבה העבריין יודע ש הוא צפוי להיתפס ול היענש במקום המחקר ימ רי קה נולוגי מלמד ש הרת עה היא הא פקטיבית ביותר כ ש העבריין יודע שסיכויי ו להיתפס גבוהים ושהוא יי ענש באופן מיידי . במצב כזה, גם קנס הוא אפקטיבי במניעת ההתנהגות הפסולה. לכ ן, משפטנים וארגונים להגנת בעלי ח יים ת ומכים ב מנגנונים של קנסו ת ועיצומים כספיים שמוטלים על עבריינים באופן מיידי , ומגובים במער ך פיקוח ב פרישה רחבה . עבירות חמורות, סדר תיות , שיטתיו ת, מרובות ק ו רבנות ו כיוצא באלו – צריכ ות להג יע לה עמדה לדין פלי לי בבית-המשפט . גם ב מקרים אלו יש חשיבו ת מיוחד ת להעמדה מהירה לדין, בסמוך לגילוי העבירה, ולמיצוי ה כלים הפליליים שכבר קיימים. היחס בין חומרת הענישה לבין רוחב האכיפה החמרת הענ ישה הפלילית בדרך של הגדלת עונשי המקסימום או קביעת עונשי מינימום עש ויה להביא לצמצום רוחב האכיפה . עונש מקסימ ום גבוה, ובמיוחד עונש מינימום, י רתיע שכנים , עובדים וקרובי משפחה מלה גיש תלונות – והרי ו הק רבן לא יכול להתלונן בעצמו . הם רוצ ים בהפסקת ההתעללות בע ו נישת העבריין – אך י הססו "להלשין" אם ההשלכות ייראו להם חמורות מדי בהתחשב ב קשרי ל ם ה עבריין או בכוונ ותיו . התביעה עשויה להירתע מהגשת כתבי אישום במצבים כאלו – במיוחד כאשר החשוד לא בא מהשוליים החברתיים . גם היום התביעה נוהגת בכפפו ת משי ב מי שאחראי ל התעללות בבעלי ח יים במסגרות מוסדיות , ועונש ח ובה עש וי להביא לכך שאנשים כאלו כלל לא יוע מדו לדין. לעונשי ח ובה יש א פקט מצנן ע ל בתי-משפט, ש ו סס הי בהרשעה כ ש המשמעות היא עונש חובה. ישנו גם חשש ש צעדים כאלו יוביל ו לשינוי )פורמלי או יישומי( של פ רשנות החוק, באופן ש מ עשי התעללות רבים יעברו לגליזציה הלכה למעשה , מכיוון ש העונש המינימלי לא ייראה לגורמי האכיפה והשיפוט מידתי ביחס אליהן . 2 ד וגמאות ל רפ ורמות ש כבר נעשו בישראל רפורמות רבות נעשו בחוק צער בעלי ח יים לאורך הש נים : נקבע עונש גבוה יותר להתעללות שנעשתה בכוונה לגרום סבל ; הוג דלו הקנסות כלפי פרטים ותאגידים בגין עבירת ההתעללות; נקבע שקנסות יועברו לקרן ל הגנת בעלי חיים; נקבע ה חובת עשה על בעלים של בעל חיים ל דאוג לצ רכיו ולמנוע התעללות בו ; נקבעה אפשרות להגביל החזקה של בעלי חיים למורש עים בעבירות ; נקבעה אחריות קפידה לתאגיד ונושאי משר ה בו ביחס לעבירות שונות ; עבירות רבות הוכרזו כעבירות מינ הליות, עליהן ניתן להטיל קנס באופן מיידי נק ; בעו הסדרים המרחיבים את בעלי הסמכות ל פיקוח ואכיפה ב משרדי הממשלה וברשויות המקומיות; ו נקבעו הסדרים מפורטים ל תפיסת בעלי ח יים שעברו התעללות ו למניעת הח זרתם למ עלל ; ו ניתנו כלים לארגונים להגנת בעלי חיים לאכיפה אזרחית של החוק . הכשלים באכיפת חוק צער בעלי חיים על אף שהחוק מעניק לר שויות השונות כלים רבים על מנת ל אכוף את איסורי צער בעלי חיים שבחוק ובתקנות, בפועל , השימוש בכלים הללו הוא לקוי , הן מ בחינת כוח האדם והן מבחינת סדרי העבודה : מחסור ב כוח אדם מקצועי ובעל סמכויות : גורם האכיפה המרכזי ביחס לעבירות צער בעלי חיים הוא יחידת הפיצו "ח במשרד החקלאות. ליחידה זו גם הידע והקשר עם הגורמים המקצועיים בשירותים הו וטרינריים, ש מ אפשרים לה הי כרות מעמיקה יותר עם עבירות צער בעלי חיים השונות, כולל העבירות הפר טיק ולריות שבתקנות. יחידת הפיצו"ח אמונה גם על א כיפת חקיקות חקלאיות שונות, הב רחות, ועבירות לפי פקודת מחלות בעלי חיים. כוח האדם ואמצעי החקירה שבי דיה לא מ אפשרים לה להתמקד בעבירות צער בעלי חיים, ואלו גם לא נמצאות ברא ש מעייניה . רשויות האכיפה האחרות לא מ מלאות את החלל הזה – המשטרה נעדרת את הי דע המק צועי ביחס לחוק צער בעלי חיים , הסמכויות שהוא נותן והעבירות שמכוחו; ומשרד החקלאות לא מינה מפקחים ממשרדים אחרים. לפי נתוני משרד החקלאות , נכון לחודש ספטמבר 2020 הוסמכו כפקחים סביבתיים 12 וטרינרים רשותיים מ-8 רשויות מקומיות בלבד – רק לווטרינרים הללו נתונה הסמכות לתפוס בעל חיים שיש חשד שנעברה בו עבירת צער בעלי חיים. ב פועל – ברוב המוחלט של המקרים, וטרינר רשותי הנתקל בעבירת צער בעלי חיים צריך לאכוף את החוק בליווי יחידת הפיצו"ח או המשטרה. אכיפת ה חוק – אין פיקוח ואין אכיפה : הטיפול בתלונות על עבירות צער בעלי-חיים במשרד החקלאות לקוי ביותר . אזרחים שפונים אלינו מדווחים שגם תלונות מנומקות המלוות בעדויות וצילומים לא זוכות למענה , או מופנות לרשויות אחרות , למרות שהן מצויות בסמכות הפיצו . ח" גם ארגונים למען בעלי חיים מ תקשים לקבל מענה וטיפול ראויים לתלונותיהם המפורטות , ביחס למתקנים, החזקה פרטית ומשקים חקלאיים כאחד. באלפים הרבים של המתקנים המחזיקים בעלי-חיים לצרכים לא חקלאיים הקיימים בישראל - פינות , חי גני חיות , חנויות חיות ועוד - בוצעו במהלך השנים 2018-2019 64 ביקורות יזומות בלבד של השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות , רובן המוחלט העלו ליקויים בתנאי ההחזקה . במהלך השנים הללו לא נערכה ביקורת חוזרת באף אחד מהמתקנים . גם ב אלפי ם הרבים ה של משקים החקלאיים בוצעו ביקורות בודדות , ובמקרים רבים לקויות. מכאן עולה החשיבות ה ע צומה של איכות הטיפול ב תלונות מצד אזרחים וארגוני ם אזרחיים . בעקבות עתירת תנו לחיות לחיות לבג "ץ משנת 2016 נוסח במשרד החקלאות " נוהל הטיפול בעבירות של צער בעלי-חיים ". בפועל , הוראות הנוהל כמעט ולא מיושמות - במקרים רבים פניות המגיעות למוקד הפיצו לא ח" נקלטות במערכת ; גורמים בשירותים הווטרינריים שמקבלים תלונות לא מעבירים אותן , במקרים רבים , אל יחידת הפיצו ; ח" החלטות על סגירת תיקים אי על או -פתיחה בחקירה כמעט ולא נשלחות למתלוננים , שלא יכולים לערור על ההחלטות ) והדבר נוגד את גם הוראות חוק סדר הדין הפלילי , תשמ "ב- 1982 ;(תלונות רבות מופנות לטיפול הווטרינריים הרשותיים , שלהם אין לרוב סמכויות חקירה ואכיפה לפי חוק צער בעלי-חיים . העמותות נאלצות להיאבק לא פעם על מנת שתלונותיהן יזכו לטיפול מינימלי של ביקור במקום ) אפילו ל לא ענישה או תפיסה של בעלי-חיים (. ביחס לאזרחים מן השורה , הטיפול קשה אף יותר . במקרים רבים אזרחים הפונים ל מוקד יחידת הפיצו"ח מדווחים כי גורמים ביחידה הפנו אותם לגופים אחרים, כמו 3 וטרינרי ם רשותיים או רשות הטבע והגנים, אפילו שלאלו אין בדרך כלל סמכוי ות אכיפה לפי חוק צער בעלי חיים. גם במקרים הנחקרים ונמצאות בהם עבירות, מעטות מהן מבשילות לכדי כתב אישום. בשל הה בנה של הקושי בהגשת כתבי אישום במקרים ש ל הפרת תקנות )שאיננה מקרה של אלימות מובהקת ו גלוי ה , או של ריבוי גדול של הפרות ( , נקבעו עבירות על תקנות צער בעלי חיים כעבירות קנס מינהלי. אלא שמשרד החקלאות גיבש מדיניות , המבוססת על פרשנות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה לעניין עבירות מ ינהליות, לפיה לא ניתן לה טיל קנס מינהלי מבלי לקיים חקירה מלאה ולהגישה למחלקת התביעות, הקורסת תחת העומס . גם במקרים מובהקים של הפרה של הוראות התקנות – קשירה שלא כדין, היעדר מחס ה, מניעת מזון ומים – קנס ניתן רק באישור תובע. כך מתבטל היתרון המרכזי של הקנס המינהלי – פשטותו ומייד יותו. לפי נתונים שהתקבלו בבקשת חופש מידע ) החסרים , ככל הנראה , תלונות שלא נקלטו במערכת (, בשנת 2018 הגיעו למחלקת התביעות 82 תיקי חקירה בלבד , מתוך 579 תלונות , פחות מ- 15% ,ובשנת 2019 הגיעו 103 מתוך 385, כ- 27% .זאת אף על שנוהל הטיפול בעבירות צער בעלי-חיים קובע כל כי תיק בו בוצעה חקירה חייב להיות מועבר למחלקת התביעות לא אם גם , בוססה בו תשתית ראייתית ב . - 85 מקרים בשנה בלבד הוטלו קנסות מינהליים , בסכומים נמוכים )4,024 ש"ח בממוצע ב- 2019 ו- 4,407 ש"ח ב- 2018 ,( ו במהלך כל 2018-2019 הוגשו רק 16 כתבי אישום . פעולות נחוצות להגברת האכיפה • הגדלת הפרישה ו המקצועיות של מערך האכיפה : הגדלת המערך ברשויות המקומיות, במשרדי הממשלה השונים, וכן בשירותים הווטרינריים )לווטרינרים של משרד החקלאות לא נ תונה היום אפילו הסמכות להטיל קנס מינהלי לפי חוק צער בעלי חיים – זאת נית נה רק למפקחי הפיצו"ח(. פרישה רחבה יותר של פקחים ומפקחים תאפשר זיהוי יעיל יותר וטיפול מהיר יותר ב עבירות , לרבות תפיסה מניעתית של בעלי חיים . הרחבת ה אפשרות להטלת קנס מינהלי לגורמים נוספים תגדיל את הסיכוי לאכיפה מיידית. • שינוי סד רי העבודה על מנת שק נסות מינהליים יינתנו במקום : הכלי היעיל ביותר הוא של מתן עונש (מיידי )הגם אם חמור פחות , שיינתן ב סבירות גבוהה. פרי ש ה רחבה של פיקוח, יחד עם ענישה מינהלית מיידי ת, יצרו הרתעה משמעותית יותר. עבירות על התקנות הן לא עבירות מורכבות, ואין טעם לכך ש תובע יבחן כל מקרה ומקרה על מנת לגבש עמדה – כמו עבירות ת עבורתיות או עבירות על חקיקת עזר עירונית – פקח, ובמיוחד רופא וטרינר, יכול להכריע בעניין במקום. • הקפדה על נ והלי העבודה של גור מי האכיפה : היעדר מענה ואכיפה ביחס לפניות של אזרחים וארגו נים מהווים אפקט מצנן לפנייה לרשויות. אלה מובילים לא פעם לאכיפה עממית של אזרחים שונים, ובמקרים כואבים גם לפגיעה חמורה ומוות בר- מניעה של בעלי חיים. יש לעמוד על עבודה בהתאם לנהלים ולעקרונות הת קינות המינהלית , ול הנגיש את הגישה לגופי האכיפה לציבור הרחב. • תקצוב מקומות החזקה לבעלי ח יים, כדי לה גביר את היקף התפיסה של בעלי ח יים קו רבנות עבירה : על אף שלפי נתוני משרד החקלאות, תקציב רב ניתן לצורך החזקת בעלי חיים במתקנים מוגנים לאחר תפיסתם – לא פעם נמנעים גורמי האכיפה ו הפיקוח מתפיסת בעלי חיים, מתו ך חשש תקציבי. חשש תקציבי לא יכול להוות שיקול נגד תפיסתו של בעל חיים שנעברות כלפיו עבירות . בנוסף, יש להקפיד על גביית עלויות ההחזקה מאלו שמהם נתפסו בעלי החיים, לפי ההסדר הקבוע בסעיף 11 לחוק צער בעלי חיים. • הנחיית התביעה ו הפרקליטו ת למצו ת את הכלים הקיימים בדין הפלילי : כך, למשל, ככל הידוע, עד היום לא יושמו הת יקונים בחוק משנת 2015 המ אפשרים ענישה של הבעלים של בעל ח יים על אי- מניעת התעללות; הטלת אחריות פלילית על נושאי משרה בתאגיד ; הגבלת החזקת בעלי חי ים בידי מי שהורשע לפי החוק וכיו"ב. הקנסות שהוטלו במקרים של התעללות שמניעיה כלכלי ים היו עו ז מים ולא התקרבו לקנס המרבי שנקבע בחוק , ו לא הפכו את העב ריינות לב י לת-מש תלמת. • עירוב מערך העבודה הסוציאלית : אלימות במשפחה מהווה לא פעם א ינדיקציה לאלימות כלפי בעלי .חיים במשפחה, ולהפך לכן יש להיעזר בגורמי הרווחה באיתור עבירות צער בעלי יים ח , וב התע רבו ת טיפולית במידת הצורך .