חומר רקע

קול אפקטיבי לילה מרגלית | עודד רון שילוב החברה הערבית בתהליכי קבלת החלטות במגזר הציבורי ת ק צ י ר מחקר מדיניות 129 ;מדינת ישראל ]...[ תשקוד על פיתוח הארץ לטובת כל תושביה ]...[ תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין ]...[ אנו קוראים ]...[ לבני העם הערבי תושבי מדינת ישראל לשמור על השלום וליטול חלקם בבניין המדינה על יסוד אזרחות מלאה ושווה ועל יסוד נציגות מתאימה בכל מוסדותיה, הזמניים והקבועים. מגילת העצמאות למדינת ישראל הגיעה העת שהממשלה תנקוט70בשנת ה פעולה יזומה לשילוב ממשי של אזרחי ישראל הערבים במוקדי קבלת החלטות במינהל הציבורי. חרף הצעדים שננקטו בשנים האחרונות לקידום ייצוג הולם למיעוט הערבי בשירות המדינה, ייצוגו בעמדות מפתח או בתפקידים שיש להם השפעה על עיצוב מדיניות עדיין נמוך ביותר. הדרה כה עמוקה של מיעוט ממוקדי הכרעה – לא כל שכן פוגעת קשות - מיעוט לאומי במדינת לאום כמו מדינת ישראל בעקרון השוויון וחותרת תחת הלגיטימיות הדמוקרטית של השלטון. שילוב אמיתי, לעומת זאת, עשוי להשיא תרומה חיונית לקידומה של שותפות אזרחית איתנה ובת קיימא ובד בבד לחזק את האמון של הציבור הערבי במערכות השלטון. גם האבות המייסדים של המדינה הבינו היטב כי שילוב ממשי של המיעוט הערבי, כזה שיש בו כדי להבטיח השמעה אפקטיבית של קולו במוקדי קבלת החלטות, יהיה המפתח להצלחת הדמוקרטיה הישראלית. מסיבה זו עמדה מגילת העצמאות על החשיבות שבנציגות מתאימה של המיעוט הערבי "בכל מוסדותיה, הזמניים והקבועים" של המדינה; ומסיבה זו הצהיר גם זאב ז'בוטינסקי כי "בכל קאבינט שבו ישמש יהודי במשרת ראשממשלה, תוצע משרת סגן ראש הממשלה לערבי, וכן להיפך." רקע 5 שילוב החברה הערבית בתהליכי קבלת החלטות בשירות הציבורי הרעיון ששילוב מיעוטים במוקדי קבלת החלטות הוא תנאי חיוני לביסוס הלגיטימיות של השלטון ולקידום מדיניות ציבורית שוויונית ורגישה לצרכיה של חברה מגוונת מקבל היום ביטוי מובהק במדינות דמוקרטיות רבות. זכויותיהם של מיעוטים לאומיים להשתתפות אפקטיבית בחיים הציבוריים של המדינה ולגישה שווה לשירות הציבורי שלה מוּכּרות גם במשפט הבינלאומי כזכויות פוליטיות בסיסיות. מדיניות לקידום ייצוג הולם של מיעוט באה לקדם שני סוגים של תכליות: ( תכליות תעסוקתיות1) ;מטרתן לקדם שוויון הזדמנויות בשוק העבודה ולמנוע בו עיוותים ( תכליות השתתפותיות2) מטרתן להבטיח את שיתוף המיעוט במנגנוני המינהל, שכן מנגנונים אלו מחזיקים בידיהם כוח שלטוני רב. מימוש הסוג השני – התכליות ההשתתפותיות של הייצוג ההולם – מחייב שימת לב מיוחדת למידת הייצוג של המיעוט בדרגים הבכירים של הבירוקרטיה ובמשרות שמשפיעות על קביעת מדיניות. בד בבד הוא מחייב הקדשת תשומת לב לשלל הגופים והוועדות הציבוריים העוסקים בקביעת מדיניות ובחלוקת משאבים. חשוב להדגיש כי בכל הנוגע לעובדים בשירות הציבורי – שלא כמו גופים ציבוריים מסוימים )כגון מועצת מקרקעי ישראל(, שבהם ראוי לשקול ייצוג קבוצתי מפורש – ייצוג הולם השתתפותי אין מדוע ראוי לשלב מיעוטים במוקדי קבלת החלטות? קול אפקטיבי6 משמעו שעל פקידים ציבוריים לפעול כאילו הם "נציגיהם" של מגזרים פרטיקולריים. שירות ציבורי מקצועי ונטול פניות, שכל העובדים בו פועלים למימוש טובת הציבור בכללותו, הוא חשוב ביותר בדמוקרטיה, ואסור שיהיה זירת התגוששות בין קבוצות ובעלי אינטרסים. אלא שבחברה משוסעת כמו החברה במדינת ישראל, ובייחוד בחברה כזאת, הכללת הפרספקטיבה החברתית של המיעוט בתהליכי קביעת מדיניות חיונית כדי לאפשר גיבוש תפיסה רחבה ומכלילה של המושג "האינטרס הציבורי" שמביאה בחשבון באופן הולם את כל האוכלוסייה. הנחת המוצא היא לא שאנשים שמשתייכים לקבוצת מיעוט מחזיקים כולם באותם ערכים או עמדות או שהם יפעלו לקדם אינטרסים פרטיקולריים מוגדרים, אלא שעצם החיים כחלק ממיעוט מודר שמנגנוני מדיניות משפיעים עליו אחרת עשויים לאפשר לאדם זווית ראייה מיוחדת משלו, ואשר על כן נוכחותו סביב השולחן הכרחית. עמדה הוועדה הציבורית המיוחדת שמונתה 1989 עוד בשנת לבדוק את מצב שירות המדינה )ועדת קוברסקי( על הבעייתיות שבתתהייצוג החמור של האוכלוסייה הערבית בפקידות הציבורית במדינת ישראל והדרתה הכמעט מוחלטת מתפקידים משפיעים. התהליכים והתמורות שהתרחשו בישראל השנים האחרונות30 ב 7 שילוב החברה הערבית בתהליכי קבלת החלטות בשירות הציבורי החליטה הממשלה על מבצע לשילוב עובדים ערבים1993 בשנת עלה ייצוגם בשירות 2000 ודרוזים בשירות המדינה. ואכן, עד שנת א)א( לחוק שירות 15 תוקן סעיף2000 . בשנת5.5% לכ2%מ , ונקבעה חובה סטטוטורית 1959-המדינה )מינויים(, התשי"ט לייצוג הולם לערבים בשירות הציבורי. במרוצת השנים התקבלו נקבע 2007 החלטות ממשלה שונות ליישום הסעיף, ובנובמבר ערבים, 10% – להעסקה של לפחות2012 יעד ממשלתי – עד דרוזים וצ'רקסים בשירות המדינה בכללותו. החלטות ממשלה נוספות קבעו הסדרים לייעוד משרות לאוכלוסייה הערבית ואף אימצו המלצות של ועדה ביןמשרדית להסרת חסמים. מלמדים 2018 נתונים מעודכנים של נציבות שירות המדינה ממאי הושג, באיחור ניכר, היעד שנקבע 2016 כי אכן במהלך שנת עובדים ערבים בשירות המדינה 10% – בהחלטת הממשלה (. עם זאת, חלק גדול מהשינוי 11.3% עלה שיעורם ל2017 )בשנת נובע מגידול משמעותי בייצוג האוכלוסייה הערבית במערכת הבריאות הממשלתית; ייצוגה במשרדי ממשלה רבים ובפקידות הבכירה בשירות נותר נמוך ביותר. עובדים ערבים בשירות המדינה 1992 2000 2012 2017 2% 5% 7.8% 11.3% קול אפקטיבי8 . המידע מבוסס על נתונים שמסרה לנו נציבות שירות המדינה1 שמסרה לנו נציבות שירות המדינה. יצוין2017 המידע מבוסס על נתונים לשנת2 כי הנתונים מתייחסים במאוחד למשרד המדע והטכנולוגיה ומשרד התרבות והספורט תחת הכותרת "משרד המדע, הטכנולוגיה, התרבות והספורט". הפקידות הבכירה של השירות הציבורי חרף מגמת העלייה בייצוג של הערבים בשירות המדינה, מדיניות השילוב הנוכחית אינה נותנת את דעתה להמשך הדרת האוכלוסייה הערבית מהפקידות הבכירה. על פי נתוני נציבות 3.2% עובדים ערבים היו רק2016 שירות המדינה, נכון לשנת מ"סגל תיכון" 5.3% ;מהסגל הבכיר בשירות המדינה בכללותו )דרגות הביניים הגבוהות, שמתוכן עובדים מקודמים לסגל מ"סגל מירב" )דרגות הביניים הנמוכות יותר(; 12.9% ;(הבכיר מ"סגל מסד" )הדרגות הנמוכות ביותר(. על פי נתונים 7.4%ו עובדים ערבים 25( ישנם רק כ2017 אחרים )שמתייחסים לסוף . 1"במשרות המסווגות כ"סגל בכיר ברבים ממשרדי הממשלה והרשויות הממשלתיות אין בכלל בכירים ערבים, למשל: משרד המדע והטכנולוגיה, משרד התרבות והספורט, משרד ראש הממשלה, משרד הבינוי והשיכון, משרד האנרגיה, נציבות שירות המדינה, משרד התחבורה, רשות 2.המיסים, משרד החוץ והמשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל 9 שילוב החברה הערבית בתהליכי קבלת החלטות בשירות הציבורי חברות ממשלתיות וגופים ציבוריים נוספים גופים סטטוטוריים הכפופים לחובת הייצוג ההולם בחוק החברה הערבית בתתייצוג גם בחברות הממשלתיות. אומנם , קובע 1975- לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1א18 סעיף כי בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן 2000 מאז שנת ביטוי הולם לייצוג האוכלוסייה הערבית וכי עד להשגת יעד זה ימונו ככל האפשר דירקטורים מקרב האוכלוסייה הערבית, אבל מחברי הדירקטוריונים במדינה הם ערבים. 12% רק כ2018נכון ל א לחוק החברות הממשלתיות, 50 יתר על כן, הוראות סעיף המבטיח ייצוג הולם לעדה הדרוזית וליוצאי אתיופיה בקרב עובדי החברות הממשלתיות, לא הוחלו משום מה על שאר האוכלוסייה הערבית; שיעור העובדים הערבים בחברות הממשלתיות עומד .2%על פחות מ חוק החברות הממשלתיות מחיל את חובת הייצוג ההולם שחלה על דירקטוריונים של חברות ממשלתיות על מינויים לכהונה )בידי שר או ממשלה( בתאגידים סטטוטוריים ובשורה של גופים נוספים )מפורטים בחוק(. עם התאגידים הסטטוטוריים נמנים, למשל, המוסד לביטוח לאומי, הרשות לניירות ערך ורשות העתיקות. בגופים הנוספים המפורטים בחוק נכללים, בין היתר, עובדים ערבים )למעט דרוזים( בחברות הממשלתיות, 2018 חברת החשמל רכבת מקורות סך הכול 1.2% 0.8% 1.3% 2.4% קול אפקטיבי10 המועצה לשידורי כבלים ולוויין, מועצת המוזיאונים, ועדת השירות של נציבות שירות המדינה, המועצה הארצית לתכנון ובנייה, המועצה המינהלית והוועדה המוניטרית של בנק ישראל. מדובר במועצות ובמינהלות שמכהנים בהן נציגי ציבור. בפועל, ברבים מגופים אלו אין היום ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית. בכמה מהם – כגון המועצה לביקורת סרטים ומליאת רשות החשמל – אין בכלל חברים ערבים )נכון למועד פרסום זה(, ובאחרים יש לערבים ייצוג נמוך ביותר. ברבים מהגופים והוועדות הממשלתיות העוסקים בקביעת מדיניות ובחלוקת משאבים ציבוריים אין היום הסדרה סטטוטורית של חובת ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית )מועצת הבריאות היא אחת הדוגמאות(. אף שבית המשפט העליון קבע כי גם בהיעדר חובה סטטוטורית מפורשת יש להכיר בחובת הייצוג ההולם, בכל זאת בולט לעין היחס הישר שבין היעדר החובה החוקית להיעדר הייצוג ההולם באותם גופים. 11 שילוב החברה הערבית בתהליכי קבלת החלטות בשירות הציבורי גופים ציבוריים אחרים ( למנות מנכ"לים ומשנים למנכ"לים בשירות הציבורי2) .מקרב הציבור הערבי כדי להסדיר חובת ייצוג הולם סטטוטורית - ( לתקן את החוק3) לאוכלוסייה הערבית בגופים ציבוריים שיש בעניינם בחוק דהיום לקוּנה )למשל, בקרב העובדים בחברות הממשלתיות ובתאגידים הציבוריים(. אנו ממליצים: ( לאמץ תוכנית פעולה ממשלתית לשילוב האוכלוסייה 1) הערבית בפקידות הבכירה ובסגל הביניים הגבוה של משרדי הממשלה. ˆ החלטת ממשלה חדשה תקבע יעד עדכני לייצוג האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה בכללותו ויעדים ספציפיים לפקידות הבכירה ולסגל התיכון )שמתוכו ממונים רוב הפקידים הבכירים(. אנו ממליצים לשלב יעדים רוחביים ויעדים דיפרנציאליים למשרדי הממשלה הספציפיים ולקבוע גם יעדים קונקרטיים לשילוב נשים ערביות. ייצוג לאוכלוסייה הערבית בתוכניות 30% ˆ קביעת יעד של צוערים ובתוכניות עתודה ניהוליות – כדי להתגבר על הפערים החמורים הקיימים. ˆ הגברת המחויבות של הדרגים הבכירים ביותר במשרדים לקידום ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית – על ידי הפיכת ההצלחה בקידום הנושא לרכיב מרכזי בהערכת תפקודם של מנהלים. קול אפקטיבי12 ( לקדם ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בוועדות מכרזים5) .ובוועדות איתור ( לוודא ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בוועדות6) ובצוותים העוסקים בגיבוש מדיניות בתחום ההון האנושי בשירות המדינה. ( למפות את מידת הייצוג של האוכלוסייה הערבית 7) .בתהליכי קבלת החלטות ולקבוע יעדים לתיקון עיוותים בהקשר זה אנו ממליצים להטיל על משרדי הממשלה למפות את מידת הייצוג של החברה הערבית בתהליכי קבלת החלטות ספציפיים המתקיימים בכל משרד. על המיפוי להתייחס לא רק לפקידות המשרד, אלא לשלל הגופים, הוועדות והצוותים העוסקים בקביעת מדיניות או בגיבוש המלצות. ( למנות גורם מוסמך שתפקידו יהיה לעקוב אחר הייצוג8) ההולם של האוכלוסייה הערבית בגופים ציבוריים שבהם לא נעשה היום מעקב כזה. ( לעבד ולפרסם נתוני עומק שמאפשרים לזהות חסמים9) וצווארי בקבוק בתהליך הקבלה והאיתור של מועמדים מקרב האוכלוסייה הערבית. ( לאמץ את רף "ההשתתפות האפקטיבית" בתור הרף4) .הקובע לייצוג הולם בתהליכי קבלת החלטות בבחינת השאלה אם בגוף מסוים ניתן ביטוי הולם לאוכלוסייה הערבית אנו ממליצים לבדוק – במבט כולל – אם יש בכוחו של הייצוג הניתן לאפשר לאזרחי ישראל הערבים השתתפות אפקטיבית בתהליכי קבלת ההחלטות. 13 שילוב החברה הערבית בתהליכי קבלת החלטות בשירות הציבורי ( לנקוט צעדים לביסוס האמון של הציבור הערבי בכך10) .שסיכויי קליטתם וקידומם בשירות הציבורי ממשיים בין היתר באמצעות: ˆ קיום כנסי הסברה ייעודיים, בהשתתפות צמרת המשרד; ˆ פרסום משרות בשפה הערבית. ( התאמת המרחק הפיזי בין המוקדים המרכזיים של11) .האוכלוסייה הערבית למשרדי הממשלה בין היתר באמצעות: ˆ הגדלת הסיוע לעובדים ערבים המעתיקים את מקום מגוריהם למרכז הארץ; ˆ הגמשת הסדרי העבודה: הקמת שלוחות בצפון ובדרום המדינה ליחידות הארציות של משרדי ממשלה ומתן אפשרות לעובדים מהפריפריה לעבוד בהן בחלק מימי השבוע; ˆ ארגון הסעות לעובדים בשירות הציבורי למקום עבודתם כדי להתמודד בטווח המיידי עם היעדרה של תחבורה ציבורית ראויה ביישובים ערביים רבים. קול אפקטיבי14 www.idi.org.il ערבים במכון-עו"ד לילה מרגלית היא חוקרת בתוכנית ליחסי יהודים הישראלי לדמוקרטיה. הייתה עורכת דין באגודה לזכויות האזרח. מומחית לזכויות אדם ומשפט חוקתי. עו"ד עודד רון הוא חוקר במרכז לערכים ולמוסדות דמוקרטיים במכון הישראלי לדמוקרטיה. תחומי העיסוק העיקריים שלו הם זכויות אדם ומשפט חוקתי. יהודים -מחקר המדיניות נעשה במסגרת הפעילות של התוכנית ליחסי ערבים שבמרכז לערכים ולמוסדות דמוקרטיים במכון הישראלי לדמוקרטיה. ראשת התוכנית: נסרין חדאד חאג' יחיא מנהלת המרכז: עו"ד אלונה וינוגרד סגן נשיא אחראי: פרופ' יובל שני