חומר רקע
הכנסת
הלשכה המשפטית
היועצת המשפטית לוועדת ה
עבודה הרווחה והבריאות
,ירושלים"ז כ מנחם אב ה"תש
ף
17
באוגוסט2020
לכבוד
עו"ד אפרת אביאני, היועצת המשפטית למשרד החקלאות ופיתוח הכפר
עו"ד שי סומך, ייעוץ וחקיקה (בריאות), משרד המשפטים
עו"ד ליהי קושנר גינוסר, רפרנטית מסים ואגרות, מחלקה כלכלית, משרד המשפטים
עו"ד נירה דרור לזר, היועצת המשפטית לתאגיד הפיקוח הווטרינרי
,שלום רב
:הנדון גביית מע"מ על אגרות פיקוח
הצעת חוק הצעת חוק התאגיד לפיקוח
וטרינרי (תיקוני חקיקה), התש"ף-
2020
בהמשך לשיחות
י
י עמכם, אני מעלה על הכתב את עמדתי לעניין המוצע בהצעת החוק שבנדון (להלן –
הצעת
)החוק
, ואבקש שנקיים שיחה משותפת לליבון העניין לפני הבאת הצעת החוק לדיון בוועדה.
1.
הצעת החוק מבקשת לערוך תיקונים בחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) ובמסגרתם לעדכן את
סכום האגרה הבסיסי שבסעיף213
, ולקבוע בתקנות את סכומי האגרה שיחולו מכוחה תוך הבחנה
בין האגרה המשולמת לרופא וטרינר ולפקח, ו כן תוך התחשבות בשעות ביצוע העבודה. הצעת החוק
קובעת כי
גם האגרות שניתן לקבוע
בתקנות
לפי חוק לפיקוח של יצוא של בעלי חיים ולפי פקודת
מחלות בעלי חיים
ייקבעו בזיקה
לסכום האגרה הבסיסי המעודכן. עוד מוצע לשנות את סכום
האגרה החודשית בעד פיקוח וטרינרי בשווקים ולקבוע בחקיקה ראשית חיוב
מפורש
במע"מ על
.האגרה כאמור כמו כן , מוצע לקבוע מנגנון של הצמדה של סכומי האגרות למדד השכר של עובדי
המדינה ברוטו במחירים קבועים שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה , במקום למדד
המחירים לצרכן .
לעניין תאגיד הפיקוח הווטרינרי עצמו מוצע לבטל את הוראת מינוי חשב לתאגיד שהוא עובד במשרד
האוצר ואת ההוראה בעניין הגורם המוסמך לאשר התקשרויות והוצאות של התאגיד ולהבהיר כי
על התאגיד לפעול בניהול תקציבו ביעילות על יסוד חישובים כלכליים, כמשק כספים סגור ותוך
.מזעור עלויות הפיקוח הווטרינרי
אעיר כי אף שלפי הצעת החוק החיוב במע"מ נזכר רק לגבי אגרת הפיקוח בשווקים, ההנחה היא כי
ג ם
בתקנות שיתקינ ו השרים לעניין אגרות הפיקוח במפעלים, הם יבקשו לקבוע חיוב במע"מ. כמו
כן אעיר כי מתקבל הרושם
שההוראות המוצעות לעניין דרכי
פעולתו של תאגיד הפיקוח הווטרינרי
נועדו
גם ה
ן כדי להוות הצדקה לגביית מע"מ על האגרות שמ.שולמות לתאגיד
דברי ההסבר
ל
הצעת החוק מסתפקים באמירה כללית
:לעניין גביית המע"מ
"כיוון שהתאגיד מוכר כיום כעוסק מורשה, בדומה
למועצת הלול, יש להוסיף לאגרות מס ערך
מ
וסף .בהתאמה
מוצע לקבוע בסעיף215
,לחוק המזון לעניין אגרה בעד פיקוח וטרינרי בשווקים
כי האגרה החודשית לפי סעיף זה
תשולם בתוספת מס ערך מוסף וכי בדומה לסכום
האגרה
הבסיסי, גם אגרה זו תשונה בהתאם למנגנון המוצע לשינוי סכום האגרה הבסיסי."
2.
מחוות דעתה של עו"ד אפרת אביאני, היועצת המשפטית של משרד החקלאות ופיתוח הכפר מיום
12.1.20
,עולות מספר הצדקות לעניין טענ
ת משרד החקלאות ופיתוח הכפר
כי ניתן לגבות תשלום
מהמפעלים כמחיר, דבר שרלוונטי גם לדיון בנושא המע"מ
. הצדקות דומות עלו
גם משיחות ההמשך
עמכם:
ראשית, נטען
כי ניתן לראות בתשלום הנגבה מכוח החוק
כ"מחיר", ו זאת לנוכח הזיקה
ה
הדוקה
לתמורה המתקבלת בעדו, בדומה ל
מחיר שהיה ניתן בתנאי שוק,
שכן האגרה נקבעת "בהתחשב
בעלות ההעסקה של רופא."וטרינר מוסמך ובתקורה הכרוכה בהעסקה
שנית ,נטען
כי מדובר בתאגיד המתקיים כולו מהאגרות שהוא גובה ומתשלומים אחרים שהוא
.רשאי לגבות, ובכך הוא מעין ספק שנותן שירותי פיקוח וטרינרי
שלישית ,נטען כי קיימים תקדימים בחוק
לחיוב מע"מ בנוסף לאגרה–
לפי תקנה4 ל
תקנות המו עצה
לענף הלול (אגרת שירותים), התשע"ד-
2014
,כש
גם בעניי
נ נו כשמדובר בתאגיד וכשהגבייה קרובה
.ל"מחיר" יש מקום לחייב במע"מ
.תקדים נוסף שהוזכר בשיחותינו הוא של רשות שדות התעופה
רביעית ,
נטען כי אם לא
י
יגבה גם המע"מ, סכום האגרה יהיה גבוה יותר מהסכום שייגבה אם הא גרה
תעמוד בפני עצמה, והמשמעות עשויה להיות העלאת מחירי המזון לצרכנים והכבדה נוספת של יוקר
.המחיה
3
.
התאגיד לפיקוח וטרינרי הוקם מכוח חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות
הכלכלית לשנות התקציב2015
ו-
2016), התשנ"ו-
2015
,
ומטרתו לפי דברי ההסבר
הל יות"תאגיד
להעסקת רופאים וטרינריים לצורך ביצוע פעולות של פיקוח וטרינרי שלטונ."י
לפי סעיף32
מח לחוק
הרופאים הו
וטרינרים ,
התאגיד ממומן על ידי האגרות שהוא גובה וכן
מ תשלומים בעד שירותים
נוספים שהוא רשאי לתת:
"
32
)מח. (א
האגרות והתשלומים, והם בלבד, ישמשו במלואם לתקציב התאגיד לשם מילוי
תפקידיו לפי סעיף32
.ה
)(ב
לשם היערכות התאגיד לתחילת פעילותו, תעמיד המדינה לרשותו תקציב הולם
שישמש אותו להתקשר בעסקאות הנדרשות לשם כך, ובכלל זה עסקאות לרכישת
שירותים וציוד, והכול על פי הסכם בין התאגיד ובין המדינה באמצעות החשב
.הכללי במשרד האוצר
)(ג
בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), שר האוצר, בהתייעצות עם השרים, רשאי
.לקבוע שהאגרות והתשלומים ייגבו על ידי המדינה
)(ד
סכומי האגרות והתשלומים ייבחנו אחת לשלוש שנים לפחות ויעודכנו, ככל
שיידרש, בשים לב לתכניות העבודה של התאגיד ולהוצאותיו בשלוש השנים
האחרונות ומתוך מטרה שלא ייצברו בתאגיד, לאורך זמן, גירעונות או עודפים
.שהתאגיד לא עושה בהם שימוש למילוי תפקידיו
)(ה
עדכון סכומי האגרות והתשלומים כאמור בסעיף קטן (ד) ייעשה רק לאחר קבלת
המלצתה של ועדה מייעצת שבה יהיו חברים המנהל הכללי של המשרד, המנהל
הכללי של משרד הבריאות והמנה ל הכללי של משרד האוצר או נציגיהם; התאגיד
.יעביר לוועדה המייעצת כאמור כל מידע הדרוש לה לשם גיבוש ההמלצה
)(ו
,על גביית אגרות לפי פרק זה יחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות
התשנ"ה-
1995
".
לצורך כך גם נקבע תפקיד של
יי גב
ת אגרות
בין תפקידיו של התאגיד לפי סעיף32
ה לחוק הרופאים
הווטרינרים, התשנ"א-
1991
.
בעוד שבסעיפים213
ו-
214
ל
חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו-
2015
קבוע
סכום האגרה
בחקיקה הראשית ,
הרי האגרות שרשאי משרד החקלאות ופיתוח הכפר,לקבוע בתקנות
לפי סעיף
23(א1) ל,]פקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש התשמ"ה-
1985
,
בעד פיקוח וטרינרי במפעלים
לבשר גולמי , ולפי סעיף15
)(ב ל
חוק לפיקוח על ייצוא של בעלי חיים ושל תוצרת מן החי, התשי"ז-
1957
,בעד פיקוח וטרינרי במיתקנים לייצור תוצרת מן החי ., טרם נקבעו
לגבי שני העני
י נים
שבאחריות משרד החקלאות
קבועה הוראה
" כי האגרות
לעניין פיקוח וטרינרי בשעות העבודה
הרגילות ייקבעו בהתאם לסכום האגרה הבסיסי כהגדרתו בסעיף
213
לחוק הגנה על בריאות
הציבור (מזון)
"ו על גבייתן מוחלות הוראות סעיפים217
ו-
219
(1)
.לחוק האמור
4.
בתפקידי התאגיד ובפעולתו יש הבחנה בין
פיקוח על פי דין
, שלגביו נגב ית
אגרה , ולצורך עבודתו של
רופא וטרינר או פקח בתפקיד זה נדרש לו מינוי מיוחד, ובין פעולות פיקוח
וולונטרי
שנעשה לפי
בקשת מפעל–
ש .לשם ביצועו אפשר להעסיק רופאים וטרינרים או פקחים אף ללא חובת מינוי
הבחנה זו שבאה לידי ביטוי בצימוד של "אגרות ותשלומים", ממשיכה בהבחנה בין הפיקוח על פי
דין
" ובין
פיקוח וטרינרי נוסף הנעשה לבקשתם של מפעלים המייצאים מזון מן החי ", ומסיימת
בהוראה המבחינה בין מ י שמועסק בתאגיד לשם פיקוח על פי דין, שאינו יכול להתחיל בעבודתו ללא
מינוי כדין, ובין מי שמועסק למטרות הפעולה ה
וולונטרי
ת. להלן אתיח
ס
דווקא
ל אגרה הנגבית בעד
פעולת הפיקוח על פי דין.
5
.
ההשלכות שיש להבחנה בין אגרה ובין מחיר לעניין החיוב במע "מ
נדונו
לאחרונה
בפסיקה .
בעע"מ
7705/16
יואל רונן נ' מדינת ישראל–
רשות המיסים (ניתן ביום15.7.2018
)
נבחנה הסוגיה האם
התשלום עבור הנסיעה בכביש6
הוא בעל מאפיינים של "מחיר" המשולם במסגרת עסקה כאמור
בסעיף2
לחוק מס ערך מוסף או שהוא בגדר תשלום חובה הפטור ממע"מ. פסק הדין חוזר על
הבחנות
שנעשו בפסיקה
ק
ודמת ו :שיסייעו להבדיל בין מחיר לתשלום חובה
""מס" הינו תשלום כפוי שאין תמורה ישירה בעדו ואילו "מחיר" הוא תשלום רצוני
הניתן בתמורה לנכס או לשירות. בתווך שבין מס "טהור" ומחיר "טהור" ישנה שורה
ארוכה של תשלומים "מעורבים" הנושאים מאפיינים של מס מצ ד אחד ומאפיינים של
מחיר מצד שני. על מנת לקבוע האם תשלום "מעורב" כאמור הוא בגדר מחיר או תשלום
,חובה
על בית המשפט
לבחון היכן הוא ממוקם על הספקטרום שבין מס למחיר. ככל
,שמאפייניו המסיים של התשלום הם דומיננטיים יותר, קרי
ככל שהאפשרות להימנע
מלשאת בו מצומצמת יות
ר וככל שאין קשר בין שיעורו לעלות השירותים או המוצרים
שהוא משמש כדי
,למממן
כך ייטה בית המשפט לסווגו כתשלום חובה .לעומת זאת ,ככל
שמדובר בתשלום רצוני המשקף שווי של נכס או שירות הניתנים בעדו ,כך
ייטה בית
המשפט לסווגו כמחיר".
,לפיכך לפי פס"ד זה סיווג התשלום נעשה לפי
מבחן של שתי
שאלות הכרוכות זו בזו: האם ישנה
אפשרות לה
י .מנע מהתשלום, ומידת הקשר בין שיעור התשלום לעלות השירותים הניתנים בעדו אין
חולק כי כינויו של התשלום ""אגרה" או "מחיר אינו משנה אם מבחינה מהותית מדובר במחיר
.המשתלם במסגרת עסקה
באותו עניין הגיע בית המשפט למסקנה כי התשלום
שנגבה ד בע נ
סיעה בכב יש6
הוא בעל מאפיינים
של מחיר
, מ הטעם העיקרי
שניתן להימנע בנקל מלשלם עד ב
נסיעה בכביש6
על ידי שימוש בדרכים
חלופיות , ומכיוון שכך המשתמשים בכביש6
בחרו בכך מרצונם החופשי
ו ניתן להניח כי התשלום
שהם
משלמים
משקף את שוויה של הנסיעה בכביש6 עבורם .
יצויין בית המשפט עמד על כך שהפעילות של "דרך ארץ" אמנם נעשית בידי"רשות ציבורית"
,
אך
היא בגדר "פעילות עסקית." ועל כן אין אפשרות לסווג אותה כפעילות ללא כוונת רווח
"
,השאלה שעלינו לשאול, אפוא, אינה האם דרך ארץ מתפקדת כעוסק או כרשות ציבורית
אלא האם הפעילות שבגינה היא גובה תשלום מהמשתמשים בכביש6 היא פעי לות עסקית
.למטרות רווח או פעילות שלטונית שאינה למטרות רווח..
אין חולק כי מטרתה היחידה
של הפעילות שבגינה גובה דרך ארץ תשלום מהמשתמשים בכביש6 היא הפקת רווחים...
מכאן שמדובר בפעילות עסקית מובהקת שאין אפשרות לסווג כפעילות ללא כוונ
ת רווח".
6.
חשוב לציין כי לאחר שיחה עם מנהלת התאגיד, ד"ר תניב רופא, ועם רואה החשבון יהודה מלול
שמלווה את המהלך ו
טיפל
גם בקבלת מעמד "עוסק זמני" עבור התאגיד, הובהר לי כי תכלית
ההוראה המאפשר גביית מע"מ היא למנוע ייקור של העלות הסופית לצרכן. מאחר
ובניגוד למס ערך
מוסף שמשלמו נהנה מאפשרות ניכוי מס תשומות, הרי את מס השכר על פעילותו של מלכ"ר לפי
סעיף4 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-
1975
,
בשיעור7.5%
(לפי צו מס ערך מוסף (שיעור המס על
מלכ"רים ומוסדות כספיים), התשנ"ג-
1992), אין אפשרות ל
נ כות, ולכן סביר כי עלות מס זה תגולגל
על הצרכן. הואיל ועיק
ר הוצאותיו של התאגיד ה
ן
שכר הרופאים
הווטרינרים
והפקחים, למס השכר
יהיה מרכיב משמעותי בעלויות
שבהן נושא
.התאגיד
למרות שהצורך מובן לי , והתכלית של הפחתת יוקר המחיה היא בוודאי,תכלית ראויה
אני סבורה
שיש קושי בהצעת החוק נוכח הפגיעה בהרמוניה החקיקתית
. הצעת החוק יוצרת חוסר
הלימה בין
פעילות הפיקוח השלטונית
ש
חייב לבצע
התאגיד שהוקם בחוק למטרה זו, ומחויבים המפוקחים
,לקבל ממנו בהיקף שמכתיבים הרגולטורים
ובין התי
י חסות לפיקוח זה
כ אל עסקה
בידי עוסק ,
ו
התייחסות לתשלום החובה שנגבה בעד הפיקוח כאל מחיר המשולם בתמורה לשירות:
ראשית ,
פעילות
ה פיקוח על פי דין של התאגיד
שבעד
ה
משולמת האגרה
היא פעילות שלטונית
מובהקת, שאינה אמורה להשיא רווחים, והיא מהווה תנאי בלעדיו אין לביצוע הפעולה ו לא רק
.יוצרת ערך מוסף לפעולה זו תשלום האגרה נגבה בעד פיקוח על פי דין
ש ,הוא מטבעו פעולה שלטונית
ו גובה האגרה נגזר מהיקף הפיקוח ש
בעצמו נקבע בפעולה שלטונית של מנהל היחידה הווטרינרית
או מנהל השירותים הו
וטרינרים .פיקוח זה נעשה אך ורק בידי
הרופאים
הווטרינרים או הפקחים
שמועסקים בתאגיד שקיבלו מינוי מיוחד לכך מהמשרדים והם עשויים ל
היות מ
וסמכ
ים
בידי השר
כ
מפקחים לפי פרק ט' לחוק הגנ
ה על בריאות הציבור (מזון), ו מכוח זאת להפעיל.גם סמכויות אכיפה
התאגיד הגובה
הוא תאגיד ציבורי שהוקם בחוק שאינו מואגד ב
ד
רך אחרת ו מהותו הציבורית
וייעודו הם.לפעול כחלק ממנגנון השלטון
שנית
, פעילות הפיקוח על פי דין אינה וול
ו
נטרית . החובה לקיים פיקוח לפי דין והיקף הפיקוח אינם
בשליטת התאגיד או הגופים המפוקחי ם אלא נקבעו בחקיקה ולפי הוראות הרגולטור. הפיקוח לפי
דין יכול להיעשות אך ורק בידי הפקחים הווטרינריים והרופאים הווטרינריים
שמועסק ים
ב
תאגיד
ושקיבלו מינוי והסמכה מתאימ
י.ם לכך מהמשרדים
שלישית,
התוצאה המשתמעת של אפשרות לגביית מס ערך מוסף היא שהתאגיד רשאי לפעול
להגדיל את הכנסותיו, או רשאי לה
י מנע מפעולות פיקוח מסוימות בהעדר מימון–
משמעויות אלה
לא הולמות את הנושא ואת הפיקוח המשמעותי והחשוב שהתאגיד נועד לבצע לשם הבטחת בריאות
.הציבור
לפיכך, על אף האלמנט של תמורה,
שוות ערך ,לכאורה
הקיים לעניין אופן קביעת האגרה , שעשוי
לאפיין מחיר, אני סבורה ש מתעורר ספק
אם ניתן להתיחס ל
אגרה ז ,ו ולו רק
לעניין החיוב במע"מ,
כאל"מחיר"
.
7
.
יתרה מכך, בחינת הוראות החוק ביחס למס ערך מוסף מעלה אף היא קושי בהוספתו לאגרה בעד
.הפיקוח לפי דין" חיוב במע"מ לפי חוק מס ערך מוסף מוטל
על עסקה בישראל וע
ל יבוא טובין ....
בשיעור אחד ממחיר העסקה או הטובין " (סעיף2 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-
1976
(להלן–
חוק
מע"מ)). "עסקה" מוגדרת בסעיף1
"לחוק מע"מ, בין השאר כ מכירת נכס או מתן שירות בידי עוסק
במהלך עסקו ."...
ההגדרה"עוסק"
: היא """עוסק–
מי שמוכר נכס או נותן שירות במהלך עסקיו, ובלבד שאינו
מלכ"ר או מוסד כספי, וכן מי שעושה עסקת אקראי " . לפיכך, מגדר עוסק מוחרג, בין השאר, מוסד
:ללא כוונת רווח, שמוגדר כלהלן
"ומ "סד ללא כוונת ריווח" או "מלכ"ר–
(1)
מה;דינה, רשות מקומית או איגוד ערים
(2)
רבח-בני-אדם, מואגד או לא מואגד, שאין עיסוקו לשם קב
לת
רווחים ושאינו
;מוסד כספי
(3)
את;גיד שהוקם מכוח דין ואינו רשום כחברה, כאגודה שיתופית או כשותפות
(4)
קו
פת גמל הפטורה ממס הכ
נסה
על פי סעיף9(2
;) לפקודת מס הכנסה
תאגיד הפיקוח הווטרינרי
הוא ת
א
גיד שהוקם מכוח דין ואינו רשום כ חברה, כאגודה שיתופית או
כשותפות, דהיינו נכנס לגדר הגדרת
מלכ"ר.
8
.
אף שיש תחום שבו התאגיד הוא נותן שירות–
לגבי המפעלים לייצוא, הרי
שבביצוע
הפיקוח על פי
דין, לא פשוט לראות בתאגיד ,נותן שירות
שכן הוא מ בצע פעולה שלטונית של פיקוח, ואינו עושה
את זה .במהלך עסקיו אלא למילוי התפקיד שלשמו הוקם בדין
קושי נוסף עולה מהוראת סעיף32
)מח(ג
ש מאפשר את גביית האגרות והתשלומים על ידי המדינה–
דבר שאינו מתי
י.שב עם גביית מע"מ
9.
לפי מבחני
הפסיקה
, כפי שסוכמו ב עע"מ7705/16
יואל רונן נ' מדינת ישראל– רשות המיסים ,
הנזכר
לעיל ,, לא קל יהיה לראות באגרה הנגבית מכוח החוק בעד הפיקוח על פי דין כ"מחיר". אמנם
התאגיד גובה תשלום שהוא מחיר בעד פעילותו הנוגעת לביצוע הפיקוח הנוסף במפעלי הייצוא
ופעילות אחרת שהוא רשאי לבצע.
ואולם הפיקוח על פי דין נכפה על המפעלים בכל המובנים–
אין
באפשרותם לייצר בשר אלא אם הם כפופים לפיקוח, פיקוח זה יכול להינתן רק על ידי מפקחים
המועסקים בידי התאגיד, וגם היקפו המדויק נכפה על המפעל בידי המשרדים. האגרה בעד פיקוח
זה נעדרת כל אלמנט של בחירה או
וולונטרי
ות, והפיקוח הוא פעו.לה שלטונית אף ש
ניתן
בפסיקה
משקל משמעותי למאפיין שקילות ,התמורה נבחנה גם
ה
וולונטרי
ות
, ו כאשר המדובר בפעולה של
גוף ציבורי נבחנה השאלה האם מדובר בפעילות שלטונית או בפעילות מסחרית.
10
.
גם הטענה שקביעת האגרה בהתחשב בעלות ההעסקה ובתקורה היא המעידה כי למעשה מד ובר
במחיר אינה
מיישבת את הבעיה . העובדה שהסכום הבסיסי נקבע "בהתחשב" בעלות עדיין אינה
יוצרת תמורה ישירה. ברור כי ייתכן שה
רופא הו וטרינר המועסק במפעל
מסוים הוא בעל ותק ,
מאפיינים
."או תנאי שכר גבוהים, או נמוכים מאלה ששימשו ליצירת ה"תחשיב גם בזמן חקיקת
החוק אמנם
נטען כי( התחשיב מבוסס על עלויות פרוטוקול מתאריך8/11/15
', עמ57
'ועמ60
)
ואולם
בפני הוועדה הוצג כבר בעת החקיקה מסמך של מרכז המחקר והמידע–
המחלקה לפיתוח תקציבי
"
הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית הגנה על בריאות הציבור: מזון, תשלום האגרות עקב השינוי
המוצע בו
" ובו הובא
ה
טענת ד"ר משה רפלוביץ, יו"ר ארגון הרופאים הווטרינרים ברשויות
המקומיות, וגם טענת דודי עזרא מנכ"ל קבוצת נטו, ולפיהן סכום האגרה שנקבע אינו משקף נכונה
את עלות ההעסקה של רופא וטרינר כולל תקורה ולכן לדעתם קיימת סכנה שסכום זה יעלה והאגרה
אותה אמורים המפעלים לשלם .תהיה גבוהה יותר ותגולגל לצרכנים
11
.
( פסק הדין בעניין בשערייך ירושלים ע"א767/87
עמותת בשערייך ירושלים נ' מנהל המכס והמע"מ ,
(פ"ד מד4
)
800
(
13.11.90) ש הוזכר באחת השיחות כתקדים
להכר
ה בפעילות כעוסק
למרות היות
הגוף
מלכ"ר,
שונה מהמקרה שלפנינו שכן הסממנים המסחריים עשויים לחול לגבי הפעילות
הוולנטרית של התאגיד אך לא לגבי פעילות הפיקוח על פי דין, שאף אינה מקימה ערך מוסף שכן אין
היא מיועדת או עשויה להפיק רווחים. אדרבה, התאגיד אינו יכול להרחיב או לצמצם את פעילות
הפיקוח על פי די
ן שכן היקפה נכפה גם עליו
ממש כפי שהוא נכפה על המפעלים, וחובה עליו לבצע
.את הפיקוח גם אם מצבו הכספי אינו מאפשר לו זאת
,כמו כן בעוד שהעמותה באותו עניין היתה מלכ"ר שהוקם באופן
וולונטרי
ופועל באופן
וולונטרי ,
והנזקקים לשירותיו עושים זאת לפי בחירתם, הרי
פעילות הפיקוח לפי ד ין בידי התאגיד יכולה
.להתבצע רק על ידו ולשם כך הוקם בחוק
נוסף לכ
ך
"יש לציין כי מעמדה של העמותה כ"עוסק
פוצלה בהתאם לפעילותה, לעניין חלק מפעילותה נותרה עדיין העמותה במעמד של מלכ"ר ו השאלה
.שנדונה בפסק הדין עסקה בחלקו האחר, המסחרי, של פעולתה
,אדרבה
עקרון זה של פיצול
הפעילות רלוונטי לפעילויות השונות שהן מתפקידיו של התאגיד: בכל
,הנוגע לתפקיד הפיקוח לפי דין, פועל התאגיד כמלכ"ר באופן מובהק, ובכל הקשור בתפקידו זה
לרבות לעניין האגרה שהוא גובה לא ניתן לראות בפעולותיו כעסקאות המחויבות במע"מ. לעומת
זאת, ב
ת פקידו כנותן שירות
וו
לונטרי
לפי בקשת מפעלים לייצוא או בכל הנוגע לפעולות אחרות
שהוא יכול להציע, הרי הוא פועל
במתן
שירות כנגד מחיר–
,הם אותם "תשלומים" הנזכרים בחוק
.ופעילותו זו היא למעשה פעילות מסחרית שלגביה הוא יכול להיחשב עוסק ולחייב במע"מ
גם
התקדימים לעניין מעמד עוסק שעלו בשיח
ה עם נציגי התאגיד רלוונטיים לעני
י ן פעילותו
הוולנטרית של התאגיד ,אך קשה למצוא בהם בסיס לעניין פעילות הפיקוח לפי דין : מכוני טיהור
שפכים פועלים מטעם איגודי הערים אך הם עצמם לא תאגידים שהוקמו בחוק. פעילותם אינה
מבוססת תשומות שכר כמו בענייננו, ואין המדובר בביצוע פעילות של טונית. חברה לתועלת הציבור
ש
היא גוף שהתאגד במשפט הפרטי
, שונה במהותה מתאגיד שהוקם בחוק.
12
.
לפני סיום אתיחס לתקדי מים הקיימים לעניין גביית מע"מ על אגרה בידי תאגיד שהוקם בחוק: לגבי
מועצת הלול, שהוקמה לפי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-
1963, בעניין
אגרה
שנגבית לפי התקנות מכוח החוק האמור, ולגבי רשות שדות התעופה שהוקמה לפי חוק רשות שדות
התעופה, התשל"ז-
1977
., גם כאן בעניין אגרה לפי התקנות
.א
אמנם
המועצה לענף הלול
עסקה גם היא בפעילות של פיקוח וטרינרי אך מקורה בחקיקה
,ישנה והמועצה
פעלה כמועצה של הגורמים הפועלים בשוק להסדרת ענף הלול ולא פעלה כזרועם
הארוכה של משרדי הממשלה לביצוע תפקיד שלטוני של פיקוח , ו מטבע הדברים גם מעורבות נציגי
הממשלה במועצה זו היתה נמוכה.
האגרה שולמה גם בעד פיקוח של רופאים
וטרינרים
,של המועצה
אך בפני המשחטה עמדה
האפשרות לקבל את השירות גם מגוף אחר. לפיכך התקיים באותו עניין
יסוד
מסוים
של
וולונטרי
ות שאינו קיים בענייננו בכל הנוגע לפיקוח על פי דין.
.ב
גם לגבי
רשות שדות התעופה
יש קושי בהעמדתה
כמודל להשוואה, שכן
תפקידיה לתת
שירותים שונים בשדות התעופה, לרבות לנוסעים ולחברות התעופה
, שיכולים היו לה
י נתן גם בידי
גופים מסחריים. לעומת זאת, בשל אופיו של תפקיד הפיקוח לפי דין , לא ניתן להעסיק אנשים
המבצעים תפקידי פיקוח אלא
ב גוף שהוא ציבורי במהותו. מועצת התאגיד מונה את בעלי התפקידים
הרלוונטיים במשרדי החקלאות והבריאות, ובסך הכל8 עובדי מדינה מתוך מו עצה של12
,אנשים
;זאת לעומת חלוקה כמעט שווה בין עובדי המדינה ונציגי הציבור במועצה של רשות שדות התעופה
את מועצת התאגיד רשאית הממשלה לפזר
ומגבלות כוח האדם של התאגיד נקבעות ישירות בידי
הממונה על התקציבים, בניגוד למועצת הרשות שהיא עצמאית בפעולתה ופועל
ת לפי שיק ול דעתה
במסגרת תקציבה .נראה לכן כי
רשות שדות התעופה פועלת בפעולות שהן מסחריות באופיין, בעוד
שפעולות התאגיד לביצוע פיקוח על פי דין הן פעולות שלטוניות, שהאגרה בעדן היא תשלום חובה ,
ש אין זה מתאים
לקבוע בעדו חיוב ב
מע"מ (זאת לעומת ה פעולות
ה
וולונטרי ות
מה סחריות שרשאי
התאגיד לבצע
תמורת תשלום שבעד
ו
אכן
בה גנ מע"מ).
13
.
לבסוף ,אשוב ואבהיר כי ברורה לי המטרה של קביעת מע"מ על האגרה לשם צמצום יוקר המחיה
ואולם בהתחשב
במהות הפעילות שמבצע התאגיד ושלשמ
ה הוא נועד
קשה בעיני
להת
י יחס לפעילות
הפיקוח לע פי דין
, ש היא פעולה שלטונית שנכפית על המפעלים, כאל עסקה שעושה עוסק במהלך
עסקיו
, ו
קשה להתעלם מהיות האגרה תשלום חובה, אף שבצד
אלמנט הכפיה
המ אפיין אגרה
מעורב
ת בקביעת
ה
תמורה שוות
ערך
,לכאורה
ש אופיינית יותר
למחיר.
לפיכך אשמח אם נוכל לשוחח
ולשקול אפשרויות אחרות שיכללו תיקון בחוק מע"מ עצמו באופן שיתיישב עם המוצע בהצעת החוק
ויגשים את תכלית החוק, ומאידך לא יפגע בהרמוניה החקיקתית.
,בברכה
נעה (וגנר) בן-שבת, עו"ד