חומר רקע
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
:טלפון02-6706310
:פקס02-6240321
:סימוכין5000-3001-2020-000962
:תאריך עברי
ט"ז
בתשרי תשפ"א
:תאריך לועזי04
באוקטובר2020
:לכבוד
רשימת תפוצה
פרסום באתר האינטרנט של משרד התקשורת
,שלום רב
:הנדון
שימוע לבחינת
ההפרדה בין שירות תשתית רחבת-
פס לבין שירות גישה לאינטרנט
"(
ISP
)"
לאחר
עבודת מטה ל בחינה של הנושא שבנדון ,)"צוות בין אגפי של משרד התקשורת ("המשרד
" בכוונת המשרד לפעול לביטול מסמך המדיניות מדיניות רישוי שירותי אינטרנט " מיום17.12.2000
1 והחלפתו בשורה של צעדי מדיניות, הכל כמפורט במסמך
השימוע
המצ"ב שכותרתו "מדיניות
אספקת שירות גישה לאינטרנט– בחינת ההפרדה בין שירות תשתית רחבת-
פס לבין שירות גישה
"( לאינטרנטISP
.")"
הנכם מתבקשים להעביר התייחסותכם, ככל שתחפצו בכך, עד
ליום22.10.2020
,
לכתובת
[email protected]
.
1
BlobFolder/policy/internet_policy_02/he/%D7%9E%D7%93%D7%99%D7%A0%D7
https://www.gov.il/
%99%D7%95%D7%AA%20%D7%A8%D7%99%D7%A9%D7%95%D7%99%20%D7%A9%D7%99%D7%A8
%D7%95%D7%AA%D7%99%20%D7%90%D7%99%D7%A0%D7%98%D7%A8%D7%A0%D7%98.pdf
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
מדיניות אספקת שירות גישה לאינטרנט – בחינת ה הפרדה בין שירות תשתית רחבת-
פס לבין
שירות
"( גישה לאינטרנטISP
)"
מבוא
מ
זה כ-
20
שנה ויותר מונהגת בישראל מדיניות רגולטורית שבמסגרתה לקוח המבקש להתחבר
לאינטרנט הנייח נדרש, ברוב המקרים, לרכוש שני שירותים שונים–
שירות תשתית גישה רחבת פס
" ("תשתית") ושירות ספק גישה לאינטרנט ("ספק" אוISP
"). רק באמצעות רכישת שני שירותים
משלימים אלה
יכול המנוי להתחבר לאינטרנט. מדיניות זו נבעה בעיקרה מחשש מפני מונופוליזציה
של תחום האינטרנט המהיר מצד שני ספקי התשתית המהותיים, "בזק" החברה הישראלית
"( לתקשורת בע"מ בזק"( .") והוט טלקום ש.מ
הוט טלקום.)"
במרוצת השנים מאז קביעת ההפרדה נקבעו הסדרים שונים (כגון"
בנדל
" ו-"בנדל הפוך)"
2
בדבר
שיווק משותף של תשתית וספק, הן על מנת לייעל את תהליך ההצטרפות עבור מנויים חדשים, והן
על מנת לאפשר לגורמים שונים (ספקי תשתית וספקיISP
כאחד) לספק למנויים חווית שירות
.אחודה
מאז תחילת שנת2015
עומדת למנוי המבקש להתחבר לאינטרנט אופציה נוספת, והיא רכישת
שירותים מספק שירות אשר רוכש שירותים סיטונאיים מחברת בזק או הוט טלקום במסגרת
"השוק הסיטונאי" והמציע שירות אינטרנט אחוד, וזאת במקום רכישת חבילה של שני שירותים
מפוצלים (תשתית ו -
ISP). כמו כן, בשנתיים האחרונות החלו ספקי שירות ל פרוש תשתית עצמאית
"(לרוב סיבים אופטיים) תוך שימוש בתשתיות פסיביות קיימות, לרוב של חברת "בזק3
, וכך נפתחה
בפני המנוי אפשרות נוספת לקבלת שירות אינטרנט אחוד (קרי, ללא אבחנה בין תשתית וספק) על
גביהן. בנוסף, מאז2014
מסופק אינטרנט מהיר על גבי סיבים אופטיים של ח ברתIBC
במודל של
."ספק ספקים" (הדומה לשוק סיטונאי) ובתצורה אחודה למנוי הסופי
הצוות הבין-
אגפי שבחן את ההפרדה המבנית4
)"("הצוות
המליץ לשר התקשורת כי טרם בשלה
העת לבטל את ההפרדה המבנית. עם זאת מצא הצוות במהלך עבודתו כי ניתן לעשות שינויים
מסוימים באסדרה שיביא ו לשינוי חלק ממגבלות ההפרדה המבנית, ובכללם בחינת שינוי בהפרדה
הקיימת בין שירות התשתית לשירות ה -
ISP
(נדגיש כי יחד עם זאת הצוות המליץ שלא לבטל את
ההפרדה המבנית בין בזק מפ"א לבזק בינלאומי). כמו כן בסעיף12
להחלטת ממשלה מספר371
2
"בנדל" מתייחס למצב בו ספק
שירות מוכר
את השירותים ב
אופן אחוד או אחוד-
למחצה, ו"בנדל הפוך" למכירה
כאמור מצד
בעלי התשתית .
3 במקרים מועטים נעשה שימוש בתשתיות
פסיביות של חברות אחרות.
4
https://www.gov.il/BlobFolder/reports/15072020/he/Team_report_Bezeq_and_Hot_groups_15072
020.pdf
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
מיום13
בספטמבר2020
" בנושא
מתן מענה נדרש במהלך מגפת הקורונה באמצעות קידום פרישה
כלל ארצית של תשתיות תקשורת מתקדמות בישראל " נרשמה הודעתו של שר התקשורת לבחון
את שינוי האסדרה בנושא בתוך120
.ימים מיום ההחלטה
בהמשך לכל האמור, מסמך זה נועד לסקור את תצורת אספקת האינטרנט באופן מפוצל, את
מקורו תיו של הסדר ייחודי זה, ולבחון האם המשך קיומו מועיל לצרכני האינטרנט בישראל. בתום
כ-
20
שנים שבה מוחלת מדיניות זו ולאור שינויים מהותיים בשווקים שחלו מאז קביעתה הגיעה
.העת לבחון את המדיניות לעומק ולעדכנה בהתאם לצרכי השוק והמשתמשים
מקורות ההסדר
ה
אינטרנט המסחרי
( בישראל החל כשירות שניתן באמצעות חיוג טלפוניdialup) באמצע שנות ה-
90
עת החלו ספקיISP
קטנים לחבר סוללות של מודמים לרשת הטלפוניה של בזק ולהציע שירותי
חיבור לאינטרנט בקצבים של עד כ-
56
קילו-
.ביט לשנייה5
בתצורה זו, צרכן שביקש להתחבר
לאינטרנט היה מבצע שיחת טלפון (דרך רשת בזק) ובכך היה צורך שני שירותים–
הן את שירותיו
של ספק ה -
ISP
., והן דקות שיחה שסיפקה בזק
בכך, נוצרה הלכה למעשה הפרדה בין מקטעי אספקת השירות –
הלקוח רכש את שירות ה -
ISP
מספק הגישה, ורכש בנפר ד את קו הטלפון ואת דקות השיחה מבזק, בעלת התשתית (במחיר
מפוקח). בסוף שנת2000
, לקראת ההשקה של שירות האינטרנט המהיר בטכנולוגייתADSL
מצד
בזק, היה חשש כי המעבר לאינטרנט מהיר יגרום לביטול התחרות שהתבססה בתחום האינטרנט
בחיוג, ויביא למצב שבו רק בזק (שהייתה אז מו .נופול מוחלט בתחום) תוכל לספק את השירות
"לכן, פרסם שר התקשורת דאז מסמך "מדיניות רישוי שירותי אינטרנט6
("מסמך
המדיניות)"
שבו
:נקבעו שורה של מגבלות רגולטוריות על בעלי הרישיונות, ובהן
1.
איסור על הגעה עצמאית של ספקיISP
ללקוחות קצה–
אלא רק באמצעות בעלי רישיון
.מפ"א
2.
חובה לספק שירות גישה לאינטרנט לכל דורש–
גישה שווה, שוויונית ושאינה מפלה, לפי
.העניין
3.
הפרדה חשבונאית או מבנית (לפי העניין) בין ספקISP
.)לבין בעל רישיון כללי (מפ"א או רט"ן
5 על
:העשור הראשון של האינטרנט בטרם הפך לשירות מסחרי ניתן לקרוא במאמר של איגוד האינטרנט הישראלי
years
-
10
-
first
-
the
-
israel
-
in
-
il/internet
-
https://www.isoc.org.il/internet
6
https://www.gov.il/BlobFolder/policy/internet_policy_02/he/%D7%9E%D7%93%D7%99%D7%A0%D7
9%D7%95%D7%AA%20%D7%A8%D7%99%D7%A9%D7%95%D7%99%20%D7%A9%D7%99%D7%A8
%9
%99%20%D7%90%D7%99%D7%A0%D7%98%D7%A8%D7%A0%D7%98.pdf
%D7%95%D7%AA%D7
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
בכך עוגנה החובה להמשיך ולהפריד בין שירות התשתית לב
ין שירות ה -
ISP
גם בעידן של אינטרנט
מהיר נייח (ולימים גם אינטרנט ברט"ן), אף כי ההפרדה כבר לא הייתה מחויבת מבחינה טכנולוגית
.כפי שהייתה בעידן האינטרנט בחיוג
מסמך המדיניות החיל חובה לקיים הפרדה מבנית
בין גוף מונופוליסטי (לרבות מונופול בתשתית
גישה ובשידורים רב -
ערוציים בתשלום) ובין ספקISP
. חובה זו הביאה לאיסור על מכירת שירות
תשתית נייחת ושירותISP
"( בחבילה בנדל ") שכן חברת בזק הייתה החברה היחידה בעלת תשתית
.גישה והיא הוכרה כבעלת מונופולין
נזכיר כי בעת
קביעת המדיניות העלות הכרוכה באספקת שירות ה -
ISP
הייתה גבוהה, והסתכמה
בכ-
50%
מסך העלות עבור שני המקטעים. זאת, הן בשל העלות הגבוהה של קיבולת בינ"ל ופנים-
א .רצית, והן בשל העלות הגבוהה של מערך השרתים והנתבים הנדרש
בין בעל תשתית שאינו בעל מונופולין (לדוגמה, בעל רישיון רט"ן) ובין ספקISP
התקיימה חובה
להפרדה
חשבונאית
בלבד, ועל כן כשהחל להתפתח שירות גישה לאינטרנט ברט"ן ניתן היה לספק
את השירות בתצורה אחודה למנויים, אף אם מאחורי הקלעים ספק הרט"ן רכש שירותי גישה
לאינטרנט מספק ה -
ISP
. עם רכישתם של ספקיISP
מהותיים על ידי
חברות רט"ן (נטוויז'ן על ידי
סלקום ו-
012
קווי זהב על ידי פרטנר) הסדר זה הפך להסדר פנים-
.חשבונאי בתוך קבוצות תקשורת
בשנת2003
החלה הוט טלקום, תאגיד שהוקם כחלק ממיזוג חברות הכבלים האזוריות לכדי חברת
הוט טלקום הכלל-ארצית, לספק שירות תשתית רחבת-
פס, ובהתאם למס מך המדיניות מודל
ההפרדה בין תשתית ל -
ISP
הוחל גם עליה (שכן חברת הוט מערכות היא מונופול מוכרז בתחום
.)השידורים
בהקשר זה נציין כי בעוד שחברת בזק בינלאומי, שהיא חלק מקבוצת בזק, מספקת
שירותיISP
( מימים ימימה לא הוקם ספק אינטרנטHOT NET
) בקבוצת הוט עד שנת2010
.
ההסדר בפועל– יתרונות וחסרונות
ה סדר ייחודי זה, שאין לו אח ורע בעולם, הביא תועלת רבה למשתמשי האינטרנט בישראל בכך
שהביא למצב שבו מתקיימים שני שווקים (שוק תשתית ושוקISP
) מקום שבהיעדר רגולציה היה
,מתקיים רק שוק אחד (שהתאפיין בעת קביעת ההסדר במבנה מונופוליסטי ובהמשך במבנה
דואופוליסטי). כך נוצרה תחרות במקטע ה -
ISP
-
בעיקר תחרות מחירים אך גם מידה מסוימת של
תחרות מבוססת איכות ומגוון. בנוסף, מדיניות זו היא שאפשרה לימים לפרטנר וסלקום דריסת רגל
ראשונה בשוק הנייח, ואשר הקלה עליהן לעלות לשלבים גבוהים יותר בסולם ההשקעות עם כניסתה
.לתוקף של רפורמת השוק הסיטונאי
מנגד, ההסדר מחייב את המבקש להתחבר לאינטרנט לרכוש שירותים שהם משלימים מושלמים
(קרי, שאינם בעלי תועלת כלל אלא כשנרכשים יחד) ובכך מטיל על הצרכן עלות חיפוש כפולה בעת
ההצטרפות. אומנם ההסדרים שהתפתחו במהלך השנים (בנדל, בנ דל הפוך) מקטינים עלות זו
ומאפשרים חוויה של קניה אחודה -
למחצה, אך כמובן גם מקטינים את תועלת ההפרדה עצמה בכך
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
,שהם מאפשרים לגוף אחד לנתב מנויים לספק מסוים בשוק המשלים בהתאם לשיקוליו. כמו כן
ההסדר מטיל על המנוי מחיר מתמשך של מעקב אחר מספר שירותים וחשבוניות (הכר ,וך, למשל
בתאריכים שונים של סיום הטבה או מבצע של כל ספק) במקום שירות אחד, וכן בכך שהמעבר או
"( הניתוק כרוך בהעברה או בפעולה ביחס למספר שירותים. למשרד התקשורת
המשרד ") מגיעות
פניות של צרכנים שהתברר להם בדיעבד כי הם משלמים לשני ספקיISP
עקב אי-
ניתוק מספקISP
ב .עת מעבר7
חיסרון מרכזי נוסף הוא באיתור ובטיפול בתקלות מכיוון שמבחינת המנוי חלוקת
האחריות אינה ברורה והמנוי עלול ליפול "בין הכיסאות", וזאת כי כל ספק טוען שהתקלה אינה
.במקטע שבאחריותו, דבר המשפיע הן על איכות שירות הלקוחות והן על זמן תיקון התקלה
להסדר גם חסרונות בתחום
העלויות: פיצול שירות אחד לכמה שירותים גורר עלות קמעונאית
כפולה–
,ובכלל זה הנפקת חשבוניות, קיומם של שני מוקדי שירות, עלייה בעלות סליקת האשראי
.'וכו
עלויות אלו מושתות על הצרכן הישראלי .
כמו כן, להסדר ישנם חסרונות הנדסיים: ראשית, מאחר והשירות אינו ניתן מקצה לקצה על ידי
מערכת אחת המנוהלת באופן אחוד הרי שיכולת הנדסת הרשת והאופטימיזציה של ביצועיה
פוחתת, דבר שעלול להשפיע ישירות על איכות השירות שמקבל הלקוח. שנית, קשה לבצע השוואות
של טיב שירות עבור ספקים שונים שכן לא ברור כמה משפיע מקטע התשתית לעומת מקטע ה -
ISP
על ט.יב השירות
פיצול שירותים ביוזמת הרגולטור
נ דגיש, כי כמעט כל שירות תקשורת הנמכר לצרכן הוא בעצם אגד שירותים הכולל גם שירותים
עיקריים וגם שירותים משניים. שירות טלפוניה כולל שיחות יוצאות, שיחות נכנסות, ולעיתים
שירותים משלימים כגון תא קולי. עקרונית, יכול הרגולטו ר, בעילה של קידום התחרות בשירותים
המשלימים, לקבוע כי ספק טלפוניה לא יורשה לספק שירות תא קולי, ולייסד שוק נפרד בשירותי
.תא קולי
ברור, כי צעד שכזה לא יהיה הגיוני שכן מדובר בשירות קל-
ערך יחסית לשירות המרכזי (הוא שירות
השיחות) וגם אם יתפתח שוק תחרותי ביותר בא ספקת שירות תא קולי ייצא שכרו של הצרכן
,בהפסדו, שכן החיסכון (או השיפור באיכות) יהיה מזערי ואובדן התועלת (בדמות עלות חיפוש
.סרבול המוצר, וכו') יהיה רב
לכן, בבואו לקבוע מנגנון של פיצול מוצר על הרגולטור לשקול את משקלו של השירות המפוצל
בתמהיל ההוצאות של המנוי ואת הבידול בטיב השירות כמו גם ערכים מוספים שהתחרות על
המוצר המפוצל יכולה לקדם. פיצול המוצר הוא רצוי רק אם המוצר המפוצל מהותי מספיק כדי
שהדבר יביא ערך לצרכנים, בין אם באופן ישיר ובין אם באופן עקיף. בישראל הרגולטור החליט על
פיצול כאמור בשני מקרים עיקריים: הא חד, פיצול השיחות הבינלאומיות משירות הטלפוניה
7
נציין
כי בשל העובדה ששירותISP
אינו קשור לנקודת קצה ספציפית, ההסתברות לחיוב כפול בשירות זה גבוהה באופן
משמעותי מבשירות תשתית. פניות אלו הובילו את המשרד אף לפרסם
ביום
10.9.2020
מתווה
שבו מתבקשים בעלי
הר ישיונות לבצע אסדרה עצמית על מנת להפחית את כמות המנויים
שמשלמים
לשני בעלי רישיון על אותו שירות .
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
הפנים-
ארצי, והשני הפרדה בין תשתית גישה לביןISP
. בשני המקרים היה מדובר בשירות שהיווה
נתח משמעותי מההוצאה למשק בית בעת הפרדתו– במקרה של שיחות בינ"ל כ -
20%
מההוצאה על
טלפוניה נייחת בעת קביעת ההסדר, ובמקרה של גישה ל אינטרנט–
.כחצי מהעלות הכוללת8
)התמורות שחלו בשוק הגישה לאינטרנט (אחד השווקים הדינאמיים ביותר במשק התקשורת
בתקופה הארוכה מאז תחילת ההסדר–
בתחומי הכלכלה, הטכנולוגיה, והרגולציה-
מחייבות
בדיקה מעמיקה לא רק של תוצאות ההסדר אלא גם של זכות קיומו. להלן נסקור ת .מורות אלו
התמורות שחלו בשוק מאז החלת ההסדר
טכנולוגיות-פונקציונליות
ה תמורה המרכזית שפקדה את שוק האינטרנט מאז ייסוד ההסדר היא כמובן הפיכת האינטרנט
למוצר צריכה בסיסי. בעוד שבעת קביעת ההסדר היה האינטרנט (ובמיוחד האינטרנט המהיר) מוצר
שפנה לפלח
אוכלוסיי
ה
צר יחסית, היום מדובר על מוצר צריכה המוני הנחשב קריטי להשתתפות
( בחברת המידעinformation society
), והוא בעל השפעה כלכלית-
.חברתית מדרגה ראשונה
האינטרנט הפך משירות שנצרך בדפדפן על גבי מחשב נייח לתקשורת המקשרת בין מכשירים רבים
–
,מחשבים ניידים ונייחים התקנים חכמים, מוצרי בית חכם, התקני בידור כגון קונסולו
ת
משחקים
וטלוויזיות חכמות, וכו'. בכך, החיבור לאינטרנט הפך ממוצר שפנה לפלח צרכנים בעלי אוריינות
טכנית/ טכנולוגית בעלי עניין בתחום המחשוב למוצר שבו נעשה שימוש ברוב משקי הבית. מגמה זו
מגבירה את הצורך במוצר
.אחוד ופשוט
מבחינת מאפייני המוצר תופעה זו של ריבוי התקנים מחוברים לוותה במעבר מאינטרנט המחובר
למחשב אחד באמצעות כבל לרשת אלחוטית מקומית (לרוב רשתWIFI
), ומעבר מתצורת חיבור
לאינטרנט עם חייגן (המצריך קינפוג של המחשב) לתצורה שלalways on
, כשהנתב הביתי מקיים
חיבור תמידי לאינטרנט ומחבר את כל ההתקנים הביתיים לרשת. הדבר הביא גם לפישוט משמעותי
בחיבור, שכן במקום חייגנים רבים להתקנים שונים ומגוונים מדובר כיום בעיקר בחיבור נתבים
(שאת רובם מספקים ספקי ה -
ISP
בעצמם) לרשת באופן חד-
.פעמי בעת ההצטרפות
בשנים האחרונות אנו עדים גם לתופעה של מעבר משירותי ערך מוסף שמספקים ספקיISP
לתצורה
של שירותים מבוססי אינטרנט. כך למשל מזה עשור ויותר נותק הקשר המהותי בין ספק האינטרנט
של לקוח לבין כתובת הדוא"ל שלו נוכח המעבר לשירותי דוא"ל מבוססיweb
,. כמו כן
הסטנדרטיזציה של שירותים מבוססי-
אי ,נטרנט אחרים (אירוח אתריםsoftware as a service
,
וכו') והעלייה בקצב הגלישה הביאו למצב שבו ספק ה -
ISP
מספק למנוייו רובד צר יותר של שירות
8
נזכיר כי בשנת
2000
קבע הרגולטור
הבריטי
דאז (
OFTEL
) חובה דומה להפריד בין אספקת קו הטלפון לבין אספקת
דקות שיחה–
המכונה הסדרcarrier preselection
.
ראו :
df
https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0023/37922/carrier.p
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
נגישות בלבד, בעוד שירותים רבים מסופקים בתצורתOTT
. תופעה זו מורידה גם חסמי מעבר בין
ספקים, לדוגמא מעבר ביןISP
לא יגרור צ .ורך לשנות כתובת דוא"ל
מגמות אלו הביאו לקומודיפיקציה של שירות האינטרנט ומעבר משוק מגוון לשוק של מוצרים
דומים או זהים (לפחות מבחינה טכנית) שבו התחרות מבוססת בעיקר על מחיר השירות. דבר זה
מביא, כמובן, להקטנת הבידול בין ספקי ה -
ISP, ומשם להקטנת התועלת בקיומו של מקטע ה -
ISP
.כמקטע נפרד
כלכליות – עלות השירות
א
חת הפונקציו
ת העיקריות של ספק ה -
ISP
היא להעמיד ללקוחותיו קיבולת בכבלים הבינלאומיים
המחברים בין ישראל לשאר העולם על מנת לוודא נגישות לכלל האינטרנט. בעוד שבתחילת ההסדר
מחיר הקיבולת היה גבוה ביותר (גם ביחס למהירות
הממוצעת דאז) הרי שהביקוש ההולך וגובר
( לקיבולת בינ"ל, סלילתם של כבלים נוספים3
כבלים זמינים כיום למול אחד בלבד בתחילת
ההסדר, ורוחבי פס גדולים לאין שיעור משהיו אז), ושיפורים טכנולוגיים שהובילו להגדלת
.הקיבולת גם בכבלים קיימים הביאו לקריסה במחירי הקיבולת
ירי דה תלולה זו במחירי הקיבולת הייתה מהירה הרבה יותר מהעלייה המקבילה במהירות
המסופקת ללקוחות הקצה. כך, בעוד שתחילת שנות ה-
2000
ספקISP
ממוצע היה נדרש להוצאה
,משמעותית עבור רכישת קיבולת בינ"ל כיום ההוצאה מסתכמת בשקלים בודדים לחודש למנוי
.וזאת על אף שהקיבולת הנדרשת בשעת שיא עלתה בשלושה סדרי גודל
לצד הירידה התלולה במחירי הקיבולת הבינלאומית ניכרת גם ירידה חדה במחירי הציוד הנדרש
לספק שירותיISP
. אם בתחילת ההסדר היה מדובר בציוד ייחודי ויקר כיום מדובר במוצרים
זמינים וסטנדרטיים. חוקרי הבנק הפדראלי של ארה"ב מצאו בשנת2015
כי בעשור הראשון של
המאה ה-
21
נפלו המחירים של ציוד ליבת רשת בר-
השוואה בכ-
66%
.
9
כמו כן, חלה ירידה
משמעותית במחיר ציוד הקצה עקב ס טנדרטיזציה וייצור המוני, דבר שהביא לירידה הן במחיר
הציוד והן בעלות ניהול ותפעול מערך ציוד הקצה מרחוק. מגמה זו הביאה לכך שההשקעה
הראשונית הנדרשת לספק שירותיISP
., שהייתה פעם משמעותית, ירדה לרמה כמעט אפסית10
עם כל זאת, התופעה הטכנולוגית המהותית ביותר מאז תחי לת ההסדר היא ההשקעה המשמעותית
ביותר ברשתות הגישה, הן בתצורתfiber to the cabinet
בסוף העשור הקודם, ובשנים האחרונות
בתצורתfiber to the premises
. השקעה זו, המוערכת במאות דולרים למנוי, גולמה כמעט במלואה
במחירי התשתית ולא מצאה ביטוי משמעותי במחירי ה -
ISP
.
9
https://www.federalreserve.gov/econresdata/feds/2015/files/2015069pap.pdf
able B.4
T
10
בשולי
הדברים ניתן לציין את קיומם של ספקיISP
"משניים", הרוכשים קיבולת מספקISP
"ראשי" והם בעלי מערך
.הנדסי מצומצם עוד יותר. ספק רב אם ספקים אלה מביאים ערך מוסף ללקוחות השירות
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
השחי
קה המשמעותית בעלויות ובהרכב ההוצאות, בשילוב הלחץ התחרותי בשוק ה-
ISP
, הביאה
לירידה דרסטית במחירים כפי שמשתקף בבירור בדיווחים הכספיים של החברות. כך למשל חברת
בזק מדווחת בשנת2020
( על הכנסה ממוצעת למנוי קמעונאיARPU) של כ-
98
לעומת כ₪
-
64
₪
בשנת2007
. בתקופה
זו עלתה המהירות (המשווקת) הממוצעת מ -
1.7
מגה-
ביט לשנייה ל-
69
מגה -
ב( יט לשנייה. באותן התקופות2007
מול2020
)ירדה
ההכנסה הממוצעת ממנוי של שירותISP
לכ -
25
. ואף פחות₪
מגמות אלה הביאו לשחיקה מתמשכת בהכנסות הנומינאליות משירות ה -
ISP
בעוד ההכנסה
הממוצעת בשוק התשתי
ת עלתה, ומשכך לשחיקה בחלקו היחסי של שירות ה -
ISP
מהמחיר הכולל
של השירות. כיום ניתן לומר בבירור כי חלקו היחסי של שירות ה -
ISP
בתצורת בנדל הפוך הוא כ -
15%
.ממחיר השירות הכולל, לכל היותר
רגולטוריות
בנדל
כ
אמור, מראשית ההסדר היה ניכר הקושי הצרכני בצורך להזמין שי רות משני ספקים שונים, ועל
כן התפתחה פרקטיקה של סל שירותים משותף שכלל שירות תשתית ושירותISP
. את הסלים
האלה הציעו הן ספקיISP
"(בנדל"( ") והן בעלי התשתית
בנדל הפוך ") והם היו כפופים למגבלות
שונות בדבר משך ההסכם (עד חצי שנה או שנה). בשנת2010
תוקן רישיונה של חברת בזק על מנת
לעגן פרקטיקה זו ברישיון שהיא למעשה חריג לחובת ההפרדה המבנית, ולצד זאת לקבוע את
חובתה של בזק לשווק בתנאים שוויוניים, לצד בנדל הפוך עם חברת בזק בינל "אומי, גם "סל מקביל
שכולל את שירותיו של כלISP
שחפץ בכך. גם רישיונה של הוט טלקום תוקן באופן דומה אם כי
בתצורה שונה במקצת. לאחרונה אף הוסרה מגבלת הזמן שהייתה קיימת לבנדל ההפוך של בזק (עד
שנה, ולאחר מכן פיצול לחיוב נפרד של בזק ושל ה -
ISP) וכיום הבנדל ההפוך מס ,ופק כהסדר קבע
.וכן התאפשר להוט לספק סלים משותפים במתכונת של בנדל הפוך
למרות התועלות הצרכניות הרבות בהסדר הבנדל ההפוך, המאפשר כאמור ללקוח פוטנציאלי
להצטרף לשירות באמצעות תיווך של גורם אחד במקום שני ספקים שונים, אין ספק שההסדר הביא
גם להפחתה נוספת בכוח היחס
י של ה -
ISP
. לקוח המבקש להצטרף לבנדל הפוך נדרש לבחור בין
ספקיISP
שונים המתחרים ביניהם, לרוב, על בסיס מחיר בלבד, מבלי שספקי ה -
ISP
מובדלים
.ביניהם או מספקים ערך ייחודי כלשהו11
כך, כיום מוצעים במסגרת בנדל הפוך של בזק12
ספקים
,שונים12
ופער המחירים בין רובם הו
א מזערי והלקוח בוחר את ספק ה -
ISP
ללא מידע משמעותי
11
למעט שירותי
""רימון
ו ""אתרוג
המספקים פתרון ייחודי ,
בעיקר
לאוכלוסייה
.מסוימת
12
https://www.bezeq.co.il/internetandphone/internet/price_rate/isp/
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
.על טיב המוצרים של הספקים השונים13
לא זו אף זו, במסגרת ההסכמית בין ספקי ה -
ISP
לבזק
משלמים הספקים לבזק עבור הרכשת הלקוחות, כך שחלקם היחסי בהכנסות מהשירות המוצע קטן
.עוד יותר
השוק
הסיטונאי
א ין ספק שהתמורה הרג ולטורית המשמעותית ביותר בתחום היא המעבר למדיניות של "שוק
סיטונאי" בתקשורת נייחת בישראל. שיטה זו שהונהגה לראשונה בתחילת2015
מבקשת להתמודד
עם בעיית מיעוט התשתית הנייחת בצורה אחרת לגמרי. במקום לפצל את השירות למקטעים שונים
(כפי שנעשה, כאמור, בשירותי אינטרנט ו בשיחות לחו"ל) ולפתח את התחרות במקטע מסוים השוק
הסיטונאי קובע כי ספקים נטולי תשתית גישה יוכלו לרכוש מספקים בעלי תשתית גישה בפרישה
רחבה
.(בזק והוט טלקום) את המקטעים החסרים, ולספק ללקוח חוויה אחודה14
בכך, גם מושגות
.התועלות התחרותיות וגם מסופקת חוויה יותר נוחה ללקוחות
מדיניות זו הביאה למצב שבו כיום כשליש מקווי האינטרנט של בזק מסופקים בסיטונאות
.למפעילים מתחרים15
על אף קשיים שונים ביישום המדיניות אין ספק שאספקת שירות בתצורה זו
הפכה לנדבך מרכזי בתחרות. כמו כן, השוק הסיטונאי הוא שאפשר לחברות שאינן בעלות תשתית
נייחת רחבת -
היקף להציע שירותיtriple play
(אינטרנט, שידורים, וטלפוניה) מתחרים לאלה של
הספקים המסורתיים, וכן ל .רכוש לקוחות לקראת פרישה של סיבים אופטיים לבתי הלקוחות
עם השקת רפורמת השוק הסיטונאי מחירי האינטרנט פחתו בצורה דרסטית. שירות האינטרנט
האחוד הוצע במחירים הנמוכים בשליש ממחירי הבנדל שהיו נהוגים בשוק16
. במקביל, בזק החלה
לעשות שימוש משמעותי בכלי השיווקי של הבנד
ל ההפוך, והמחירים שאותם הציעו ספקי ה -
ISP
בבנדל ההפוך היו במחיר נמוך בעשרות אחוזים מהמחירים שאותם הציעו ספקי ה -
ISP
עד לאותה
נקודה. כפועל יוצא, ה -
ARPU
של שירות ה -
ISP
פחת משמעותית בעוד ה -
ARPU
על שירות
.התשתית של בזק לא נפגע
בהקשר זה יש לציין כי בניגוד לשוק הס יטונאי על גבי רשת בזק הרי שהשוק הסיטונאי על גבי רשת
הוט טלקום טרם התבסס ועודנו סובל מקשיי יישום מהותיים, דבר הבא לידי ביטוי הן בהיקף קווי
האינטרנט המסופקים בסיטונאות על בסיס רשת הוט, וביתר שאת בעובדה כי רק ספק אחד כיום
מציע שירותים על בסיס שוק סיטונאי ברשת
.זו בהיקף משמעותי
13
למעט
.שירותי "רימון" ו"אתרוג" הכוללים שירותי סינון
14
שיטה
זה עומדת גם בבסיס מדיניות אספקת שירותי רט"ן על יד י מפעילים
וירטואליים , שם לקוח הקצה אינו מודע
כלל לכך שמפעיל הרט"ן אתו התקשר הוא ספק וירטואלי
.ולא בעל תשתית
15
לבזק כ-
982,000
מנויי אינטרנט קמעונאיים ו-
584,000
קווים סיטונאיים . (דו"ח
כספי ,רבעון
ראשון
2020
).
16
שירות
של
100
מגה במסגרת
השו "ס
הוצע
במחיר ממוצע של כ-
95
₪
כולל מע "מ, לעומת145
כולל מע"מ בממוצע₪
במסגרת ב נדל
.ישר
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
שיקולי תחרות
ה הפרדה המלאכותית הקיימת כיום בין שירות התשתית לשירות ה -
ISP
תורמת לתחרות בשני
( :היבטים מרכזיים1
) אספקת שירותISP
מהווה את השלב הנמוך ביותר בסולם ההשקעות. היא
מאפשרת לשחקנים חדשים בשוק דריסת רגל בשוק הנייח בהשקעה מינורית וכן
בהמשך נקודת
קפיצה נוחה יותר לשלב הבא בסולם ההשקעות לאספקת שירות אינטרנט אחוד באמצעות השוק
( ;הסיטונאי2) אספקת שירות ה -
ISP
באמצעות הבנדל ההפוך מאפשרת לשחקנים קיימים נטולי
תשתית נייחת להרכיש לקוחות חדשים ובהמשך לספק להם שירותים נוספים כגון שירות אינטרנט
אחו
ד באמצעות השוק הסיטונאי, שירות אינטרנט עצמאי על גבי סיבים ושירות טלוויזיה רב -
.ערוצית
לפיכך קיים חשש כי ביטול ההפרדה בין שירותי התשתית לשירותי ה -
ISP
יפגע בתחרות בתחום
התשתית הנייחת. עם זאת וכאמור לעיל, חשש תחרותי זה הוא מצומצם יחסית עקב ירידת ערכו
של שירות ה -
ISP
כמקטע מבודל, קיומם של הסדרי שיווק אחודים למחצה לבעלי התשתית שבהם
מקטע ה -
ISP
הוא אף שולי יותר (בנדל הפוך בבזק ובהוט), וקיומו של שוק סיטונאי מתפקד (בעיקר
על גבי רשת בזק כאמור). להערכתנו, הפער בהיקף ההשקעה הנדרש עבור פעילות כ -
ISP
בתצורה
המפוצלת ובין פעי ,לות במסגרת השוק הסיטונאי אינו גבוה17
ולכן הסרת השלב האמור בסולם
ההשקעות אינו מייצר חסם כניסה לשוק ודווקא השארתו עלולה לפגוע במערך התמריצים לטיפוס
.במעלה סולם ההשקעות
עם זאת, על מנת להפיג במידה מסוימת את החששות התחרותיים מביטול ההפרדה בין השירותים
יינקטו
במדיניות המוצעת להלן הסדרים אשר יתמרצו את ספקי ה -
ISP
להעביר את לקוחותיהם
לשירות אינטרנט אחוד באמצעות השוק הסיטונאי. בכך יתאפשר לספקי ה -
ISP
שיהיו מעוניינים
בכך לטפס במעלה סולם ההשקעות ולתרום לתחרות בשוק הנייח באופן משמעותי יותר מתרומתם
המצומצמת כיום תחת ההס .דר הנוהג
המצב כיום
ב ינואר2020
היו בישראל כ -
2.5
:מיליון חיבורים לאינטרנט מהיר, בהתפלגות כדלקמן
תצורה אחודה
)(שוק סיטונאי, תשתית עצמאית
תצורה מפוצלת
) ספק+ (תשתית
תצורה אחודה למחצה
(
)בנדל, בנדל הפוך
סה"כ
)(בקירוב
773,500
1,000,000
696,000
2,469,000
בעוד שנתונים אלו מציגים את סך חיבורי תשתית האינטרנט (לרשתות בזק, הוט, והחברות
המציעות שירותים על גבי סיב אופטי) בתצורות השונות הרי שסך מנויי שירות הגישה לאינטרנט
בתצורות השונות גבוה בכ-
170
אלף מנויים ומצביע על כפילות באספקת שירות הגישה לאינטרנט
17
עיקר
הפער כרוך בהקמת ממשקAPI
,
ו
תשומות
נוספות
(מערך
טכנאים ,
ניהול מלאי ציוד קצה )הן
בעיקר
עלויות
משתנות
.שניתן לנהל באופן פרופורציונאלי להרחבת הפעילות ומצבת הלקוחות
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
הנובע במישרין מהפיצול בין התשתית לספק (היינו, במקום שמנוי ישלם פעם אחת לתשתית ופעם
אחת לספק יש מנויים שמשלמים למשל לשני ספקים שונים על אף שהם משתמשים בפועל בשירותיו
של ספק אחד). אם נייחס לכל אחד ממנויים אלה הוצאה עודפת של כ-
25
לחודש עבור השירות₪
הכפול (הנ חה שמרנית למדי) הרי שפיצול השירות גורם להפסד ישיר לצרכנים של כ -
50
₪ מיליון
.בשנה רק בשל סוגיה ספציפית זו הנובעת מפיצול השירות
תצורות שונות: אספקה אחודה מול פיצול
מ
כל האמור לעיל עולה כי כיום התרומה של מקטע ה -
ISP
כמקטע עצמאי לרווחת הצרכנים היא
קטנה, הן במונ חי תחרות והן במונחי שירות, וספק אם בהינתן האלטרנטיבות הקיימות בשוק, הן
לחברות והן לצרכנים, מקטע זה מועיל כלל. ניכר כי בעשור האחרון, ולמרות יציבות במספר ספקי
ה -
ISP
המהותיים, הייתה ירידת מחירים משמעותית ביותר במחיר שירות ה -
ISP
שלא נובעת
דווקא מהקטנת הרווח עק ב הגברת התחרות (שכן התחרות הייתה רבה גם לפני עשור, וחסמי
.הכניסה נמוכים יחסית) אלא בעיקר מקיטון בעלות האספקה וירידה אינהרנטית בשווי המקטע
מאידך, העלייה בקצב הגלישה הממוצע הביאה לעלייה בהכנסה הממוצעת לתשתית, ובכך הפך
מקטע ה -
ISP
לשולי בתמהיל החבילה הכוללת. ל כן למשל ניתן למצוא כיום ספקיISP
שונים
המספקים את שירותיהם רק במסגרת "בנדל הפוך" של בזק, ובכך מהווים, הלכה למעשה, לא יותר
מאשר "קבלני משנה" של בזק בתחום, וזאת תוך שהם מקיימים מערך הנדסי ושירותי מצומצם
.ביותר ואינם מייצרים ללקוח הסופי ערך מהותי
כאמור, לתצור ה האחודה (המתקיימת היום בשוק סיטונאי וכן בתשתית עצמאית) יש תועלות רבות
גם לצרכנים בדמות תפעול נוח יותר וגורם אחראי אחד, אבל גם למתחרים בכך שהיא מנתקת את
הקשר בין הלקוח לבין ספק התשתית, ומאפשרת לספק האינטרנט להציע ללקוח שירותים אחרים
(למשל, שידורים רב-ערוצי ים בתשלום) ללא חשש שבעל התשתית ישכנע את הלקוח לרכוש
שירותים אלה ממנו או מחברה קשורה. לא זו אף זו, בתצורת השוק הסיטונאי קיים מערך תמריצים
מובנה לטיפוס במעלה סולם ההשקעות, וניתוק הקשר האמור בין הלקוח לבין ספק התשתית
מאפשר למתחרים, בשלבים מאוחרים יותר, להציע למנויים שירות מלא על בסיס תשתית עצמאית
.)לחלוטין (למעט שימוש סיטונאי בתשתית הפסיבית
תועלות אלה באות לידי ביטוי גם במחירי השירות. כך למשל, כיום חברת018
משווקת את שירותיה
במסגרת בנדל הפוך של בזק ב-
95
לחודש למשך שנה (חבילת₪
100
T
)
18
ובמקביל את אותו שירות
בתצורה אחודה (המבוססת על רכישה סיטונאית), לאותו פרק זמן, ב-
69
. לחודש₪
19
גם חברת
פרטנר מציעה חבילה דומה ב-
98
לחודש בבנדל הפוך, וב -
99
לחודש בתצורה סיטונאית (המחירים₪
הם לאחר חודשיים של מחיר התחלתי נמוך יותר). הפער הקטן, והשלילי לעתים , בין אספקה
בתצורה סיטונאית לבין תצורת בנדל הפוך מביא למסקנה שהצרכנים הרוכשים שירות במסגרת
18
https://www.bezeq.co.il/internetandphone/internet/price_rate/isp/
19
http://018.co.il/simplenetmain
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
בנדל הפוך יוצאים נפסדים, שכן לא רק שהם נקראים להתמודד עם שני ספקים שונים, על כל
.המשתמע מכך, הם אף לא מקבלים בתמורה הנחה כספית
עוד נציין, כי כל בידול לשירות או ערך מ וסף שמסוגל ספקISP
לספק ללקוח במסגרת מפוצלת
ביכולתו לספק זאת גם במסגרת השוק הסיטונאי, החל משיפור חווית המשתמש (באמצעות הגדלת
הקיבולת הן במקטע הבינ"ל והן במקטע הפנים ארצי, אירוח, ניתוב יעיל, וכד'), שירותי
חסימה/תעדוף תכנים (דוגמת שירותים בטוחים לקטינים, חבי לות גיימינג וכד') וכלה בשירותי ערך
מוסף כגון תיבות דואר אלקטרוני, אנטי וירוס והגנות סייבר. תצורת השוק הסיטונאי אינה מחייבת
עלויות נוספות לצורך אספקת שירותים אלו, ובמקרים מסוימים אף מאפשרת הפחתה של העלויות
(עלות הקיבולת המפוקחת במסגרת השוק הסיטונאי נמוכה יו תר מהעלות לקיבולת במסגרת
.)המפוצלת
לאור כל האמור לעיל, קיומו של מודל מפוצל אינו משרת עוד את התכליות התחרותיות שלשמן
נקבע כפי שהיה בעת פרסום המדיניות בשנת2000
, והוא משית עלויות מיותרות על המשק ופוגע
ברווחת הצרכן. לכן יש לקדם שינוי במערך האסדרה שיאפשר האחד ת שירות האינטרנט במתווה
שיבטיח המשך תחרות בת קיימא. כאמור לעיל, ההצעה אינה נטולה חששות תחרותיים אך אנו
סבורים כי יש בהסדרים שנקבעו בתקופת הביניים עד ליום הקובע (ראו "המדיניות המוצעת") כדי
,להפיג חששות אלה
ולכל הפחות להפחיתן בצורה מספקת .
המגזר העסקי
ה
ניתוח לעיל התייחס לאינטרנט המשמש את משקי הבית. שירות זה הוא בעל מאפייני ם
סטנדרטיים, והוא מבוסס על שיווק המוני של מוצרים הומוגניי
ם . לעומת זאת, המצב במגזר העסקי
שונה בתכלית. במגזר העסקי ספקISP
המבקש לספק שירות "אחוד" ללקוח עסקי רוכש מספק
תשתית נייחת קו גיש( ה מקומי"local loop"
) בתצורה פיזית או לוגית המחבר בין חצר העסק לבין
ה -
ISP
. יודגש כי אותו קו גישה מקומי מבוסס על מוצרי תמסורת ותקשורת נתונים של ספקי
המפ"א (ובראשם, בזק, המוכרזת מונופול בתחום) ,ומוצרים אלה משמשים גם לצרכים אחרים–
( כגון בניית מערכות פרטיותVPN
) לעסקים מרובי סניפים, לחיבור אתרים של מפעילים אחרים
( לליבת הרשתbackhaul
.') וכו
להבדיל מהמתרחש במגזר משקי הבית הרי שבמגזר העסקי ספקי ה -
ISP
משמשים כאינטגרטורים
משמעותיים ביותר המסוגלים לספק ללקוחות מגוון רחב של פתרונות לוגיים ופיזיים, ובהתבסס
על בעלי
תשתית שונים. זאת, על מנת לספק ללקוח העסקי פתרון אינטגרטיבי כלל-
,ארצי (ולעיתים
במקרה של ספקיISP
שהם חלק מקבוצת תקשורת רב-לאומית כלל-
.)עולמי
נזכיר עוד כי ספקיISP
המבקשים לספק שירותים עסקיים כאמור רוכשים שירותי תשתית
מהספקים השונים בתנאי שוק, ולא מכוח השוק
הסיטונאי או הסדר רגולטורי אחר. לכן, אם יותר
לספקי תשתית המנועים כיום מלספק שירותISP
במגזר העסקי (בזק והוט טלקום) קיים חשש כבד
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל שלום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
כי הדבר יביא לחיזוק משמעותי במעמדם של הספקים האמורים, ולשחיקה משמעותית ביכולת של
ספקיISP
נטולי תשתית כלל-
.ארצית לספק פתרונות למגזר העסקי
על כן, מוצע כי
המדיניות המוצעת תתייחס רק לשירותי האינטרנט המיועדים למגזר משקי הבית
( וכי בשירות האינטרנט העסקי, הכולל התחייבות לרמת שירותSLA
) או מאפיינים אחרים
רלוונטיים לשימוש עסקי, לא יחול שינוי. יובהר כי אין הכוונה להבחין בין צרכנים שונים של אותו
השירות, אלא להחריג .מהמדיניות המוצעת רק את שירותי האינטרנט העסקיים20
המדיניות המוצעת
מוצע לקבוע, כי החל
מיום
1.1.2022
"(היום הקובע ") יבוטל האיסור החל על ספקי תשתית שהם
מונופולין לספק בעצמם שירותISP
המיועד לצרכנים פרטיים, וכך כל ספק תשתית יהיה רשאי
.לספק שירות גישה לאינטרנט בתצורה אחודה
יובהר כי החובה החלה על ספקי התשתית לספק מקטעי רשת שונים בסיטונאות לא תבוטל.
,בכך
במקום תצורות שונות (סיטונאות, בנדל, בנדל הפוך, הפרדה בין תשתית ו -
ISP) האינטרנט לצרכנ ים
.פרטיים חדשים בישראל יסופק כמוצר אחוד בלבד ללא תלות בקיומה של רשת גישה בבעלות הספק
בנוסף, ייאסר על ספק תשתית להציע את שירותיו של ספקISP
(בין אם מדובר בחברה קשורה ובין
אם לאו), קרי, לא יותר שיווק בתצורת "בנדל הפוך". כפועל יוצא אנו מעריכים שברוב מוחלט ש ל
המקרים יבחרו בעלי התשתית לשווק אך ורק את השירות האחוד, ולמעט מקרי קצה לא יהיה ערך
.עבורם או עבור הצרכנים בהמשך רכישת שירות תשתית ושירות גישה במנותק
על מנת שלא לגרום לניתוקים ותקלות למנויים קיימים, יוכל ספק תשתית שחפץ בכך להמשיך
להציע את שירות התשתית כשירות קמעונאי עצמאי ללקוחות קיימים בלבד. לספקISP
יותר לספק
את שירותיו בתצורה מפוצלת על מ נת לספק שירותים ללקוחות הקיימים. המשרד ימשיך לעקוב
אחר התפתחויות בשוק ובאם יראה כי התצורה המפוצלת ממשיכה להתקיים לאורך זמן, ישקול
התערבות נוספת .
תנאים נד
רשים לקיום המדיניות
צמצום מרווחים
קיומו של השוק הסיטונאי כחלופה תחרותית מרכזית לספקים נטולי תשתית המבקשים לספק
שירותISP
הוא תנאי קריטי ליישום התיקון המוצע, וכתוצאה מהתיקון המוצע גוברת חשיבותו
לתחרות בענף. בהינתן שאת כשליש מהחיבורים רחבי -הפס ברשת בזק מספקי ם ספקים סיטונאיים
קשה לטעון שחלופה זו לא זמינה לגורמים המבקשים להמשיך ולחולל תחרות בתחום גם לאחר
20
כלומר ,
עסק
זעיר או
קטן המבקש לעשות שימוש בשירות
אינטרנט
המיועד לצרכנים פרטיים יוכל לעשות זאת .
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
התיקון המוצע. עם זאת, י ש להפיג את החשש מפני העצמת תופעת "צמצום המרווחים" שעלולה
להתרחש. כך למשל, כיום קיים מחיר סיטונאי לשירות גישה רחבת -
פס ברשת בזק (הקבוע
בתקנות), ומחיר למוצר קמעונאי מקביל (וכן מחיר מגולם של שירות קמעונאי בתוך מחיר הבנדל
ההפוך). הפער בין שני מחירים אלה המכונה "מרווח השיווק" הוא קריטי לתחרות, וקיים חשש כי
בעל תשתית ינסה לצמצם מרווח זה על מנת להדיר את רגליהם של המתחרים מהשוק ולהפוך את
החלופה בשוק הסיטונאי לכזאת שאינה כלכלית. חשש זה מתעצם במצב עולם שבו אין מוצר
תשתית קמעונאי אלא רק מחיר תשומה בתוך מוצר אינטרנט אחו ד. מנגד, קיומם של שירותים
מקבילים אצל מפעילים בעלי כוח שוק ואצל מתחרים דווקא משפר את היכולת הרגולטורית לאמוד
.את מרווח השיווק
,לכן אם ייווכח המשרד כי ספק תשתית מבצע צמצום מרווחים, לרבות בשיווק סלי שירותים, לפני
היום הקובע, ישקול המשרד את דחייתו של היום הקו בע בפרק זמן של שישה חודשים לפחות
לאחר ביטול הפרקטיקה האסורה. יובהר כי אין באמור כדי להפחית מחובתו של בעל תשתית
.להימנע מנקיטת צמצום מרווחים גם לאחר היום הקובע
איסור שיווק עד היום הקובע
ב רור כי לבעל תשתית יתרונות רבים בבואו לגייס לקוח לעומת ספק ה -
ISP
.
,בעל תשתית מחזיק
לרוב, מידע מדויק יותר אודות מנוייו (שכן מדובר במתן שירות בנקודות פיזיות), הוא מחזיק מידע
על כל מפעילי ה -
ISP
הפועלים על גבי התשתית שלו, הוא לרוב בעל אמצעים כספיים ולוגיסטיים
רבים יותר מאשר ספקי ה -
ISP, ועוד. אם יותר לבעל התשתית לספק מוצר אחו ד יתרון זה עלול
להביא למצב שבו בעל התשתית יצליח להעביר אליו את המנויים מבלי שתינתן הזדמנות הוגנת ל -
ISP
.להתחרות
לכן, מוצע לקבוע כי עד ליום הקובע ייאסר על בעלי התשתית להציע למנויים קיימים הצעה
עתידית להצטרפות לשירות אינטרנט אחוד ביום הקובע, וכן ייאסר על בע לי התשתית להציע
למנויים שאינם מנויים כיום על בנדל הפוך להצטרף לבנדל הפוך עד ליום הקובע . בכך, ייווצר איזון
.בין התועלת הצרכנית באיחוד המוצרים מחד לבין הצורך להפיג את החשש התחרותי מנגד
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
שיווק שירותים מצד ספק תשתית- לפני ואחרי היום הקובע
עד היום
הקובע
תשתית
בלבד
עד היום
הקובע
בנדל הפוך
עד היום
הקובע
הצעה
עתידית
לשירות
אחוד
החל
מהיום
הקובע
תשתית
בלבד
החל
מהיום
הקובע
בנדל הפוך
החל
מהיום
הקובע
שירות
אחוד
לקוחות
המנויים כיום
על השירות
כן כן לא כן
כן
(לשיקול
דעתו של
ספק
)התשתית
כן
לקוחות
המבקשים
להצטרף
לשירות
כן לא לא לא לא כן
העברת
מידע
ת נאי הכרחי
נוסף ליצירת תחרות הוגנת הוא נגישות של ספקי ה -
ISP
למידע אודות מנוייהם
בתצורת בנדל הפוך, וזאת על מנת שיוכלו לפנות ללקוחותיהם בהצעות אחודות. אשר על כן, יושם
דגש על קיום החובה של ספקי התשתית להעביר מידע מלא ומפורט (לרבות מספרי טלפון ניידים
"ונייחים, כתובות דוא
ל, כתובת, וכו') אודות המנויים בבנדל הפוך לספקי ה -
ISP
הרלוונטיים. גם
במקרה זה, אם ייווכח המשרד כי לא הועבר המידע האמור במלואו בתוך30
יום מקביעת המדיניות
ישקול המשרד את דחייתו של היום הקובע ביחס לספק התשתית הרלוונטי בפרק זמן של שישה
חודשים לפחות לאחר העברת
המידע .
מגמות בשוק עד היום הקובע
ב נוסף לצעדים הקונקרטיים אלה יש צורך במנגנון נוסף שאינו מבוסס על תנאים רגולטוריים אלא
,על הנעשה בשוק. לכן מוצע לקבוע כי אם ייווכח המשרד כי קיימת עלייה משמעותית באחוז
המנויים של בעל תשתית הצורכים שירות בתצורה בנדל הפוך לפני הי ום הקובע עלייה זו תיחשב
כניסיון של בעל התשתית לנצל את כוחו, והיום הקובע (ביחס לאותו בעל תשתית) יידחה בתקופה
.של שישה חודשים
המשרד יהיה רשאי להמשיך ולדחות את היום הקובע בפרקי זמן נוספים של
שישה חודשים. לצורך מעקב אחר מגמה זו המשרד יפרסם פעם ברבעון פילוח של אחוז המנויים של
.)כל בעל תשתית הצורכים שירות בתצורות השונות (מפוצל, שוק סיטונאי, בנדל, בנדל הפוך
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
נדגיש, כי דחייה כאמור תישקל גם בהתייחס למנויים בתשתיות מסורתיות וגם ביחס לתשתיות
.)מתקדמות (כגון סיבים אופטיים
המעבר לשוק סיטונאי
מ האמור לעיל ברור כי המשך קיומו של שוק סיטונאי, המאפשר לספקים שאינם בעלי תשתית נייחת
כלל-
ארצית גישה יעילה ושוויונית למקטעי תשתית חיוניים, הוא תנאי הכרחי לשינוי המוצע. על כן
ייקבע כי המשרד יבצע מעקב שוטף אחרי הנעשה בשוק הסיטונאי בדגש על האפשרות של הספקים
לקב ל גישה לתשתיות בתנאים המאפשרים תחרות בינם לבין בעלי התשתית, ובהם תנאים
שוויוניים של התקנה, ממשקים בין מערכות, וכו', וכן היעדר פרקטיקות של צמצום מרווחים. אם
המשרד ייווכ
ח
שמפעיל בעל תשתית פועל על מנת להערים קשיים או אף לסכל את התרחבותם של
ספקים בשוק סיטונאי ,הרי שהיום הקובע לאותו בעל תשתית יידחה בדומה לאמור לעיל. כמו כן
אם ייווכח המשרד כי בעל תשתית מונע מספק שירות גישה למידע הנדרש על מנת לפנות ללקוחותיו
.בהצעות שיווקיות עד ליום הקובע הרי שגם במקרה זה יידחה היום הקבוע לאותו בעל תשתית
השפעה על הפועלים בשוק
ין א ספק כי למדיניות המוצעת תהיינה השלכות על תחום ה -
ISP
, שצפוי לדעוך כתחום העומד בפני
עצמו. עם זאת, חסמי ההתרחבות העומדים בפני ספקים המספקים היום שירות במסגרת בנדל
.הפוך, המבקשים לעבור לתצורת שוק סיטונאי, אינם גבוהים
כבר כיום שבעה ספקים מתוך אחד עשר21
ספקיISP
המשווקים באמצעות בנדל הפוך של חברת
בזק פעילים בשוק סיטונאי (בזק בינ"ל, אקספון018, פרטנר, טריפל סי, סלקום, עמית -
,נט
רימון\
.אתרוג) כך שלא עומד בפניהם חסם התרחבות ממשי
הספקים הנותרים, ככל שהם מספקים ערך מוסף ללקוח, יכולים לעבור לתצורה הסיטונאית יחסית
בקלות
(כמה מהחברות שכבר פועלות בתחום היום הן חברות קטנות יחסית) ולהמשיך להציע את
,מרכולתם למשתמשים. כיוון שהתשומות הנדרשות לפעול במתכונת של בנדל הפוך נמוכות מאד
והמעבר לפעילות בתצורה סיטונאית מתאפשר בקלות יחסית, הרי שהמהלך המוצע לא יקים חסמי
כניסה משמעותיים לשח .קנים חדשים בשוק הסיטונאי
יש לציין כי השחקנים הפועלים כיום בבנדל הפוך
יידרשו
להשקיע מאמצי שיווק בהעברת הלקוחות
לתצורה האחודה בעיקר טרם היום הקובע , וזאת, בצל חשש מכניסתם של בעלי התשתיות לתחום
ב
מועד זה
. אין ספק שמצב עולם זה נחות בעיניהם מהמצב הקיים. אך יש לז כור כי את ההפרדה
המלאכותית שיוצרת הרגולציה והמחייבת תשלום רנטה לספקיISP
מממנ ים
צרכני השירות, הן
דרך מחיר השירות והן דרך פגיעה בחוויית המשתמש. אנו סבורים כי השקעה חד-
פעמית זו בהעברת
לקוחות לתצורה הסיטונאית
ת ,יטיב עם צרכני השירות
ת הפוך את הספקים לגורמים שמייצרים
21
( באתר בזקhttps://www.bezeq.co.il/internetandphone/internet/price_rate/isp/
) מופיעות12
,הצעות
אך2
.מהם ("רימון" ו"אתרוג") הן הצעות של אותה חברה הפונים לקהלים שונים
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
ערך ללק ו ,חות ת עמיד את כל השחקנים בשוק במצב
ש בו הם משווקים שירות
בר השוואה לצרכנים ,
ואף בכוחה לתרום לתחרות בדחיפת ספקי ה -
ISP
במעלה סולם ההשקעות . נציין כי העלות הנדרשת
היא, רובה ככולה, במערכי שיווק, שירות לקוחות, וכו', כלומר במערכים הנדרשים על מנת לייצר
ערך בשוק כשחקן עצמאי ובלתי תלוי–
וכי העלות הישירה הכרוכה במעבר לתצורה סיטונ אית –
כגון ממשקיAPI
', וכו–
היא
נמוכה יחסית , או פרופורציונאלית להיקף הלקוחות (ניהול מלאי ציוד
קצה ומערך טכנאים), ופוטנציאל הרווח בשוק הסיטונאי גבוה משמעותית מהמתאפשר במסגרת
הבנדל ההפוך .
אנו צופים כי המדיניות המוצעת תביא לגידול במספר המנויים המצויים בתצורה
אחודה וצמצום
מספר המנויים המצויים בתצורה מפוצלת גם לפני היום הקובע. למרות שהמדיניות המוצעת מתירה
את המשך קיומן של התצורות המפוצלות והאחודות למחצה בקרב מנויים קיימים בלבד גם לאחר
.היום הקובע הרי שהמשרד סבור כי תצורות אלו ילכו ויתמעטו עם הזמן עד כדי ביטולן לכן מוצע
לקבוע כי בתום שנתיים לאחר היום הקובע המשרד יערוך בדיקה אודות מספר המנויים הממשיכים
לקבל שירות בתצורה מפוצלת או אחודה למחצה בכוונה לבחון את אפקטיביות המהלך וצעדים
.נוספים אפשריים
השפעה על רגולציה משיקה בתחום ובחינת חלופות נוספות
•
ש וק סיטונאי
,כאמור המשרד רואה במהלך המוצע התפתחות טבעית של רפורמת השוק הסיטונאי בכך שהוא
מבקש להביא למצב שבו כל ספק, הן בעל תשתית והן נטול תשתית, מסוגל להציע לצרכנים
שירותים תחליפיים, ובכך לקיים "מגרש משחקים מאוזן". זאת, בניגוד לשיטה הנהוגה כיום
של חלוקה מלאכותית בין מקטעים שונים והפיכתם למוצרים קמעונאיים. ניתן לומר שביטול
האבחנה בין תשתית לספקISP
הוא השלב האחרון בהפיכתו של השוק הסיטונאי למנגנון
.התחרותי המרכזי בשוק התקשורת הנייחת
•
הפרדה מבנית
אמנם המדיניות המוצעת מאפשרת לאחד שירות שניתן בעבר באמצעות חברות שונות בקבוצות
הכפופות להפרדה מבנית (בזק ובזק בינ"ל, הוט והוט נט) אך עם זאת לטעמנו שינוי זה כמוצע
לעיל אינו פוגע במהות ההפרדה המבנית
. ראשית, נזכיר כי כיום מדובר בשירות קל-
ערך יחסית
לשירותים אחר
ים שמספקות קבוצות בזק והוט (רט"ן, שידורים), וכי שירות ה -
ISP
הוא
"שירות" רק בשל המבנה הרגולטורי שנוצר (להבדיל, למשל, משירות רט"ן שהוא בעל
מאפיינים עצמאיים ושונים מתקשורת נייחת). חברות ה -
ISP
בקבוצות תוכלנה להמשיך ולספק
שירותים אחודים המבוססים על רכישה סיטונא ית אם יחפצו בכך, בעוד המגבלות הקיימות
על בעלי התשתית בעניין סלי שירותים (למשל, בנושא שיווק משותף של שירות אינטרנט
ושידורים רב-
.ערוציים בתשלום) יישארו בעינם
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
שנית, נזכיר כי אנו ממליצים כי שינוי המדיניות יהיה תקף למנויים פרטיים בלבד, ובכל הנוגע
לשירותים עסקי .ים תישמרנה המגבלות הנהוגות כיום
תצורה אחרת לאיחוד מקטעי התשתית וה -
ISP
מזו הנשקלת כאן היא "הפרדה
פונקציונאלית". קרי, איסור על ספקי מפ"א כללי שאינו ייחודי (בזק והוט טלקום) מלספק
,שירותים קמעונאיים כלשהם ללקוחות, הפיכתם של ספקים אלה לספקים סיטונאיים בלבד
ורי כוז כל הפעילות הקמעונאית של קבוצותיהם של הספקים האמורים בחברות בנות (כגון בזק
בינ"ל והוט נט, בהתאמה). עם זאת, ההפרדה הפונקציונלית נועדה לוודא את נגישותם של
המתחרים למקטעי תשתית הכרחיים, ומהווה אמצעי מבני להבטחת אי אפליה. אם השוק
הסיטונאי עובד היטב ומבקשי ה גישה אינם עומדים בפני חסמים אזי הצורך והתועלת בהפרדה
.הפונקציונלית פוחתים
,על כן מומלץ לקבוע כי את השירות האחוד תוכלנה לספק הן חברות המפ"א והן חברות בנות
.וזאת בכפוף לשיקולה של כל קבוצה כאמור
•
נושאים צרכניים
המשרד ער לקיומה של תופעה של צרכנים המנויים (לרו ב ללא ידיעתם) לכמה ספקיISP
בו -
ז +מנית. זאת, עקב מעבר בין ספקי תשתית או במעבר מתצורת שירות אחת (למשל תצורת ספק
תשתית) לתצורה אחרת (כגון שוק סיטונאי) וחוסר מודעות לצורך להתנתק משני הספקים
הננטשים בעת המעבר (וכאמור לעיל המשרד אף פרסם הנחיות לעניין אסדרה עצמית מצד בעלי
הרישיונות בנושא ז ה). על כן המשרד מבקש לקבוע כי עד היום הקבוע יופעל מנגנון שבו המפעיל
הקולט לקוח לשירות אינטרנט יעביר למפעיל הננטש הוראת ניתוק ויהיה אחראי כלפי הלקוח
הנקלט אודות ביצוע הניתוק. בכך, ייווצר מצב הן של הורדת חסמי מעבר בין ספקים, והן של
מהימנות החיוב והימנעות מחי ובים כפולים עבור הצרכנים. נדגיש כי אין המדובר באסדרה
חדשה, שכן תהליך ניתוק מנוי קבוע כבר כיום, אלא בקביעה כי בקשה לניתוק כאמור תתקבל
מידי המפעיל הקולט. המשרד מתכוון לקבוע, בסמוך לקבלת החלטה, את ההסדרים
הרלוונטיי
ם בנושא זה, ולכנס פורום של המפעילים לצורך ייש .ומה
סיכום והמלצה
נ :וכח כל האמור לעיל אנו ממליצים לנקוט בצעדי המדיניות הבאים
1.
לבטל את מסמך המדיניות "מדיניות רישוי שירותי אינטרנט" מיום17.12.2000
. נדגיש
כי אין
בביטול מסמך המדיניות האמור לאפשר הגעה עצמית של ספקISP
לחצרי הלקוחות, אלא ספק
ISP
המעוניין לעשו ת זאת יצטייד בנוסף
בר ישיון או היתר מתאים מאת המשרד ,
כפי
שיידרש
באותה העת .
2.
לקבוע כי יתוקנו רישיונותיהם של בעלי התשתית ("בזק" ו"הוט טלקום") כך שהחל מהיום
הקובע הם יהיו רשאים לספק ללקוחות קצה שירות אינטרנט אחוד הכולל את הרכיבים
משרד התקשורת
המנהלת הכללית
____________________________________________________________________
רח' יפו23
, ירושלים91999
:'טל02-6706310/3
:'פקס02-6240321
רח' אחד העם9, מגדל של
ום תל-
אביב61290
:'טל03-5198212/8
:'פקס03-5101706
הידועים כיום כ"שירות גישה רחבת-
פס לספקיISP
" ו"שירותISP
", וכי לא יתאפשר להם
להציע שירות תשתית ללקוחות קמעונאיים
חדשים . כל זאת, בהתייחס לשירותי אינטרנט
.הפונים למגזר הפרטי כאמור לעיל
3.
לקבוע איסור על בעלי התשתית לפנות ללקוחות קיימים בהצעות שיווקיות בתחום עד היום
הקובע לפי המתווה .שתואר לעיל
4.
לקבוע כי אם תהיה עלייה משמעותית באחוז הלקוחות של בעל תשתית הצורכים שירות
בתצורה אחודה שאינה סיטונאית, החל מיום פרסום שימוע זה ועדXXX
,לפני היום הקובע
היום הקובע ביחס לאותו בעל תשתית יידחה בפרק זמן של שישה חודשים. לצורך כך לקבוע כי
יפורסם אחת ל רבעון פילוח הלקוחות (הקמעונאיים והסיטונאיים כאחד) של כל בעל תשתית
.בנפרד, וזאת על מנת לקבוע אם הייתה עלייה משמעותית כאמור
5.
לקבוע כי נקיטת פרקטיקות אנטי תחרותיות במסגרת השוק הסיטונאי או בבנדל הפוך, ובכלל
זה פרקטיקות של אפליה, של צמצום מרווחים, של אי העברת מ ידע ושל הערמת קשיים בחיבור
מסוג כלשהו לשוק הסיטונאי מצד מי מבעלי התשתית יביא לדחייה של שישה חודשים של היום
.הקובע עבור אותו בעל תשתית
6.
.לקבוע הסדרים בנושא מעבר בין מפעילים ומניעת היווצרות של תופעת חיובים כפולים
7.
לקבוע כי בתום שנתיים לאחר היום הקובע המשרד יע רוך בדיקה אודות מספר הלקוחות
הממשיכים לקבל שירות בתצורה מפוצלת או אחודה למחצה בכוונה לבחון את אפקטיביות
.המהלך וצעדים נוספים אפשריים