חומר רקע
1
מדינת ישראל
משרד המשפטים
לשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (
משפט)אזרחי
הסרת חסמים בתחום הדיור והמקרקעין בחברה הלא יהודית
-
מסמך להערות -
קע ר
ביוני2015
פרסם צוות120
הימים שורת המלצות בנושא התמודדות עם מצוקת הדיור ביישובי החברה הלא
יהודית. ההמלצות אומצו בהחלטות ממשלה
בנושא שנוגעות ליישובים אלו, ויש בהן התייחסות משמעותית
לתחום הדיור (החלטה922
והחלטה959
). בהחלטה922
נקבעה לתחום הדיור ביישובים הערביים הקצאה של
כ-
1.2
מיליארד ש"ח. כן נקבע כי לצורך יישום פרק הדיור בהחלטה922
יוקם צוות היגוי שבראשו יעמוד מנכ"ל
משרד הבינוי
והשיכון .
החלטה959
התקבלה על ידי הממשלה ב
יום-
10.1.2016
, ועניינה בפיתוח והעצמת היישובים הדרוזיים
והצ'רקסיים , והיא דומה במהותה להחלטה922
העוסקת ב.ישובים הערביים
כפי שהסתבר בשנתיים האחרונות
אחוזי המימוש של התקציבים שהעמידה הממשלה
בהחלטות הממשלה הנ"ל
נמוכי
ם, וחרף הפתרונות שהוצעו, נותרו חסמים משמעותיים המונעים פיתוח מואץ לדיור בחברה הלא-
.יהודית
בשנה וחצי
האחרונ
ות גובש צוות בין-
משרדי
ביוזמת
מר ארז קמיניץ, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט
)אזרחי, ובהשתתפות משרדי ממשלה וגורמים רלוונטיים אחרים, במטרה לבחון את י ישום המלצות צוות120
" :הימים והחלטות הממשלה שבעקבותיהן (להלן
הצוות
"). זאת,
מתוך מטרה למפות את החסמים הרבים
בתחום ועל מנת לקדם שוק נדל"ן משוכלל ביישובי החברה הלא-יהודית, וכן להציע סל פתרונות על-
מנת לקדם
.את תחום הדיור בישובים אלו
;השותפים בצוות היו
מנהל הת ,כנון, משרד האוצר
רשות מקרקעי ישראל
" :(להלן
רמ"י)"
,
משרד הבינוי
והשיכון , המשרד
לשוויון
חברתי, המשרד לפיתוח
אזורי
, הרשות לרישום והסדר זכויות
במקרקעין, השמאי
הממשלתי הראשי ו
משרד ראש הממשלה .
את הצוות ניהלה גב' כרמית יוליס, וריכז את עבודתו מר רוסלאן
.עותמאן
,במסגרת זו
התקיימו במהלך
,החודשים האחרונים
שורת ישיבות יחד עם
גורמי ממשלה
ם רבי1
, נציגי ציבור
מהחברה הערבית והדרוזית וכן עם ארגוני המגזר השלישי.
מטרת
ה ישיבות הייתה לבחון האם מומשו ההמלצות
שהתקבלו בעבר בנושא הדיור בחברה הלא יהודית ומה החסמים המשפטיים שנותרו המקשים על הפיתוח.
אמנם בתחילת הדרך, התמקד השיח בהיבט המשפטי,
אולם אגב
שיח זה התגלתה ה
ה בנה שיש חסמים
מקצועיים משמעותיים
שטעונים עבודת עומק לשם הסרתם .ךכ, התחדד,ה המסקנה כי על אף תיקוני החקיקה
והקצאת התקציבים בתחום ,טרם מוצו המהלכים שיאפשרו קידום שוק דיור משוכלל ויעיל בחברה
הלא
1
אגף תקציבים במשרד האוצר, מנהל התכנון, רשות מקרקעי ישראל, הרשות לרישום והסדר זכויות במקרקעין בישראל, המשרד
לשוויון חברתי, משרד הפנים, משרד ראש הממשלה, משרד הבינוי והשיכון, המרכז למיפוי ישראל, האגף לשומת מקרקעין במשרד
המשפטים ונציגים
רלוונטיים נוספים האמונים על התכנון והפיתוח ולהם ניסיון מקצועי ממשי ביחס למגזרים אלו.
2
יהודי
ת
, בין היתר, נוכח הקושי בהיבטי יזמות תכנונית ויזמות בניה.
זאת ועוד, עולה כי מצוקת הדיור בקרב
החברה הלא-
יהודית מורגשת בעוצמה רבה במיוחד בקרב
זוגות צעירים ש זה אך .נישאו
בעת האחרונה, נדרש
שר המשפטים, מר אבי ניסנקורן
לנושא, והוצגו בפניו עיקרי המלצות הצוות. השר ברך
על המהלך וביקש להשלים את העבודה המקצועית הכרוכה בו כדי להטמיע את הדברים בהחלטות ממשלה
.ייעודיות
להלן יוצגו עיקרי החסמים הרלוונטיים לנושא, והמלצות, כפי שעלו
על ידי כלל השותפים בצו
ות
וכפי שעלו
משיתוף הציבור ה
ר
חב שהתקיים. אנו מקו
ו ים כי המלצות אלה יהוו
תשתית מקצועית אף לדיונים
הממשלתיים הנעשים כעת, עם כינונה של הממשלה , לצורך קידום החלטות המשך להחלטות922
ו-
959
. ראוי
כי החלטות ההמשך יתייחסו לא רק לפן התקציבי, אלא גם לפתרונות מקצועיים ומשפטיים אחרי ם שיועילו
.לפתרון מצוקת הדיור במגזר הלא יהודי כפי שמובא בגוף ההמלצות, חלקן מתאימות להיות מוטמעות בתיקוני
.חקיקה ייעודיים
שיתוף
ה
ציבור
קיימת
משמעות
מיוחדת בשותפות
ציבורי
ת רחב
ת
היקף שיש לקיים בנושא חשוב זה. חלק מהביקורות המופנות
כלפי הממשלה נוגעות לטענות בדבר חוסר היכרות מעמיקה עם המאפיינים המיוחדים של
ה
אוכלוסי יה הלא
יהודית ,בפרט ב ,תחום הדיור והמקרקעין
בין היתר, נוכח
.הערך המיוחד לקרקע שמאפיין אוכלוסיות אלו
מתוך הבנה זו, נעשו
על-ידי
מחלקת יעוץ וחקיקה (אזרחי) מספר פעולות שנועדו להגביר את שיתוף הציבור–
-
משרד המשפטים הכין שאלון, שמיועד למי שנמנה עם החברה הלא יהודית, ובו בחינה של מספר סוגיות
משמעותיות הנוגעות לתחום הדיור-
כמו למשל, היחס לבניה רוויה, היחס להפרשת
קרקע לצרכי ה ,ציבור
מידת שביעו ת הרצון
ממאפייני התכנון ביישובי החברה הלא יהודית
.ועוד
ממצאי
ה שאלון, בו השתתפו
,כאלפיים אנשים העלו , בין
היתר, כי
קיימת נכונות בקרב החברה הלא יהודית לבניה רוויה, שכן46%
מהמשתתפים בשאלון
הביעו נכונות
לגור בדירה בבית משותף. כמו כן, עלה כי73%
מהמשתתפים אינם
מתנגדים.להפריש קרקע לצרכי ציבור
,עוד עלה כי לדעת רבים
מהמשתתפים העדר התכנון מהווה גורם
עיקרי למצו
קת הדיור בחב.רה הלא יהודית
-
בהמשך לאמור, יצוין, כי במהלך חודש אפריל2019
התקיים כ נס בעיר נצרת, אליו הוזמנו ראשי
רשויות
מהחברה הלא יהודית , נציגי ציבור, עמותות העוסקות
בנושא הדיור , וכן השתתפו בו
מנכ"לים ו גורמי מקצוע
בכירים
במשרדי הממשלה העוסקים בפיתוח וכן היוע
ץ
.המשפטי לממשלה ומנכ"לית משרד המשפטים
הכנס חשף בפני המשתתפים את עבוד ת משרד המשפטים בכל הנוגע לפתרון חסמים בדיור (ולא רק בהיבטי
אכיפה). ל
אחר הכנס, נשלח קול קורא המז מין את הציבור
להעביר הערות בכתב , והוא נשלח לרשימת תפוצה
רחבה ו פורסם אף
בדרכים נוספות.
-
במקביל לאלו, מתקיים שיח תדיר עם חברי כנסת המייצגים את החברה הלא יהודית , עם ועדי ראשי
הרשויות.ועם נבחרי ציבור
כן נערך כנס נוסף בספטמבר2019
,עם העדה הדרוזית, שכלל אף סיור בעוספיא
.ומפגש בלתי אמצעי עם תושבים
עם נציגי החברה הערבית התקיימו ישיבות עתיות ותכופות, בהן הועלו
טענות רחבות ביחס לקידום הליכי התכנון והיבטי הנדל"ן, בפרט התקיימו דיונים ארוכים ביחס למקרים
פרטני.ים מורכבים וקשים לגבי מספר יישובים
-
,זאת ועוד
,"בשיתוף רשת "מעוז התקיים שיח עם עמיתי
ה רשת, העוסקים בתחום הדיור בחברה הלא
יהודית, ושחלקם נמנים ע
ם
חברה זו, כדי לבחון את החסמים והצעות לפתרון בכל הנוגע לקידום תכניות
3
.איחוד וחלוקה חלק מההצעות שעלו מחברי הרשת נכללות במסמך שלהלן
ומהוות המלצות משמעותיות
במסמך.
-
כמו כן התקיים שיח מקצועי עם ועד ראשי הרשויות שהסתייעו בגורמים מקצועיים נוספים, וחיוו דעתם על
.האמור במסמך ההמלצות והוסיפו התייחסות מטעמם, שהוטמעה בהמלצות הסופיות
יצוין כי קיום
מפגשים וימי עיון
ייעודיי
ם
נוספים מתוכננים לעת הקרובה, וזאת על מנת לשמוע באופן
אינטנסיבי
, רציף ויעיל את הערות כלל הציבור
למהלכים שנוקטת הממשלה לצורך פתרון חסמים והקלה על
מצוקת הדיור .
,למעשה מסמך זה מהווה
תחילתה של דרך
של
שותפות עם החברה הלא-יהודית,
כדי לגבש פתרונות
ישימים
בתחום הדיור והמקרקעין,
.תוך הכרה במאפייני הקהילה וצרכיה
אנו מבקש
ים
להודות
לגב' נועה עמירב-פטאל
שריכזה את
הנושא
,בעבר
למר רוסלאן עותמאן ,
המרכז את
,הנושא כעת ,למר תום פישר
מר הילל קירשנבאום ומר גלעד אלון
כולם עובדי
ה
מחלקה האזרחית ב ייעוץ
,וחקיקה
ו
כמובן גם ליתר נציגי הממשלה
, נציגי הציבור והגופים החברתיים
הלוקחים חלק משמעותי בקידום
תהליך חשוב זה.
,בברכה
ארז קמיניץ ,
עו"ד כרמית יוליס, עו"ד
משנה)ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי
ראש אשכול נדל"ן
)מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט אזרחי
4
פתרונות חסמים- פירוט המלצות
1.
הסכמים אסטרטגיים ביישובי
החברה הלא יהודית להקמת שכונות בבנייה רוויה
החלטת
הממשלה מספר
922
קבעה
בסעיף 7
()(ח1
)(ג) את האופן שבו יפעל צוות היגוי לגיבוש הסכמים עם
הרשויות המקומיות לתכנון, שיווק, פיתוח והוצאת היתרי בנייה עבור שכונת מגורים. ההחלטה קבעה כי המימון
יהיה בשלבים שונים ויותנה בקצב התקדמות הליכי התכנון. מסקירת המצב נכון להיום ,
עולה כי רשויות
מקומיות רבות אינן עומדות בהוראות השלביות ואינן מצליחות לעמוד.'בתנאים למעבר משלב א' לשלב ב
בהקשר זה נטען, כי הכללים שנקבעו בהחלטת הממשלה נוקשים מידי,
כך שבמבחן התוצאה רשויות מעטות
הצליחו לעמוד בהן. עוד עלה
כי משיקולי מדיניות נראה שנכון
לבח
ון מחדש את הקריטריונים על מנת לאפשר
ל רשויות
לעבור
.לשלב ב' בתכנית המימון, על אף שאינן עומדות בקריטריונים שנקבעו מנגד,
הובהר כי התנאים
שנקבעו בתחילת הדרך ובאו לידי ביטוי בהחלטה כפי שנקבעה הגיעו מתוך תפיסה ש מחד גיסא נועדה לתמרץ
את הרשויות ליזום ולאשר תכניות בתחומן, ומאידך גיסא לשמור על שלטון החוק ו"להפגין רצינות" בכוונה
.לקדם תכניות לצורך המשך קבלת תקציבים
יובהר,
כי אחד התנאים בהחלטה922
למעבר משלב א' לשלב ב' הוא
שעל הרשות להביא ל אישור500
יחידות
.דיור בקרקע פרטית נוכח
הקשיים שעלו ביחס לעמידת הרשויות ב
תנאי זה , הוחלט
כי ניתן ל הסתפק באישור
תכניות של300
יחידות דיור בקרק
ע פרטית, זאת על-
.'מנת להקל על הרשויות במעבר משלב א' לשלב ב
עוד חשוב לציין ב
הקשר זה , כי משרד הבינוי והשיכון שוקד על תיקון החלטת הממשלה922
ולהגדיל את מספר
הרשויות שיכולות לעבור לשלב ב' ל-
15
רשויות
במקום10
רשויות כפי שקובעת ההחלטה היום .
.טענה נוספת שנטענה בהקשר זה על ידי ועד ראשי הרשויות נוגע לאופן העברת הכספים לשם מימוש ההחלטה
כידוע לנו, חלק משמעותי מהכספים
שיועדו להעבר ,ה לרשויות, לא הגיעו ליעדם. נטען כי ביחס לישובים
הערביים
נדרש ,ו, לאחר קבלת החלטת הממשלה הרשאות פרטניות
לשם העברת הכספים
לרשויות המקומיות
.'או לחברות המתכננות את התכנון המפורט, וזאת עוד במסגרת שלב א נטען,
כי קבלת ההרשאות נתקלה בקושי
,בירוקרטי
ו
זו אחת הסיבות לכך ש חלק משמעותי
מהכספים לא הועברו. לכן, ההצעה היא ל
בחון הקל
ה או ביטול
הצורך בהרשאות נוספות טרם העברת התקציבים למימוש, וזאת בנוסף להמלצה ל
הקלה ל גבי המעבר משלב
.לשלב מומלץ כי נושא זה ייבחן על ידי משרד האוצר ומשרד השיכון במשותף.
2.
התקדמות הליכי התכנון
בפני הצוות
הוצגה העבודה הרחבה הנעשי
ת ב
מטה מנהל התכנון וב מוסדות
התכנון בכל הנוגע ליישובי החברה
,הלא יהודית
ובכלל זה לעני
י ן העסקת ,גורמי מקצוע ייעודים לנושא תוספת
ה משאבים ותנופת
ה תכנון
המשמעותית. בהובלת מנכ"ל
ית מנהל התכנון, גב' דלית זילבר, הוקצו משאבי כח אדם, משאבים
כספיים רבים
וחשיבה רבה כדי להעניק פתרונות וסעדים לקשיי ם משמעותיים
שאפיינו את התכנון בחברה הלא יהודי
ת בעבר .
,למעשה מנהל התכנון מקדם בצורה אינטנסיבית הליכי תכנון עבור החברה הלא יהודית, הן בפעילות ענפה
" :שנעשית במסגרת הוועדה לקידום הבניה במתחמים מועדפים לדיור (להלן
הותמ"ל
"), והן בוועדות המחוזיות.
הגורמים
האמונים על הנושא מסייעים
רבות
ליזום תכנון ולהובילו מול מוסדות התכנון
, תוך ש נעשית עבודה
מקיפה בו
ו
עדות המחוזיות לקידום תכניות מתאריות ומפורטות בי
י
שובי החברה הלא יהודית .
יצוין כי לצד
העבודה האינטנסיבית של מינהל התכנון בקרקע פרטית, פועלים
,בצורה אינטנסיבית מאוד
כמובן,
גם הגורמים
המתכננים ""הקלאסיים– משרד השיכון ו
רמ"י כדי לקדם וליזום תכנון ביישובי החברה הלא יהודית
לרבות
.בקרקעות מדינה ובקרקעות מעורבות
5
בפני הצוות הוצגו נתונים
המצביעים על התקדמות משמעותית מאוד
בתכנון הכוללני או המתארי בי
י שובי
החברה הלא יהודית. למעשה, א חוז גבוה מאוד של האוכלוסייה הלא יהודית נמצא בישובים שבהם יש תכנון
כוללני חדש
מאושר או בהליכים
סטטוטוריי
ם
.מתקדמים על-
פי נתוני מנהל התכנון95%
מהאוכלוסי
י ה הערבית
מתגוררת ב
יישובים שיש בהם תכנון כוללני עדכני, וכלל הישובים הדרוזיים נכללים בתחומי תכנון כוללני ע דכני
(למעט שני ישובים)שנמצאים בשלבי התהוות תכנון אחרונים ושגם בהם ישנה פריצת דרך משמעותית.
,עם זאת, בדיוני הצוות שבה ועלתה הטענה
כי
המחסור של יחידות הדיור ביישובי החברה הלא יהודית
הוא גדול
במיוחד, ולמעשה מוגדר
על-פי מספר הזוגות הנישאים בכל יישוב
מידי.שנה כאמו
ר , בהקשר התרבותי, יש
ממשק בין מספר הזוגות הנישאים לבין יחידות
,הדיור שנדרשות באותו הישוב, שכן
מקובל כי זוג שנישא מקים
את ביתו בסמוך ל אחר ,נישואיו כאשר מגורים בשכירות בדירה או
ב
בית שאינו בבעלות אותו הזוג
היא תופעה
פחות שכיחה.
לה לן החסמים שעלו בכל
הנוגע ל התקדמות הליכי
תכנון:
א.
מרחק מהשטח :
,עלתה טענה
כי צוותי התכנון והרכב
ועדות התכנון אינם כוללים נציגים מהחברה הלא
יהודית,
דבר
ה פוגע באמון ,הציבור מחד
ובהבנת צרכי היישוב על-ידי מוסד התכנון מאידך. כן נטען,
כי
התחושה
בקרב החברה הלא יהודית היא שהמדיניות שמגי עה "מלמעלה" איננה מחוברת דיה לצרכי השטח
ו למאפיינים המיוחדים של
החברה הלא יהודי
ת.
הדבר נכון בוודאי לוועדות המחוזיות, אך גם לעיתים
בוועדות מקומיות-מרחביות, שתחת מרחב התכנון שלה
ן יש רוב של יישובי
ם לא יהודיים
. בהקשר זה
, צוין ,
כי מן הראוי ש בוועדות מקומיות שבהן רוב של יישובי מיעוטים, הכלל שצריך
לחול
הוא שיו"ר הוועדה
יהיה גם הוא מהחבר
ה הלא יהודית
, ורק במקרים חריגים יתאפשר המצב ההפוך.
ב.
מקצועיות צוותי תכנון ומחלקות ההנדסה :
נטען, כי התמשכות הליכי התכנון נובעת לעיתים רבות
מ מקצועיות לא מספקת
של צוו
תי התכנון. נושא זה
נדון בצוות120
.הימים ואף ניתנו לגביו המלצות עם
זאת
, עולה כי יש צורך בהמשך תגבור מחלקות ההנדסה והגברת מקצועיות צוותי התכנון
במועצות
המקומיות ובוועדות המרחביות.
ג.
תכניות שאינן מייצרות ודאות– ע לה כי במספר יישובים תוכננו תכניות מפורטות לאיחוד וחלוקה, אשר
השאירו את שלב עריכת הטבלאות להקצאה ואיזון לתכנית נוספת בסמכות
הו
ועד
ות ה
מקומי
ו .ת בנוסף
ו יחד עם דחיית שלב זה, כוללות התכניות העיקריות הוראה כי פריסת הייעודים במסגרתה היא פריסה
מנחה בלבד
וכי ניתן לס.טות ממנה במסגרת התכנית לאיחוד וחלוקה בוועדה המקומית
הובהר, כי הוראה זו מביאה לחוסר ודאות תכנונית, ולעיתים אף משפיעה על בנייה ללא היתר ועל מדיניות
.האכיפה, מאחר שכאמור, אין בתכנית ודאות מוחלטת ביחס לייעודי הקרקע
ד.
תכנון כולל מול תכנון מפורט–
בהמשך לסעיף ה קודם, במסגרת הליכי שיתוף הציבור נשמעה ביקורת
כללית על הליכי התכנון כהליך רב-
שלבי, במובן זה שקודם מאשרים תכנון מתארי/כוללני ולאחר מכן תכנון
.מפורט בהקשר זה
ת על
ה הטענה,
כי ההליך השלבי, על אף שיש בו רציונל תכנוני, מביא לעיכוב ממושך
מידי ביכולת של בעל הקרקע בס ופו של יום להניב פירות מהקרקע. התכנון המתארי/הכוללני לא מאפשר
הוצאת היתרים מכוחו, אלא נדרש הליך תכנוני נוסף–
תכנון מפורט–
,שגם הוא, כפי שתואר בסעיף הקודם
לעיתים מפוצל לשני שלבים, כא
שר טבלאות ההקצאה והאיזון מתאשרות
.בנפרד בוועדה המקומית
6
ה.
ועדות משנה לתכניו ת מסוימות ביישובי מיעוטים–
במסגרת תיקון מספר104
לחוק התכנון והבניה, נקבע
כי במחוז הצפון, במחוז חיפה ובמחוז המרכז תוקם, מבין חברי הוועדה המחוזית, ועדת משנה לעניין
תכניות מסוימות ביישובי מיעוטים
. מטרת ו עדת משנה זו
היא לזרז א ת הליכי אישורה של תכנית ביישובי
החברה הלא יהודית ., לקדמה לפני או במקביל לתכניות אחרות המתדיינות במחוז לוועדה ניתנה גם כל
,)סמכות שקיימת לוועדה מקומית כדי לאשר תכנית לצרכי רישום (תצ"ר
על-
מנת להביא לרישום מהיר של
.התכנית
נקבע,
כי הגשת תצ"ר
מהווה
תנאי לאישורה של תכנית בוועדה. אולם, עולה כי בוועדות המחוזיות
ש
בתחו
מ
ן נתח נכבד מיישובי החברה הלא יהודית , אין לוועדות אלו משמעות והן אינן מתכנסות, שכן
.ממילא רוב פעילותה של מליאת הוועדה המחוזית עוסקת בתכניות ביישובי מיעוטים
עוד נטען, כי הדרישה
להגשת תצ"ר כחלק ממסמכי התוכנית מהווה חסם משמעותי בהגשת תוכ .ניות לוועדת משנה זו
ו.
חוסר אמון בהליכי שיתו
ף
הציבור בתכנית–
,בדיונים בצוות עלתה הטענה כי
בקרב
החברה הלא יהודית
קיימת תחושה של
חוסר אמון ממפגשי שיתוף הציבור, זאת משום שבמהלכם מוצגים דברים ונשמעות
הבטחות בשלב ראשוני מאוד של ההליך, שלאחר מכן משתנות על ידי מ וסד התכנון, בין אם בשלב ההפקדה
ובין אם ,בשלב ההתנגדויות. בעניין זה הוצע כי הגורמים השלטוניים ומתכנני התכנית יציגו בתחילת כל
מפגש שיתוף ציבור
.את המשך ההליך, ויימנעו ממתן הבטחות
ז.
יצירת גורם אחד המתכלל את התכנון בישובים הלא
יהודים -
לפי המצב הקיים היום ישנה מעורבות
.משמעותית של מספר גופים ממשלתיים בכל הנוגע לקידום תכנון ביישובים הלא יהודיים
מציאות זו
מביאה עמה סרבול, חוסר ודאות ומסרים סו
תרים. בכל הנוגע לתכנון הכוללני-
מתארי, מנהל התכנון הוא
הגורם ה מקדם התכנון בעבור כלל היישובים. ביחס לתכנון המפורט, בהתאם להחלטות הממשלה, משרד
השיכון הוא
הגורם ה מקדם את
התכנון המפורט בישובים הערביים
באמצעות הרשויות המקומיות או
חברות מתכננות, וזאת למעט שתי תכניות שמתקדמות בותמ"
ל ליישובים טורעאן ופורדיס המקודמות על
ידי מנהל התכנון. ביחס
ליישובים הדרוזיים, מ נהל התכנון מקדם את התכנון המפורט, למעט ארבעה
יישובים שמשרד השיכון הוא
מי ש.מקדם התכנון בהם
בהקשר זה נטען,
כי במקרים
מסוימים
יש גורם ממשלתי או מקומי שמקדם את התכנון אולם אין תכלול
של העבודה שנעשית כאשר כל גורם העוסק ביזום תכנון או באישורו
קובע תנאים והתניות
משלו לשם
קידום התכנון. לכן,
בדיוני הצוות עלתה ההצעה לקבוע כי יהיה גורם ממשלתי אחד שיהיה אחראי על
קידום התכנון המפורט
בישובים הלא יהודים,
כדי למנוע הוספת התניות וחוסר קוהרנטיות בדרישת
.הגורמים השונים
הצעה אחרת שהועלתה בדיוני הצוות נוגעת לחלוקת הנטל בין הג ופים השונים, כדי להקל במעמסה ולאור
היקפי הפעילות הגבוהים שמצופה מהממשלה לקדם, וזאת מתוך הבנה כי אלמלא קידום התכנון המפורט
אין למעשה פתרון דיור זמין
ליישובי החברה הלא יהודית .
7
להלן ההצעות שעלו בהקשר התקדמות הליכי תכנון-
ימי עיון : יום ק ימי
עיון והכשרות
לכלל הנציגים של משרדי הממשלה בו
ו
עדות המחוזיות
וכן לעובדי
.לשכות התכנון, על מנת שאלו יכירו את המאפיינים התרבותיים של החברה הלא יהודית
:קידום תכנון בותמ"ל
כיום, תכניות בותמ"ל מקודמות בתוך
פרק זמן של כ שנה וחצי ובהכרח מסתיימות
עם תוצר מוגמר של תכנית המאפשרת לה .)וציא היתרי בניה (כולל איחוד וחלוקה הוצע כי גם במסגרת
.החקיקה החדשה המתקדמת בעניין הותמ"ל יישאר מסלול המיועד לקידום תכנון לחברה הלא יהודית
:יזום תכנון מפורט יש לחתור לכך ש יוגדר גורם מדינתי אחד
ש
יתכלל את יזום התכנון בקרקע פרטית
וירכז את התקציבים הרלבנטיים לקידום האמור .לחלופין,
מוצע לחלק את היקפי העבודה בין הגורמים
.הקיימים כעת כדי להקל על העומס ולקדם את התכנון במהירות המיטבית
צוותי תכנון
יש להבטיח כי צוותי התכנון יכללו נציגים
מהחברה הלא יהודית , וככל שניתן מהאוכלוסיה שהתכנית
רלוונטית אליה, תוך העדפת צוותי תכנון כאלו על פני צוותי תכנו ן שאינם כוללים אנשי מקצוע
מהחברה הלא יהודית. למצער
, מוצע כי צוותי התכנון יתייעצו באופן שוטף עם נציגים כאמור.
מנהל התכנון יפעל להוצאת קול קורא למתכנן אסטרטגי ברשויות הערביות ולצוותי מתכננים יעודיים.
.בנוסף, יש לקיים הכשרה הנוגעת לתכניות איחוד וחלוקה לקהל היעד ברשויות הערביות
3.
תכניות איחוד וחלוקה
,כאמור כחלק מפעילות הצוות, ובעקבות פעילות מקבילה של רשת "מעוז" בתחום הדיור ביישובי החברה הלא
יהודית, הוחלט לקיים פגישות בין נציגים רלוונטיים מהצוות לבין חברי רשת "מעוז", שתתמקדנה בסוגיית
תכניות איחוד וחלוקה ביישובי החברה הלא-
.יהודית
בתמצית, יצוין כי
תוכנית
לאיחו ד וחלוקה משמעותה היא לעשות איחוד של מגרשים סמוכים וחלוקתם מחדש
בהתאם לתוכנית החדשה וזאת על מנת לאפשר את פיתוחו של השטח וניצולו המקסימלי לטובת בעלי הקרקע
.ולטובת הציבור
ב
מסגרת ישיבות אלו, עלה כי
, על אף שינוי מגמה מבורך בענ
י ,ין
עדיין
קיימת התנגדות לקידומן ש ל תכניות
איחוד וחלוקה מצד התושבים, והן נתפסות כהליך תכנוני הפוגע בבעלי הקרקע, בפרט על רקע הערך המיוחד
שיש לקרקע בקרב החברה הלא-
יהודית, שאיננו מתאפיין רק בשוויה הכלכלי של הקרקע וביכולת הפוטנציאל
.העסקי הטמון בה
,זאת ועוד
תכניות איחוד וחלוקה משנות לא רק את ה
מצב התכנוני החל על הקרקע אלא גם את המצב הקנייני
שלה ,ומביאות לחלוקה אחרת של הקרקע בין הבעלים המקוריים ,לרבות קבלת קרקע אחרת ,במיקום אחר
ובגבולות ושטח אחרים .על כך יש להוסיף עקרון מרכזי נוסף שכרוך בקידום תכניות אלו ,הנוגע להפרשת
קרקעות לצרכי ציבור במסגרת קידום ההליך התכנוני ,דבר שגם הוא מעורר מחלוקות.
,עם זאת
חשוב להבהיר כי במסגרת תכנית איחוד וחלוקה ,בה נכנסים מספר בעלים
" עם החלקות שלהם
במצב
הנכנס"
,ומקבלים את
" מגרשי תמורה
במצב היוצא "
-
השווי המצרפי של הקרקע עולה
באופן משמעותי , והנחת
8
העבודה היא שכולם
מתעשרים עד מאוד מהתכנית מול המצב הקדם שהיה להם
. כל זאת
כאשר
השווי
היחסי
של כל אחד המ
בעלים המקורי
.נשמר
כך ,במקרים רבים ,קרקע חקלאית שהי
תה י בבעלות משותפת של מספר רב של בעלים ,נהנית מהשבחה רבה ,
בדמות מגרשים שמיועדים למגורים כאשר הבעלים זוכים לזכויות בניה משמעותיות.
באוכלוסייה הכללית ,תכניות איחוד וחלוקה הן כלי מועדף ורווח עד מאוד בכל מוסדות התכנון ,באשר
הוא
מצליח לאפשר תכנון מיטבי של הקרקע ואף להביא להשבחתה .
,לעומת זאת
התפיסות המסורתיות בחברה הלא יהודית מייחסות לקרקע ערך רב
העולה על
ערכו הכלכלי .כך
למשל ,מחקרו של פרופ '
ראסם
א חמ
ייסי העלה כי לא ניתן לבצע תכניות איחוד וחלוקה לפי הכללים הרגילים ,
שכן תפיסת הערך של הקרקע קשורה בשטח (במ"ר )ומאפיינים נוספים ,ולאו דווקא בזכויות בנייה או ב
ייעוד י
קרקע סחירים .כך גם התקינה השמאית הקיימת מתקשה לקבוע את מחירי השוק י הר
אליים ואינה לוקחת
בחשבון מאפייני קרקע שהם בעלי משמעות רבה
בחברה הלא יהודית(ובמיוחד ביישובים הכפריים )כגון עצי
זית ,טראסות ועוד.
עוד עלה, כי
ב
יישובי החברה הלא יהודית
אמנם חלק ניכר מהקרקעות הן ,בבעלות פרטית אך אחוז קטן יחסית
מבין תושבי היישוב הם הבעלים בקרקע
(אחוז הקרקעות בבעלות פרטית גדול
מאחוז הבעלים בקרב תושבי
היישוב), כך שגם פעולה של איחוד וחלוקה לא בהכרח מבטיחה פתרון דיור לרוב האוכלוסייה, שאין בידה
.קרקעות ושהיא לא נהנית, קניינית, מתוצאות האיחוד והחלוקה
להלן
הנושאים העיק
ריים שעלו ביחס לקידום תכניות איחוד וחלוקה2:
הצורך
ב
מיפוי בעלויות בפועל
א.
העדר רישום בפנקסי המקרקעין-
יישובי החברה הלא יהודית מתאפיינים, בדרך כלל, בהיעדר
רישום של הזכויות בקרקע בפנקסים, בין אם מדובר בזכויות שאינן רשומות כלל ובין אם שהרישום
לגביהן אינו מע "ודכן. כמו כן, קיימת תופעה של הסכמים ביחס למגרש שבעליו רשומים ב"מושע
,לחלוקה בעין של חלקות ל"מגרשים תיאורטיים" בין הבעלים השונים. הסכמים אלו אינם בני רישום
.משום שאינם כוללים הליך אישור של תשריט חלוקה
הברור מאליו הוא כי,, אף ללא קשר להליך תכנוני כלשהו
יש אינטרס חשוב ומשמעותי ברישום
הזכויות בפנקסי המקרקעין,
,שכן רישום בפנקסים ,יחזק את הזכות הקניינית ואת ההגנה עליה
ו יאפשר.מסחר יעיל ובטוח יותר
בין היתר, עסקאות להעברת זכויות או לנטילת משכנתא יהפכו קלות
וזולות יותר
. למרבה הצער, י
י
שובי המגזר הלא יהודי מאופי ינים בהיעדר רישום, בין בזכויות בקרקע
שאינן רשומות כלל ובין אם
ב רישום
ש אינו מעודכן. מעבר לרישום עסקאות, גם תכניות מאושרות לא
מגיעות לכדי רישום, בשל חסמים כלכליים הקשורים בפרוצדור,ת הרישום והעברת הזכויות
דוגמת
תשלום מיסים ו עלות
ביצוע פרצלציות. כמו כן, לגבי ח לק מהקרקעות קיים קושי לקבוע את הגבולות
הברורים של החלקה. בעבר, כאשר היישובים היו קטנים בגודלם, היה מקום גדול יותר ליצירת
עסקאות בקרקע באמצעות הסכמות והכרה בבעלות ובגבולות, אך היום היישובים התרחבו
וכמות
הבעלים גדלה משמעותית., ועל כן מתעוררים יותר קשיים
בהקש
ר זה, הוצגו,, במסגרת עבודת הצוות
נתונים על ידי הרשות לרישום והסדר מקרקעין במשרד
המשפטים, ו כן הוצגה העבודה המשמעותית הנעשית על ידי הרשות בתחום זה. עלה, כי קיים פער
במודעות לחשיבות הרישום ולמשמעויות הנגזרות ממנו בהיבט הקנייני, וכי קיים חסם משמעותי
2
יצוין בהדגש–
רוב ההמלצות הנוגעות לתוכניות איחוד וחלוקה יכולות להיות רלבנטיות גם לתוכניות מפורטות אחרות שבהן נעשית
חלוקה למגרשים והפרשות לצרכי ציבור אף אם אינן מוגדרות כתוכניות איחוד וחלוקה (למ של תוכניות שבהן לא נעשות טבלאות
הקצאה ואיזון אלא חלוקה של מגרשים למגרשים לצרכי ציבור ולמגרשים סחירים, כאשר לחלוקה זו נלווית הוראות הפקעה למגרשים
.)שנוצרו לצרכי הציבור, והוראות מעצימות זכויות למגרשים המיועדים לצרכים סחירים
9
הנובע מריב
וי צוו
י
ירושה וצווי קיום צוואה שאינם נתונים לרישום שכן הם מחייבים ביצוע פרצלציות
,או רישום בית משותף שטרם נרשם. כמו כן
הליך עריכת התצ"ר שנדרש לצורך הרישום במרשם,
מורכב
מאוד ויקר , בשל העדר רישום זכויות לאורך שנים ארוכות, והוא "דורש ביצוע "שחזור גבולות
בהתאם
.לשיטת המדידה החדשה הנהוגה היום, ביצוע חישובים וירידה לשטח
על אף הקשיים הרבים הוברר בעב
ו דת
ה צוות ובדיונים עם גורמי המקצוע בחברה
הלא יהודית,
כי
אגב הליכי התכנון המפורט, ותוכניות איחוד וחלוקה ב
כלל זה , מתגבר מאוד הצורך בשיקוף נכון
במרשם )(או בדרך אחרת
של מצב הבעלויות האמתי. הוברר, כי אגב הליכי תכנון, מגיעה האוכלוס
י יה
להכרה כי העדר הרישום עלול לפגוע בה באופן קשה לאחר אישור התוכנית, שכן בהעדר שיקוף
במרשם, זכויות של רבים מבעלי הזכויות "האמ
י"תיים" לא יקבלו ביטוי "במצב היוצא
של התוכנית
המתאשרת, ו זכותם עלולה .להישכח
הקושי שהציפו גורמי המקצוע הוא,
כי בעלי זכויות שונים מגיעים למסקנה כי יש לעמוד על שיקוף
זכותם הקניינית רק במהלך הליכי התכנון ולאחר שכבר הגיעו לשלב מתקדם. בשלב זה עמידה על
הזכויות מקשה מאוד על ההליך התכנוני ומאריכה אותו, שכן יש לערוך את טבלאות
ההקצ
אה ו האיזון
מחדש. ברי כי פתרון לקושי זה יכול להיות בתמרוץ פעולה אינטנסיבית של הציבור לרשום את זכויותיו
עפ"י ירושות או עסקאות במרשם כבר בתחילת ההליך התכנוני. רישום כאמור ידייק את תיאור
."הזכויות ב"מצב הנכנס" של התוכנית ומשכך יקל על חלוקת הזכויות "במצב היוצא הצעות
בעניי
ן
זה
הועלו ע"י משרד השיכון ומינהל התכנון
, והוסבר כי כך נוהגים גם בותמ"ל ; אף הרשות להסדר ורישום
מקרקעין פועלת בעני
י .ן והסכימה לעזור ככל הניתן על מנת להקל על הליכי הרישום
ואולם, הוברר בדיוני הצוות, כי יש למצוא פתרון יעיל לקידום תוכניות איחוד וחלו קה גם למצבים
.שבהם הזכויות עדיין לא נרשמו במרשם, אך יש הכרח בקידום מהיר של התוכנית
על מנת להתמודד עם קושי זה
,הוצע לערוך מיפוי של הבעלויות בפועל ,אף אם טרם נרשמו בטאבו
זאת כפעולה מקדמית להכנת תכניות איחוד וחלוקה
, ועל מנת שבעזרתו ניתן יהיה להגיע לפתרונו ת
תכנוניים שיתנו מענה לכל בעלי הזכויות-
אלה שהספיקו להירשם, ואלה שטרם עשו זאת, אך מקובל
על הכל כי
גם ה
ם בעלי זכות ,. במסגרת זו
הוצע
להכין
עמודה ב
טבל ת ההקצאה והאיזון של הבעלים
בפועל ולא לפי הרישום בפנקסי המקרקעין
(אך כמובן
רק כמקור ראשוני ל התייחס אליו לצורך בחינת
)מקור הזכות הנטענת . הובהר, כי בדיקה כאמור עשויה להתאים את הבעלויות בקרקע למצב היוצא
בתשריט
ה מצב
ה
יוצא ו
בטבלאות ה
הקצאה וה
איזון , באופן שיינתן ביטוי לצורך לחלוקה של מגרשי
תמורה בין הבעלים בפועל ולא רק
בין הבעלים הרשומים3 .
הוסבר, כי לצורך מיפוי הבעלויות כאמור, יש לקיים שיתוף ציבור אפקטיבי על-
ידי הרשויות המקומיות
ושמאי הת
ו .כנית .מדובר בנטל עבודה גדול שיש לדאוג למקור תקציבי בעבורו ויודגש, לטענת גורמי
המקצוע
בחברה הלא יהודית , הגורם המתאים ביותר לביצוע מיפוי הבעלויות בפועל הוא הרשות
המקומית, אשר תידרש "לעבוד ת נמלים" על מנת לערוך מיפוי מדויק ככל הניתן של בעלי הזכויות
במתחם המיועד לתכנון. ברי כי ככל שהמיפוי יהיה מדויק יותר יצוצו פחות התנגדויות במעלה הדרך
התכנונית, והתכנון כולו יאושר באופן מהיר ויעיל יותר. נוכח האמור, מומלץ לתגבר את כוח האדם
ברשויות
המקומיות, וב
כלל זה את מערך השמאות של הוועדות, כדי לשדר
ג
את יכולתן לבצע מיפוי
כאמור.
3 יש להדגיש-
לפי ההצעות שהושמעו
בעני
י ,ן, אין רצון לשנות את המצב הקנייני הקבוע במרשם, אלא רק לשקף את הבעלות בפועל
כך שימצאו לבעלים בפועל פתרונות תכנוניים במצב היוצא . אין בדבר כדי לוותר על הצורך של הבעלים בפועל לרשום את זכותם
במרשם. הם יוכלו לעשות זאת בהתאם לתוכנית האיחוד והחלוקה (הן במיקו ם הזכות והן בגודל החלקה שיקבלו), אך זאת בהסכמת
הבעלים הפורמליים הרלבנטיים לזכותם זו-
יורשים או מעבירי ונעברי זכות מרצון. בהקשר זה הועלה הרעיון של קביעת "קבוצות
יחוס" הנשענות על זכות אחת הרשומה המרשם כאשר החלוקה "במצב היוצא" של זכות זו נעשית בהסכמת חברי קבו צת הייחוס על
.פי הפתרון התכנוני שגובש במוסד התכנון
10
הצעה נוספת שעלתה בדיוני הצוות מבקשת לבחון מהלך משמעותי יותר, שיעניק מענה לא רק
להיבטים התכנוניים אלא רק להיבטים הקניינים, ולפיו יש לבחון אף קידומו של תיקון חקיקה
המאפשר העברת טבלת הבע.לויות בפועל, בטבלת "המצב היוצא" לצורך רישום הזכויות בפנקסים
מובן כי סיטואציה זו עשויה להיות רלוונטית רק בהינתן הסכמות של כלל בעלי הקרקע ביחס לחלוקת
.הבעלויות בתחום התכנון וכי היא עשויה לייצר גם היבטים מיסויים בהם יש לטפל
ב.
שיתוף ציבור -
.הודגש, כי שיתוף הציבור בשלבים ההתחלתיים של התכנון טומן בחובו חשיבות גדולה
זאת
שכן, הדבר מייעל את ההליך התכנוני ומייתר התדיינויו
ת
,משפטיות במסגרת הליך ההתנגדויות
דבר המעכב, מטבע הדברים, את ההליך התכנוני. זאת ועוד, שיתוף הציבור עשוי להשיג תכנון
אופטימלי עבור התושבים-
שיתוף הציבור בתהליך התכנון מעניק את האפשרות לתושבים, שלא
מהווים חלק ממוסדות התכנון, הזדמנות להתבטא ולהשפיע על תהליך התכנון ובכך לטייב את התכנון
על-
.ידי מתן מידע רלוונטי למתכננים בנוגע לצרכי ואילוצי התושבים
שיתוף הציבור מקבל משנה תוקף עת מדו בר בקידום הליכי תכנון
בחברה הלא יהודית
, שכן,, כאמור
חלק ניכר מבעלי הקרקעות לא רשמו את זכויותיהם בפנקסי המקרקעין. על כן, שיתוף הציבור יאפשר
למתכננים לערוך תכנון שתואם את מצב הבעלויות בפועל באופן מיטבי. בהקשר זה, צוין כי שיתוף
הציבור צריך להיעשות לאורך של הה ליך התכנוני–
.משלב המיפוי ועד שלב המימוש
עוד הובהר, כי שיתוף הציבור
מאפשר עריכת מיפוי של הבעלות בקרקע שבבעלות פרטית בכל יישוב
ובכל תכנית. כלי זה ישמש להערכת אחוזי המימוש של הזכויות המוצעות והוא ישליך על הפרוגרמה
לצרכי ציבור ועל אחוז ההפרשה הנדרש בתכנית א יחוד וחלוקה. לטענת המשתתפים, אחוזי המימוש
.הקבועים היום אינם ריאליים, ובפועל לא מתקיימים
קרקעות
ה
מדינה
ג.
נוכח הקשיים בקידום תכניות איחוד וחלוקה ביישובי החברה הלא יהודית, הוצע, כי ביישובים בהם
קיימות קרקעות מדינה, תידרש המדינה, במסגרת תכניות איחוד וחלוקה, לה פריש אחוז גבוה יותר של
קרקע לצרכי ציבור מזה הנדרש מבעלי הקרקעות הפרטיות. הובהר, כי ניתן לבחון איזון של הקצאה
גדולה יותר של קרקע
מדינה לטובת צרכי ציבור, בכך שהמדינה תקבל זכויות רבות יותר בקרקע
שתישא
ר
."בבעלותה "במצב היוצא הגדלת אחוזי הבניה בקרקעות המדינה תא
פשר בהמשך
שיווק
מאסיבי יותר.למחוסרי קרקע
,בישיבות שנערכו עם הגורמים המקצועיים ברמ"י ובמינהל התכנון
הוברר כי ההנחיה למתכננים ברמ"י היא אכן לאפשר הפרשות משמעותיות יותר של קרקעות המדינה
לטובת צרכי ציבור, גם אם ההפרשה אינה מתאזנת לחלוטין בזכויות בניה בקרקעות מדינה שנותרות
סחירות "במצב היוצא". עם זאת הוברר כי מבחינת רמ"י יש חשיבות רבה גם להותרת קרקע סחירה
.בידיה לצורך שיווק לזוגות צעירים ולמי שאין ברשותו קרקע בשל הצורך לאזן בין צרכי הציבור
הנדרשים לבין הצורך להשתמש בקרקע לטובת מחוסרי דיור, מוצע לקבוע כי תערך ב חינה פרטנית
.לגבי כל יישוב וישוב, הן ביחס לצרכי הציבור הנדרשים בו והן ביחס לשיעור מחוסרי הדיור בתחומו
,בהתאם לתוצאות הבחינה ניתן יהיה להחליט על שיעור הקרקע שייעוד לכל אחד מהצרכים. כמו כן
וכדי להביא לסנכרון בין הגופים השונים, מוצע כי יזמי התכנית, רמ"י ומנהל
התכנון יתאמו ביניהם
.עניין זה, כדי שהדברים יהיו ברורים כבר מראשית ההליך התכנוני
ד.
,כמו כן, ולצורך המטרות האמורות לעיל הוברר כי נעשתה פעולה מקיפה לבחון אפשרות להוסיף
קרקעות מדינה לתחומי התוכניות הכוללנות בישובים בחברה הלא יהודית
. התבקש וסוכם,
כי בחינה
של אפש ,רויות הוספת קרקעות המדינה תעשה באופן שוטף וביחס לכל קידום של תוכנית משמעותית
בוודאי כזו המצריכה תוספת שטחי ציבור .
,עוד סוכם
כי מינהל התכנון ורמ"י יבואו בדברים ביניה
ם
11
ביחס לשיעורי ההפרשות לצרכי ציבור בשלב של הכנת התכנית
ולא בשלבים מאוחרים
יותר של ההליך
.התכנוני
תכנון באיחוד וחלוקה
ה.
קביעת לוחות זמנים–
חברי רשת מעוז
הציע ו
לקבוע לוחות זמנים לוועדות המחוזיות והמקומיות
לאישור תוכניות איחוד וחלוקה, תוך יצירת מנגנון בקרה של מינהל התכנון לקידום התכנון,. הוסבר
כי לוחות זמנים כאלה קבועים בחוק וכי במקרים של עיכוב ממשי בקבלת החלטות על-
ידי מוסדות
התכנון ניתן לפנות לוועדה להשלמת תכניות בהתאם לסעיף109א לחוק התכנון והבניה4
. הסעיף קובע
)כי אם מוסד התכנון הדן בתוכנית (ובהקשרי תכנון במגזר הלא יהודי מדובר בעיקר בוועדה המחוזית
לא מצליח לאשרה בתוך התקופה הנק ובה בסעיף (לוועדה המחוזית נתונים בד"כ18
חודשים), ניתן
.להמשיך את הדיון בה במוסד תכנון גבוה יותר, מהמקום שאליו הגיע הדיון
ו.
הכללת חלקות בשלמותן בתכנון –
במהלך הדיונים ושמיעת הציבור
צוין,
כי לעתים נכללים בתכנית
רק חלק מהחלקות ולא חלקות בשלמותן וכי יש צ ורך להכניס לתוך התכנית כל החלקה שבבעלות אותו
.אדם ,ביחס לבקשה זו הוברר כי לעתים קיים קושי משפטי בהיענות לבקשה, שכן
לא תמיד ניתן
.משפטית לאפשר הכללה של כל החלקה בתוכנית,זאת שכן בהתאם לדין
הכלל הוא שניתן להכניס
לתכנית איחוד וחלוקה רק מגרשים המשרתים את
התכנית מ
ה בחינה
ה תכנונית. עוד הובהר, כי הדרך
היחידה להכללת המגרשים לתכניות איחוד וחלוקה על אף היעדר זיקה תכנונית, היא בהסכמה או
באמצעות תיקון חקיקה. סוכם,
כי יש לבחון תיקון כזה נוכח המצב המיוחד ומצוקת הדיור הקיימת
ביישובי החברה הלא יהודית , ובמקרים המצדיקים זאת, וזה רק במצבים שיש הצדקה להכשרה
תכנונית של המתחם.
4
109
( )א. (א1)
הוועדה המקומית תחליט לאשר תכנית שבסמכותה או לאשרה בשינויים, לקבוע תנאים לאישורה או לדחותה, בתוך
12
חודשים ממועד הגשתה, ולעניין תכנית מצומצמת שחלות לגביה הוראות סעיף86
א– בתוך שמונה
חודשים ממועד הגשתה; יושב
;ראש הוועדה המחוזית רשאי, לבקשת הוועדה המקומית, להאריך את התקופות האמורות, מטעמים מיוחדים שיירשמו
(2)
( לא החליטה הוועדה המקומית בתכנית שבסמכותה בתוך התקופה האמורה בפסקה1
), יעביר מזכיר הוועדה
המקומית, לבקשת מגיש
התכנית, את התכנית לוועדה המחוזית; משהועברה התכנית לוועדה המחוזית יועברו סמכויותיה של הוועדה
המקומית לגבי אותה תכנית לוועדה המחוזית, לרבות שמיעת ההתנגדויות וההכרעה בהן; הוועדה המחוזית רשאית להמשיך בהליכים
מהשלב שאליו הגיעה הוועדה המקומית; הוועדה המחוזית תח ליט אם לאשר את התכנית או לאשרה בשינויים, לקבוע תנאים
לאישורה או לדחותה (בסעיף זה–
;תחליט בתכנית), בתוך עשרה חודשים מהמועד שבו התכנית הועברה אליה
(3)
( הדיון בתכנית שהועברה לוועדה המחוזית לפי פסקה2
) יתקיים בוועדת משנה שמינתה הוועדה המחוזית לעניין זה לפי
סעיף11
ב; על החלטת ועדת משנה כאמור לא יחולו הוראות סעיף11
ד; על החלטה כאמור למעט על החלטה על תכנית מצומצמת
כמשמעותה בסעיף86
א יחולו הוראות סעיף110
;
(4)
( על אף הוראות פסקאות1
( ) עד3), לא אושרה תכנית מצומצמת כמשמעותה
בסעיף86
א בתוך עשרה חודשים מיום
שהוחלט על הפקדתה לפי סעיף86
.א, יראו את התכנית כבטלה
)(ב (1)
הוועדה המחוזית תחליט בתכנית שבסמכותה, בתוך18
חודשים ממועד הגשתה, ורשאי שר האוצר לקבוע תקופה
ארוכה יותר לגבי סוגי תכניות שיקבע; יושב ראש המועצ ,ה הארצית רשאי, לבקשת הוועדה המחוזית, להאריך את התקופות האמורות
;מטעמים מיוחדים שיירשמו
(2)
( לא החליטה הוועדה המחוזית בתכנית שבסמכותה בתוך התקופה האמורה בפסקה1
,), יעביר מזכיר הוועדה המחוזית
לבקשת מגיש התכנית, את התכנית למועצה הארצית; מש הועברה התכנית למועצה הארצית, יועברו סמכויותיה של הוועדה המחוזית
לגבי אותה תכנית למועצה הארצית, לרבות שמיעת ההתנגדויות וההכרעה בהן; המועצה הארצית רשאית להמשיך בהליכים מהשלב
שאליו הגיעה הוועדה המחוזית; המועצה הארצית תחליט בתכנית בתוך עשרה חודשים מהמועד שבו ה;תכנית הועברה אליה
(3)
( הדיון בתכנית שהועברה למועצה הארצית לפי פסקה2
) יתקיים בוועדת המשנה שמינתה לעניין זה לפי סעיף6
.)(ד
)(ג
המועצה הארצית תדון ותחליט בתכנית מיתאר ארצית בתוך12
חודשים מיום שהחליטה על העברת התכנית להערות
לפי סעיף52
, ולגבי תכנית מיתאר מחוזית–
בתוך12
.חודשים מיום שהוועדה המחוזית הגישה לה אותה
)(ד
()החליט יושב ראש מוסד תכנון על הארכת מועדים כאמור בסעיפים קטנים (א1
()) או (ב1
), לפי העניין, יודיע על כך לשר
.האוצר, בצירוף הנימוקים להחלטתו
12
ז.
ועדת גבולות– סוכם,
כי יש לבחון תיקון חקיקה לפיו ייקבע נוהל מקוצר להרחבת הקו הכחול במקרים
ש בהם ההכרעה
המוניציפל
י)ת (תיקון גבולות ע"י השר לאחר המלצת הוועדות הרלבנטיות
מקדים את
"תיקון או קביעת "הקו הכחול
התכנוני. הוסבר,
כי הנושא עלה בעבר במסגרת דיונים הנוגעים
לחקיקת תכנון ובניה, שכן הבעיה מוכרת ולא קשורה רק לחברה הלא יהודית. סוכם לבחון, שוב,
את
הנושא במשרד המשפטים יחד עם מנהל התכנון ומשרד הפנים, וכן לבחון האם תיקון החקיקה שכבר
ק.ודם מסייע בעניין
ח.
צוותי ליווי –
הובהר, כי יש צורך בהקמת צוותים ייעודיים במחוזות, אשר ילוו, באופן צמוד, את
הרשויות המקומיות במהלך קידומן של תכניות מפורטת הכוללת איחוד וחלוקה עד שלב הליך רישום
הזכויות מול אגף רישום והסדר מקרקעין. הצוותים יכללו את כלל הגורמי ם הנדרשים להשלמת
התהליך (כגון פרויקטור, מתכנן, מודד, שמאי ועוד). הצעה נוספת שהועלתה, הייתה הקמת מנהלת בכל
.יישוב, אשר תלווה את הליך האיחוד והחלוקה ותנהל את השיח אל מול בעלי הקרקעות הפרטיים
בהקשר זה הוצע לשלב במסגרת צוותי ליווי אלו בעלי מקצוע מהחברה הלא-יהו דית, על מנת לייצר
שיח מפרה ולבנות אמון בצוותים אלו. נציגי רשת "מעוז" הציעו כי בעלי מקצוע בוגרי התכנית ישתלבו
.במסגרת צוותים אלו, ככל שיוקמו
עוד הוצע, בהיבט הליווי המקצועי לקדם סדנאות הסברה וכנסים לכלל התושבים ובפרט לבעלי
הקרקעות אודות מהות הליך האיחוד וחלו
קה. בהקשר זה הוזכר הצורך בהקצאת תקציבים להליכי
שיתוף ציבור ,הנדרשים ביתר שאת בתכניות מעין אלו בחברה הלא-יהודית.
מימוש תכניות איחוד וחלוקה- פיתוח צרכי ציבור והיבטים שמאיים
ט.
למימוש ופיתוח מהיר של התשתיות וצרכי הציבור בתוכניות מפורטות ובתוכניות איחוד וחלוקה יש
חשיבות
אקוטית .
,כך פעולה אינטנסיבית למימוש מיידי של תשתיות וצרכי הציבור, תעודד את
התושבים לשתף פעולה
,עם ההליך התכנוני
מתוך ציפייה כי פיתוח סביבתי מהיר
י וביל להשבחת
הקרקע
, ו כן .תייצר אמינות בהליכי התכנון
עוד ובנוסף, פיתוח מהיר
של צרכי הציבור-
,דרכים
שצ"פים ושב"צים, ימנע סיכול התכנון
על-
ידי
בניה לא חוקית למגורים.
אלא שעל אף החשיבות
,שבדבר
ולמרבה הצער אין בנמצא מימו ן
מאסיבי כאמור -
לרוב הרשויות המקומיות יש קושי כלכלי
וביצועי בסלילת דרכים או פיתוח והקמת מוסדות ציבור ופארקים, לרבות תחזוקתם, ואין חוקי עזר
עירוניים לגביית היטלי פיתוח לטובת סלילה. לכן, ההנחה הרווחת בקרב התושבים היא שאם ירצו
לממש את הזכויות שניתנו להם, מטלה כגון סלילת הדר ך, הלכה למעשה, תחול עליהם ולא על הרשות
.המקומית משכך, הוצע והוסכם כ י יש צורך משמעותי בתקצוב ומימון ממשלתי לפיתוח התשתיות
וצרכי הציבור בתחומי התכנון המפורט ,כ
אשר
המדינה תקצה תקציב לצורך מימוש כאמור בהתאם
לסדרי עדיפויות וקריטריונים שייקבעו בעני
י .ן
י.
הוסבר כי , לעתים, ההתנגדות של התושבים לתכניות איחוד וחלוקה נובעת מכך שהם השקיעו סכומי
כסף גבוהים בפיתוח המגרשים שבבעלותם והשקעה זו אינה מקבלת ביטוי בחישוב שווי הקרקע
במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. משכך, הוצע לבחון אפשרות של קביעת שווי בגין עלויות הפיתוח של
המגרשים .ם סוכ,
כי עניין זה ייבחן במסגרת תיקון התקינה השמאית, כך שיהא אפשר לתת ביטוי
לאותן עלויות דבר שיעלה את ערך הקרקע"במצב הנכנס"
.עוד
סוכם, כי יש לבחון עדכון של התקינה
השמאית שנערכת במסגרת תכניות איחוד וחלוקה, כך שניתן יהיה להתחשב במאפייני קרקע ייחודיים
.ביישובי החברה הלא יהודית כדוגמת טרסות, עצי זית עתיקים וכדומה
13
גמישות באיחוד וחלוקה
יא.
כפי שפורט לעיל, ניצול זכויות הבניה ביישובי המגזר הלא יהודי נעשה באופן הדרגתי, בדרך כלל לפי
הצרכים של המשפחה. לדוגמא, אם בבעלותו של תושב מסוים שלושה מגרשים אשר התכנית החלה
עליהם מאפשרת בניית6 יחידות דיור בכל מגרש , הוא לא יממש את כל זכויות הבניה מיד עם אישור
התכנית, אלא יבנה באופן הדרגתי בהתאם לצרכים של מ
שפחתו. משכך, מוצע
כי גם ההפרשות לצרכי
ציבור תמומשנה באופן הדרגתי ובהתאם לקצב התקדמות הבניה והצרכים בפועל. נושא זה מחייב
בחינה תכנונית פרטנית, שכן לעתים נדרש מימו
ש צרכי הציבור באופן מ ידי גם לטובת חלק מצרכי
.המגורים
יב. עוד הוצע, להקים
קרן לצרכי ציבור בשל בניה בלתי חוקית-
בעלי קרקע שבנו באופן בלתי חוקי, אשר
במסגרת הבחינה התכנונית עולה, כי יש להם סיכויים להסדרה, אך הם אינם יכולים להפריש קרקע
לצרכי ציבור במסגרת התכנית המתהווה, ישלמו תשלום לקרן ייעודית לעניין זה. זאת, ככל שהתכנית
.הכשירה את הבניה הבלתי חוקית שלהם.עוד הוצע, להתנות את מתן היתר בתשלום כאמור
הפרשה לצרכי ציבור:
יג.
ביחס להפרשות
לצרכי ציבור בתכניות איחוד וחלוקה, עלה כי
במקרים לא מעטים, ועל אף השינוי שחל
י בענ ין זה בחברה הלא יהודית, עדיין
קיים חוסר הסכמה משמעותי
של בעלי הקרקעות להפריש
מהמקרקעין שלהם לצרכי
הציבור.
ייתכן שבקרב
החברה ה
לא יהודית נתפסות ה תכניות
ל איחוד
וחלוקה
כהפקעה , לה, כידוע יש קונוטציה שלילית נוכח המשקעים
ההיסטורי
ים והתרבות
י .ים ,אולם
בשונה מהפקעות עבר, שאין להתעלם מהמשקעים שייצרו בקרב החברה הלא יהודית , בתכניות איחוד
וחלוקה מדובר בהפרשה של
שטחים לצרכי ציבור לטובת הקהילה עצמה
(גני ילדים, מדרכות, פארקים
)וכו', להבדיל מכבישים בין עירוניים וכדומה.
,מכל מקום:במסגרת עבודת הצוות עלו הקשיים הבאים
תחושות
של חוסר שוויון בין בעלי קרקע שונים בתחום התכנית :
במצב בו באותו יישוב יש שיעורי
הפרשות לצרכי ציבו ר
בשיעור
שונה בין שכונה לשכונה או בין מתחם למתחם, הדבר גורר תחושה של
.חוסר שוויון בין בעלי הקרקע השונים גם אם בתחום אותו מתחם לאיחוד וחלוקה קיים שוויון
בהפרשות לצרכי ציבור בין בעלי הקרקע הכלולים בתכנית, אין בהכרח שוויון בין מתחמים שונים
באותה שכונה או בין)שכונות שונות (ואף בין ישובים
. עלה כי המידע בדבר
שיעור ההפרשה לצרכי
ציבור במקומות שונים, עובר בין בעלי הקרקע, שיודעים ומודעים לשעורים אלו,. לכן
כאשר יש שיעור
הפרשה שונה, הדבר מתקבל בחוסר הבנה ובחוסר רצון לשתף פעולה. זאת, גם כאשר, לכאורה, מבחינה
תכנונית יש הצדקה לשוני בין מתחמים לאור צרכים שונים
של היקף שטחי הציבור בין מתחם למתחם .
,בהקשר זה, חשוב לציין, כי מנגד
עלתה הדרישה לכך ש שיעור ההפרשות לצרכי ציבור בתכניות איחוד
וחלוקה צריך להיות דיפרנציאל
י
ובהתאם לצרכים
של כל
.ישוב וישוב ,משכך סוכם כי אגב הליכי
התכנון ת
יעשה בחינה מדוי קת יחד עם
ראשי הרש
ות יו בעניין, על מנת שהאחרונים יפרטו א ת הצרכים
הרלבנטיים בישובים שלהם.
בניה בלתי חוקית במתחמי איחוד וחלוקה- ה מובילה לחוסר
שוויון :
יד.
הובהר, כי
בניה בלתי חוקית בתחום המיועד לפיתוח, מביאה ליצירת עובדות בשטח
המסכלת את
האפשרות לתכנן באופן מיטבי את המתחם לרווחת כלל הבעלים, מאריכה מאוד את ההליך התכנוני
ולעתים מסכלת אותו לחלוטין .במסג רת עבודת הצוות עלה, כי ישנן לא מעט
תכני
ו ת שמטרתן לייצר
כלי תכנוני–
משפטי, המאפשר בסופו של דבר הכשרתם החוקית של מבנים
,שנבנו שלא כדין
ללא
.שקילה ראויה של הצורך התכנוני ,עוד עלה כי קביעת הייעודים
בשטח התכנית מ ושפע ממיקומם של
המבנים שנבנו ללא היתר כדין. במילים אחרות– תכניות אלו הותאמו ל מצב הקיים בשטח שהוא בעצם
14
תולדה ש
ל עבירות בניה , תוך פגיעה בתושבים שבחרו לקיים את
הוראות החוק ולא לבנות ל
לא היתר .
,כך למשל
הקרקעות שבבעלות מי שלא בנה באופן לא חוקי ייועדו לצרכים ציבוריים , שיוכלו לענות על
הצורך של הבניה הבלתי חוקית ,. מנגד, התושבים שהתעלמו מהחוק ובנו ללא היתר כדין יתוגמלו
באמצעו.ת ההכשרה שהתכנית עושה
הובהר, כי מצב זה יוצר חוסר שוויון ופוגע בצדק החלוקתי בתכניות איחוד וחלוקה
בין בעלי קרקע
שכבר קבעו ע
ובדות בשטח לבין אלו שנהגו כדין
ועל כן בהעדר פתרון עלול הדבר להכשיל מימושם של
תוכניות.
בהקשר זה נטען, כי בעת הזו, כאשר יש מאמץ גדול לקדם תכנון מפורט, הגברת האכיפה
ביחס לבניה חדשה היא
אקוטית.
להלן:ההצעות שעלו בהקשר איחוד וחלוקה
צוותי ליווי -
הוצע להקים צוותים ייעודיים במחוזות, שילוו באופן צמוד את הרשויות המקומיות
בקידום תכניות מפורטת הכוללת
איחוד וחלוקה
בשילוב רישום. הצוות יכלול את כלל הגורמים
הנדרשים להשלמת התהליך, כגון פרוייקטור, מתכנן, מודד, שמא י, נציג לשכת רישום והסדר
מקרקעין, נציג מפ"י, יועץ חברתי/שיתוף ציבור ונציג הרשות המקומית(
יועצים מסוג זה מועסקים
כיום על ידי מינהל התכנון בליווי התכנון במגזרי ה .)מיעוטים חלופה נוספת שהועלתה על ידי נציגי
החברה הדרוזי
ת ,הייתה הקמת מנהלת בכל יישוב, אשר תלווה א .ת הליך האיחוד והחלוקה ,כמו כן
הוצע למנות יועץ חברתי ,שילווה את הליכי האיחוד והחלוקה, שכן מהנדס הרשות אינו יכול לשאת
.לבדו בנטל של רתימת התושבים להליכי איחוד וחלוקה
הנאה מהפירות בקרקע
שייעודה צרכי ציבור –
הוצע מודל לפיו, במקום בו מופרשת קרקע לצרכי
ציבור במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, ובקרקע זו מתבצעות פעולות שיש בהן פוטנציאל רווחי, כגון
הפעלת חוגים, בריכת שחייה בתשלום וכד', הבעלים המקורי של הקרקע (במצב הנכנס), יהיה רשאי
ליהנות מחלק מסוים מהפירות של אותן פעילוי.ות רווחיות
תמריצים להיכלל בתכניות איחוד וחלוקה–
הועלתה האפשרות לקידום מודל לפיו יינתן תמריץ
מוגבל בזמן עבור מי שמסכים להיכלל בתכנית איחוד וחלוקה-
מי שנותן את הסכמתו לתכנית עד
שלב ההפקדה. תמריץ כזה יכול לכלול, בין היתר, הפרשה מוגבלת יותר מהקרקע לצרכי ציב ור. לעומת
זאת, בתום התקופה, או ביחס למי שלא היה מוכן להיכלל בתכנית חרף התמריץ, תהיה הפרשה
.בשיעור גבוה יותר
תשלום לקרן לצרכי ציבור כחליף להפרשת קרקע–
כאשר לא ניתן להפריש קרקע בשל בנייה בלתי חוקית -
בעלי קרקע שבנו באופן בלתי חוקי, אשר
במסגרת הבחינה התכנונית עולה, כי יש להם סיכויים להסדרה, אך הם אינם יכולים להפריש קרקע
לצרכי ציבור במסגרת התכנית המתהווה, ישלמו תשלום לקרן ייעודית לעניין זה. זאת, ככל שהתכנית
הכשירה את הבניה הבלתי חוקית שלהם. העדר הפרשת
תשלום לקרן תגרור תשלום קנסות או
.סנקציות אפקטיביות אחרות
15
כאשר
לא נדרש להפריש קרקע בשל צורך תכנוני – נכון להיום
כאשר נוצר מצב בו בעל קרקע אחד
נדרש להפריש קרקע לצרכי ציבור ובעל קרקע אחר אינו נדרש להפרשה, על פי התכנית, האיזון נעשה
באמצעות הזכויות המוקנות בתו .כנית אולם לא תמיד ניתן לאזן את התרומה של כ"א מהבעלים
ב
זכויות עתידיות שיוקצו בתכנית .
מוצע, כי ביחס למקרה
ש בו חלק מבעלי הקרקע אינם נדרשים
להפריש קרקע, ייקבע כלל אחיד במסגרתו בעל הקרקע אשר לא נדרש להפריש ישלם תשלום לקרן
ייעודית (כופר לצרכי ציבור) ששיעורו הרי
אלי יהיה בגובה ההפרשה שנטלה מבעלי הקרקע האחרים.
שוויון בהפרשה לצרכי ציבור בקרקע פרטית –
מתהליך שיתוף הציבור עלה, כאמור, כי יש ציפייה
שההפרשה של בעלי הקרקע במסגרת תכניות איחוד וחלוקה תהיה שוויונית לא רק במתחם האיחוד
והחלוקה, אלא גם ביחס ליישוב כולו ואף לייש ובים סמוכים. במסגרת זו הוצע לבחון אפשרות של
קביעת כלל אצבע לאחוז הפרשה זהה בכל התכניות. מנגד, הפרשה גורפת שכזו עלולה גם ליצור
"הפרשת יתר" במקומות בהם ניתן להפריש אחוז קטן יותר, והכל בהתאם לצרכים התכנוניים. על
,כן
הוצע להכריע בשיעור ההפרשה הנדרש ביחס לכל תו ,כנית לאחר התייעצות עם ראש הרשות
.שיפרט את החסרים בצרכי הציבור ברשות שלו
הוחלט להשאיר הצעה זו לעיון נוסף
יחד עם ראשי
הרשויות.
הפרשה לצרכי ציבור בקרקע מדינה–
-
רמ"י תפעל, ככל שיש הכרח והצדקה, להקצאה גדולה יותר של קרקע
ה ,מדינה לטובת צרכי ציבור
בכך שהמדינה תקבל זכויות רבות יותר בקרקע שתישאר בבעלותה "במצב היוצא". הגדלת אחוזי
.הבניה בקרקעות המדינה תאפשר בהמשך שיווק מאסיבי יותר למחוסרי קרקע
כדי להגיע לתוצאה
זו מוצע לערוך מיפוי ביחס לכל ישוב וישוב ולהעריך לגביו מהו שיעור ההפרש ות לצרכי ציבור
שנדרשות בו, וכן מהו שיעור מחוסרי הדיור שבתחומו. בהתאמה ניתן יהיה להחליט על מהו שיעור
הקרקע שיוקצה לטובת צרכי ציבור ומהו שיעור הקרקע שייועד לשיווקים עבור מי שהם מחוסרי
.קרקע
יש מקום לתאם בין רמ"י למנהל התכנון ולמגישי התכנית, מה הצפי מבחינת ש יעור ההפרשה לצרכי
ציבור כבר בראשית ההליך התכנוני, כדי של א יווצר מצב בו היתה "ציפיה " להפרשת צרכי ציבור
בשיעור מסויים, ורק במעלה הדרך התכנונית התברר כי שיעור זה הוא לא ריאלי, מה שמחזיר את
.התכנון לנקודת ההתחלה
-
הרחבת תחומי היישוב בהתאם לאפשרות להקצות קרקע בבעלות המדינה–
מוצע לבחון כי בתכניות
פיתוח ביישובי החברה הלא יהודית הנדונות בותמ"ל, תיערך בחינה תכנונית, על דרך קבע, של
האפשרות להרחיב את גבולות פיתוח היישוב כך שהתכנית תגדיר את אחוז הקרקעות בבעלות
,המדינה בתוכה
.ותשתמש בהן הן לעניין ההפרשות לצרכי ציבור והן לצורך שיווק יחידות דיור
-
מומלץ כי
מינהל התכנון ורמ"י יבואו בדברים ביניהם ביחס לשיעורי ההפרשות לצרכי ציבור על-
ידי
רמ"י ב
שלב
י הכנת התכני
תו., וזאת לפחות בקווים כלליים
שיח מאוחר בדבר שיעור ההפרשה עלול
לגרור עיכוב
.גדול באישור התכנית ולמעשה לחייב הכנתה מחדש
הכללת חלקות בשלמותן בתכניות איחוד וחלוקה –
הוצע לכלול חלקות בשלמות בתוכניות איחוד
וחלוקה גם אם לא כל החלקה נדרשת בשל צרכי
ה תכנון, ובכפוף להסכמה של הצדדים לתכנית. עוד
הוצע , למקרים שבהם אין הסכמה- לבחון תיקו ן חקיקה המאפשר להכניס לתכנית איחוד וחלוקה
16
מגרשים שלא משרתים את התכנית מבחינה תכנונית, זאת נוכח המאפיינים הייחודיים של יישובי
.החברה הלא יהודית
ביצוע הליכים דמויי הסדר –
במקומות שבהם הקרקע לא מוסדרת ולא רשומה (בהליכי הסדר או
שלא בהליכי הסדר) מוצע לפעול ל
הסדר
ה תכנונית של המצב הקיים, מבלי
לקבע את הזכויות באופן
.קנייני
הליך דומה נעשה במזרח ירושלים וכולל ביצוע תכניות איחוד וחלוקה תכנוניות, ללא קביעות
קנייניות
)(מעין איחוד וחלוקה . הצעה זו, תאפשר לקדם תכניות איחוד וחלוקה במגרשים חדשים
שייווצרו על פי הליך זה, בה תייחס לבעלים שייקבעו בהליך, תוך שחזקת הבעלות תהיה ניתנת
.לסתירה
רישום זכויות מהיר או
מיפוי בעלויות בפועל –
הוצע לבחון דרכים לקדם הליך מהיר של רישום זכויות בטאבו לפני תחילתם של הליכי תכנון , וזאת
בין היתר ע"י יצירת תעדוף לישובים
בחברה
.הלא יהודי הוצע, כי כא שר מתחיל השיח על תכנון
במתחם מסו
ים ועובר לקליטת התוכנית, ת
י עשה פניה מפורשת לתושבים לרשום את זכויותיהם
במרשם. הפנייה תעשה ע"י הרשות המקומית וייקצב זמן לפעול לרישום הזכויות. הוצע להפעיל
פיילוט באחד הישובים -
הפיילוט יכלול פעילות משולבת–
,הרשות תבצע פניה לתושבים כאמור
יי
קבע מועד סופי לרישום זכויות, והרשות לרישום והסדר מקרקעין תסייע ל
י יעול הליך הרישום, בין
.היתר על דרך של רישום מרוכז באמצעות מומחה לתחום
במקביל– במתחמים לתכנון שבהם הרישום בטאבו
לא יתקדם, הוצע להוסיף שלב תכנוני בתוכניות
איחוד וחלוקה של מיפוי ב
ע
לויות בפועל. השלב יבוצע בהובלת גורמים ברשות המקומית, אשר יבחנו ,
,תוך שיתוף מאסיבי של הציבור את המצב בחלקות "הנכנסות", וימפו בעמודה נפרדת את בעלי
הזכויות בפועל בחלקות אלה
"(אפשר על דרך של "קבוצת ייחוס-
טועני הזכות במסגרת חלקה רשומה
ב)מרשם
. המיפוי י
י עשה בהסכמת הנוגעים בדבר, ויהווה אינדיקציה למוסד התכנון בהתייחס לכמות
טועני הזכות שיש לנסות ולמצוא להם פתרונות תכנוניים "במצב היוצא". הניסיון מלמד כי אם וככל
.שיימצאו פתרונות כאמור, התוכנית תתקדם עם מיעוט התנגדויות והסיכוי למימושה גבוה למקרי ם
של הע דר הסכמה בשלב מיפוי הבעלויות-
יש לבחון קידום תיקון חקיקה המאפשר העברת טבלת
הבעלויות בפועל, הנערכת בשלב ההתחלתי לתכנון, בטבלת "המצב היוצא" ל אגף רישום והסדר
מקרקעין (הטאבו
) לצורך רישום הזכויות בפנקסים , גם בהעדר הסכמה, אך הדבר יחייב בחינה
מהותית הרבה
יותר של הטענות לזכויות בשל התכנון .
תיקון התקינה השמאית ,
לבחון תיקון של תקינה השמאית בתוכניות איחוד וחלוקה
בחברה
הלא
יהודי
ת ,
.כך שניתן יהיה להתחשב במאפייני הקרקע הייחודים ביישובים אלו
חלוקה בתשריט לפי פרק ד' לחוק התכנון והבניה–
במסגרת הליך שיתוף הציבור
הוצע,
כי היכן
שאפשרי הדבר, לא לפעול בדרך של איחוד וחלוקה, אלא של חלוקת הקרקע באמצעות תשריט לפי
פרק ד' ל .חוק התכנון והבניה פעולה בדרך זו יכולה להקל על תחושת ההתערבות בקניין הפרטי, שכן
,החלוקה לא כוללת הפרשה והיא לא מפרקת את הבעלות המשותפת שהייתה ערב החלוקה אלא רק
קובעת מגרשים שניתן לממש את הבנייה בהם. יחד עם זאת, לדרך זו יש גם חסרונות: האחד, משמעות
חלוקה שכזו היא צמצום מתחמי האיחוד וחלוקה,
והעמסה של נטל ההפרשה לצרכי ציבור על בעלי
הקרקעות
ביישוב שאגב תוכנית אלה
יחויבו
.בהפרשות השני, חלוקה בדרך זו הינה "תחליף " לאיחוד
17
וחלוקה ועלולה לגרום לתמריץ שלילי להיכלל בתכניות איחוד וחלוקה. על כן, הוחלט שפעולת חלוקה
.לפי פרק ד' תהיה רק במקרים חריגים ביותר
הסברה אקטיבית לוועדות המקומיות –
הרשות לרישום והסדר זכויות במקרקעין בישראל תפעל
לטובת הסברה, הדרכה וליווי של הוועדות המ ,קומיות ביישובים הרלוונטיים, מתוך הכרה בכך
שבהיעדר רישום מעודכן והשימוש הרגיל בו גם קיים פ
ער מקצועי בתהליכי הרישום וההסדר
הדורש
.מענה מיוחד
קידום
עירכת תצ"רים ו
תשריטי תיעוד גבולות (תת"ג) במימון המדינה –
עריכת תצ"ר
הכרחית
.לצורך השלמת רישום התוכנית המפורטת בטאבו. פעולה זו מייצרת קושי בירוקרטי ומימוני ניכר
במסגרת החלטות צוות120
הימים, הומלץ כי המדינה תממן עריכת תצ"רים ואנו חוזרים על המלצה
זו. כחלופה או כשלב ביניים מוצע לפעול ל עריכת תשריטי תיעוד גבולות )(תתג"ים במסג רת תכניות
איחוד וחלוקה המצויים בשלבים סטטוטוריים, במטרה לייצר בסיס נתונים , שיהפוך את שלב התצ"ר
,לפשוט הרבה יותר ובכך להפחית משמעותית את הע
לויות והמורכבות הכרוכות בהכנת ת צ"רים על
.ידי הוועדות המקומיות
4.
מימוש בנייה
מימוש חלקי:
הבעלות הפרטית בקרקע לצד
ה מאפיינים
ה
תרבותיים מובילה לכך,
כי אין מימוש מלא של
יחידות הדיור המת
וכ
ננות לאחר ובסמוך לגמר התכנון .למימוש חלקי השפעות שליליות רבות ובהן :
,העדר מימוש הפוטנציאל התכנוני הקיים מוביל לבקשות תכופות להרחיב את הקו הכחול של
.היישוב באופן שאינו תואם את ההתפתחות המתוכננת של היישוב
חוסר המימוש אינו מאפשר הגדלה של היצע יחידות הדיור הפוטנציאלי, באופן שייתן מענה גם
.למי שאינו בעל קרקע
המימוש החלקי, שמוביל למימוש התכנית בשלבים, מביא להעמסה על עלויות עבודות הפיתוח
הצ
יבוריות, ש
כן ב כל אכלוס יש לבצע פיתוח לרמת המגרש הבודד, וכן "מביא לכך ש"חיי הרחוב
.נמצאים תקופה ממושכת תחת עבודות בנייה ופיתוח
.תוצאה נוספת של המימוש החלקי היא הגברת הקושי בגיבוש הסכמות להפרשות לצרכי ציבור
,כידוע
היקף צרכי הציבור בתכנית נבחנים על בסיס פרו גרמה שמביאה בחשבון את כמות יחידות
הדיור המתוכננות, אך עולה הטענה, שגם הושמעה בהליך שיתוף הציבור, כי פרוגרמה זו אינה
משקפת נאמנה את צרכי הציבור וכי יש "יתר" של צרכי ציבור שכן המימוש ממילא צפוי להיות
.חלקי
בניה רוויה: בעבר, התפיסה הרווחת ה
י יתה שאין נכונות
בקרב החברה הלא יהודית לגור ב מתחמים
של בנייה רוויה, אך, כאמור לעיל, תוצאות הסקר מלמדות כי תפיסה זו אינה נכונה בהכרח וכי קיימת
נכונות לגור בבניה
כאמור.
עם זאת, במסגרת שיתוף
הציבור , עלה הטענה כי קיימת העדפה מובהקת
לבניין המאוכלס על-
ידי בני אותה משפחה, קרי
שמירה על הומוגניות בבית המשותף. עוד ע לה, כי ביחס
לבנייה לגבוה קיימת הסכמה רחב יותר ככל שמדובר בניינים בני3-4
.קומות
18
נראה כי במקום שבו קיימת התנגדות לבנייה רוויה, היא אינה התנגדות לעצם סגנון הבניה, אלא
לאלמנטים מהותיים דוגמת מידת הפרטיות שתהיה בבניין המשו תף או מידת השמירה על התא
.המשפחתי
עוד עלה במסגרת עבודת הצוות,
כי המדינה פועלת לקדם בנייה רוויה במכרזים שהיא משווקת
ביישובי
החברה הלא יהודית , אולם
אחת ההנחות
היא שחוסר הנכונות ,לבניה מסוג זה בקרב התושבים היא
שמכשילה לעיתים
את ה
מכרזים, או מביאה למיעוט מימוש
.בקרקע פרטית
עידוד יזמות –
צוין, כי
לצד הרתיעה מבניה רוויה לטובת מי שאינו בן משפחה, חלק מבעלי ה קרקעות
אינם ששים לממש את זכויות הבנויות שהתכנית מעניקה להם, מסיבות כלכליות,
שכן אין להם את
היכולת הכלכלית
לבנות את כלל יחידות הדיור שהתכנית מאפשרת להם. משכך, סוכם כי יש לבחון
הענקת תמריצים לבעלי הקרקעות לצורך קידום פרויקטים של בניה רוויה. תמריצים אלה יכולים
.'להינתן בדמות עזרה בקידום פרויקטים, לרבות ליווי לוגיסטי ערבויות למימון וכד
עידוד שיווקים בקרקעות המדינה - נציגי רש ,ת מעוז ביקשו להעלות את שיעור השיווקיים של קרקעות
המדינה ביישובי החברה הלא יהודית ל-
100%
לבני המקום. משרד המשפטים ציין ,
כי דרישה זו טומנת
בחובה קשיים משפטיים כבדים, זאת נוכח הפגיעה בעקרונות של שוויון וצדק חלוקתי. משכך, לא ניתן
לקדמה כפשוטה. עם זאת, ניתן ל חשוב על קביעת אחוזים גבוהים יותר מאשר בציבור הכללי וזאת נוכח
המאפייני ם
הייחודיי
ם של האוכלוסייה. ואכן ,
בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ולהחלטות
,ההנהלה יש שיעור גבוה יותר של בני מקום במכרזים בישובים הלא יהודיים ולאחרונה אף סוכם על
פתרונות אד-הוק שיאפשרו הע
לאת מכסת בני המקום. עוד הוסכם,
כי נוכח פנייה מפורטת
בעניי
ן
שנעשתה
על-ידי
.ועד ראשי הרשויות הערביות, תעשה אף בחינה נוספת של החלטת המועצה עצמה
,עוד עלה
,בהקשר זה
כי שיווקי רמ"י ביישובי החברה הלא יהודית שאינם לבניה עצמית (שיווקים
לקבלנים) נכשלים יותר
משווקים לבניה עצמית
. משכך, סוכם, בהקשר זה,
כי רמ"י תערוך בחינה כוללת
על-מנת לעמוד על הסיבות הגורמות לכישלון של השיווק
יים לקבלנים ביישובי החברה ה
לא יהודית .
.בהתאם לניתוח יבחנו דרכים להפוך שווקים אלה לאטרקטיביים יותר
עוד חשוב לציין בהקשר זה, כי הוצע על-
ידי
ו
עדת התכנון והדיור של הרשויות הערביות
לתקן את פרק
משנה4.7
לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל מכרז לדיור בהישג יד-
מחיר למשתכן, כך
שהתבחינים לקבלת תעודת זכאות לחסר דיור, חסר דיור צעיר ומשפר דיור יותאמו למאפיינים
.המיוחדים של החברה הלא יהודית
בהתאם לאמור, קיבל ה מועצת מקרקעי ישראל ביום8.9.20
החלטה לפיה בנוסף לתיקונים אחרים תוקן
פרק משנה זה באמצעות הוספת הסעיף שלהלן–
"משרד הבינוי והשיכון מוסמך לשנות את התבחינים לקבלת תעודת זכאות לחסר דיור, חסר
דיור צעיר ומשפר דיור בהתאם לצורך, ובין היתר בהתחשב במאפיינים הייחוד יים של
אוכלסיית המיעוטים. החליט המשרד על שינוי הגדרות כאמור, יישלח דיווח לחברי מועצת
מקרקעי ישראל בעניין בדוא"ל. אם תהיה התנגדות של מי מחברי מועצת מקרקעי ישראל בתוך
7
."ימים משליחת הדיווח יובא העניין לדיון בפני מועצת מקרקעי ישראל
19
להלן ההצעות שעלו בהקשר מי
מוש בניה:
"הנחיות לתכנון בנייה רוויה "משפחתית –
מתוצאות הסקר עלה, כאמור, כי קיימת הסכמה למגורים
בבנייה רוויה כל עוד נשמרים עקרונות של משפחתיות ופרטיות. על כן, מוצע לבחון הנחיות, שיכול ויכללו
גם בשלב התכנית, לגבי פרטים אדריכליי
ם לבניין המיועד. כך לדוג
מא
ניתן לייצר לבניין אחד שתי
.כניסות נפרדות ובכך לייחד כל חלק ממנו
בנייה רוויה המיועדת למשפחה –
מומלץ לבחון אפשרות שיווק של הקרקעות המיועדות לבנייה רוויה
לקבוצת רכישה הכוללת בני משפחה אחת, וזאת כדי לשמור על אופי יישוב אשר ההתפתחות הטבעית
.שלו היא במתחמים המזוהים עם משפחה מסוימת
עידוד ש
י
ווקים ו מימוש בנייה רוויה על ידי המדינה–
בשל הקושי להטמיע בניה
רוויה
במרכזי
היישובים, מוצע כי המדינה תהא המשווקת הראשונה של תכניות אלו
"במובן של "תקיעת יתד , כך
שהאוכלוסיי
ה
תכיר בקיומה של בניה רוויה, דבר שיוביל אף יזמות פרטית. הוצע והוסכם לבחון התאמה
של כל ישוב לתוכניות של בניה רוויה, באשר יש שונות גדולה בין הישובים ב יחס לנכונות התושבים לגור
בבניה רוויה. לצורך עידוד שווקים בבניה רוויה ובכלל,
תבחן האפשרות להגדלת אחוז בני המקום, וכן
בח יי .נו לעומק הסיבות לכישלון שווקים בבניה רוויה
חיזוק שוק השכירות–
יש
להטמיע, הן בהסברה והן בכלים אחרים , את האפשרות
של בעלי קרקע
להיות
פעילים בשוק השכירות ולהציע יחידות דיור להשכרה. ו בכך לצמצם את הקושי התרבותי הטמון במכר
והעברת זכות הבעלות בקרקע. כמו כן, הוצע כי החברה הממשלתי לדיור ולהשכרה ,""דירה להשכיר
ש היא
בעלת ניסיון בייזום פרויקטים להשכרה, תתכנן פרויקטים מסוג זה, ובעלי הקרקע ימשיכו ל שמש
כבעליהם, י
י הנו מדמי השכירות ויוכלו אף להשכיר דירות.לבני משפחה אחת
5.
:תקצוב ממשלתי
החלטות הממשלה922
ו-
959
קבעו תקציבים שונים, חלקם, בין היתר,
לטובת נושאים אשר
נזכרו לעיל.
,בחלק מהמקרים לא נעשה שימוש במלוא התקציב ונותרו לעתים יתרות לא מנוצלות של
תקציבי ם לטובת
.צרכים שונים
נדרשת בחינה מחודשת של הקצאת התקציבים, אשר משר
די הממשלה החל
ו
בה בעת
האחרונה. חשוב להדגיש כי חלק מהצרכים שעליהם דנה הממשלה בעבר כבר לא רלבנטיים, ולחלק
.מהצעדים המפורטים לעיל נדרשים תקציבים נספים
להלן ההצעות שעלו בהקשרי תקצוב ממשלתי-
נוכח דיוני התקציב ההמשכי, החלטות הממשלה הנדונות בעת הזו,
לצורך הארכת תוכניות החומש
במגזר הדרוזי ובמגזר הערבי,
מוצע כי משרד האוצר, משרד השיכון, המשרד
לשוויון
חברתי והמשרד
לפיתוח
אזורי ,יבחנו את הקצאת התקציב החדש הנדרשת או הסטה של תקצ יבים שהוקצעו בתוכנית
,החומש הקודמת
ככל הניתן בהתאם לדין
ו ,לנהלים
וזאת בהתאם ל
צ
רכים וצעדים המומלצים לעיל .
מומלץ
לתת קדימות לצרכים הבאים :
20
-
/הקצאה הסטה של תקציב לצורך תכלול ייזום של תכנון מפורט במגזר הערבי ובמגזר הדרוזי, ובין היתר
באמצעות בחירת מאגר צוותי תכנון מקצועיים, והקצאה לשכר
למתכננים.
-
/הקצאה הסטה של משאבים לטובת המשך מהלך
הגבר
ת
המקצועיות בוועדות המקומיות וברשויות
המקומיות בדגש על המשימה של מיפ .וי בעלויות ושיתוף הציבור בתכנון
-
הקצאה/ הסטה של משאבים לטו בת מימוש של תשתיות וצרכי ציבור
בתוכניות מפורטות.
-
הקצאה/ הסטה של משאבים לצורך הסברה מאסיבית לאוכלוסייה בדבר חשיבות ה.תכנון המפורט
-
הקצאה/הסטה של משאבים לטובת הכנת תת"גים
ותצ"רים
.לקידום רישום הזכויות במרשם המקרקעין
-
.בחינת הקצאת משאבים לצורך קידום הליכי התחדשות עירונית ברשויות החפצות בכך
6.
:מודעות והסברה
,כאמור לעיל בהתאם להמלצות צוות120
ה ימים,בוצעו תיקוני חקיקה שונים
כגון פטור מאישורי מיסים של
עסקאות קודמות בעת רישום עסקה במ רשם המקרקעין; הקלה כמותית של30%
לתוספת בניה שבוצעה עד
2014
; ועדות קבינטיות למגזרי המיעוטים, תכניות בהליך אישור מיוחד.ועוד
במסגרת עבודת הצוות ע
לה
, כי בקרב החברה הלא יהודית , ולעיתים אף
בקרב ראשי הרשויות ונבחרי הציבור ,
אין מודעות לתיקונים אלו
. המחסור במודעו ,ת והסברה קיים, ביתר שאת
בנוגע לתכניות איחו .ד וחלוקה זאת
,ועוד
במסגרת תהליך שיתוף הציבור שנעשה עד כה,
,עלה קיים חוסר אמון ב
יחס ל
פעולות הממשלה
בתחום
התכנון והבניה. לא פעם נטען על-ידי נציגי הציבור כי שוררת התחושה שמדיניות הממשלה
מכריחה את
הת ושבים לבנות שלא
כדין ולהפוך ל
עברייני בנייה. כמו כן, הובהר, כי האכיפה שנעשית כלפי בניה שבוצעה
בלית
ברירה, מגבירה אף היא את תחושת .חוסר האמון
.משכך, מובן כי במסגרת המאמצים הממשלתיים יש חשיבות רבה להליכים מגבירי אמון והליכי הסברה
להלן ההצעות שעלו בהקשרים אלו;
הסברה-
יש
לשאוף להגברת ה מודעות לתוחם התכנון והבניה והמקרקעין במערכת החינוך ביישובי
( החברה הערבית
כיום פועל בסכנין מרכז ללימוד עקרונות התכנון לכלל האוכלוסיות והגילאים).
סיוע באמצעות נבחרי הציבור המקומיים כדי להטמיע ערכים אלו בציבור
7.
:חיבורי חשמל
ב מסגרת עבודת
הצוות, על
ת ה שוב ושוב הבעיה המוכרת מזה שנים רבות למשרדי הממשלה, שלפיה
ב יישובי
החברה הלא יהודית , קיימים אלפי בתים שאינם מחוברים לחשמל באופן חוקי, זאת מאחר שהם נבנו שלא כדין
ואינם יכולים להתחבר לחשמל בהתאם להוראות החוק5 .
,משכך ,ובחלק נכבד מהמקרים
מחוברים בתי
מגורים
.לחשמל באופן פיראטי, דבר הגורם, מטבע הדברים, למפגעים בטיחותיים ואף לסיכון חיי אדם
,חשוב להדגיש כי המנגנון הקבוע בסעיף157
א לחוק התכנון והבניה נועד להגשים שתי תכליות–
,תכלית הנדסית
בטיחותית- החיבור לחשמל יבוצע רק למבנים שעברו מסלול רישוי כדין, אשר
במסגרתו נבחנים ההיבטים
,הבטיחותיים השונים. כמו כן
תכלית שמירה ותמיכה בתכנון ושמירה על שלטון החוק-
החיבור לחשמל לא
יבוצע למבנים שנבנו בניגוד לדין, זאת על מנת לתמרץ להסדיר את הבנייה מבחינה תכנונית ומניעת עבריות בניה.
5
סעיף157
א
לחוק התכנון והבניה קובע,[ בין היתר
כי חיבור מבנה לחשמל )(ולתשתיות אחרות ייעשה רק לאחר מתן תעודת גמר
.הבנייה שניתנת על ידי מוסד התכנון
21
עם זאת, במסגרת הוראות סעיף157
א נקבעה סמכותו של השר לאפשר חיבורים לחשמל, גם לאחר הפקדת
תוכנית מפורטת, ו
ע ,וד טרם אישורה וטרם הוצאת היתר בניה ועל.מנת להקל על המצוקות המוכרות
בהמשך
לכך, ו
לצורך הפעלת ה
סמכות ע ל פי הסעיף נקבע מתווה להוצאת צווים לחיבורי חשמל לא חר הפקדת תוכניות
.מפורטות המתווה המקורי כלל מספר התניות ובכלל זה קביעה כי הצו יינתן רק ביחס ל תכנית מפורטת שנעשתה
ביוזמת המדינה, רשות
מקומית או ועדה מקומית והוגשה ע
ל-ידי
מי
מבניהן , ואשר כוללת50
יח"ד לפחות.
עוד
נקבעו מגבלות בירוקרטיות נוספות וחובת הפקדת ער
בויות לצורך השלמת התכנון והוצאת היתרי בניה.
,לאחרונה ולאחר שיח ארוך עם גורמי התכנון וגורמים שונים
בחברה הלא יהודית
שפעלו למימוש האפשרות
,האמורה ולהוצאת צווים לחיבורי חשמל בשכונות ושנות, נעשו עוד מספר הקלות במתווה האמור. כך למשל
הוסרה
המגבלה של זהות
יוזם התכנית
, הוסרה המגבלה
של מספר
ה מינימאלי של יחידות הדיור
שצריך שיכללו
ב
תכנית, ונקבע כי גורמי התכנון יפעלו כבר עם הפקדת התוכנית להכנת הצו הייעודי.
בהקשר זה מומלץ לעקוב
אחר השימוש בדרך זו להקלות בחיבורי ח
שמל ולבחון האם המתווה המעודכן מצ
ליח לממש את י
י.עודו
8.
התחדשות עירונית
במסגרת ישיבות
,עם נציגי החברה הלא יהודית
עלו הצעות מקרב ראשי הרשויות
בעניי
ן
קידום הליכי התחדשות
עירונית בישובים הלא יהודיים. הצעות אלו הגיעו על רקע מצוקה גדולה שקיימת בגרעיני היישובים, בבניה
צפופה, תשתיות לקויות וחוסר יכולת לתקן את
המעוות אלא באמצעות הריסה ובניה מחדש , בין היתר, בשל
ערכי קרקע נמוכים
. חלק מראשי הרשויות ציינו, כי יש הכרח לקדם הליכי התחדשות עי
רו
נית במרק
מ ים
הוותיקים, שכן בלעדי האמור, מרכזים אלה עלולים להפוך ל"סלמס" ולאזורי פשע. הועלו מספר רעיונות בענ
י ,ין
ובכלל זה, הקצאה ש
ל רמ"י לטובת קרקע משלימה או חילופי קרקע- כאשר בעלים של קרקע,
שניתן להפכה
לצרכי ציבור לטובת תוכניות התחדשות במרקם הוותיק,
יקבל מרמ"י קרקע חלופית בפאתי הישוב. עוד הוצע
להקצות תקציב י
יע
ודי לטובת תכניות התחדשות ועיבו .י בניה
כידוע, הליכי התחדשות עירונית הם
ור מ
ם כבי
,מאוד
ומערבים היבטים תכנוניים, קנייניים, אנושיים, חברתיים
ועוד. כמו כן,
ידוע כי קיים קושי אינהרנטי ביחס לקידום הליכי התחדשות עירונית במקומות
ש
בהם ער
כי
הקרקע לא יכול לשאת את היקפי הבינוי המתוכננים. לאור מורכבות וקשיים אינהרנטיים אלו הוחלט על המשך
חשיבה
.על הנושא בפורום מצומצם וייעודי