חומר רקע
רגולציה חכמה וטיוב רגולציה
יוני
2021
,
תמוז
תשפ"א
מזה כעשור מצוי נושא
ה
רגולציה וטיוב רגולציה על סדר-
.היום הציבורי והממשלתי בישראל
ב
דוח הוועדה לשינוי חברתי-
כלכלי (ועדת טרכטנברג) שפורסם בעקבות המחאה החברתית ה
ודגשה
החשיבות של ייעול הרגולציה ושיפורה לצורך
הפחתת יוקר המחיה. גם הצטרפות ישראל ל
ארגון ה-
OECD
קידמה את הנושא, ועודנה מקדמת .
?מהי רגולציה
למונח רגולציה יש מגוון .הגדרות לפי ארגון
ה-
OECD
רגולציה היא מערכת של
כלי מדיניות
ש ממשלות שונות
משתמשות בהם כדי להטיל דרישות על עסקים ו על .אזרחים חלק חשוב מתהליך גיבוש של
רגולציה ממ
ו
קד ב
מציאת האיזון
הנכון בין התערבות המדינה במשק לבין יצירה ושמירה על מרחב הפעילות החופשית של אזרחים ו של
עסקים ,משום
לש התערבות המדינה
יש מחירים .במקרים מסוימים,
השפעת מחירים הללו
עשויה להיות ניכרת יותר מ
התועלת הצפויה מ
ן
ה.התערבות למשל,
רגולציה לא
מאוזנת עלולה להוביל להוספת ביורוקרטיה ו ליצור עלויות מיותרות ואף לפגוע בהשגת
.תכלית הרגולציה
כדי
לייעל את הרגולציה ולשפרה , בשנים האחרונות התפתחה בעולם
גישה חדשה ליצירת רגולציה והיא מכונה
רגולציה
חכמה
. מטרתה של גישה זו להוביל לכך שהרגולציה תייצר, באופן טוב יותר,
את האיזון הנדרש בין
ה אינטרסים של מגוון
המשתתפים בפעילות
ותנוהל
ב
יעיל ות
וב
אפקטיבי,ות
תוך ניהול סיכונים, שיתוף
ה .ציבור ושקיפות הדרך ליישום תורת
הרגולציה החכמה עוברת דרך תהליך המכונה
טיוב רגולציה .
טיוב רגולציה:
כולל שני תהליכים
עיקריים,
המתקיימים :בשני שלבים
הסתכלות לאחור (
ex post
)
על רגולציה קיימת כדי לבחון היכן אפשר
להפחית מהנטל
הרגולטורי הקיים. תהליך
זה
מבוסס על ההנחה
שבמשך ה זמן רגולציות הופכות להיות מיושנות ולא עדכניות ומשום כך הן גורמות לנטל
מיותר . במובן זה טיוב הוא יישום של אסטרטגיות למיפוי הרגולציה הקיימת, הפחתה של העומס הביורוקרטי, פישוט
תהליכים אדמיניסטרטיביים .וכדומה
הסתכלות קדימה (
ex ante
)
על
רגולציה חדשה והערכת השפעותיה האפשריות עוד ב
טרם קביעתה.
תהליך
זה
מכונהRIA – Regulatory Impact Assessment. המדובר ב
סט של בחינות להערכ
ת רגולציה חדשה כדי
ליצור
.רגולציה מיטבית
לפי ה
מתודולוגיה המקובלת במדינות ה-
OECD
התהליך כולל, בין היתר,
רכיבים מרכזיים
אלה :
א.
הגדר
ת תכלית הרגולציה
, כלומר הגדרת הבעיה שמע
וניינים לפתור והמצב הסופי הרצוי;
ב.
הצגת חלופות למדיניות הרגולטו
רית, ה
משיגות את התכליות שהוגדרו;
ג.
השוואה בין חלופות
באמצעות כלים מתודולוגיים
המאפשרים
לדרג אותן על פי קריטריונים מסוימים
ולבסוף גם הכרעה
מקצועית בנושא.
במסמך שפרסם ארגון ה-
OECD
בשנת2012
הומלץ לשלבRIA
בשלבים ראשונים של ניסוח מדיניות רגולטורית (הבאה לידי
.)ביטוי בחקיקה, תקנות, נהלים וכדומה
כיום, כמעט בכל המדינות החברות ב
אר
גון ה-
OECD
יש חובתRIA
בהיקף
זה
א ו
אחר . לעיתים החובה מוסדרת בחקיקה ולעיתים במסגרת
אחרת .
טיוב רגולציה בישראל :בעשור האחרון התקבלו
החלטות ממשלה אחדות אשר נועדו לקדם מדיניות של רגולציה חכמה
(בעיקר החלטות2118
ו-
4398
);
ההחלטות התייחסו לשני ההיבטים
המרכזיים אשר תוארו לעיל:
הפחתת הנטל הרגולטורי
בכל הקשור לרגולציה קיימת ויצירת
תהליכים
( להערכת השפעות רגולציהRIA
:) לרגולציה חדשה
הפחתת הנטל הרגולטורי במשרדי הממשלה ה בא
לידי ביטוי
ו בת
כניות חומש
משרדיות אשר התוו את מסגרת
העבודה של המשרדים בשנים5
201
–
9
201
:
כל משרד ממשלתי נדרש למפות את תחומי הפעילות של כל רגולטור
הנכלל
בספר הרגולטורים הממשלתי
.ואת הבסיס החוקי לכל תחום
ות כנית החומש היא חלוקה של התחומים
שיטופלו ב כל
אחת מהשנים
, כך שיהיה ברור על איזה תחום עובדים ב
איזו שנה,
ושבסיכום חמש השנים המשרד
יגבש
ות כנית כוללת להפחתת .הנטל הרגולטורי בכל תחומי הפעילות שלו
( תהליך להערכת השפעות רגולציה לרגולציה חדשהRIA
)
,מבוסס על החלטות ממשלה
ואינו חובה ה מעוגנת
בחקיקה . האחריות לעריכתRIA
,מוטלת על משרדי הממשלה וספציפית על הגורמים המקצועיים הרלוונטיים
בשיתוף
ממוני טיוב רגולציה
.המרכזים את התהליכים במשרדים
ככלל , נכון להיום חובתRIA
חלה על כל
רגולציה חדשה של הממשלה,
,הן בחקיקה ראשית והן בחקיקה משנית. עם זאת
יש
תחומי רגולציה אשר
אינם נכללים בחובה, ובהם : רגולציות של תאגידים סטטוטוריים ושל אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון
במשרד האוצר; רגולציות שעניינן תחרות בשוק מונופוליסטי וחקיקה בתחום המיסים והטלת אגרות או שינויים בשיעורן.
לצד
זאת, גם בתחומי רגולציה אשר ככלל מחויבים בעריכתRIA
,
יש מקרים
ש בהם ניתן
פטור
נקודתי
מעריכת
RIA
–
כאשר
.השר הממונה קבע שהשפעת הרגולציה על המפוקחים או על אינטרסים ציבוריים אחרים זניחה
מנגנוןRIA
משרדי
הוא מנגנון מייעץ, אשר נועד לסייע
מתודולוגית
בתהליך
קבלת החלטות. אין למנגנון המשרדי סמכות
להקפיא מדיניות או יכולת להתערב בשיקוליו של הרגולטור באשר למהות הרגולציה,
והוא נדרש לפעול במסגרת זמנים
שתמנע עיכובים של תהליכים רגולטוריים. באופן דומה גם האגף למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה משמש גורם
מנחה ויועץ (למשל בבקרה של התאמת הדוחות המפורסמים
למתודולוגיה הממשלתית שבמדריך הממשלתי ל-
RIA
) והוא
נעדר סמכות פורמלית רחבה יותר .
לאחרונה המליץ
ה-
OECD
לעגן בחקיקה מחייבת את סמכויותיו של גוף מפקח על הערכת
( רגולציהRegulatory Oversight Body
.) אך עד היום הנושא לא נדון באופן סדור
פרסום מסמכי ה-
RIA
ומקומה של הכנסת
בתהליך :
,ככלל
דוחות ה-
RIA
אמורים להתפרסם
באתר קשרי ממשל
וכן באתר
הרגולציה הממשלתי
.של משרד ראש הממשלה
,לפי תקנון הכנסת במקרים
ש בהם הרגולציה טעונה אישור של הכנסת
וחלה עליה חובתRIA
, הרגולציה תעבור למזכירות הכנסת או
ל אחת מוועדותיה יחד עם דוחRIA
.
במסגרת המלצות
לעריכתRIA
שפרסם ארגון ה-
OECD
בשנת2020
ה ומלץ לעודד פרלמנטים לגבש תהליכים עצמאיים משלהם
כדי
להבטיח
,את איכות החקיקה ובתוך כך גם את שלמות דוחותRIA
שהוכנו על ידי הממשלה ובמידת האפשר,
.גם את איכותם האמור
לעיל ייעשה תוך שילוב שני תפקידים מרכזיים של הפרלמנט:
,חקיקה ופיקוח על הרשות המבצעת
ו
במקרה זה:
פיקוח על
.טיב הליך גיבוש החקיקה שבוצע בה