חומר רקע

מערך המקוואות בישראל מיכל אחרק-ויין, אריאל פינקלשטיין ודביר שוורץ "פרויקט "שביל הזהב דצמבר 2015 טבת "תשע ו מערך המקוואות בישראל2 המכון לאסטרטגיה ציונית הוא גוף עצמאי הפועל למען שמירת צביונה היהודי והדמוקרטי של .מדינת ישראל על פי עקרונות מגילת העצמאות המכון פועל לשמירת זכויות האדם במדינת ישראל ברוח עקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום .של מורשת ישראל המכון פועל למען הידוק הקשר בין יהודי התפוצות למדינת ישראל .על פי ערכי הציונות ,המכון עוסק בעריכת מחקרים, כתיבת תכניות והגשתן, הדרכת מנהיגים צעירים, ייזום כינוסים סמינרים, סיורים ופעילויות אחרות למען חיזוקה של מדינת ישראל כביתו הלאומי של העם .היהודי The Institute for Zionist Strategies is an independent non-partisan organization dedicated to the preservation of the Jewish and democratic character of the state of Israel, according to the principles of Israel's Declaration of Independence. The Institute strives to promote human rights within Israel in the spirit of the principles of freedom, justice, integrity, and peace as prescribed by the Jewish Heritage. The Institute strives to fortify the bond between the Jews in the Diaspora and the state of Israel, according to the values of Zionism. The Institute engages in research, formulation and advancement of programs, training of young leadership, organization of policy conferences, seminars, and field study missions, and in other activities to strengthen the State of Israel as the National Homeland of the Jewish People. רחוב עם ועולמו8 :, מיקוד9546306 ירושלים 8 Am Veolamo St., 9546306 Jerusalem Tel. +972 2 581 7196; Fax: +972 2 532 2422 [email protected]; www.izs.org.il מערך המקוואות בישראל3 תוכן עניינים תקציר ................................ ................................ . 5 הקדמה ................................ .............................. 13 חלק א - מִ נהל וכלכלה: 1. :פרק א רקע כללי ................................ ................................ ...... 16 1.1 רקע חוקי ................................ ................................ ............. 16 1.2 . מ ספר המקוואות ................................ ................................ .. 17 1.3 . עובדי המקוואות ................................ ................................ .. 17 2 :. פרק ב בניית ו שיפוץ מקוואות ................................ .................... 19 2.1 . רקע היסטורי ................................ ................................ ....... 19 2.2 . המצב :כיום נהלים ועלויות ................................ .................... 22 2.3 . הליכים משפטיים ................................ ................................ . 23 3 :. פרק ג מחירי הטבילה ................................ ............................... 25 3.1 . חיר מ לטבילה רגילה ................................ ............................. 25 3.2 . מחיר לטבילת כלות בשנה הראשונה ................................ ........ 29 4 :. פרק ד יעילות וניהול כלכלי ................................ ....................... 33 4.1 . הקדמה ................................ ................................ .............. 33 4.2 . רקע כללי ונהלים ................................ ................................ .. 34 4.3 . מבוא מתודולוגי ................................ ................................ .. 37 4.4 . היבטים :כלכליים מבט כללי ................................ .................. 40 4.5 . אנומליות וחוסר יעילות ................................ ........................ 44 4.5.1 חיפה ................................ ................................ ... 44 4.5.2 השוואה בין מועצות דתיות ................................ ..... 45 4.5.3 השוואה פנימית: אילת, גני תקווה וקדומים ................ 48 5 . פרק ה: מאגרי המידע על המקוואות ................................ ............. 52 5.1 . מבוא ................................ ................................ ................. 52 5.2 . המאגר האינטרנטי ................................ ................................ 53 5.3 . מאגר ה- Waze ................................ ................................ .. 55 מערך המקוואות בישראל4 חלק ב - המצב התברואתי: מבוא ................................ ................................ .......................... 57 6. פרק ו: רקע ומבוא ................................ ................................ ..... 58 6.1 . רקע כללי ומשפטי ................................ ................................ 58 6.2 . עבודות קודמות בנושא ................................ .......................... 60 6.3 . מבוא מתודלוגי ................................ ................................ .... 62 7 . פרק ז: מצב רישיונות העסק במקוואות ................................ .......... 65 7.1 . נתונים כלליים ................................ ................................ ..... 65 7.2 . פילוחים שונים ................................ ................................ .... 66 7.3 . האם הביקורות הקודמות שיפרו את ?המצב ............................... 70 8 . פרק ח :פיקוח משרד הבריאות על המקוואות ................................ . 75 9 . פרק ט : מדוע מקוואות?אינם נסגרים ................................ ............ 81 9.1 . דילמת הסגירה ................................ ................................ ..... 81 9.2 . הרשות :המקומית התובעת או הנתבעת ................................ ..... 84 9.3 . סיכום חלק ב ................................ ................................ ....... 86 חלק ג - :המלצות מבוא ................................ ................................ .......................... 90 10 . פרק י :המלצות לטווח הקצר ................................ ..................... 91 10.1 . מחירים ................................ ................................ ............ 91 10.2 . יעילות וניהול כלכלי ................................ ........................... 91 10.3 . מאגרי מידע ................................ ................................ ....... 92 10.4 . תברואה ................................ ................................ ............ 93 11 . פרק יא : המלצות לטווח הארוך ................................ .................. 97 11.1 . הקדמה ................................ ................................ ............. 97 11.2 . הצעות קיימות - מהממסד אל הקהילה ................................ .... 98 11.3 . עיקרי ההצעה לרפורמה ................................ ..................... 102 11.4 . סעיפי ההצעה ................................ ................................ .. 104 ביבליוגרפיה ................................ .................... 111 מערך המקוואות בישראל5 תקצי ר תקציר חלק א המשרד לשירותי דת והרשויות המקומ יות בישראל מפעילים ברחבי הארץ 757 מקוואות ל נשים באמצעות המועצות הדתיות( 663 )מקוואות ומחלקות הדת( 94 )מקוואות .ברשויות השונות חלק זה דן ב היבטים מנהליים וכלכליים שונים במערך המקוואות בישראל ומצביע על מספר :ממצאים מרכזיים :מחירים על פי תקנות השר לשירותי דת מנובמבר2013 ,עלות טבילה רגילה במקווה היא חמישה עשר ש"ח .חוזר מנכ"ל המשרד לשירותי דת קובע כי "חובה להקפיד על גביית התעריפים הנזכרים לעיל ,"אך בפועל , כל מועצה דתית ,ולעתים גם כל בלנית ,פועלת כראות עיניה ואין אכיפה של נוהלי המשרד. במהלך חודשים אוקטובר-נובמבר 2014 פנינו ב שיחות טלפוניות לכלל המקוואות בישראל בשאלה מהו המחיר לטבילה רגילה במקווה, ונענינו על ידי482 מתוך757 .מקוואות מתוך 482 המקוואות, ב- 231 ( 48% )נגבה מחיר שאינו חמישה עשר ש"ח ,כאשר ברובם הגדול המחיר היה גבוה יותר מ חמישה עשר ש"ח .למעשה ,מבין המקוואות שבדקנו, ב- 35% מהמקרים ( 168 מקוואות מתוך 482 )מחיר הטבילה גבוה מחמישה עשר ש"ח ,ו( ברובם ב- 31% )מכלל המקוואות המחיר עומד על עשרים ש"ח ומעלה .בחלק מ ן המקוואות המחיר אף מגיע לשלושים ושלושים וחמישה ש"ח. הממצאים מלמדים כי במספר רשויות אין אפילו אחידות בתוך המועצה הדתית, כך שבאותה רשות מקוואות שונים גובים .מחירים שאינם זהים כמו כן, הממצאים מלמדים כי באופן אבסורדי ,לעתים דווקא ברשויות מערך המקוואות בישראל6 ש בהן התושב תו בעלות רקע חברתי-כלכלי נמוך ,הן נדרשות לשלם סכומים גבוהים בהרבה ממה שקבע המשרד לשירותי דת. בדיקה נוספת נעשתה בנוגע לטבילת כלות. על פי הנחיות השר לשירותי דת, שנכנסו לתוקף בנובמבר 2013 " ,כלות בשנה הראשונה לנישואיהן " פטורות מלשלם על טבילה .במקווה מבדיקה שערכנו עם דובר המשרד ,עולה כי הפטור שקבע השר תקף לכל הארץ וללא הגבלות אך בפועל, פנייתנו למקוואות עצמם העלתה כי 57% מהמקוו אות אינם עומדים בנהלים: בחלק מהמקוואות אין כלל הנחה לכלות, ובחלק אחר ישנה הנחה במגבלות הנוגדות את התקנות: הנחה רק למי שנרשמה במועצה .הדתית הספציפית, הנחה רק לתושבות וכדומה :יעילות וניהול כלכלי דוחות המועצות הדתיות לשנת2012 מלמדים כי סך כל ההוצאות על אחזקת המקוואו ת ומשכורת במחלקות המקוואות במועצות הדתיות עמד בשנת2012 על135.5 :מיליון ש"ח56 מיליון ש"ח ,על אחזקת מקוואות75 מיליון ש"ח על משכורות ו- 4.5 מיליון ש"ח נוספים על "אחרות". לאור זאת ניתן להניח שהוצאות מחלקות המקוואות במחלקות הדת עומדות על כבין15 מיליון ש"ח ל- 20 מיליון ש"ח .נוספים כמו כן, המשרד לשירותי דת תיקצב בשנת2013 שיפוץ ובניית מקוואות בהיקף של29 מיליון ש"ח . ,עם זאת בשל מחסור משמעותי במסד נתונים מסודר יש קושי רב להציג ממצאים מסודרים בנושא היעילות והניהול הכלכלי .המחסור בנתונים נובע מאי עמידה של מועצות דתיות רבות בנהלים המחייבים איסוף נתונים מסודר על מספר הטובלות ,ו כן מחוסר דרישה של המשרד לשירותי דת את הנתונים מ ן המועצות. למרות זאת, המחקר מציג מספר ממצאים ראשוניים המבוססים על הדו" .חות החשבונאיים של המועצות הדתיות מערך המקוואות בישראל7 על פי הממצאים, במועצות דתיות שבהן אחוז נמוך של תושבים דתיים העלות הכלכלית של מערך המקוואות גבוהה יותר, ככל הנראה, בשל הצורך לפתוח מקווה באזור מסוים ללא קשר למספר התושבים הדתיים שיש בו. כנראה זוהי גם הסיבה לכך שבמועצות אזוריות– הנדרשות לעתים קרובות לתפעל מקוואות גם ביישובים קטנים– עלות אחזקת .המקווה גבוהה יותר מאשר בערים על בסיס השוואה בין מועצות דתיות בעלות מאפיינים דומים, המחקר מראה כי, ככל הנראה, במועצות דתיות רבות ישנה התנהלות לא יעילה במחלקת המקוואות, או שלחלופין, במועצות דתיות שנרא ה כי ההתנהלות בהן יעילה ישנה בעיה בשירות הני תן במקווה. כך למשל, בחיפה אחוז ההכנסות העצמיות ממקוואות מתוך ההוצאות עומד על6%-8% , זאת לעומת יתר הערים הגדולות שבהן אחוז ההכנסות העצמיות ממקוואות עומד על20%-30%. מספר דו" חות ביקורת של מבקר עיריית חיפה אכן ,מצביעים על בעיות בהתנהלות מחלקת המקוואות בעיר חיפה. כמו כן ,ברחובות, צפת ואשקלון פועלים שבעה מקוואות נשים אך בעוד באשקלון ובצפת אחוז ההכנסות מההוצאות על מקוואות עומד על15%- 20% , ברחובות אחוז ההכנסות מההוצאות עומד על50%-55% . ,כך ההכנסות ברחובות מלמדות על כמות גבוהה בהרבה של טובלות מאשר באשקלון, אך למרות זאת, ההוצאות על אחזקה ומשכורות במחלקת המקוואות ברחובות דווקא נמוכות בהרבה. בדומה לכך, בבאר יעקב ובמעלות עלות אחזקת המקוואות ותשלום המשכורות במחלקת המקוואות גבוה פי כמה מאש ר במועצות דתיות מקבילות עם מספר טובלות דומה כמו בני עי" .ש, מיתר ומזכרת בתיה המחקר גם מצביע על מספר מועצות דתיות– גני תקווה, אילת וקדומים– שבמשך השנים2013-2010 היו בהן תנודות גבוהות מאוד בהוצאות מערך המקוואות בישראל8 ובהכנסות במחלקת מקוואות, באופן שקשה לתת לכך הסבר המניח את הדעת . תנודות גבוהות מעין אלו יכולות ללמד על התנהלות לא יעילה או לא תקינה .במחלקות המקוואות מאגרי מידע :לזמינות הנתונים בנוגע למקוואות ישנה חשיבות יתרה, וזאת בשל האופי האינטימי והדיסקרטי של הטבילה במקווה. סביר להניח שנשים מכירות את המקווה המצוי באזור מגוריהן, אך לא פעם, כשהן מתארחות במקומות שונים בארץ, הן נדרשות למצוא מקווה שהן לא מכירות. היות ש נשים רבות רואות בטבילה אירוע אינטימי, הן מעדיפות שלא לשתף בו אנשים אחרים,, ואף לא נשים אחרות ו לא לבקש מידע לגבי המקווה הקרוב – מה שמלמד על חשיבות פרסום נתונים מדויקים וברורים .בנושא ממצאי המחקר מלמדים שמאגרי המידע שמפעיל המשרד לשירותי דת באתר המשרד ובתוכנת הניווטWaze חסרים מידע רב. באתר האינטרנט של המשרד חסרים עשר ות מקוואות המופעלים על ידי המועצות הדתיות ומחלקות הדת, ובתוכנתWaze חסרים288 מקוואות (כ- 38% .)מהמקוואות נמצא, כי במאגר האינטרנטי של המשרד כמעט לא ש קיים מידע על פעילות המקוואות .כך ,למשל ,לא צוינו המחירים של טבילה רגילה ושירותים נוספים המוצעים במקווה ,ורק לעתים רחוקות הוצגו שעות פתיחת המקווה .בנוסף ,במקרים רבים גם מספר הטלפון של הבלנית או של המקווה כלל לא הופיע ,וגם כאשר הוא הופיע – מצאנו כי בכ- 25% מהמקרים המספר אינו מעודכן ,או שהוא מפנה לבלנית שכבר עזבה את תפקידה. בדומה לכך, בתוכנתWaze בכ- 33% מהמקוואות שמופיעים במאגר לא מצוין כלל טלפון או שמצוין מספר .טלפון שאינו מעודכן מערך המקוואות בישראל9 תקציר חלק ב צו רישוי עסקים קובע כי מקווה הוא עסק טעון רישוי לצורך"הבטחת בריאות הציבור לרבות תנאי תברואה נאותים." תקנות רישוי עסקים (תנאי תברואה נאותים למקוואות טהרה )התשנ"ט- 1999 שהותקנו על ידי משרד הבריאות ,כללו ,בין היתר ,הוראות בדבר מבנה המקווה ,מתקניו ,תחזוקתו והפעלתו ,שנועדו למנוע מפגעי בטיחות ותברואה במקוואות. באתר " האינטרנט של משרד הבריאות נכתב בהקשר זה, כי רק במקווה שלו יש רישיון עסק ,ניתן לדעת שהתנאים התברואתיים והאחרים תקינים". מבקר המדינה ערך בשנת 2004 ביקורת על רישיון העסק במקוואות בשמונה רשויות מקומיות בארץ והצביע על ליקויים רבים שהרשויות טענו שהן יתקנו בקרוב .בדיקה חוזרת שערכנו לאחר עשור ברשויות אלו מלמדת כי על אף דוח מבקר המדינה החריף ב יחס ל רוב הרשויות שבהן עסק דוח ה, מצב רישיונות העסק לא השתפר כלל וכלל, ובחלקן (כדוגמת תל אביב )המצב רק הורע. בבדיקה כוללת שערכנו עבור מחקר זה פנינו לרשויות המקומיות השונות בארץ לשם קבלת מידע על רישיון העסק של המקוואות המופעלים על המועצות הדתיות ומחלקות הדת .מתוך 757 מקוואות המופעלים כיום בישראל על ידי גורמים אלו ,קיבלנו מענה בנוגע ל- 481 מקוואות ( 63.5% ). ,מתוך אלו359 ,מקוואות כ- 75% , פועלים ללא רישיון עסק . לשם השוואה, האחוז הכולל של עסקים ואתרי רחצה טעוני רישוי ברשויות יהודיות בישראל שפועלים ללא רישיון עסק עומד על כ- 29% . הסקירה מלמדת כי במועצות אזוריות המצב בעייתי במיוחד :מבין הרשויות שנבדקו במדגם כ- 85% מהמקוואות במועצות אזוריות פועלים ללא רישיון לעומת 65% מהמקוואות הפועלים בערים .כמו כן ,מבין כלל מערך המקוואות בישראל10 המחוזות המצב בעייתי בעיקר במחוזות יו"ש וירושלים :מבין 115 מקוואות שנבדקו ביו"ש ל- 113 ( 98.7% )אין רישיון עסק; ובמחוז ירושלים – מבין 44 מקוואות ל- 42 אין רישיון עסק ( 95.5% .)במחוז תל אביב 88.4% מהמקוואות פועלים ללא רישיון עסק .במחוזות דרום ,חיפה ומרכז נצפתה מגמה שווה של כ- 65% מקוואות הפועלים ללא רישיון העסק ,והמחוז בעל הנתונים הטובים ביותר הנו מחוז צפון, שבו ל- 49.5% מהמקוואות אין רישיון עסק. הרשויות המקומיות, ,שלהן הסמכות לפעול בנושא ממעטות לסגור מקוואות הפועלים ללא רישיון עסק, אם בשל החשש שלהן מפגיעה בציבור הטובלות תש ישאר נה ללא מקווה ,ואם בשל העובדה שהרשויות עצמ ן נמצאות בניגוד עניינים, שכן מחד הן המפעילות את המקוו אות ו נדרשות להוציא הם ל רישיו נות עסק, ו מאידך הן גם האחראיות על אכיפת תחום רישיונות העסק. בדוח מבקר המדינה מ שנת2004 נמתחה ביקורת על משרד הבריאות שאיננו מנצל את הסמכויות של הרופאים המחוזיים להוציא צווי הפסקה מנהליים למקוואות הפועלים במצב תברואתי לקוי . מבדיקה שערכנו בדצמבר 2014 עולה, כי על אף שגם כיום ב משרד הבריאות מצביעים על כך ש ישנם מקוואות הפועלים במצב תברואתי לקוי , רופאי המחוזות אינם משתמשים בסמכותם זו. בעיה חשובה נוספת היא שהאזרחים כלל אינם יכולים להיות מודעים :לבעיות הקיימות בנושא הן משרד הבריאות והן הרשויות המקומיות לא מפרסמ ים לציבור הרחב כל מידע על המצב התברואתי של המקוואות . במשרד הבריאות טוענים שהנושא עדיין אינו ממוחשב ומפנים את הציבור לבדוק האם מקווה הוא בעל רישיון עסק ,אך בפועל ישנו קושי רב לבדוק זאת .הרשויות המקומיות אינן מפרסמות את המידע בדבר רישיון העסק לציבור הרחב וגם פנייה לרשות המקומית לא בהכרח עוזרת :ברשויות מערך המקוואות בישראל11 רבות לא הגיבו כלל לפניותינו החוזרות ונשנות בנושא ,ובאחרות דרשו תשלום אגרת חופש מידע עבור קבלת מידע בסיסי זה. ממצא נוסף הוא ש משרד הבריאות עורך ביקורות שנתיות רק בחלק קטן מ ן המקוואות .לטענת אנשי המשרד, הדבר נובע מחוסר במשאבים המוקצים לנושא . ,בנוסף מבקר המדינה הצביע ב שנת2004 על כך שלמשרד הבריאות אין כלל מידע על קיומם של חלק מ ן המקוואות , בדרך כלל מקוואות פרטיים. מבדיקה שעשינו בנוגע לירושלים עולה כי גם כיום ישנו פער בין מספר המקוואות שהרשות המקומית מדווחת עליהם ובין מספר המקוואות שמשרד הבריאות מדווח עלי ,הם. כמו כן דוח מבקר המדינה ב- 2004 הצביע על ההכשרה הלקויה של הבלניות בתחום הבדיקות התברואתיות הנדרשות במקווה, ו המבקר המליץ כי משרד הבריאות ורשויות הרישוי ייצרו את התנאים הראויים לקיום תקנות תנאי תברואה למקוואות .תגובתו של משרד הבריאות בדצמבר 2014 מלמדת כי גם מאז כתיבת דוח מבקר המדינה לפני כעשור" ,נושא ה הכשרה וההדרכה של עובדי המקווה באופן ארצי לא התקדם." תקציר חלק ג ההמלצות לטווח הקצר של חברי הצוות הן לתקן את הליקויים שנמצאו באופן פרטני, באמצעות אכיפה של המשרד לשירותי דת ופגיעה תקציבית .במועצות דתיות שיחרגו מהנהלים ההמלצות לטווח הארוך מבקשות להציע מודל חדש להפעלת מערך המקוואות בישראל, כך שמצד המערך יופעל באופן מקצועי יותר, אך .מנגד המדינה תמשיך לתקצב את המקוואות כפי שנעשה כיום על פי המודל המוצע ל רפורמה ב ,מערך המקוואות בישראל תופקע האחריות על מערך המקוואות בישראל12 המקוואות מידי המועצות הדת י ות לגופים פרטיים שי תוקצב ו (באופן )דיפרנציאלי על ידי המ דינה ויתנהלו בפיקוחה . מערך המקוואות בישראל13 הקדמה המתח בין דת ל מדינה הוא אחד מהנושאים המכוננים את השיח הציבורי במדינת ישראל עוד מתקופת טרום הקמתה . מסיבות שונות– פוליטיות ומהותיות– בתקופה האחרונה שב וחזר הדיון בנושאים אלו למוקד סדר היום הציבורי. נושאים כדוגמת מקומה של השבת במרחב הציבורי, סוגיית הגיור, אופן בחירות רבנים, נישואים אזרחיים ותפקודה של מערכת הכשרות הממלכתית היו חלק ממכלול נושאים שהפכו ל סלע מחלוקת עז בשנים האחרונות במאבקים ציבוריים ובהצעות חוק. גורמים דתיים מסוימים ראו בניסיונות"אלו פגיעה קשה ביסודות היהדות ו גל חקיקה "חסר אחריות ואנטי-דתי,1 ואילו גורמים אחרים (חלקם דתיים) ראו בניסיונות אלו אפשרות לייצב את היחסים בין דת ל ,מדינה בישראל שיי תכן ש .עלו על שרטון למרות שמדובר באחד משירותי הדת החשובים ביותר, אשר מאות אלפי נשים עושות בו שימוש מדי חודש, מערך המקוואות קיבל תשומת לב .פחותה למעשה ,עד היום לא נכתבה עבודה מחקרית המציגה את מערך המקוואות על היבטיו השונים . האדם החשוף לשיח התקשורתי בישראל עלול להסיק כי אין כל בעיות במערך זה מלבד הדיון על היחס של .הבלניות לנשים הבאות לטבול2 למעשה ,כפי שיוצג במחקר זה, תמונה זו אינה נכונה כלל וכלל ומערך המקוואות סובל מבעיות רבות נוספות. מחקר זה הנו תוצר של צוות חשיבה ומחקר שפעל במכון לאסטרטגיה ציונית ועסק במערך המקוואות . :המחקר מחולק לשלושה חלקים 1 ,קובי נחשוני"'הרב לאו בראיון חג: "גל החקיקה חסר אחריות' , אתרynet , 24.9.2014 . 2 ,ראו למשל: יעל יחיאלי''בלנית? לא תודה , אתרynet , 27.3.2011 ,; שלמה פיוטרקובסקי 'הבלניות זועמות: אנו עושות עבודת קודש' ,אתר ערוץ שבע , 2.3.2014 . מערך המקוואות בישראל14 החלק הראשון מתמקד בהיבטים הכלכליים והמנהליים של מערך .המקוואות, היבטים המצויים בפיקוחו ואחריותו של המשרד לשירותי דת ממצאי חלק זה פורסמו כמחקר עצמ א י במאי2015 . החלק השני מתמקד בהיבטים התברואתיים של מערך המקוואות ה מצויים בפיקוחו של משרד הבריאות. ממצאי חלק זה פורסמו כמחקר עצמאי באוקטובר2015 . החלק השלישי עוסק בהמלצות צוות המחקר לייעול ושיפור של מערך .המקוואות, לטווח הקצר ולטווח הארוך תודתנו נתונה לאיילת סימן, חברה ב צוות "שביל הזהב" במכון לאסטרטגיה ציונית, שסייעה באיסוף הנת ונים הראשוני עבור החלק הראשון של המחקר. מערך המקוואות בישראל15 חלק א– מִ נהל וכלכלה מבוא חלק זה של המחקר מתמקד בהיבטים הכלכליים והמנהליים של מערך .המקוואות, היבטים המצויים בפיקוחו ואחריותו של המשרד לשירותי דת :חלק זה מחולק לחמישה פרקים בפרק הראשון יוצג רקע כללי בנוגע למערך המקוואות בישראל: מספר המקוואות, הפיזור ה גיאוגרפי שלהם, עובדי המקוואו ת והליכי התקצוב .שלהם הפרק השני י עמוד על המגמות והשינויים שנערכו במהלך השנים בנוגע לבנייה ותקצוב של מקוואות עד לנהלים הקיימים כיום, ויציג מספר הליכים משפטיים.שנערכו בישראל בנוגע לבניית מקוואות בפרק ה שלישי יוצגו ממצאי סקר מקיף שנערך בין המקוואות השונים בארץ על המחירים במקוואות, ותיבחן השאלה עד כמה עומדים המקוואות .בנוהלי המשרד לשירותי דת בפרק ה רביעי יוצגו ממצאים על התנהלות לא יעילה של המועצות הדתיות בתחום המקוואות. הנתונים יתבססו על הדו"חות החשבונאיים של .המועצות הדתיות בישראל הפרק ה חמישי יבחן את איכות מאגרי המידע המסופקים לציבור על .המקוואות השונים ברחבי הארץ מערך המקוואות בישראל16 1 .פרק א: רקע כללי 1.1 . רקע חוקי מתן שירותי מקוואות לציבור הרחב באופן ממלכתי החל עוד לפני קום המדינה, עם גיבושן של המועצות הדתיות בשנת1937 .3 כיו ם, המדינה מממנת ומתפעלת מקוואות ברחבי הארץ באמצעות המועצות הדתיות .ומחלקות הדת הפועלות ברשויות המקומיות מועצה דתית היא רשות ממלכתית המתוקצבת על ידי המשרד לשירותי דת והרשות המקומית ופועלת מכוח חוק שירותי הדת היהודיים התשל"א- 1971 . ברחבי הארץ קיימות כיום132 מועצות דתיות, המספקות שירותי דת ב רוב הרשויות המקומיות בארץ. בנוסף, ב- 33 רשויות מקומיות לא קיימת מועצה דתיות וברשויות אלו מספקת הרשות המקומית לתושבים את שירותי הדת באמצעות מנגנון של מחלקת דת המופעלת באופן ישיר על ידי הרשות המקומית (בניגוד למועצה דתית .)שעובדיה אינם עובדי עירייה האחזקה השו טפת של המקוואות ושכר הבלניות ממומנים מתקציב המועצה הדתית ,שברוב המקומות מורכב ממימון של 60% מהרשות המקומית ו- 40% מהמשרד לשירותי דת ,מלבד ההכנסות העצמיות של המועצות הדתיות מתשלומי אגרות שונות .במועצות אזוריות ובמחלקות דת שבהן לא פועלת מועצה דתית המשרד לשירותי דת מתקצב באופן ישיר את עלות שכר הבלניות. 3 אליעזר דון- ,יחיא מוסדות דתיים במערכת הפוליטית: המועצות הדתיות בישראל , ,המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה1988 ', עמ4 . מערך המקוואות בישראל17 1.2. מספר המקוואות במועצות הדתיות פועלים663 מקוואות נשים ובמחלקות הדת פועלים94 מקוואות נשים כך שבסך הכול המדינה מפעילה757 מקוואות נשים .ברחבי הארץ4 כמו כן, במועצות אזוריות פועלים352 מקוואות נשים, לעומת405 מקוואות נשים הפועלים בעיריות ומועצות מקומיות . הסיבה לכמות הגבוהה יחסית של המקוואות במועצות אזוריות, על אף שמספר ,התושבים בהן נמוך בהרבה ממספר התושבים בעיריות ומועצות מקומיות היא שבמועצות אזוריות ישנו מספר גדול של יישובים, ובכל יישוב שיש בו קבוצה של נשים השומרת על דיני טהרת המשפחה ישנו צורך אקוטי במקווה, כיוון שנשים אלו נדרש ות למקווה במרחק סביר מן הבית . מלבד המקוואות שמפעיל המשרד לשירותי דת, ישנם גם מקוואות פרטיים שהמשרד אינו מפקח עליהם, ואין כל רישום מסודר לגביהם. מחקר זה לא יתייחס למקוואות אלו, אלא במקום שהדבר .הוזכר במפורש 1.3. עובדי המקוואות בענף המקוואות ( המכונה באופן רשמי גם: "תחום "טהרת המשפחה) ישנ ן שלוש קבוצות מרכזיות:של עובדים 1 :. בלניות על פי המשרד לשירותי דת, בלנית היא עובדת המועצה הדתית או מחלקת הדת, האחראית במקוואות הנשים על הטבילה על פי ההלכה 4 לסקירה מקיפה בנוגע למספר המקוואות או ר .בפרק הבא מערך המקוואות בישראל18 ועל פתיחת.המקווה ותפעולו תפקיד הבלנית הוגדר בנוהל מיוחד של .המשרד לשירותי דת5 .הבלניות מהוות את רוב העובדים בענף המקוואות 2 :. בלנים מבצעים פעולה מקביל ה לזאת של הבלניות , אך במקוואות גברים., שמספרם נמוך בהרבה 3. אחראי /ת :מקוואות על פי המשרד לשירותי דת, אחראי מקווה הוא "עובד המועצה הדתית שהגדיר ראש המועצה, אשר תפקידו לנהל את התפעול והתחזוקה השוטפים של המקוואות הנמצאים בתחומי ."המועצה6 כיום אין הגדרת תפקיד ברורה לאחראי מקוואות, ולטענת המשרד, בימים אלו הוא פועל לכתיבת הגדרה כזו. עם זאת, תגובת המשרד מלמדת כי "אחראי המקוואות הוא תפעול לוגיסטי של המקווה: החלפת מים, תיקון ואחזקה" ו"הרבה פעמים אחראי המקוואות משמש "כבלן בפועל, ו"יש אחראיות מקוואות אשר משמ ש ות כמפקחות על הבלניות, ."כאשר יש מערך מקוואות גדול7 על החלק המרכזי של שירותי המקוואות בעבודתן של המועצות הדתיות ניתן ללמוד מנתוני ם שהתקבלו מהמשרד לשירותי דת באוגוסט2014 .בנוגע למספר העובדים במועצות הדתיות8 ,על פי הנתונים בתחום המקוואות :מועסק המספר הגבוה ביותר של עובדים במועצות הדתיות 537 ,בלניות93 אחראי מקוואות ו- 75 .בלנים המשרד לא סיפק נתונים על העובדים במחלקות הדת, אך מסקירה שהציג מכון המחקר של הכנסת עולה שב- 2012 פעלו בהן99 .בלניות9 5 ,המשרד לשירותי דת הוראה מס': מד- 4.1.1, הוראת עבודה, השירות הניתן במקווה , 20.1.2013 . 6 ,המשרד לשירותי דת ,"נוהל "תחזוקת המקווה 20.1.2013 . 7 מכתב, אורטל אליאס– ,עוזרת דובר המשרד לשירותי דת30.9.2014 . 8 מכתב, אורטל אליאס – עוזרת דובר המשרד ,לשירותי דת19.8.2014 . 9 ,שלי מזרחי מועצות דתיות , הכנסת: מרכז המחקר והמידע, יולי2012 ', עמ3 . מערך המקוואות בישראל19 2 . פרק ב :בניית ושיפוץ מקוואות 2.1 . רקע היסטורי התקציב המיועד על ידי המשר ד לשירותי דת עבור בניית מקוואות חדשים .מיועד עבור מקוואות נשים בלבד עד שנת2001 , מועצה דתית שרצתה לבנות מקווה חדש או לשפץ מקווה הייתה מגישה בקשה לוועדה בין- משרדית בראשות מנכ"ל המשרד לשירותי דת (שנקרא באותה העת )המשרד לענייני דתות, שכללה נציגים של המשרד לשירותי דת, משרד הפנים ומשרד.הבינוי והשיכון המחלקה לפיתוח מבני דת במשרד לשירותי דת הייתה מנהלת את הבקשות לתמיכה ומביאה אותן לדיון בוועדת משנה של ועדת המנכ"לים. השר לשירותי דת היה ממנה את ועדת .המשנה שחברים בה נציגים של שלושת המשרדים,בסופו של דבר התקציב שהוחלט להקצות היה מועבר ישירות למועצה הדתית, שהייתה .אחראית על ביצוע הפרויקט .בעבר הועלו תלונות רבות כנגד העברות תקציבים בצורה שאינה ראויה דו" ח מבקר המדינה לשנת2001 הצביע על אי-סדרים בפעילות ה ו ועדה האחראית לתקצוב בניי ת מקוואות, שהעבי רה באותה שנה עבור מטרה זו תקציבים בגובה36 .מיליון שקלים המבקר הראה כי "ועדת המשנה לא .קבעה ניקוד, מדד או משקל יחסי למבחנים למתן תמיכה בבניית מקוואות בדיקת טבלת המקוואות העלתה שהיו הבדלים גדולים בין הסכומים שהיא ."המליצה לתת למקוואות שונים לאותה מטרה10 בדי קת סכומי התמיכות על ידי המבקר העלתה באופן תמוה "שלכמה מבקשים המליצה ועדת המשנה לתת תמיכות בסכומים גבוהים מאלה 10 דו" ח מבקר המדינה51 ב, לשנת הכספים2000 ולחשבונות שנת הכספים1999 , ,משרד מבקר המדינה2001 ', עמ488 . מערך המקוואות בישראל20 ,"שהם עצמם ביקשו11 בפערים של מאות אלפי שקלים. המבקר ציין כי "לא נמצא שוועדת המשנה נימקה את המלצתה לתת תמיכות גדולות ."מאלה שצוינו בבקשות, ויו"ר הוועדה גם לא פירט אותם בתשובתו12 המבקר לא קיבל את טענת יו"ר הוועדה כי ההקצאות ניתנו על פי "שיקול "הדעת של חברי הוועדה, וטען כי "יש לראות בחומרה את הטיפול בבקשות שלא על פי נוהל תמיכות, ואת קביעת הזכאים לתמיכה שלא על פי עיקרון השוויון ובאופן שאיננו תואם את החוק. חלוקת התמיכות באופן לא שוויוני נתנה עדיפות לא עניינית למבקשים מסוימים ופגעה במבקשים ."אחרים13 ( המבקר אף הראה ש"המשרד-לשירותי ד ת) לא הפעיל פיקוח באתרי הבנייה, ואין לו מידע מלא ומדויק על מה שנעשה בכספי ."התמיכה14 לאחר התייעצות עם מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה החליט השר ל ענייני ת תו ד, אשר אוחנה, כי משרדו ייקח אחריות על תהליך שיפוץ המקוואות ובנייתם, כך שבוטלה הוועדה הבין- משרדית ובוטל מעבר הכספים דרך המועצות הדתיות. בפברואר2002 פרסם המשרד מכרז חיצוני כולל המזמין קבלנים להציע הצעות לבניית מקוואות שיאושרו על .ידי המשרד15 בשנת2004 פורק המשרד לענייני דתות וסמכויותיו בתחום בניית מקוואות הועברו למשרד השיכון. המעבר למשרד השיכון חשף ממצא ים חדשים בנוגע למכרזים אלו . במשרד השיכון הצביעו על שני מכרזים, האחד לבניית מקוואות בסכום של100 מיליון שקל, והשני לשיפוץ מקוואות בסכום של50 ,מיליון שקל, שנוהלו בצורה תמוהה 11 'שם, עמ489 . 12 שם, שם. 13 'שם, עמ493 . 14 .שם, שם 15 שלמה צזנה , ''השר והמנכ"ל, ראש בראש , אתרnrg , 23.5.2002 . מערך המקוואות בישראל21 ושעל פי הערכות של מומחים חיצוניים– שנשכרו בידי משרד השיכון כדי לבדוק מה בדיוק אירע במכרזים האלו– עלו למדינה לפחות ב- 30% יותר מ ,כפי שהם היו צריכים לעלות. משמע32 מיליון שקל לפחות, שהמדינה בזבזה בשני ה מכרזים בתשלומים מופרזים לקבלנים הזוכים, ובהיעדר פיקוח על הקבלנ.ים16 מי שמונה מטעם משרד האוצר ומשרד השיכון לבדוק את כשירות המכרזים הוא ד"ר י ואב סרנה, יו"ר איגו ד מהנדסי הבנייה והתשתיות בישראל. סרנה טען בנוגע למכרז לבניית מקוואות כי " מניסיוני, הן כמהנדס והן כחבר ועדות מכרזים, מעולם לא נתקלתי בהתנהלות בלתי סבירה לחלוטין בדומה לזו שמצאתי בפרויקט זה, הן מצד ועדת המכרזים והן מצד המפקח. כתוצאה מכך, א ין לי ספק "שבפרויקט זה אושרו לקבלן כספים שאינם מגיעים לו. 17 הקבלן שז כה במכרז זה הנו ידיד אישי של אריה דרעי , מראשי תנועת ש"ס שהחזיקה במשרד לענייני דתות באותה העת, ואף חבר קרוב של מנכ"ל המשרד לענייני דתו ת דאז , משה שמעוני, מה שחיזק את החשדות (שלא קיבלו .הוכחה) שלא רק יד המקרה הייתה בדבר בנו גע ל מכרז שיפוץ המקוואות היה סרנה תקיף אף יותר, ורמז במפורש לשחיתות בהליך המכרז: "במכרז השתתפו ארבעה קבלנים. שני קבלנים )הימרו (או שהיה להם מידע מוקדם18 על הסעיפים שיוזמנו במסגר ת ."העבודות19 בסיכום הדברים ציין סרנה, כי "אין ספק כי ועדת המכרזים כשלה בדרך ניהול המכרז... אין ספק שהמפקח כשל מקצועית בהכנת 16 ,מירב ארלוזורוב, איך כמעט מצא עצמו היישוב החילוני כחל עם מקווה דה מארקר , 24.5.2006 . 17 מירב ארלוזורוב, 'איך מוציאים מכרז ומשלמים32 ( מליון שקל יותר3 ,')דה מארקר , 29.5.2006 18 .הסוגריים במקור 19 ,מירב ארלוזורוב ''הנס של מכרזי משרד הדתות2 ,דה מארקר , 25.5.2006 . מערך המקוואות בישראל22 המכרז, בניתוח התוצאות ובהסכמתו להמשיך בתהליך עם תוצאות ."מעוותות20 2.2. המצב כיום: נהלים ועלויות כיום, הסמכות להקצאת כספים לבניית מקוואות הנה סמכות בלעדית של המשרד לשירותי דת ולא קיימת ועדה בין- משרדית המשותפת למשרדים .נוספים הקריטריונים לתקצוב בניית מקוואות חדשים קובעים שמקווה חדש ייבנה רק ביישוב או בשכונה ללא מקווה, או שהמקווה הקרוב ביותר נמצא במרחק שני קילומטרים מן המקום המיועד לבנ.יית המקווה החדש21 ההקצאה לבניית מקווה נעה בין כ מיליון ש"ח כל מיליון ש"ח וחצי , בהתאם לגודל המקווה ש נקבע על פי מספר הטובלות המשוער. עבור מקווה בגודל 65 מ"ר התמיכה המאושרת על ידי המשרד עומדת על 984,326 ש"ח .עבור מקווה בגודל 90 מ"ר התמיכה המאושרת עומד ת על 1,184,097 ש"ח ועבור מקווה בגודל 120 מ"ר התמיכה המאושרת עומד ת על 1,636,877 ש"ח. 22 הרשות המקומית רשאית כמובן להוסיף תקצוב .נוסף מעבר לסכומים שמעביר המשרד לשירותי דת התקציב שמעביר המשרד לטובת שיפוץ ובניית מקוואות אינו קבוע אלא משתנה בין השנים . בשנת2012 העביר המשרד10 מליון שקלים ל- 117 מועצות לטובת שיפוץ מקוואות ובשנת2013 הוא העביר15 מליון שקלים ל- 121 מ ועצות לטובת שיפוץ מקוואות . כמו כן, בשנת2013 העביר המשרד לצורך בניית מקוואות ב- 14 רשויות מקומיות סכום של14 מליון 20 .שם 21 ,המשרד לשירותי דת תבחינים לחלוקת כספי תמיכות של המשרד לשירותי דת לצורך בניית או השלמת מקוואות נשים , 2014 . 22 .שם מערך המקוואות בישראל23 ש"ח. 23 עם זאת, בשנים קודמות הסכומים שהועברו לצורך בניית מקוואות .היו גבוהים יותר 2.3 .הליכים משפטיים במספר מקרים הגיע דיון על בניית מקווה להליכים משפטיים , בדרך כלל כסמל למאבק על אופיו הדתי או החילוני של היישוב. בשנת2006 עתרו שני תושבי היישוב אלקנה, הנוהגים במנהג חסידות חב"ד, כנגד משרד הבינוי והשיכון וכנגד המועצה הדתית באלקנה ורב היישוב, בטענה כי הם מונעים מהם להתאים את המקווה החדש הנבנה ביישוב למנהגים ההלכתיים הנהוגים בתנועת חב"ד. בניית המקו ו ה בהתאם למנהג חב"ד אינה פוגעת בכשרותו לפי שאר השיטות ההלכתיות, אך אי העמידה במנהג זה מחייב את הנוהג ות במנהג חב"ד לטבול במקו ו ,ה אחר ה מרוחק י מהי .שוב מרחק נסיעה העותרים הצהירו על נכונותם לשאת בהפרש עלויות הבני י ה הנובעות ממנהג חב"ד, אך רב היישוב, שהמועצה הדתית כפופה להנחיותיו ההלכתיות, סירב לאפשר את בניית המקווה כשיטת חב"ד. הדבר לא נאמר במפור ש בתשובה לבג"צ, אך סביר להניח שהדבר נבע מרצון לשמור על אופיו הדתי-לאומי של היישוב, ולמנוע מעבר של חסידי חב"ד ליישוב . שופטי בג"צ )(רובינשטיין, בייניש ולוי החליטו שלא להתערב בהכרעת הרב בטענה כי "אין עילה משפטית, בודאי בי י שוב קטן, להתערבות בהכרעת הרב, אף אם היא מושתתת על טעמים הלכתיים- ציבוריים רחבים יותר מאשר כשרות המקו ו."ה לבדו24 23 מכתב, דבורה אייפרמן – ,מנהלת אגף מבני דת במשרד לשירותי דת13.8.2014 . 24 בג"צ2957/06 , חנן חסן ואח' נ' משרד הבינוי והשיכון– .האגף לפיתוח מבני דת מערך המקוואות בישראל24 הליך משפטי נוסף לגבי בניית מקוואות שנערך במשך מספר שנים נוגע לבניית מקווה במועצה המקומית כפר ורדים, שרוב תושביה אינם דתיים והקהילה הדתית ב רשות עתרה כנגד המועצה המקומית שסירבה לבנות ו להפעיל מקווה ב תחומי הרשות. הדיון בבתי המשפט התייחס בעיקר .למתח שבין זכויות הטובלות ובין העול התקציבי על הרשות בדצמבר2010 דחה בית המשפט המחוזי בחיפה את העתירה בציינו, כי הגם שזכויות היסוד של המערערים לחופש דת ופולחן אינן שנויות במחלוקת, יש למקד את הדיון בשאלת אמות המידה לחלוקת משאבים ציבוריים ברשות מקומית ובתקינות ההליכים שנקטו המשיבים. נקבע כי בניית המקווה דורשת הקצאת משאבים ציבוריים– מקרקעין ציבוריים וכן תקציב להקמת ואחזקת המבנה – ועל כן כי יש לדחות את טענות המערערים הן ביחס להחלטת הביטול, הן ביחס להחלטת המועצה– שהתקבלה בעקבות המלצות ועדת הקריטריונים– לדרג את המקווה בעדיפות האחרונה להקמת מבני ציבור ביישוב. 25 בספטמבר2014 הפך בית המשפט העליון את החלטת בית המשפט המחו זי. השופט פוגלמן קב ע כ י בנסיבות המקרה החלטת המועצה שלא לפעול להקמת מקווה לנשים ביישוב בזמן הקרוב אינה עומדת במבחן הסבירות, שכן אין בה כדי לאזן באופן סביר בין הצורך של תושבות היישוב שומרות המצוות לקיים את מצוות הטבילה לבין השיקולים התקציביים ומשאבי הקרקע הז.מינים בית המשפט לא התייחס לטענת העותרים, ש לפיה מטרתה האמתית של המועצה היא לש מור על אופיו החילוני של היישוב, שכן ל דברי,ו מבחינה מנהלית– דינה של ההחלטה .להתבטל ממילא גם מבלי להתייחס לטענה זאת26 25 :ראוhttp://www.lawpubshop.co.il/?CategoryID=266&ArticleID=10724 . 26 עע" מ662/11 ., יהודית סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים מערך המקוואות בישראל25 3. פרק ג: מחירי הטבילה 3.1. מחיר לטבילה רגילה רוב העלויות של שירותי המקוואות– בנייתם, שיפוצם ומימון כ- 40% מתקציב המועצה הדתית ש ממנו משולם שכר הבלניות ועלות אחזקת המקוואות– מוטלות על המדינה. בהתאם לכך, המשרד לשירותי דת מוציא הנחיות מפורטות לעלויות השונות של טבילה במקווה. על פי תקנות שהתקין השר לשירות י דת בנובמבר2013 , עלות טבילה רגילה במקווה היא חמישה עשר ש"ח , ושלושים ש"ח עבור אמבטיה וטבילה עם .הכנה ממושכת27 כמו כן, ההנחיות קובעות כי על המקווה לספק "ערכת ,מקוואות" (מגבת, סבון, משחת שיניים וכו') לטובלות המעוניינות בכך אך אינן קובע ו ת מחיר אחיד לשירות זה ומאפשרות למועצה הדתית לגבות .כראות עיניה חוזר המנכ"ל קובע כי "חובה להקפיד על גביית התעריפים הנזכרים לעיל", אך בפועל, כל מועצה דתית, ולעתים גם כל בלנית, פועלת כראות עיניה ואין אכיפה של נוהלי המשרד. מהנתונים הרבים שאספנו לגבי המקוואות השונים בארץ ניתן לר אות כי באחוז גבוה מאוד מן המקוואות .לא מקפידים למלא אחר הוראות המשרד וגובים מחירים שונים משנקבע הנתונים נאספו בחודשים אוקטובר- נובמבר2014 ומתבססים על שיחות טלפוניות שנערכו עם הבלניות ב- 482 מתוך757 מקוואות, כאשר חשוב להדגיש כי הייתה פנייה לכל המקוואות, אך לא מ כולם היה מענה . מתוך127 מועצות דתיות ומחלקות דת שבדקנו, ביותר מ מחצית מהן– המחיר המ מוצע לטבילה רגילה שונה ממה שנקבע על ידי השר לשירותי 27 תקנות שירותי הדת היהודיים (אגרת שירותים) התשע"ד- 2013 , סעיף5 א. פורסם ,ברשומות, קובץ התקנות7.10.2013. תקנה זו פורסמה גם ב חוזר מנכ"ל המשרד לשירותי /דת עד1 , אפריל2014 ', עמ19 . מערך המקוואות בישראל26 דת. מתוך482 המקוואות, ב- 231 ( 48% ) מהם נגבה מחיר שאינו15 ש"ח , :כאשר ברובם הגדול המחיר היה גבוה יותר מתוך המקוואות שבדקנו ב- 35% מהמקרים ( 168 מקוואות מתוך 482 )מחיר הטבילה גבוה מחמישה עשר ש"ח ,ו( ברובם ב- 31% )מכלל המקוואות המחיר עומד על עשרים ש"ח ומעלה .בחלק מ ן המקוואות המחיר אף מגיע לשלושים ושלושים וחמישה .ש"ח בחלק מ ן המקוואות המחיר הבסיסי כולל בתוכו גם תשלום על ערכת מקווה, אף שחוזר המנכ"ל מציין במפורש כי "חובה להפריד בין אגרת הטבילה עצמה ובין התשלום בעבור ערכת המקוואות, וזאת על מנת ."שאישה תוכל להחליט בעצמה האם ברצונה לרכוש את ערכת המקוואות עיון בדו"חות המבקרים הפנימיים של הרשויות המקומ י ות מלמד כי מדובר בתופעה שאינה חדשה. כך, למשל, בדו"ח של מבקר עיריית חיפה משנת2007 נטען, כי "במקרים רבים המבקרות במקוואות משלמות סכומים הגדולים בהרבה מהסכום אותו הן חייבות לשלם". דו"ח משנת 2012 ,ש בו חזר המבקר ובחן את התנהלות המועצה הדתית בעיר, הראה מצ יאות דומה. בדומה לכך, מבקר עיריית רחובות קבע בדו"ח משנת 2010 , כי בשלושה מקוואות גובה המועצה תעריף שלא בהתאם לתעריף המותר, ובירושלים קבעה המבקרת ב- 2006 כי סכומי האגרה הנגבים .במקוואות אינם תואמים את הנחיות המשרד לשירותי דת באופן אבסורדי, לעתים דווקא ב רשויות ש בהן התושב ות בעלות רקע חברתי-כלכלי נמוך הן נדרש ות לשלם סכומים גבוהים בהרבה ממה שקבע המשרד לשירותי דת, לעומת רשויות שתושב ות יהן בעלות רקע חברתי- כלכלי גבוה. הטבלה הבאה מציגה את סכום הגבייה הממוצע ברשויות שונות ואת דירוג האשכול החברתי-כלכלי שלהן, כאשר ה מספר1 מסמל רשויות שתושביהן הם בעלי הרקע החברתי- כלכלי הנמוך ביותר, והמספר מערך המקוואות בישראל27 10 מסמל רשויות שתושביהן הם בעלי הרקע החברתי- כלכלי הגבוה .ביותר28 אופקים בית שמש י קרי ת יערים גבעתיים מיתר עמק חפר אשכול חברתי 3 3 3 8 9 8 מחיר לטבילה 20 30 35 15 15 11 איש לא היה מעלה על דעתו שהמחיר על שירות ממשלתי, כמו הנפקת דרכון או רישיון, יהיה תלוי במקום שבו ניתן השירות, אך כך הם הדברים בענף המקוואות. קביעת המחיר במועצות השונות נעשית כמובן באופן שרירותי: אין כל קריטריונים לגביית כספים לא אחידה, וכאלה גם לא יכולים להיות, שהרי ה גבייה כלל לא אמורה לכסות את הוצאות המועצה .הדתית על מקוואות גם אם ניתן לטעון שבשל ההשתתפות החלקית של הרשות המקומית צריכה המועצה הדתית לקבל אוטונומיה בקביעת התשלום, הרי שיש .להסדיר את הדברים בנהלים ברורים, ולא כפי שהעניינים מתנהלים היום בנוסף לכך, הופתענו לגלות שבמקרים רבים גם בתוך המועצות הדתיות עצמן ישנו הבדל במחיר בין מקווה אחד למשנהו. בטבלאות הבאות ניתן לראות כי במקוואות בחיפה, למשל, המחיר שגובים במקוואות השונים אינו אחיד; במקווה אחד המחיר יכול להיות חמישה עשר ש"ח , ובמקווה אחר הוא יכול להגיע לשלושים וחמ ישה ש"ח . כך הדבר גם במועצות הדתיות של חבל מודיעין, ירושלים, אילת, מרום גליל ועוד: בכולן ישנ ם 28 דירוגי האשכול החברתי- כלכלי מבוססים על המדד המעודכן ביותר של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המדד החברתי- כלכלי2008 . מערך המקוואות בישראל28 הבדל ים ב ין מחיר י המקוואות השונים. הטבלאות הבאות מציגות את הבדלי המחירים בין מקוואות שונים בתחומי המועצות הדתיות בחיפה , חבל מודיעין :וירושלים חיפה י קרי ת שמואל ,עירוני בצלאל הים עין , ההגה מרכז הכרמל נווה שאנן מחיר לטבילה 20 27 15 20 35 חבל מודיעין כפר טרומן נחלים אחיסמך חדיד גמזו מחיר לטבילה 0 15 10 15 20 ירושלים שירת הים משעול הקורנית האפרסמון הסנונית העומר מחיר לטבילה 20 15 20 15 20 ל פחות ל ,גבי חיפה ברור ש לא מ דוב .ר בבעיה חדשה כבר ב- 2012 דו" ח מבקר עיריית חיפה קבל על כך כי בעוד אגרת הטבילה שנקבעה על ידי המשרד עמדה אז על עשרה ש"ח , בפועל בחיפה "ישנם מקוואות שאגרת הכניסה הנגבית בהם עומדת על חמישה- עשר שקלים, במקוואות אחרים ,אגרת הכניסה עומדת על עשרים שקלים ואילו במקווה אחר אגרת הכניסה עומדת על עשרים וחמישה שקלים". בדיקתנו מלמדת כי מאז הביקורת המצב אף הורע, וכיום ישנם מקוואות בחיפה שהמחיר לטבילה בהם עומד .על מעל לעשרים וחמישה שקלים מערך המקוואות בישראל29 כדי להבין את העניין פנינו לדבורה אייפרמן, מנהלת אגף מבני דת במשרד לשירותי דת , שהיא למעשה האחראית על תחום מערך המקוואות במשרד . אייפרמן טענה בתגובתה כי הדבר "ידוע לנו. אנו עושים כמיטב יכולתנו על מנת למגר את התופעה. בכדי למגר את התופעה, אנו מתעתדים לתלות מחירון בכלל המקוואות כאשר המחירון יפרט לכל טובלת אשר מגיעה למקווה את המחירים ה תקינים. במצב דברים אלו, המועצות לא יוכלו ."לגבות מחירים אחרים29 דומה כי תשובה זו מלמדת על חוסר היכולת של המשרד לשירותי דת להתמודד עם אוזלת היד של המועצות הדתיות. המשרד אינו מפעיל כל סנקציות כלפי רשויות החורגות מהנוהל אלא מתעתד לתלות שלטים שהיעילות שלהם מוט לת בספק. נראה כי הפתרון הראוי לבעיה זו ולבעיות נוספות העולות מהתנהלות המועצות הדתיות טמון בהפעלת סנקציות כלכליות. כך למשל, המשרד יכול לקזז מהתקציב שהוא מעביר למועצות דתיות את הסכומים שהן גובות מ ן הטובלות שלא כדין, ואף לפגוע .בתקציבן מעבר לכך 3.2 מחיר לטב ילת כלות בשנה הראשונה על פי הנחיות השר לשירותי דת, שנכנסו לתוקף בנובמבר2013 , "כלות בשנה הראשונה לנישואיהן" פטורות מלשלם על טבילה במקווה. משיחות שקיימנו עם כלות טריות התוודענו לכך, שבמקוואות רבים הבלניות כלל לא מיידעות את הטובלות על הנוהל החדש או שאינן מוד עות לו. לצורך בדיקת הנושא, ערכנו מדגם ופנינו לכלות שונות שהתחתנו כחצי שנה לאחר כניסת הנוהל לתוקף, כלומר לאחר חודש אפריל2014 . זאת, מתוך 29 מכתב, דבורה אייפרמ ן – ,מנהלת אגף מבני דת במשרד לשירותי דת12.8.2014 . מערך המקוואות בישראל30 מחשבה כי זהו זמן סביר בהחלט לתת למערכת להכיר ולהסתגל לנוהל החדש. מספר הכלות ש שוחחנו עמן עומד על50 , כאשר הנתונים מתייחסי ם למקוואות שונים ב- 35 .מועצות דתיות/מחלקות דת שונות ( מהמדגם עולה כי מתוך אותן חמישים כלות טריות, רק עשרים40% ) אמרו כי בטביל ה הראשונה שלפני החתונה הבלנית אכן יידעה אותן כי הן זכאיות לטבילה בחינם במשך השנה הראשונה לנישואיהן בכל המקוואות בארץ. שבע כלות העידו כי הבלנית הסבירה שהן זכאיות לטבילה חינם רק במקומות ספציפיים (במקווה ש בו טבלו לראשונה, או במקוואות האחרים הנמצאים תחת אותה מועצה דתית , ראו על כך בהמשך ). למעשה, גם הכלות שיודעו על ידי הבלנית על כך שהן זכאיות לטבילה חינם בשנה הראשונה, העידו על נהלי ם שונים: חלקן סיפרו כי הבלנית הביאה להן אישור מיוחד לכך שאמור להיות תקף לכל מקווה שילכו, חלקן סיפרו כי ,הודיעו להן שיצטרכו ללכת למועצה הדתית להנפיק את אותו אישור .ואחרות אמרו שלא קיבלו דבר כמחצית מהכלות העידו כי הבלנית כלל לא יידעה אותן כי הן זכאיות לטבילה .חינם בשנה הראשונה עקב חוסר האחידות בתשובות שקיבלנו מהכלות, החלטנו לבדוק את הדברים בהיקף נרחב יותר, ולבחון האם הבלניות ברחבי הארץ מיישמות את הנהלים שקבע המשרד לשירותי דת. מסתבר שעל אף שהנוהל נראה חד וברור, וכזה שאינו יכול להשתמע לשני פנים, כל מועצה בוחר ת לנהוג באופן אחר. בשיחות שקיימנו עם בלניות ב ,מקוואות שונים ברחבי הארץ ,הצגנו את עצמנו ככלה טרייה שעברה להתגורר בעיר המבררת האם היא זכאית לטבילה בחינם (ביישובים קטנים הצגנו את עצמנו כאורחת המגיעה .)ליישוב וצריכה לטבול363 בלניות במקוואות שונים .ענו לשאלה זו מערך המקוואות בישראל31 ,מתברר כי רק156 מתוך363 ( 43%) מ ן המקוואות שבדקנו עומדים ,בנהלים של המשרד ומאפשרים לכלות לטבול בחינם. לעומת זאת57% מ ן,המקוואות שנבדקו 207 במספר, אינם עומדים בנוהל הארצי. הסיבות לכך מגוונות, ומשתנות מבלנית לבלנית: "ניתן לטבול רק עם אישור מתאים ", "הנוהל היה נהוג בעבר ועכשיו כבר לא", "יש לשלם פעם אחת על מנת שהטבילות הבאות תהיינה בחינם", "יש הנחה מסוימת", "הנוהל תקף רק לתושבות המקום", "רק במקווה ש "בו טבלת בליל הכלולות ותשובות רבות נוספות. פנייתנו לדובר ות המשרד לשירותי דת בנושא כדי להבין מהו הנוהל שקבע המשרד נענתה בדברים הבאים" :מלבד החוזר מנכ"ל לא פורסם נוהל בנושא .הפטור לכלה קיים בכל הארץ והוא אינו מוגבל לאזור מגוריה." 30 הדבר מלמד כי במרבית המקוואות והמועצות הדתיות לא נוהגים על פי הנחיות המשרד ,וגובים כסף מכלות בשנה הראשונה שלא על פי הנוהל שנקבע. ,תשובה שחזרה על עצמה פעמים רבות ב- 30 מקוואות שונים (כ- 10% מהמדגם) המצויים ב- 16 מועצות דתיות שונות, היא ש "ההטבה ניתנת רק במקוואות של המועצה הדתית ש."לה שילמת אגרה כשנרשמת לנישואים נראה שהמועצות הדתיות מנסות בכך לנצל או לעקוף את חוק פתיחת אזורי הריש ום לנישואין שנחקק באוקטובר2013 , זמן קצר לפני התקנות שזיכו את הכלות בשנה הראשונה בפטור מתשלום. על פי החוק, ניתן להירשם לנישואין בכל מועצה דתית, ולא רק במועצה הדתית ש בה מתגוררים החתן או הכלה. עלות הרישום לנישואין עומדת על700 ש"ח, הנכנסים לקופת המועצה הדתית. לפיכך, מועצה דתית שנותנת את הטבת 30 מכתב, אורטל אליאס – ,עוזרת דובר המשרד לשירותי דת22.12.2014 . מערך המקוואות בישראל32 "שנה ראשונה חינם" רק לנרשמים לנישואין אצלה, מנסה לכאורה ליצור .תמריץ לתושבי המקום להירשם אצלה, בניגוד לכוונת המחוקק חוסר הסדר והבלבול הרב הקיים מתבטא גם בחוסר האחידות בתשובות של הבלניות הפועלות במקוואות שונים תחת אותה מועצה דתית, ואשר אמורות לכאורה להיות כפופות לאותם נהלים. באילת, למשל, בעוד בלנית אחת אמרה שההטבה ניתנת "רק במקווה המקורי ש בו טבלת", בלנית .אחרת אמרה שניתן לטבול בחינם ללא צורך באישור גם בבאר שבע התשובות של הבלניות היו מגוונות: חלק מהבלניות טענו שההטבה ניתנת "רק במועצה הדתית ש לה שילמת אגרה", חלקן אמרו שהטבילה היא "רק "לתושבות, ואחרות אמרו שניתן לטבול בחינם. המצב דומה גם במועצות הדתיות אפרת, חולון, כפר- סבא, לוד, מרום גליל ועוד. במודיעין המצב בכלל תמוה: בעוד בלנית אחת אמרה שניתן לטבול בחינם ובלנית אחרת אמרה שניתן לטבול בחינם רק במועצה ש לה שולמה האגרה, השלישית טענה כי איננה מכירה אף נוהל הפוטר כלות בשנה הראשונה לנישואיהן .מתשלום חוסר ההתאמה בין הנהלים השוררים במקוואות השונים בארץ, ולעתים אף באותה מועצה דתית, מלמדים כי על אף הנהלים שקובע המשרד "לשירותי דת, בפועל מתנהלת מציאות שבה "איש הישר בעיניו יעשה, שהמשרד אף מודע אליה. על אף שהמדינה מממנת אחוזים גבוהים מתקצוב המקוואות, ולפיכך קובעת לעצמה את הזכות לקבוע מחיר תקרה לכניסה למקווה, בפועל מועצו ת דתיות רבות עושות דין לעצמן ומשיתות על הטובלות סכומים גבוהים מ מה שנקבע בתקנות . מערך המקוואות בישראל33 4. פרק ד: יעילות וניהול כלכלי 4.1. הקדמה סכומי הכסף שמוציאות הרשויות המקומיות מדי שנה על תפעול מערך המקוואות הם מהגבוהים ביותר ב תחום שירותי הדת. דוחות המועצות הדתיות לשנת2012 מלמדים כי סך כל ההוצאות על אחזקת המקוו אות ומשכורת במחלקות המקוואות ב מועצות הדתיות עמד בשנת2012 על 135.5 :מיליון ש"ח56 ,מיליון ש"ח על אחזקת מקוואות75 מיליון ש"ח על משכורות ו- 4.5 מיליון ש"ח נוספים על "אחרות". כאמור בפרק הראשון, במועצות הדתיות פועלים663 מקוואות לנשים, אך ישנן רשויות מקומיות שבהם לא פועלת מועצה דתית אלא מחלקת דת הכפופה ישירות לרשות. מחלקות הדת לא מפרסמות דוחות שנתיים, אך בהתחשב בכך שפועלים בהן94 מקוואות נוספים, ניתן להניח שהוצאות מחלקות המקוואות במועצות אלו עומדות על כבין15 "מיליון ש ח ל- 20 מיליון ש"ח ,נוספים. כמו כן בפרק השני של חלק זה הראינו כי ,בנוסף על כך המשרד לשירותי דת תיקצב בשנת2013 שיפוץ ובניית מקוואות בהיקף של29 ימ ליון ש"ח . ,עם זאת בשל מחסור משמעותי במסד נתונים מסודר יש קושי רב להציג ממצאים מסודרים בנושא היעילות והניהול הכלכלי של מערך המקוואות . כפי שנראה להלן, המחסור בנתונים נובע מאי עמידה של מועצות דתיות רבות בנהלים המחייבים איסוף נתונים מסודר על מספר הטובלות, ומחוסר .דרישה של המשרד לשירותי דת את הנתונים מהמועצות ,למרות זאת נבקש להציג בפרק זה מספר טענות עקרוניות, על בסי ס השוואה בין הדו" חות החשבונאיים של המועצות הדתיות והצבעה על מערך המקוואות בישראל34 מספר אנומליות. אנו מקווים שהדברים יהוו מבוא לבדיקה מקיפה ורצינית .בנושא של הגורמים המופקדים על כך 4.2 .רקע, כללי ונהלים על פי הנחיות המשרד, היקף משרת הבלניות תלוי בהיקף הטובלות בכל מקווה: במקווה שבו טובלות עד100 נשים בחודש, היקף המשרה עומד על33.33% , במקווה שבו טובלות100-200 נשים בחודש, היקף המשרה הוא50% , במקווה שבו טובלות200-300 נשים בחודש, היקף המשרה הוא75% , במקווה שבו יש300-375 טובלות בחודש, היקף המשרה הוא 100%, וכן הלאה. לאור זאת, היקף ה משרה של הבלניות אמור להיות חופף יחסית למספר הטובלות, כך שלמספר המקוואות ברשות מסוימת לא .אמורה להיות השפעה על היקף המשרה, אלא בעיקר למספר הטובלות כמו כן, חישוב עלות שכר הבלנית עומד על7,500 ש"ח ל- 100% משרה , כך שבלנית ב- 33.3% משרה תתוקצב על ידי המשרד ב- 2,500 ש"ח , וכן .הלאה31 על פי רשימת הקצאות הבלניות שהעביר לנו המשרד לשירותי ,דת32 אחוז המשרה הממוצע בקרב537 הבלניות הפועלות במועצות )הדתיות (ללא מחלקות הדת, 33 עומד על45% . ההנחיות מחייבות את הבלניות לנהל את "רישום מספר הטובלות תוך ציון גובה האגרה" ולהעביר את הריש ומים למועצה הדתית שמחויבת ב"וידוא רישום ההכנסות מאגרות המקווה בספרי המועצה הדתית ובדיקת הלימה 31 מכתב, מוריה פורת-גראזי – מנהלת אגף משאבי אנוש במועצות הדתיות במשרד לשירותי ,דת2.10.2014 . 32 מכתב, אורטל אליאס – ,עוזרת דובר המשרד לשירותי דת 19.8.2014 . 33 .למעשה, בנתונים שהעביר המשרד היו חסרים באופן תמוה גם מספר מועצות דתיות מערך המקוואות בישראל35 ."בין הכנסות המקווה שנרשמו לבין מספר הטובלות המדווח34 ראש המועצה הדתית אף מחויב, על פי ההנחיות, להעביר בסוף כל שנה לאגף מבני דת במשרד לשירותי דת דיווח על מספר הטוב לות וגובה ההכנסה .השנתי של כל מקווה35 למרות כל זאת, במשרד לשירותי דת טענו בפנינו כי אין להם נתונים בנוגע .למספר הטובלות בכל מקווה המופעל במועצה דתית36 עיון בדו" חות ה מבקרים של הרשויות המקומיות העוסקים במו ע צות הדתיות מלמד שכמעט בכל הדו"חות ציינו מבקרי העיריות כי למעשה כלל לא מתבצע רישום מסודר של מספר הטובלות וגובה ההכנסות , כך שלמעשה, גם ,למרבית הרשויות המקומיות אין נתונים עובדה ה מונע ת את האפשרות .לבחון את אופן הפעילות של מערך המקוואות ברשות37 על פי מוריה פורת- גראזי, מנהלת אגף משאבי אנוש במועצות הדתיות במשרד לש ירותי דת, הנוהל שהמשרד עובד לפיו קובע כך: ישנה ועדה ייעודית לאישור תקנים במשרד, .ובכלל זה תקנים לבלניות למקוואות בבקשת התקן עבור בלנית המועצה מצהירה על מספר הטובלות בכל מקווה שעליו מבוקש התקן ועל נתונים נוספים בהתאם לתקנים נוספים שהיא מבקש ת .המועצה הדתית נדרשת לממן את התקן ממקורותיה הקבועים, כך ש ,אישור התקן אינו מהווה אישור לתוספת תקציב. לפיכך רק כאשר המועצה הדתית רוצה לשנות את הקצאת התקנים לבלניות היא 34 ,המשרד לשירותי דת נוהל מס:' מד4.3, נוהל עבודה ניהול אגרות המקווה ', עמ2 . 35 שם. 36 ,מכתב, אורטל אליאס, עוזרת דובר המשרד לשירותי דת15.9.2014 37 ראו דו"חות מבקרי העירייה ב ,ערים הבאות: ראשון לציון2009 ; נתניה, חיפה ופרדס- חנה ,כרכור2007 ; ,תל אביב וירושלים2006 ; ,באר שבע2004 .ועוד מערך המקוואות בישראל36 מגישה בקשה, כך שלמשרד אין רישומים על מספר הטובלות ברוב .המקוואות38 לעומת זאת, במועצות אזוריות ובמחלקות דת – שלהן אין תקציב ייעודי לתחום המקוואות כמו במועצה דתית– המשרד לשירותי דת מממן בכל שנה מחדש את עלות שכר הבלניות, ולכן רשויות אלו נדרש ות להעביר בכל שנה למשרד לשירותי דת פירוט של מספר הטובלות בחודש, והמשרד מעביר את התקצוב על פי מפתח התקינה שפורט לעיל. הבקשות שמעבירות המועצות הדתיות למשרד אינן ממוחשבות, ולגבי הבקשות של המועצות ה אזוריות ומחלקות הדת, העבירו לנו מהמשרד את נתוני השנים 2013-2012 , אך לגבי רוב המקוואות לא היה כל פירוט על מספר הטובלות. לאור מסד הנתונים החסר, ישנו קושי מהותי לבחון את היעילות הכלכלית .של תפקוד המועצות הדתיות בתחום המקוואות עם זאת, אנו מבקשים להציג להלן מספר תובנות ראשוניות על בסיס השוואה בין מועצות דתיות שונות לאור נת ונים כלכליים כלל י ים שמפורסמים בדו" חות החשבונאיים של המועצות הדתיות ועל בסיס נתונים שונים שנאספו על ידינו. אנו סבורים שהממצאים הראשוניים שעולים מעבודתנו מלמדים על צורך בכך שגורמים פנים- ממשלתיים יבדקו את הדברים בצורה מעמיקה ומקיפה .יותר 38 מכתב, מוריה פורת-גראזי – מנהלת אגף משאבי אנוש במועצות הדתיות במשרד לשירותי ,דת2.10.2014 . מערך המקוואות בישראל37 4.3 . מבוא מתודולוגי בהמשך פרק זה נבקש לבחון את סוגיית היעילות של המקוואות מתוך ניתוח אחוז ההכנסות העצמיות של המועצות הדתיות ממקוואות מתוך סך ההוצאות הכללי שלהן על מקוואות .ברור מאליו כי הגבייה מ ן הטובלות לא אמורה לכסות את ההוצאות של המועצה הדתית על מקוואות, אך עדיין ניתן לראות הבדלים גדולים בין מועצות דתיות שונות, ה אומרים .דרשני כבר בראשית הדברים נעיר כי אנו מודעים לכך שהיעילות הכלכלית אינה חזות הכול בסוגיה זו: ישנם יישובים או אזורים שאחוז הטובלות בהם נמוך מאוד, ולכן במקומות אלו המקוואות יהיו בהפסד גדול בבחינת מאזן הוצאות-הכנסות , אך הדבר לא אומר שההתנהלות במקומות אלו הנה בעייתית. לאור זאת, לא מפתיעה העובדה שנראה להלן שבמועצות אזוריות– מועצות המורכבות מקבוצה גדולה של יישובים קטנים– מערך המקוואות נמצא במאזן שלילי יותר מאשר במועצות אחרות. לפיכך, את ההשוואה בין פעילות המועצות הדתיות השונות בתחום המקוואות נבקש לעשות בעיקר בין מועצות בעלות מאפיינים דומים עד כמה שניתן, ו כן בין .שנים שונות באותה המועצה הדתית ערכה של ההשוואה הוא כפול: ראשית, ההשוואה יכולה ללמד על מועצות שמתנהלות בצורה לא יעילה, לעומת מועצות עם מאפיינים דומים שמצליחות לנהל את מערך המקוואות בצורה טובה הרבה יותר. ניתן גם לטעון הפוך ,שהמועצה הדתית היותר יעילה כביכול ,מספקת לתושביה שירותים פחות טובים ,ולפיכך היא יותר רווחית .לצורך כך ,יש לבדוק את הדברים .בשטח מערך המקוואות בישראל38 שנית, ההשוואה יכולה ללמד על מועצות שבשל תנאי פתיחה פחות טובים )בכל הנוגע למקוואות (למשל: מיעוט של ציבור דתי ומסורתי מתקשות יותר להיות יעילות, ולפיכך יש צורך בשינוי שיטת התקצוב של המשרד לשירותי דת למועצות הדתיות, שמתואמת היום עם הרקע החברתי- כלכלי .של הרשות39 ככלל ,למקוואות יש שני מקורות הכנסה :הכנסות חיצוניות ,המתחלקות בין כספים המועברים למועצה הדתית מהמועצה המקומית ומהמשרד לשירותי דת (המועצה הדתית מקבלת תקציב כללי ולא תקציב ייעודי לענף )המקוואות ,והכנסות עצמיות – המגיעות מהתשלום שמשלמות הטובלות בבואן לטבול .ההוצאות של כל מקווה מורכבות מתשלומי משכורת ומאחזקת המקווה – ניקיון ,חשמל , ,מים חימום המים וכדומה. כמו כן, יש לציין כי רכיב נוסף בהוצאות המקווה הוא עלויות הפיתוח והשיפוץ ,אך כיוון שאין הם שווים בכל המקוואות, וכיוון שההוצאות עליהם ממומנות באופן ישיר ונפרד,על ידי המשרד לשירותי דת לא נתייחס אליהם להלן . החל משנת2009 מחייב המשרד לשירותי דת את המועצות הדתיות לפרסם דו" חות חשבונאיים שבהם מפורטות ההוצאות וההכנסות השונות של המועצות הדתיות. נכון לכתיבת שורות אלו, הנתונים המעודכנים יותר המפורסמים באתר המשרד לשירותי דת הם נתוני שנת2013 , ולפיכך נתמקד בהם ולעתים נציג גם את נתוני השנים הקודמות. בדו" חות אלו מדווחות, בין היתר, ההכנסה השנתית של כל מועצה דתית ממקוואות 39 התקציב של המועצות הדתיות אמנם קבוע, אך ככל שהרשות ה מקומית במצב חברתי- כלכלי נמוך יותר, המשרד מתקצב אותה באופן גדול יותר, והרשות המקומית נדרשת .להקצות פחות כסף לתקציב המועצה הדתית מערך המקוואות בישראל39 וההוצאות של המועצה על שכר בענף המקוואות ועל אחזקת המקו ואות .)(בנפרד40 ב- 17 דו" ( חות13% מכלל המועצות הדתיות) היו חסרים חלק מהנתונים על מערך המקוואות, ולפיכך לא נוכל נתייחס למועצות דתיות אלו. יש להצר על כך שהמשרד לשירותי דת לא בודק האם המועצות הדתיות אכן מפרסמות בדו"ח את כל הנתונים, והסתרת הנתונים או חלק ם אומרת .דרשני ודורשת בדיקה מעמיקה על כל פנים, ההשוואה בין המועצות הדתיות המופיעה להלן מבוססת על נתונים אלו. גורמים נוספים שהוספנו להשוואה הם נתונים שאספנו מן השטח על מספר המקוואות בכל מועצה דתית והמחיר הממוצע לטבילה במקוואות השונים במועצות אלו. כמו כן, הת ייחסנו לאחוז המשרה הכולל של כלל הבלניות במועצה הדתית, על בסיס נתונים שהתקבלו מהמשרד לשירותי דת. הנתונים הנוספים מתייחסים כולן לשנת2014 , כיוון שלא ניתן לבדוק את הנתונים לאחור, כפי שהיו בשנת2013 . לפיכך, אנו יוצאים מנקודת הנחה סבירה, שאין כל סיבה להבדלים מש מעותיים בין שנת2013 לשנת2014 . על כל פנים, בשל כל הבעיות הראשוניות במסד הנתונים, ניתן להבין כי .הממצאים שיוצגו הנם חלקיים וראשוניים בלבד 40 סעיף נוסף בהוצאות הוא, כאמור לעיל, סעיף שיפוץ המקוואות, אך כאמור, סעיף זה לא הוכנס לבדיקה שלהלן, שכן הוא תוצאה של תקצוב ייעודי שמתקבל כולו מהמשרד לשירותי .דת בנוסף לתקציב המועצה הדתית מערך המקוואות בישראל40 4.4 . :היבטים כלכליים מבט כללי הטבלה הבאה מציגה את הנתונים הכלכליים לשנת2013 של המועצות הדתיות הפועלות בערים שבהן פועל מספר רב של מקוואות (למעלה :)משמונה41 עיר מספר מקוואות אחוזי משרה של בלניות מחיר ממוצע לטבילה הכנסות מאגרות טבילה סך הוצאות על מקוואות (ללא בנייה )ושיפוץ אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות (נתוני2012 ) ירושלים39 3359 16 ש"ח11,056,210 28,501,124 38.79 37.06 תל אביב17 1787 15 ש"ח1,691,448 7,625,067 22.18 22.35 חיפה 10 322 23 ש"ח70,283 805,984 8.72 6.82 ראשון לציון 9 1125 15 ש"ח932,602 2,995,456 31.13 27.32 פתח תקוה 9 680 15 ש"ח1,006,118 4,158,826 24.1 26.2 נתניה 12 522 16 ש"ח822,790 2,529,762 32.52 28.6 באר שבע 13 1060 15 ש"ח1,150,420 4,622,918 24.88 18.98 חולון 8 760 20 ש"ח609,392 1,988,597 30.64 19.38 ניתן לראות בטבלה שברוב הערים אחוז ההכנסות מתוך ההוצאות על מקוואות עמד על בין20% ל- 30% . היוצאות מן הכלל הן ירושלים, שבה ההכנסות מהוות כמעט40% מההוצאות, וחיפה, שבה ההכנסות מהוות פחות מ- 10% מההוצאות. במבט ראשוני ניתן לטעון שהיתרון של ירושלים נובע מהמספר הגבוה במיוחד של מקוואות הפועלים בה, אך מבט מעמיק בטבלה (ובנתונים שיובאו בהמשך) מלמד כי קשה להצביע על י ,תרון לגודל עבור מועצות עם מספר גדול יותר של מקוואות. לפיכך 41 מהטבלה נעדרת המועצה הדתית באשדוד שהדו" ח שלה מציג נתונים חלקיים בנוגע .למערך המקוואות מערך המקוואות בישראל41 סביר יותר לשער כי היתרון של ירושלים נובע מהמספר הגדול של דתיים .ומסורתיים המתגוררים בשטחה42 ניתן להניח כי מכיוון שהצורך להפעיל ,מקווה באזור מסוים נובע מכך שיש באזור זה תושבות הזקוקות למקווה ללא קשר למספרן, נוצר מצב שבאזורים עם מספר רב של תושבות דתיות ומסורתיות מערך המקוואות יפעל בצורה יותר יעילה, שכן במקווה שהיה צריך להיות מופעל בלאו הכי, ישנה כמות גבוהה של טובלות. על פי השערה זו, קיים יתרון לגודל בענף המקוואות, אך הגודל המספק יתרון איננו מספר המקוו אות ברשות, אלא מספר ה .טובלות בכל מקווה ומקווה מנגד, היעילות הנמוכה של מערך המקוואות בחיפה (שתידון באריכות בהמשך) מזכירה יותר את הנתונים הכלכליים של מערך המקוואות :במועצות דתיות הפועלות במועצות אזוריות, כפי שמוצג בטבלה הבאה 42 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מבין היהודים בירושלים35% מגדירים את ,עצמם כחרדים%18 ,מגדירים עצמם דתיים%12 מסורתיים-דתיים ו- 14% מסורתיים לא כל כך דתיים. לעומת זאת, ביתר הי י שובים בישראל הגדירו את עצמם7% ,כחרדים%10 – ,כדתיים14% – כמסורתיים-דתיים ו- 14% כמסורתיים לא כל- .כך דתיים ראו ע ל כך בפרסום ,של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הודעה לתקשורת– לקט נתונים לרגל יום ירושלים (נתוני2013-2012 ,) מאי2014 – 'אייר התשע"ד, עמ6 . מערך המקוואות בישראל42 מועצה אזורית מספר מקוואות מחיר ממוצע לטבילה הכנסות מאגרות טבילה סך הוצאות על מקוואות (ללא בנייה )ושיפוץ אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות (נתוני2012 ) בקעת בית שאן 12 אין ת חוב תשלום 46,2000 800,666 5.77 6.39 גליל תחתון 10 אין ת חוב תשלום 96,664 854,111 11.31 13.05 לכיש 12 16 ש"ח28,828 739,063 3.9 4.12 מעלה יוסף 17 20 ש"ח32,793 437,763 7.49 5.11 מרום הגליל 19 16 ש"ח70,086 1,611,588 4.34 4.66 שפיר 16 14 ש"ח95,559 884,339 10.69 11.92 מטה בנימין 36 22 ש"ח742,896 4,153,876 17.88 16.79 שומרון 23 19 ש"ח382,187 2,105,213 18.15 14.17 הר חברון 15 25 ש"ח177,165 1,017,407 17.41 13.82 ראשית, ניתן לראות בטבלה זו שבמועצות אזוריות היעילות של מערך המקוואות נמוכה הרבה יותר מאשר בערים שהוצגו בטבלה הקודמת. ניתן להניח, שתופעה זו נובעת מכך שבכל יישוב שיש בו מספר נמוך יחסית של טובלות מחויבת המועצה להפעיל מקווה לרווחת התושבות, על אף שהמקווה רחוק מלהיות יעיל מבחינה כלכלית. לעומת זאת, בערים גדולות ניתן להקים מקוואות שישמשו מספר גדול של תושבות הזקוקות למקווה . כמו כן, גם בטבלת המועצות האזוריות ניתן להבחין בהבדלים משמעותיים ביעילות בין מועצות אזוריות שבהן קיימים בעיקר י י שובים דתיים (כמו בחלק התחתון של הטבלה) ובין מועצות אזוריות שרוב היישובים הפועלים בהן אינ ם דתיים, כך שמועצות אזוריות עם רוב דתי הנן יותר מערך המקוואות בישראל43 יעילות. נראה שהדבר מחזק א ת ההשערה שהעל י נו לעיל בנוגע ל רמת היעילות במועצה הדתית של.ירושלים הטבלה הבאה מציגה השוואה בין מספר רשויות מקומיות קטנות (בין 10,000 ל- 25,000 :תושבים) המפעילות בתחומן שני מקוואות כל אחת רשות מקומית מספר מקוואות אחוזי משרה של בלניות מחיר ממוצע לטבילה הכנסות מאגרות טבילה סך הוצאות על מקוואות (ללא בנייה )ושיפוץ אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות (נתוני2012 ) גבעת שמואל 2 80 20 ש"ח395,014 503,512 78.45 79.54 רכסים 2 150 12 ש"ח344,302 705,150 48.82 44.33 מבשרת ציון 2 140 20 ש"ח66,230 447,023 14.81 11.59 כוכב יאיר 2 110 20 ש"ח23,660 185,942 12.72 12.59 גם בטבלה זו ניתן לראות יתרון משמעותי ביעילות לרשויות מקומיות בעלות מספר משמעותי של תושבים דתיים, כמו גבעת שמואל ורכסים (רשות שרוב התושבים בה חרדים). על אף שבכל הרשויות שבטבלה פועלים שני מקוואות, הסכום הכולל של הכנסות עצמיות בגבעת שמואל .וברכסים גבוה פי כמה וכמה מהסכום המקביל במבשרת ציון וכוכב יאיר תופעה זו מתבטאת גם באחוזים הגבוהים יחסית של הכנסות מת וך הוצאות במספר רשויות מקומיות בעל ות רוב דתי מובהק, כדוגמת קרני ( שומרון52% ( ), אפרת45% ( ) וקרית ארבע36% ). עם זאת, קשה להבין מדוע על פי רישומי המשרד לשירותי דת אחוז המשרה של הבלניות בגבעת שמואל עומד על80% בלבד , בו בזמן שברשויות מקומיות מקבילות כמו מבשרת צ יון וכוכב יאיר– שבהן פעילות נמוכה בהרבה– .אחוז המשרה גבוה יותר מערך המקוואות בישראל44 4.5. אנומליות וחוסר יעילות בתת-פרק זה נדון במספר ממצאים תמוהים שעלו בעבודתנו, ה יכולים ללמד על חוסר יעילות שקיים במערך המקוואות. כפי שהוסבר במבוא המתודולוגי, בשל המחסור במסד נתונים משמעותי בחרנו לבדוק את היעילות באמצעות השוואה בין מועצות דתיות בעלות מאפיינים דומים .ובין נתוני שנים שונות באותה המועצה הדתית 4.5.1. חיפה ,כפי שהוצג לעיל בעוד אחוז ההכנסות מתוך ההוצאות על מקוואות עומד בערים גדולות על כבין20% ל- 30% , בעיר חיפה מדובר ב- 6% בלבד ב שנת2012 ו- 8% בשנת2013 , וזאת דווקא בזמן שחיפה היא העיר שבה ( נגבה המחיר הגבוה ביותר עבור טבילה במקווה23 ש"ח בממוצע). ניתן לכאורה לטעון כי הדבר נובע ממיעוט של ציבור דתי ומסורתי בחיפה הפרוש על פני כל העיר, עובדה גור ה מת לחוסר יעילות, כפי שקורה במועצות אזוריות. אמנם קשה להפריך בוודאות טענה זו, אך נראה שהעובדה שאחוז הדתיים והמסורתיים בחיפה גבוה יותר מאשר בתל אביב43 – שבה אחו ז ההכנסות מההוצאות עומד על22% – מקשה מאוד .על טענה זו סביר יותר להניח שהממצאים מלמדים על בעיות של חוסר יעילות בתפעול מערך המקוואות בחיפה. שני דו" חות ביקורות של מבקר עיריית חיפה משנת2007 ומשנת2012 , שהצביעו על מספר בעיות במחלקת המקוואות, 43 ,לא קיימים נתונים רשמיים בנושא, אך בדיקה שערכנו על בסיס מחולל הלוחות של הלמ"ס אחוז הדתיים בחיפה מבין היהודים עומד על7.7% , לעומת4.7% ,בתל אביב. בדומה לכך גם אחוז המסורתיים המגדירים את עצמם כמסורתיים- דתיים גבוה יותר בחיפה ועומד על 8.7% לעומת7.7% .בתל אביב מערך המקוואות בישראל45 מחזקים השערה זאת. הדו" ח משנת2007 הצביע על בעיות בגביית ,הכספים והעברתם למועצה הדתית44 והדוח משנת2012 הצביע על חריגה של מחלקת המקוואות מהתקציב בשנת2011 ב- 280% (!): בעוד התקציב המיועד עמד על157,000 ש"ח הביצוע עמד על439,000 ש"ח. 45 ,כמו כן הדו" ח משנת2012 הצביע על ירידה מתונה בכמות הטובלות ברוב המקוואות בע ה יר חל משנת2007. לטענת אנשי המועצה הדתית בעיר, המצוטטים בדו"ח, הדבר נבע מפתיחה של מקווה פרטי שמשך אליו טובלות מכל העיר, וזאת על אף שהוא גובה סכום כניסה הגבוה ב כ- 250% א מש ר המקוואות בעיר. נראה שיש בכך כדי ללמד ע ל האיכות הנמוכה של המקוואות והשירות בחיפה הניתן בה ם . על בעיות בתפקוד המועצה הדתית בחיפה היה ניתן ללמוד לאחרונה גם מפרסומים בתקשורת בדבר סגירת מקווה לשם שיפוץ לתקופה של ארבע שנים(!) בזמן שאלפי נשים .נאלצו להסתדר ללא מקווה קרוב לביתן46 4.5.2. השוואה בין מועצות דתיות כאמור לעיל, במגבלות הנתונים הקיי מים ניתן ללמוד על חוסר יעילות הקיים במערך המקוואות מתוך השוואה בין מועצות דתיות בעלות מאפיינים דומים. ניתן להציג מספר דוגמאות לכך, אך בתת- פרק זה נתמקד בשתי דוגמאות בולטות. הטבלה הבאה מציגה את הנתונים הכלכליים של שלוש ערים, שבכל אחת מהן פועלים שבעה :מקוואות 44 דו" ח מבקר עיריית חיפה לשנת2007 ', עמ63 . 45 דו" ח מבקר עיריית חיפה לשנת2012 ', עמ197 . 46 ,אריה יואלי 'בושה: לאלפי נש'ים בחיפה אין מקווה כבר ארבע שנים , אתר סרוגים , 18.2.2015 . מערך המקוואות בישראל46 עיר מספר מקוואות אחוזי משרה של בלניות מחיר ממוצע לטבילה הכנסות מאגרות טבילה סך הוצאות על מקוואות (ללא בנייה )ושיפוץ אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות (נתוני 2012 ) רחובות7 490 20 ש"ח1,015,905 2,036,065 49.89 54.99 צפת 7 290 20 ש"ח161,958 819,927 19.75 15.72 אשקלון7 405 15 ש"ח448,691 2,799,422 16.02 17.33 ניתן ללמוד מהטבלה, כי בעוד באשקלון ובצפת אחוז ההכנסות מההוצאות על מקוואות עומד על15%-20% , ברחובות אחוז ההכנסות מההוצאות עומד על50%-55% . בעיקר בולט ההבדל בין אשקלון לרחובות: באשקלון ההוצאות על מערך המקוואות גבוהות הרבה יותר, אך מאידך ההכנסות נמוכות ביותר ממחצית מן ההכנסות ברחובות , על אף שהמחיר הממוצע לטבילה גבוה ברחובות רק במעט. קשה להסביר את הנתונים על בסיס ריכוז גבוה של דתיים ברחובות, כיוון שצפת ואשקלון ידועות כערים עם אוריינטציה דתית- ,מסורתית לא פחות מאשר רחובות ואולי אף יותר. נראה שיש בנתונים אלו ללמד על אחת משתיים: או ,שברחובות ישנו מערך מקוואות יעיל לעומת צפת ואשקלון הלא יעילות או שברחובות השירות הניתן במקוואות הנו ברמה נמוכה ביותר ולכן ההוצאות על מקוואות נמוכ ות .באופן יחסי בטבלה הבאה מוצג ים הנתונים הכלכלי ים של מספר מועצות דתיות :נוספות מערך המקוואות בישראל47 מועצה דתית מחיר ממוצע לטבילה הכנסות מאגרות טבילה הוצאות על אחזקה הוצאות על משכורות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות (נתוני 2012 ) באר יעקב 15 56,609 106,623 329,975 12.77 9.37 בני עי"ש15 56,789 60,297 80,793 40.25 34.93 מעלות 13 57,575 153,607 262,443 13.83 13.39 מזכרת בתיה 15 46,621 79,540 85,766 28.2 33.32 מיתר 15 48,969 83,048 105,977 25.9 28.87 קרני שומרון 20 160,603 92927 203,757 51.95 59.03 גם טבלה זו מלמדת על הבדלים בולטים במיוחד בין מועצות דתיות בעלות מאפיינים דומים. נשווה למשל בין הנתונים של באר יעקב, בני עי" ש ומעלות. בשלוש המועצות הדתיות הללו המחיר הממוצע לטבילה עומד על כ- 15 ש"ח וההכנסות מאגרות טבילה עומדות על כ- 57,000 ש"ח . מכך ניתן ללמוד שמספר הט ו בלות ופעילות הטבילה במועצות דתיות אלו הנה דומה. למרות זאת, נתוני ההוצאה על מקוואות מספרים סיפור שונה לגמרי: בבני עי"ש מוציאים כ- 80,000 ש"ח על שכר במחלקת המקוואות, אך במעלות הוצאות השכר במחלקת המקוואות גבוהות ביותר מפי שלוש ה , ובבאר יעקב הוצאות השכ ר גבוהות ביותר מפי ארבע ה ,)!( ועומדות על כ- 330,000 ש"ח . גם בתחום ההוצאות על אחזקת ה מקוואות ההוצאות בבני עי"ש נמוכות יותר ועומדות על כ- 60,000 ,ש"ח לעומת כ- 83,000 ש"ח במעלות וכ- 106,000 ש"ח בבאר יעקב. ההוצאות הגבוהות בבאר יעקב ובמעלות בולטות גם בהשוואה לנתונים של מזכרת בתיה ומיתר: בשתי מועצות אלו המחיר לטבילה עומד גם הוא על15 ש"ח , ההכנסות מאגרות טבילה נמוכות רק במעט מההכנסות במעלות ובאר מערך המקוואות בישראל48 יעקב, אך הוצאות השכר נמוכות פי כמה וכמה, וגם הוצאות האחזקה .נמוכות יותר )לשם השוואה, במועצה הדתית קרני שומרון (המופיעה בטבלה ישנה פעילות גבוהה הרבה יותר במקוואות מאשר בבאר יעקב ובמעלות– כפי שניתן ללמוד מנתוני ההכנסות מאגרות טבילה– אך ההוצאות על אחזקת .מקוואות ומשכורות דווקא נמוכות יותר 4.5.3. השוואה פנימית: אילת, גני תקווה וקדומים דרך נוספת לבדוק האם קיימת אי יעילות במקוואות היא לבחון נתונים של מחלקת מקוואות ספציפית במועצה דתית על פני כמה שנים. כאשר מבחינים בשינויים משמעותיים על פני מספר שנים, הרי שייתכן מאוד שבחלק מהשנים המועצה הדתית התנהלה באופן שאינו יעיל. הטבלה הבאה מציגה את הנתונים הכלכליים של מחלקת המקוואות בגני תקווה בשנים2013-2010 : שנה )(גני תקווה הכנסות מאגרות טבילה הוצאות על אחזקה הוצאות על משכורות הוצאות נוספות )'('אחרות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות 2010 55,241 109,473 172,411 - 19.59 2011 154,690 146,411 228,947 - 41.21 2012 73,873 129,225 215,474 3,280 21.22 2013 154,686 226,941 229,329 2,752 33.71 חוסר היציבות של ההכנסות מאגרות טבילה בגני תקווה אינו ברור: בין שנת2010 לשנת2011 ההכנסות מאגרות טבילה קפצו פי שלוש ה , בשנת 2012 הכנסות אלו הצטמצמו,ביותר ממחצית ובשנת2013 שוב קפצו ההכנסות פי ש נ יים. מכיוון שקשה לשער שהיו שינויים כה קיצוניים מערך המקוואות בישראל49 באגרה שנקבעה (וגם אם היו – הרי זה בניגוד לתקנות), ומכיוון שלא סביר שהיו שינויים כה הפכיים במספר הטובלות בגני תקווה, סביר יותר להניח שהתנודות הן תוצאה של התנהלות לא יעילה של המועצה הדתית בגביית כספים. בנוסף, ב ,עוד ההוצאות על משכורות היו יחסית יציבות כמצופה ההוצאות על אחזקת המקוואות ידעו גם הן תנודות משמעותיות: בשנת 2013 ההוצאות היו גבוהות בכמאה אלף ש"ח יותר מאשר שנת2012 , כמעט פי ש נ יים, וזאת בזמן שהמשכורות נשארו באותו סדר גודל, כך שקשה לטעון שנפתחו מקוואות חדשי ם. כמו כן, יש לזכור שלא ניתן לייחס את הפערים להוצאה חד פעמית על שיפוץ מקוואות, משום ש ההוצאות על שיפוץ מקוואות מתנהלות ברישום נפרד ובמימון ישיר של .המשרד לשירותי דת47 .פערים גבוהים אף יותר בהוצאות על אחזקה נרשמו במועצה הדתית אילת הטבלה הבאה מציגה את הנתונים הכלכליים של מחלקת המקוואות באילת בשנים2013-2010 : שנה )(אילת הכנסות מאגרות טבילה הוצאות על אחזקה הוצאות על משכורות הוצאות נוספות )'('אחרות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות 2010 149,811 224,725 515,657 - 20.23 2011 121,334 288,840 493,624 - 15.5 2012 161,324 78,324 421,872 - 32.25 2013 146,823 283,914 422,622 6970 20.57 בעוד ההכנסות מאגרות טבילה וההוצאות על משכורות יציבות יחסית במהלך השנים, ההוצאות על אחזקה ירדו בכ- 73% בשנת2012 – מ- 47 על פי דוחות המועצה הדתית, בשנת2012 עמדו ההוצאות על שיפוץ מקוואות בגני תקוה על כ- 50,000 ₪ ובשנת2013 על כ- 100,000 .₪ כאמור, סכומים אלו לא נכללו בטבלה .בסעיף ההוצאות על אחזקה של מקוואות מערך המקוואות בישראל50 288,840 ש"ח ל- 78,324 ש"ח - אך בשנת2013 הן קפצו בחזרה למצב שבו היו לפני כן. לא ניתן לטעון שבשנת2012 הייתה ירידה בכמות הטובלות, משום ש דווקא בשנה זו נרשמו ההכנסות הגבוהות ביותר מאגרות טבילה. לפיכך, אם בשנת2012 הצליחו במועצה הדתית אילת לבצע את תחזוקת המקוואות בסכום כה נמוך מדוע לא היה ניתן לעשות זאת גם בשאר השנים? או שמא, לחלופין, בשנת2012 לא התנהלה .תחזוקת המקוואות באילת כיאות .פערים משמעותיים במהלך השנים נרשמו גם במועצה הדתית בקדומים הטבלה הבאה מציגה את הנתונים הכלכליים של מחלקת המקוואות בקדומים בשנים 2013-2010 : שנה )(קדומים הכנסות מאגרות טבילה הוצאות על אחזקה הוצאות על משכורות הוצאות נוספות )'('אחרות אחוז הכנסות עצמיות מהוצאות 2010 41,756 89,826 238,590 3,355 12.58 2011 48,400 99,736 323,514 1,782 11.38 2012 86,089 94,330 125,404 1,514 38.8 2013 86,220 91,935 134,946 768 37.8 הטבלה מצביעה על פערים משמעותיים בין שתי תקופות: התקופה הראשונה היא בשנים2011-2010 והשנייה היא בשנים2013-2012 . בתקופה השנייה אחוז ההכנסות מאגרות טבילה הי ה גבוה כמעט פי ש נ יים מאשר בתקופה הראשונה. ייתכן שבשנת2012 הוחלט על העלאת מחיר הטבילה בקדומים פי שניים (כיום המחיר בקדומים עומד על20 ש"ח ) כך ,שהנתונים לא מלמדים על שינוי מהותי בתפקוד המועצה הדתית. מנגד יהיה קשה להסביר באופן טכני את השינויים הדרסטיים בהוצאה על משכורות: בעוד בשנת2011 עמדו ההוצאות על משכורות במחלקת המקוואות בקדומים על323,514 ש", ב ח שנת2012 עמדו הוצאות אלו על מערך המקוואות בישראל51 125,404 ש"ח בלבד, ובאופן דומה גם בשנת2013 . כך, בתוך שנה, ירדה ההוצאה על משכורות במאתיים אלף ש"ח , ירידה של יותר מ- 60% (!). לא ניתן לטעון שהשינוי בהוצאה על משכורות נבע ממעבר לסעיף התקציב המקביל– הוצאות על אחזקה– משום שבזמן זה ההוצאות על אחזקה לא עלו ואפילו ירדו בכ- 5,000 ש"ח . אם בתוך שנה הצליחו להוריד את ההוצאות על משכורות באופן כה חד, הרי שמומלץ לבדוק האם לא ניתן במועצות דתיות נוספות לעשות זאת; או ,מאידך שמא הדבר נעשה באופן לא תקין כך שהבלניות לא קיבלו את השכר המגיע ל .הן מערך המקוואות בישראל52 5. פרק ה : מאגרי ה מידע על המקוואות 5.1. מבוא ב פרק זה נסקור את מאגרי הנתונים והמידע בנוגע למקוואות שמפעילות המועצות הדתיות ומחלקות הדת. לזמינות הנתונים בנוגע למקוואות ישנה חשיבות יתרה, וזאת בשל האופי האינטימי והדיסקרטי של הטבילה במקווה. אדם המחפש בית מרקחת באזור מסוים יכול לשאול חברים המכירים את האזור. לעומת זאת, תחום המקוואות הוא רגיש ואינטימי הרבה יותר: סביר להניח שנשים מכירות את המקווה המצוי באזור מגוריהן, אך לא פעם, כשהן מתארחות במק ומות שונים בארץ הן נדרשות למצוא מקווה שהן לא מכירות. היות ש נשים רבות רואות בטבילה אירוע אינטימי, הן מעדיפות שלא לשתף בו אנשים אחרים,, ואף לא נשים אחרות ו לא לבקש מידע לגבי המקווה הקרוב למקום שבו הן מתארחות. לצורך כך, פנינו עם תחילת המחקר למשרד לשירותי דת על מנת לקבל את רשימת מקוואות הנשים הפועלים כיום בישראל. בתגובה, הפנו אותנו ,נציגי המשרד לרשימת המקוואות המצויה באתר האינטרנט של המשרד ,אשר אמורה לספק רשימה מלאה ועדכנית של המקוואות בארץ. כמו כן ,נציגי המשרד הפנו אותנו למאגר נוסף וחדש העומד לרשות הטובלות מאגר ה- Waze , אשר - בנוסף למידע על המקוואות המצוי באתר- אמור להקל את דרכי הניווט למקוואות השונים. ב פרק זה נציג את הממצאים .בנוגע לאיכותם של מאגרי המידע הללו מערך המקוואות בישראל53 5.2 . המאגר האינטרנטי כאמור, המשרד לשירותי דת מפעיל מאגר אינטרנטי של המקוואות בארץ במטרה להקל על צ יבור הנשים הטובלות את הנגישות למקווה. כך, במידע על המקוואות השונים מופיעות שעות הפתיחה של המקווה, ו כן מופיעים ,מספרי הטלפון של המקווה עצמו ושל הבלניות. על פי הנתונים במאגר נכון לאוקטובר2014 , ישנם805 מקוואות נשים ברחבי הארץ שמופעלים על ידי המועצות הדתיות ומחלקות הדת ברשויות השונות, הווה אומר, הם ,מתוקצבים על ידי המשרד לשירותי דת וכפופים להנחיותיו. אולם למעשה מבדיקות מקיפות שערכנו, התברר כי87 מקוואות המופיעים באתר הנם סגורים, לא קיימים או פרטיים. כמו כן, בבדיקות שערכנו נמצאו39 מקוואות פעילים שמופעלים על ידי המועצות הדתיות ומחלקות הדת, כש לל לא נמצאו בתוך המאגר האינטרנטי של המשרד. כלומר, יותר מ5% .מהמקוואות הפעילים לא הופיעו ברישומים שהציג המשרד לציבור הרחב למעשה, בישראל פועלים כיום757 מקוואות נשים המפוקחים וממומנים .על ידי המשרד לשירותי דת יתרה מזא ת, בבדיקה שערכנו נמצא כי במאגר האינטרנטי של המשרד כמעט ולא קיים מידע על פעילות המקוואות. כך, למשל, לא צוינו המחירים של טבילה בסיסית ושירותים נוספים המוצעים במקווה, ורק לעתים רחוקות הוצגו שעות פתיחת המקווה. בנוסף, במקרים רבים גם מספר הטלפון של הבלנית או של המקווה כלל לא הופיע, וגם כאשר הוא הופיע מצאנו כי בכ- 25% מהמקרים המספר אינו מעודכן, או שהוא מפנה .לבלנית שכבר עזבה את תפקידה לקראת סיום איסוף הנתונים למחקר, בנובמבר2014 , אתר האינטרנט של המשרד לשירותי דת שודרג, וכך גם מאגר המקוואות. מהבדיקה שערכנו לאתר החד ש עולה כי מאגר המקוואות שונה. חלק מהמקוואות הקיימים מערך המקוואות בישראל54 שלא היו מצויים באתר הקודם נוספו למאגר, הוסרו ממנו מקוואות מסוימים שאינם פעילים, ועודכנו מספרי טלפון. מאידך, המידע לגבי מקוואות רבים עודנו חסר: מופיעים ברשימה מקוואות סגורים ולא פעילים, ובהרבה מן המקרים לא ,מופיע מספר טלפון או מספר מעודכן וכמעט ש .אין מידע לגבי זמן פעילות כל מקווה והשירותים שהוא מציע זאת ועוד, הרבה מן המקוואות אינם מופיעים כלל, גם כאלו שהופיעו במאגר הישן: המקוואות בערים כמו נהריה, מודיעין, באר שבע וקריית שמונה, למשל, אינם מופיעים במאגר. בסיכ ,ומו של דבר140 מקוואות פעילים, כמעט19% ., אינם מופיעים במאגר החדש כאמור בדברי המבוא, העובדה שמאגר הנתונים שהמשרד מציג הוא חלקי ביותר ואיננו מעודכן הנה בעייתית ביותר, זאת בשל האופי האינטימי והדיסקרטי של הטבילה במקווה. יש להוסיף שבנוגע למידע על מספר הטלפו ן של הבלנית הדבר חשוב פי כמה ביישובים קטנים. על פי הנחיות המשרד לשירותי דת, ביישובים שבהם יש פחות מחמישים טובלות בחודש, המקווה לא יהיה פתוח בשעות קבועות אלא בתיאום מראש עם .הבלנית48 סביר להניח שנשות היישוב מכירות את הבלנית ויודעות לתאם אתה ., אך אורחת, במקרים רבים, תתקשה להשיג את מספר הטלפון שלה לאור כל זאת, ישנה חשיבות מכרעת לכך שהמשרד יספק לציבור הרחב .מאגר אינטרנטי מעודכן הכולל מידע מפורט על המקוואות 48 המשרד,לשירותי דת הוראה מס': מד- 4.1.1, הוראת עבודה, השירות הניתן במקווה , 20.1.2013 ', עמ3 . מערך המקוואות בישראל55 5.3 . מאגר ה- Waze במאמר מקדים למחקר זה49 הצבענו על המידע הח ס ר במאגר האינטרנטי ובתגובה הפנו אותנו נציגי המשרד למאגר החדש והמעודכן שבאפליקציית ה- Waze . במהלך שנת2014 , המשרד לשירותי דת השיק שירות חדש בשיתוף פעולה עם אפליקציית הניווט שלWaze . על פי נציגי המשרד, בתוכנת הניווט מצוי מאגר מקוואות מעודכן ומפורט אשר אמור לאפשר לכל אישה לנווט למקווה ה ,רצוי לה וליצור קשר עם הבלנית תוך שמירה על הדיסקרטיות שלה. בידיעון החודשי של המשרד לשירותי דת מחודש אפריל2014 , נכתב בין היתר כי, "...בשירות החדש הטובלת תקיש את המילה 'מקווה' בשורת החיפוש בתוכנה, ואז התוכנה תעלה לבחירה את המקוואות הקרובים ביותר ותציע את שע ות פתיחת המקווה ."והדרכים ליצירת הקשר עם הבלנית50 לאור זאת, החלטנו לבדוק גם את רשימת המקוואות הנמצאת באפליקציית Waze , ולבדוק האם השירות המוצע אכן מספק את המידע הנדרש כמו שטוענים במשרד לשירותי דת. על פי הבדיקה ש נעשתה בחודשים ספטמבר- אוקטובר2014 , 288 מק וואות פעילים, כ- 38% , לא מופיעים כלל במאגר של תוכנת הניווט. כמו כן, מתוך המקוואות שמופיעים במאגר, ב- 61 מהם כלל לא מצוין טלפון, וב- 92 נוספים הטלפונים אינם מעודכנים; כלומר, ב- 33% מהמקרים לא ניתן יהיה להשיג את המקווה המבוקש או את הבלנית. יתר על כן, לעתים רחוק ות בלבד מופיע מידע על .שעות פעילות המקווה 49 מיכל אחרק- ,'ויין ואיילת סימן, 'לטבול בעיניים עצומות: מערך המקוואות בישראל דעות 66, הוצאת נאמני תורה ועבודה, תמוז-אב תשע"ד – אפריל- מאי2014 . 50 ,המשרד לשירותי דת ידיעון חודשי' , Waze - הדרך אל המקווה', אתר המשרד לשירותי דת, אפריל2014 . מערך המקוואות בישראל56 המשרד לשירותי דת מפנה למאגר המקוואותWaze בטענה שהוא מספק מידע מהימן ומפורט, אך כפי,שהראינו המאגר אינו מעודכן דיו. גם אם התוכנה עוזרת לנווט למקווה עצמו, ביישובים ש בהם הטבילה צריכה להיעשות בתיאום מראש עם הבלנית, ח ייב להיות פירוט של הדרכים ליצירת קשר עמה ; אם אין באפליקציה נתונים עדכניים ליצירת קשר עם הבלנית , אזי האפליקציה מאבדת מה רלוונטי תו שלה . אך גם במקומות ש בהם המקווה פתוח בכל יום ישנה חשיבות רבה לכך שיהיו מספרי טלפון ;מעודכנים או לחלופין פירוט של שעות פעילות המקווה זאת משום ש שעות הפתיחה במקוואות השונים אינן קבועות והן נקבעות לפי כמות .הטובלות, זמן השקיעה ואם היות המקווה תורן51 אם אישה מחפשת מקווה לטבול בו, הי א צריכה כמובן לדעת את מיקומו, אך נתון זה אינו מספיק– היא צריכה גם שתהיה לה האפשרות לברר לגבי שעות הפתיחה .שלו 51 ,המשרד לשירותי דת הוראה מס': מד- 4.1.1, הוראת עבודה, השירות הניתן במקווה , 20.1.2013 ', עמ3 . מערך המקוואות בישראל57 חלק ב – המצב התברואתי מבוא חלק זה של המחקר מתמקד בהיבטים התברואתיים של מערך .המקוואות הצורך בבדיקת נושא זה נבע מכך שנושא התברואה במקוואות לא נבדק בצורה מקיפה מזה שנים רבות. דומה שאין כלל צורך להסביר את החשיבות של סוגיית התברואה במקוואות וההשלכות שלה על בריאותם .של קהל הטובלות והטובלים במקוואות:חלק זה מחולק לארבעה פרקים הפרק הראשון )(פרק ו מהווה רקע ומבוא לנוש א. בפרק זה ניתן רקע כללי ומשפטי, נסקרות העבודות הקודמות שבחנו את הנושא וניתן מבוא .מתודולוגי לעבודה זו בפרק השני )(פרק ז מוצגים הממצאים העיקריים של עבודת המחקר בנושא .באמצעות הצגה של מצב רישיונות העסק במקוואות כיום ה פרק השלישי )(פרק ח בוחן את היקף ויכולת הפיקוח של משרד הבריאות .על המצב התברואתי של המקוואות הפרק הרביעי )(פרק ט מתמקד בשאלה מדוע מקוואות שמתגלים בהם ליק ויים ממשיכים לפעול ואינם נסגרים, ובסוף הפרק מוצג סיכום של .ממצאי חלק זה מערך המקוואות בישראל58 6 . פרק ו : רקע ומבוא 6.1 .רקע כללי ומשפטי חוק רישוי עסקים התשכ"ח- 1968 קבע כי שר הפנים רשאי לקבוע בצו אלו ,)עסקים ואתרי רחצה הנם טעוני רישוי (מחויבים בהוצאת רישיון עסק וזאת לצורך מספר מטרות: הבטחת האיכות הנאותה של הסביבה, מניעת סכנות לשלום הציבור, בטיחות של הנמצאים במקום העסק ומניעת סכנת הידבקות ומחלות בעלי חיים, הבטחת בריאות הציבור והבטחת קיום הדינים הנוגעים לתכנון ובנ י יה ולש י.רותי הכבאות בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) התשנ"ה- 1995 קבע שר הפנים כי מקווה הוא "עסק טעון רישוי". בנוסף, על פי תקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות) התשס"א- 2000 , רישיון עסק למקווה תקף לחמש שנים. שתי קביעות אלו חזרו על עצמן לפני כשנתיים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) התשע"ג- 2013 . בצו זה אף נכתב כי הצורך ברישיון עסק במקווה ."נובע מ"הבטחת בריאות הציבור לרבות תנאי תברואה נאותים בדוח מבקר המדינה על השלטון המקומי לשנת2004 הובהר כי הטענה שהועלתה בעבר על ידי אחת הרשויות כי מקווה פרטי אינו זקוק לרישיון עסק איננה נכונה, וכי "לדעת משרד מבקר המדינה, יש לפרש את החוק ."כמחייב רישוי עסק למקוואות פרטיים וציבוריים כאחד52 כך גם טוען כיום פרופ' איתמר גרוטו, ראש שירותי בריאות ,הציבור במשרד הבריאות כי "אין הבדל בטיפול שלנו בין מקווה של הרשות, לבין מקווה של עמותה, שניהם צריכים רישיון, ועל בעל המקווה להסדיר את הרישיון 52 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי , ירושלים, טבת התשס"ה– דצמבר 2004 , 'עמ236 . מערך המקוואות בישראל59 ."באמצעות הרשות המקומית53 כאשר מדובר במקווה פרטי, הגורם המפעיל אותו הוא האחראי לדאוג לרישיון העסק, ואילו כאשר מדובר במקווה ציבורי, המועצה הדתית או מחלקת הדת ברשות היא האחראית .לדאוג לרישיון העסק תקנות רישוי עסקים (תנאי תברואה נאותים למקוואות טהרה) התשנ"ט- 1999 שהותקנו על ידי משרד הבריאות, כללו, בין היתר, הוראות בדבר מבנה המקווה, מתקניו, תחזוקתו והפעלתו, שנועדו למנוע מפ געי בטיחות ותברואה במקוואות. עוד נקבע בתקנות, כי לא יאושר לאדם רישיון למקווה והוא לא ינהל אותו, אלא אם כן הוא ממלא את הוראות התקנות להנחת דעתו של המנהל הכללי של משרד הבריאות או מי שהוא הסמיך לכך. חשוב לציין שמשרד הבריאות אמנם מבצע בדיקות שונות במקוואות, אך הסמכות לאכיפת חוקי רישוי עסקים על מפעילי המקוואות מצויה בידי הרשות המקומית (מחלקת רישוי עסקים ברשות) ולא בידי ,גורמי משרד הבריאות. עם זאת, בחוק רישוי עסקים נקבע כי רופא מחוזי .כמו רשות רישוי, רשאי לסגור מקווה בצו הפסקה מנהלי למעשה, משרד הבריאות אינו מפרסם לציבור הרחב את תוצאות הבדיקות שהוא עורך. יתרה מכך, בפנייתנו למשרד הבריאות לקבלת חומר בנושא נענינו על ידי פרופ' איתמר גרוטו , ראש שירותי בריאות הציבור במשרד ,הבריאות כי המשרד אינו יכול להעביר חומר כיוון ש"החומר אינו ממוחשב, נדרשת עבודת מחקר והשקעת משאבים לא סבירה כדי לעבור ."על מאות תיקים נפרדים54 כיצד, אם כן, יכול הציבור לדעת שהמקווה 53 מכת ב, פרופ' איתמר גרוטו – ,ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות 18.9.2014 . 54 מכתב, פרופ' איתמר גרוטו – ,ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות9.9.2014 . עם זאת, לאחר בקשה נוספת העביר לנו המשרד חומר על עיר אחת בלבד. ראה על כך בהמשך. כמו כן, גרוטו טען במכתבו כי "משרד הבריאות פועל למחשב את התחום הנ"ל כדי ."שנוכל להנפיק דוחות בעתיד מערך המקוואות בישראל60 עומד בקריטריונים התברואתיים הראויים? כך נכתב בהקשר זה באתר :משרד הבריאות "לשם שמירה על בריאות הציבור תיקן משרד הבריאות תקנות לתנאי תברואה נאותים למקוואות טהרה שימנעו פגיעה אפשרי ת בבריאות הציבור. בעלי המקוואות נדרשים לבצע בדיקות מעבדה לאיכות המים ולבדיקת הימצאותם של חיידקים מזיקים. על בעלי .המקוואות לדווח למשרד הבריאות על תוצאות הבדיקות רישיון עסק למקווה מבטיח שהמקווה נמצא תחת פיקוח של הרשות המקומית ומשרד הבריאות. מומלץ לציבור לוו דא את קיומו של הרישיון טרם הביקור... רק במקווה שלו יש רישיון עסק, ניתן לדעת שהתנאים התברואתיים והאחרים תקינים." 55 לאור זאת, בכדי לבחון את סוגיית המצב התברואתי של מקוואות הטהרה בישראל בחרנו להציג בפרק זה ממצאי סקירה מקיפה שערכנו על מצב רישיונות העסק של מקוו אות הנשים בישראל. בטרם נפנה לממצאים .שהעלינו נציג ממצאים שהעלו בדיקות שנערכו בנושא זה בעבר 6.2 .עבודות קודמ ות בנושא דוחות שהתפרסמו בעבר הראו כי לפני כעשור המצב התברואתי של המקוואות בישראל היו רחוק מלהשביע רצון. דוח שהוגש לשר הבריאות בשנת2002 :הציג תמונה בעייתית 55 :ראו http://www.health.gov.il/Subjects/Environmental_Health/bathing_sites/Mikve/P ages/default.aspx מערך המקוואות בישראל61 "בכ- 60% מהמקוואות בירושלים ובגוש דן יש ליקויי תברואה קשים... בחלק גדול מהמקוואות שנבדקו נמצא ריכוז חיידקים ג."בוה מהמותר, עובש על החרסינות, צנרת חלודה ומים עכורים56 הדוח הצביע על בעיות חמורות במיוחד במקוואות הגברים. במשרד הבריאות הצביעו בעקבות הדוח על שתי סיבות מרכזיות לבעיות התברואתיות: "למשרד אין כוח אדם ייעודי לנושא, והרשויות המקומיות והמועצות הדתיות ממעטות לש."תף פעולה בפיקוח57 בדיון שנערך בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בפברואר2005 טען שלמה לרמן, סגן מהנדס ארצי לנושא בריאות הסביבה במשרד הבריאות, כי בסוף שנות התשעים היה אף חמור יותר : "לפני99 , משרד הבריאות ראה שמצב המקוואות חמור. יות ר חמור ממה שרואים בדו ח של 2002 . גם ההנחיות וההוראות היו מאד ישנות. ואז הפעולה הראשונה ."הייתה קודם כל להכין תקנות מעודכנות58 דוח של מבקר המדינה מדצמבר2004 עסק בסוגיית "פיקוח רשויות מקומיות על פעולות למניעת מפגעי בטיחות ותברואה במקוואות שבתחומן". הדוח בחן את המצב בשמונה רשויות, והראה כי מתוך94 מקוואות של גברים ונשים ברשויות אלו– מתוכם35 מקוואות פרטיים– 80 מהמקוואות פעלו ללא רישיון עסק. המבקר הראה כי הפעילות ללא רישיון אכן הביאה למפגעים בריאותיים: בכרבע מהמקוואות שנבדקו נמצאו מפגעי בטיחות או מפגעים תברואתיים במבנה המקווה; בכמ ה מקוואות חסרו ה תקנים וציוד נדרשים; הבדיקות היומיות הנדרשות להבטחת איכותם התברואתית של מי המקוואות לא נעשו, ובדיקות 56 מעריב , 4.6.2002 . 57 .שם 58 'פרוטוקול מס160 מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה , יום שלישי, י"ג ב 'אדר א ( ,התשס"ה22 ,בפברואר2005 .) מערך המקוואות בישראל62 תקופתיות שנעשו לא תאמו את הנדרש; לא נוהלו רישומים על בדיקות מי המקוואות ועל חיטוים, ;ולכן לא היה ניתן לדעת אם המים חוטאו כנדרש במקוואות רבי ם הוחלפו המים בתדירות פחותה מן הנדרש. המבקר סיים :את הדוח בביקורת נוקבת "ממצאי הביקורת מצביעים על קיום מפגעים חמורים ביותר ,במקוואות שבתחומי הרשויות המקומיות שנבדקו. רשויות אלה המופקדות על שמירת החוק, לא מילאו את חובותיהן כיאות והפעילו את מקוואותיהן ללא רי שיון עסק וללא פיקוח נאות ."שימנע ליקויים תברואתיים ובטיחותיים59 6.3. מבוא מתודולוגי מחקר זה מתמקד בסוגיית מקוואות הנשים המנוהלים על ידי המועצות הדתיות ומחלקות הדת בישראל (ולא מקוואות גברים או מקוואות נשים )פרטיים . בשל כך, גם הסקירה המוצגת להלן בנושא רישיונות העסק והמצב התברואתי במקוואות מתמקדת במקוואות אלו, המהווים את רובם המוחלט של המקוואות בישראל. מעבר לכך, יש נו קושי גדול להציג מידע על מקוואות פרטיים, מפני שאין כל גורם ממשלתי המרכז את הנתונים בנוגע למקוואות אלו. ,בנוסף כפי שהראה מבקר המדינה, הרשויות המקומיות עצמן כלל אינן מודעות ל קיומן של חלק מ ן המקוואות הפרטיים הפועלים בשטחן, ולכן, לדברי המבקר, "רוב המקוואות שהופעלו בידי גופים פרטיים, פעלו בלא שהיה כל פיקוח על מצבם התברואתי והפיזי ועל ."מידת עמידתם בדרישות שנקבעו בתקנות רישוי עסקים60 59 מבקר המדינה (לעיל הערה52 ,) 'עמ248 . 60 ,שם 'עמ229 . מערך המקוואות בישראל63 כאמור לעיל, על פ י משרד הבריאות, אזרח המעוניין לבדוק את איכות התברואה במקוואות נדרש לבדוק את רישיון העסק של המקווה, והמשרד ,אף ממליץ לעשות זאת ולא לטבול במקווה שאין לו רישיון. בשל כך בתחילת עבודת המחקר שערכנו החלטנו לבדוק האם הרשויות המקומיות והמועצות הדתיות מפרסמות לציבור הרחב באתרי האינטרנט שלהם מידע על רישיונות העסק של המקוואות. למעשה, מתוך כלל הרשויות המקומיות הפועלות בישראל לא מצאנו רשות שמפרסמת לציבור הרחב באתר האינטרנט מידע מעודכן בנושא. בכלל, רק בשלוש רשויות היה מידע על רישיונות העסק, אך המידע לא היה מעודכן ולפיכך א.ינו רלוונטי בשל כך, פנינו במייל למחלקות רישוי העסקים של הרשויות השונות בישראל בכדי לקבל מידע על רישיון העסק של מקוואות הנשים הפועלים ברשות המקומית. נעשה מאמץ לפנות לרוב הרשויות, אך למרבה הצער, חלק מן הרשויות אינן נגישות. ברוב הרשויות כלל לא ענו לפנייה הרא שונה, ובהרבה מהן הפנו אותנו למחלקת חופש המידע ברשות ואף התנו את קבלת הנתונים בתשלום אגרת חופש מידע. בעינינו, הדבר בעייתי ביותר, ולא ייתכן ש אזרחים יתקשו כל כך להשיג נתונים כה בסיסיים שהרשות המקומית חייבת לפרסם, ולעתים אף יידרשו .לשלם עבור כך למרות פניות חוזרות ונשנות, במיילים ואף בטלפונים, לא התקבל מענה ממספר לא מבוטל של רשויות. עם זאת, בסופו של דבר, מתוך757 מקוואות שמפעילות המועצות הדתיות ומחלקות הדת של הרשויות המקומיות ברחבי הארץ, הצלחנו להגיע למאגר נתונים גדול של481 מקוואות, המהווים63.5% מהמקוואות ש מפעילות המועצות הדתיות ומחלקות הדת. התשובות התקבלו מהרשויות בין החודשים אוגוסט- נובמבר2014 . :בטרם נציג את הנתונים עצמם יש צורך במספר הערות מתודולוגיות מערך המקוואות בישראל64 ראשית, חשוב לציין שהנתונים המוצגים מבוססים על עדויות הרשו יו ת המקומי ו ת, אך לא קיבלנו מהרשויות אסמכתאות על רישיונות העסק .עצמם שנית, העובדה שלמקווה יש רישיון עסק עדיין לא מעידה בוודאות מוחלטת שהמקווה עומד בקריטריונים הנדרשים. ניתן ללמוד זאת מהדוגמה הבאה שהובאה בדוח המבקר הנזכר לעיל: "נמצא, כי לשלושה מעשרת המקוואות שבתחום המועצה האזורית עמק לוד ניתנו רישיונות עסק אף שהמועצה הדתית, שהפעילה אותם, לא המציאה לרשות הרישוי אישורים בדבר קיום הדינים האמורים, אישור מהנדס בטיחות ותכניות ."כמפורט לעיל61 שלישית, יש לזכור כי חלק גדול מהרשויות כלל לא ענו לפנייתנו, ולא מן הנמנע שהדבר גורם להטיה בנתונים, כיוון שניתן לשער שברשויות שלא ענו לפנייה, יש חשש גדול יותר שלמקוואות אין כלל רישיון עסק. כפי שנראה להלן, נראה שחשש זה יושב על יסודות מוצקים, משום ש כאשר ערכנו השוואה בין המצב של כלל רישיונות העסק (לא רק בתחום המקוואות) ברשויות שענו לפנייתנו ובין המצב מקביל ברשויות שלא ענו ל פנייתנו, אכן התגלה כי ברשויות שענו ישנו אחוז נמוך יותר של עסקים .הפועלים ללא רישיון עסק 61 'שם, עמ233 . מערך המקוואות בישראל65 7 . פרק ז : מצב רישיונות העסק במקוואות 7.1 .נתונים כללי ים הנתון המרכזי העולה מהסקירה הוא, שמתוך481 מקוואות שמפעילות המועצות הדתיות ומחלקות הדת שמהן קיבלנו מענה ישנם רק122 הפועלים ברישיון עסק לעומת359 הפועלים ללא רישיון. ,כך למעשה 74.7% מהמקוואות שבדקנו .פועלים ללא רישיון כדי להבין את חומרת הנתונים יש צורך להשוות אותם למצב רישיון העסקים בשא ר העסקים ואתרי הרחצה טעוני הרישוי. מחקר שפרסם האגף לרישוי עסקים ואתרי רחצה במשרד הפנים ביולי2014 הציג נתונים על רישיונות העסק ב- 203 רשויות מתוך256 .רשויות הפועלות בישראל62 על פי המחקר, פועלים כיום בישראל (ב- 203 )הרשויות שהוצגו במדגם 131,142 עסקים ואתרי רחצה טעוני רישוי, כאשר41,117 ,מהם המהווים 31.3% , פועלים ללא רישיון עסק. למעשה, הנתון ההשוואתי צריך להיות נמוך יותר, משום שיש הבדל גדול בהקשר זה בין רשויות יהודיות לרשויות של .בני מיעוטים, ומקוואות טהרה פועלים רק ברשויות יהודיות על פי נתוני משרד הפנים, ברשויות של בני מיעוטים ישנם58% עסקים ואתרי רחצה ללא רישיון; ואילו ברשויות יהודיות29% מהעסקים ואתרי הרחצה טעוני הרישוי פועלים ללא רישיון, זאת, כאמור, לעומת74.7% מ מקוואות הנשים .המופעלים ללא רישיון כדי לבדוק האם הרשויות היהודיות שנבדקו במדגם שלנו אינן רשויות חריגות, בדקנו את מצב רישיונות העסק ברשויות אלו בלבד, על בסיס הנתונים שפרסם משרד הפנים על כל רשות ורשות. מסיכום הבדיקה עולה 62 נתונים סטטיסטיים ברישוי עסקים לשנת2012 ,, משרד הפנים, המינהל לשלטון מקומי האגף לרישוי עסקים ואתרי רחצה, יולי2014 . מערך המקוואות בישראל66 שברשויות הללו קיימים רק28.1% עסקים טעוני רישוי ה פועלים ללא רישיון, לעומת35.6% ביתר הרשויות היהודיות. מכאן, ניתן להסיק שסביר ,להניח שברשויות שמהן לא התקבל מענה בנוגע לרישיון העסק במקוואות ,המצב אף גרוע יותר בתחום זה מאשר באלו שהתקבל מהן מענה. כמו כן הדברים מלמדים כי בעוד ברשויות שבדקנו28.2% מכלל העסקים ואתרי הרחצה טעוני הרישוי פועלים ללא רישיון, אחוז המקוואות הפועלים ללא רישיון גבוה ביותר מפי שניים וחצי , ועומד על74.7% . בעיה משמעותית נוספת שעלתה מהפנייה לרשויות נגעה לכך שבמספר רשויות נענינו על ידי ראשי המחלקה לרישוי עסקים שהם כלל לא היו מודעים לצו המחי יב מקוואות ברישיון עסק, וזאת על אף שהצו הותקן לפני עשרים שנה בשנת1995! ברשויות אלו הודיעו לנו, כי בעקבות פנייתנו שיידעה אותן על חיוב המקוואות בהוצאת רישיון עסק הן יפעלו לקדם את העניין, אך הדבר תמוה לחלוטין שמחלקות רישוי העסקים כלל אינן מודעות לצו רישוי עס קים. בנוסף, במועצה אזורית אחת טענו בפנינו כי הצו אינו נוגע להם אלא רק למועצות מקומיות, אך מבירור שעשינו עלה כי הדברים אינם נכונים והמקוואות במועצות אזוריות מחויבים ,ברישיון עסק בדיוק כמו בשאר הרשויות. כמו כן, כפי שיתואר להלן עיריית תל אביב אף החליטה על דעת ,עצמה שהנוהל שנקבע איננו נכון .ולפיכך לא אכפה אותו 7.2. פילוחים שונים בתרשים הבא מוצגים הנתונים בנוגע לרישיונות העסק במקוואות הנשים בפילוח לפי סוג הרשות– :עיריות, מועצות אזוריות ומועצות מקומיות מערך המקוואות בישראל67 ניתן לראות שהמצב הנו בעייתי במיוחד במועצות האזוריות, ש בהן ל- 84.7% אין רישיון עסק במקוואות לעומת72.2% במועצות המקומיות ו- 65.4% בעיריות. לעומת זאת, על פי נתוני משרד הפנים על כלל העסקים ואתרי הרחצה טעוני הרישוי בישראל, במועצות המקומיות ישנם49.4% שפועלים ללא רישיון, במועצות האזוריות38.9% ובעיריות28.7% .בלבד63 כאשר בודקים את המצב של כל רישיונות העסק ברשויות היהודיות בלבד, ניתן לראות שבמועצות המקומיות ל- 47.2% מהעסקים ואתרי הרחצה אין רישיון עסק לעומת35% במועצות האזוריות ו- 24.4% .בעיריות פילוח אחר שחשוב לבדוק הנו הפילוח לפי האשכול הסוציו- אקונומי של הרשות שנקבע על פי הגדרות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. על מנת לבדוק את העניין חילקנו את הרשויות המקומיות שנבדקו במדגם לשתי קבוצות: הרשויות באשכולות2-5 )(ברובן עיירות פיתוח וערים חרדיות לעומת הרשויות באשכולות6-9 . מטבלאות אלה הוצאנו את הנתונים על 63 ,שם 'עמ2 . 240 223 18 481 83 34 5 122 0 100 200 300 400 500 600 עיריות מועצות אזוריות מועצות מקומיות סך הכל מספר מקוואות רישיונות עסק מערך המקוואות בישראל68 ירושלים (אשכול4 ) והמועצות האזוריות (אשכולות5-8 ) כיוון שנראה כי .אלו הן רשויות בעלות מאפיינים ייחודיים הממצאים מבדיקה זו מעלים כי ברשויות המקומיות מאשכול סוציו- ( אקונומי נמוך יותר2-5 ) ישנם125 מקוואות ומתוכם ל- 76 אין רישיון ( עסק60.8% ), ואילו ברשויות המקומיות מאשכול סוציו אקונומי( גבוה6- 9 ) ישנן96 מקוואות ו מתוכם ל- 59 ( אין רישיון עסק61.4% ). מכאן, שאין הבדל משמעותי בתחום בין רשויות מאשכולות סוציו- .אקונומיים שונים לעומת זאת, בדיקה של המצב הכולל של רישיונות העסק ברשויות שנבדקו במדגם לפי חלוקה לאשכולות סוציו- אקונומיים מעלה כי המצב ברש ויות מאשכול סוציו- אקונומי גבוה, מעט טוב יותר. בעוד ברשויות אלו25.3% ,מכלל העסקים ואתרי הרחצה טעוני הרישוי היו חסרי רישיון ,ברשויות מאשכול סוציו אקונומי נמוך יותר27.8% מהעסקים ואתרי הרחצה טעוני הרישוי היו חסרי רישיון. על כל פנים, ניתן לראות שלא מדובר בהבד.לים משמעותיים פילוח חשוב נוסף של הנתונים הוא פילוח גיאוגרפי לפי מחוזות. המדינה ,חילקה את הרשויות המקומיות בארץ בין שבעה מחוזות שונים: צפון חיפה, יו"ש (יהודה ושומרון), תל אביב, מרכז, ירושלים ודרום. בתרשים הבא מוצגים הנתונים על כלל רישיונות העסק במקוואות ב פילוח לפי :המחוזות מערך המקוואות בישראל69 ניתן לראות ששני המחוזות ש בהם המצב הוא הגרוע ביותר הן מחוזות יו"ש וירושלים: מבין115 מקוואות בשמונת הרשויות ביו"ש שענו )למדגם, רק לשני מקוואות (בגוש עציון יש רישיון עסק, כך שאחוז המקוואות חסרי רישיון העסק ביו"ש עומד על98.7%. במחוז ירוש לים (הכולל את נתוני ירושלים ובית שמש) יש גם כן רק שני מקוואות בעלי רישיון עסק (שניהם בירושלים), כך שבמחוז זה ל- 95.5% מהמקוואות אין רישיון עסק. גם במחוז תל אביב המצב בעייתי ביותר, כך של- 88.4% .מהמקוואות בשש הרשויות שנבדקו במחוז זה לא היה רישיון עסק במחוזות דרום, חיפה ומרכז נצפתה מגמה שווה של כ- 65% מקוואות הפועלים ללא רישיון העסק, והמחוז בעל הנתונים הטובים ביותר הנו מחוז צפון שבו ל- 49.5% .מהמקוואות אין רישיון עסק המעניין הוא שבבדיקה של משרד הפנים בנוגע לרישיונות העסק בכלל האתרים טעוני הרישוי התברר כי מחוזות ירושלים ויו"ש הם דווקא המחוזות ש בהם המצב הוא הטוב ביותר, כך של- 26.9% בלבד מהאתרים 56 35 115 44 85 97 43 20 12 2 2 32 49 5 0 20 40 60 80 100 120 140 דרום חיפה יו"ש ירושלים מרכז צפון תל אביב מספר מקוואות רישיונות עסק מערך המקוואות בישראל70 טעוני הרישוי לא היה רישיון עסק, לעומת למעלה מ- 30% במחוזות האחרים מלבד מחוז חיפ.ה64 7.3 ?. האם הביקורות הקודמות שיפרו את המצב מעבר לבדיקה על כלל הרשויות ברצוננו לבחון את הטיפול בתחום המקוואות של מספר רשויות שבעבר נמתחה עליהן ביקורת בנושא. כאמור לעיל, בדוח מבקר המדינה לשנת2004 נערכה ביקורת על רישיון העסקים במקוואות במועצות הבאות: אלעד , ראש העין, בני ברק, עמק לוד, תל אביב, פתח תקוה, חולון ולוד. ממצאי הביקורת של המבקר הצביעו על קיומ ם של מפגעים חמורים ביותר במקוואות שבתחומי הרשויות המקומיות שנבדקו. עם זאת, המבקר ציין כי, "חמש מהרשויות המקומיות שנבדקו (בני ברק, חולון, פתח תקווה, ,ראש העין עמק לוד) הודיעו בתשובתן למשרד מבקר המדינה, כי יפעלו כדי לאכוף על מפעילי "המקוואות לקיים את הוראות חוק רישוי עסקים. 65 לאור זאת, נציג להלן את הממצאים שהעל י נו בנוגע לארבע מחמש רשויות אלו (לא התקבל מענה ממועצה אזורית עמק לוד), ולגבי שלוש הרשויות הנוספות שבהן דן :דוח המבקר 1. בני ברק : מבקר המדינה התייחס לפני כעשור לעשרה מקוואות שהפעילה הרשות, וטען כי מחלקת המקוואות ברשות כלל לא העבירה למחלקה לרישוי עסקים מידע על המקוואות הללו כך ש"רשות הרישוי לא ."מילאה את חובתה ולא עשתה דבר לרישוי מקוואות העירייה66 מבדיקה שערכנו עולה כי גם כיום מפעילה מחלקת המקוואות בעיר עשרה 64 .שם, שם 65 מבקר המדינה (לעיל הערה52 ,) 'עמ235 . 66 ,שם 'עמ232 . מערך המקוואות בישראל71 מקוואות. לפי תשובתו של מנהל מחלקת רישוי עסקים בעיר, אברהם בלושטיין, שהתקבלה בספטמבר2014 , גם כיום אין רישיון עסק לאף אחד מן המקוואות ש .מפעילה מחלקת הדת בבני ברק 2. ראש העין : דוח המבקר הצביע לפ ני כעשור על שלושה מקוואות .הפועלים בעיר, כולם ללא רישיון דוח מבקר עיריית ראש העין לשנת 2008 חזר ובדק את הנושא והראה כי על אף שעברו ארבע שנים, נכון לחודש מאי2008 לשלוש המקוואות עדיין אין רישיון על שהם הם מצויים בהליכים מתקדמים לכך. מבקר עיריית ראש העין קבע , כי "המקוואות אומנם נותנים שירות חיוני לציבור הדתי, אך אם השירות במקווה ניתן בתנאי תברואה או בטיחות העלולים לסכן את מקבלי השירות, חובה על ."הרשות המקומית להפסיק את פעילותו ,על פי תשובה של נעמי פנחס מנהלת המחלקה לרישוי עסקים בעיריית ראש העין, שהתקבלה באוגו סט 2014 , כיום מפעילה המועצה הדתית בעיר ארבעה מקוואות נשים, כאשר .לשלושה מהם יש רישיון עסק 3. חולון : דוח המבקר הצביע לפני כעשור על שמונה מקוואות הפועלים )בעיר (מתוכם שני מקוואות פרטיים לגברים. מתוך השמונה, שבעה פועלים ללא רישיון. על פי תשובה שקיבלנו בנובמב ר2014 ,מניר כהן מנהל אגף רישוי עסקים ואיכות הסביבה בעיריית חולון, כיום מופעלים בעיר שבעה מקוואות נשים על ידי המועצה המקומית ועוד כשני מקוואות .פרטיים. כל המקוואות פועלים ללא רישיון יש לציין כי דוח ביקורת של עיריית חולון שיצא לאור במרץ2013 הצביע על כך שכ ל שמונת המקוואות בעיר מתנהלים ללא רישיון עסק וברובם זוהי המציאות כבר מאמצע שנות התשעים(!). אגף הביקורת בעיריית חולון התריע על כך כבר בשנת2003 , אך דבר לא נעשה. נשים מחולון התלוננו בפברואר2014 בתקשורת המקומית על כך שמצב המקוואות גרם מערך המקוואות בישראל72 להן להידבק במחלות, ובשל כך יש נשים המעדיפות לטבול במקוואות .מחוץ לעיר67 4 :. פתח תקווה דוח המבקר הצביע לפני כעשור על כך שהמועצה הדתית בפתח תקווה מפעילה שישה מקוואות נשים, כולם ללא רישיון. על פי תשובה שהתקבלה מהמחלקה לרישוי עסקים בעיריית פתח תקווה באוגוסט2014, כיום מפעילה המועצ ה הדתית בעיר שמונה מקוואות, ו .מתוכם שישה פועלים ללא רישיון עסק 5 :. לוד דוח המבקר הצביע לפני כעשור על כך שכל המקוואות בלוד פעלו ללא רישיון. בנוסף, המבקר טען כי "ראש עיריית לוד לא השיב כלל על ."פניית משרד מבקר המדינה אליו68 כיום מפעילה המועצה הדתית בלוד ארבעה מקוואות נשים. על פי תשובתו של בוריס טמין, מנהל מחלקת רישוי עסקים בעיריית לוד, שהתקבלה באוגוסט2014 , כל המקוואות הללו פועלים כיום ללא רישיון. לדברי טמין, "לצערי, המועצה הדתית לוד בשנים האחרונות אינה משתפת פעולה עם מחלקת רישוי עסקים ונותני אישור לפי חוק רישוי עסקים. המקוואות המפורטים בשאילתה אכן פעלו ברישיון לניהול עסק שנים רבות, אלא ש תוקפם של ה רישיונות פג בסוף שנת2010 . מאז, למרות תזכורות והתראות, ה מועצה הדתית לא התייחסה ברצינות לדרישות של משרד הבריאות וש י ,רותי כבאות אש ו בכך לא ."חודשו הרישיונות עסק לניהול המקוואות69 6 :. אלעד דוח המבקר הצביע לפני כעשור על שלושה מקוואות נשים שהפעילה המועצה הדתית באלעד, כולם ללא רישיון. על פי תשובה 67 ,חופית כהן'"'"אני טובלת במקווה בעיניים עצומות, אחרת אקיא , אתר mynet , 17.2.2014 . 68 מבקר המדינה (לעיל הערה52 ,) 'עמ235 . 69 מכתב ,בוריס טמין – מנהל מחלקת רישוי עסקים בעיריית לוד , 27.8.2014 . מערך המקוואות בישראל73 שהתקבלה מעיריית אלעד, חמשת מקוואות הנשים שמפעילה כיום .המועצה הדתית פועלים עם רישיון עסק 7. תל :אביב דוח המבקר הצביע לפני כעשור על כך ש-8 מתוך18 המקוואות שהפעילה המועצה הדתית בתל אביב- יפו פעלו ללא רישיון עסק. לגבי שניים מהם אף לא הוגשה בקשה לקבלת רישיון. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה עיריית תל אביב- יפו, כי מערכת הפיקוח שלה לא ידעה על קיום שניים מהמקוואות, ובעקבות הפנייה "ניתנו להם ."הנחיות להגיש בקשה לרשיון70 לגבי המקוואות הפרטיים בעיר עשתה עיריית תל אביב דין לעצמה ו טענה כי כלל אינה פועלת בנושא, זאת משום שלטענתה "מאחר שמקוואות פרטיים אינם פתוחים לקהל הרחב הם אינם טעונים רישיון עסק". מבקר המדינה ה בהיר לעירייה כי "לדעת משרד מבקר המדינה, יש לפרש את החוק כמחייב רישוי עסק למקוואות פרטיים וציבוריים כאחד, ועל כן מן הראוי, כי רשות הרישוי תפעל לאכיפת ."הוראות חוק רישוי עסקים על המקוואות הפועלים בתחומה ממענה שהתקבל בנובמבר2014 מאדיר שטיינר, סגן מנהל השירות ופניות הציבור והממונה על חופש המידע בעיריית תל אביב, ניתן ללמוד שעיריית תל אביב ממשיכה לפרש את החוק בנושא כראות עיניה, כך שהמצב בתחום זה רק הורע, וכיום אין לאף מקווה שמפעילה המועצה הדתית :בעיר רישיון עסק. לדברי שטיינר "מאחר ומקוואות פתוחים לקהל הרחב והנהנים מהם כהגדרתם הינם כלל הציבור, ומדובר בעיסוק שאינו למטרת רווח ומשום כך נעדר מאפיינים של 'עסק' , סברה העירייה כי ככלל, אין לראות במקוואות אלה עסק טעון רישוי. על אף האמור ומאחר וצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג- 2013 , שתוקפו מיום 70 מבקר המדינה (לעיל הערה 52 '), עמ233 . מערך המקוואות בישראל74 5.11.2013 שב וקבע בסעיף7.4 ד לתוספת כי מקוואות הינן בגדר עסק טעון רישוי, ולצורך הבטחת בריאות הציבור לרבות תנאי תברואה נאותים, הוחלט בעיריית תל- אביב יפו להתחיל בהליך רישוי המקוואות. פנייה בעניין תצא בעתיד הקרוב לכלל מפעילי המקוואות ותינתן להם שהות סבירה על מנת לה סדיר א ת הרישוי טרם שקילת נקיטת."הליכים אכיפתיים בהתאם ובכפוף לדין71 המכתב מלמד כי עיריית תל אביב החליטה על דעת עצמה שאין כל צורך ברישיון עסק למקוואות, על אף ששר הפנים מעולם לא ביטל את הצו המחייב מקוואות ברישיון עסק, אלא רק הזכיר אותו מחדש בצו שעודכן ב- 2013 , ועל אף שמבקר המדינה ביקר את העירייה באופן ספציפי על כך שלמקוואות רבים שהיא מפעילה אין רישיון עסק. אפילו לשיטת עיריית תל אביב שמדובר ב"נוהל טרי" מנובמבר2013 , קשה להבין מדוע העירייה כלל לא פעלה בנושא מאז, ואף כיום מתנהלת בעצלתיים וטוענת כי "פנייה תצא בעתיד הקרו ב לכלל מפעיל י המקוואות ותינתן להם שהות ."סבירה על מנת להסדיר את הרישוי אם כן, הבדיקה שערכנו מלמדת כי על אף דוח מבקר המדינה החריף מלפני עשור, ברוב הרשויות שבהן עסק דוח המבקר מצב רישיונות העסק לא השתפר כלל וכלל ובחלקן (כדוגמת תל אביב) המצב רק הורע. נראה כי ה דברים מלמדים שאין להסתפק רק בביקורת כללית, אלא יש לנסות ולנתח מהם הגורמים העקרוניים והמבניים למצב זה וכיצד ניתן באופן מבני .להביא לשיפור המצב, כפי שנעשה בהמשך המסמך 71 מכתב, אדיר שטיינר – סגן מנהל השירות ופניות הציבור והממונה על חופש המידע בעיריית תל אביב- ,יפו16.11.2014 . מערך המקוואות בישראל75 8. פרק ח: פיקוח משרד הבריאות על המקוואות במבוא ל חלק זה זה ציינו כי הבדיקות שעורך משרד הבריאות במקוואות אינן ממוחשבות, כך שיש קו ,שי להציג נתונים בנושא. עם זאת לאור בקשתנו עיבדו הגורמים הרלוונטיים במשרד נתונים מסודרים בנוגע .לבדיקות התברואתיות של המקוואות בעיר ירושלים72 בעיר זאת המועצה הדתית מפעילה מקוואות גברים רבים בנוסף למקוואות הנשים, ולפי כך הנתונים המוצגים להלן מתייחסים גם למקוואות הגברים. כמו כן, במשרד הבריאות הבהירו כי הנתונים מתייחסים לבדיקות התברואתיות שנערכות על ידי המשרד, אך למעשה רישיון העסק תלוי גם בגורמים נוספים, כך ,שייתכן שמקווה שנמצא במצב תברואתי טוב אך ישנ ן בעיות אחרות המונעות ממנו לקבל רישיון עסק, שאינן קשורות באופן ישיר לפיקוח של משרד הבריאות. כמו כן, נציגי המשרד הבהירו כי מעבר לפיקוח שנערך בביקור במקוואות מתקבלות באופן שוטף תוצאות בדיקות מיקרוביאליות .ממפעילי המקוואות הטבלה שלהלן מציגה את הנתונים בנוגע למצב התברואתי במקוואות בירושלים במהלך השנה שבין ספטמבר2013 לספטמבר2014 , כולל .ביקורות חוזרות במקוואות שבהם נמצאו ליקויים 72 הנתונים להלן מבוססים על מכתבו של עמיר יצחקי, ס גן מהנדס ראשי לבריאות הסביבה ,במשרד הבריאות3.11.2014 . מערך המקוואות בישראל76 הטבלה מלמדת כי רבים ממקוואות הגברים הפועלים בירושלים נמצאים במצב תברואתי לקוי. לגבי מקוואות הנשים, ניתן לראות שהמצב טוב ברוב אלו שנבדקו, אך מנגד, משרד הבריאות ביקר במהלך השנה רק בשליש מהמקוואות, ומכאן שיש צורך להבין מדוע הפיקוח של המשרד .הוא חלקי ביותר בתשובתו של משרד הבריאות למבקר המדינה ב- 2004 ישנה התייחסות לשני ההיבטים הללו. בתגובת המשרד דאז נטען, כי "פעילותנו בנושא זה הנה מצומצמת ונובעת מאי הק צאת כ ו ח אדם לאכיפת התקנות כפי שהובטח לנו בעת הוצאתן בשנת1999 . עקב אילוצים קשים של נושאים אחרים וקיימים ש בהם אנו מטפלים בכ ו ח אדם מצומצם ביותר, המדיניות שקבענו בנושא היא לבקר רק במקוואות בהן נמצאו חריגות בבדיקות המעבדה ובבקשות ר י."שיון עסק המוגשות לנו73 תשו בתו של משרד הבריאות לשאלותינו בעקבות הממצאים שהעלינו במחקר מלמדים כי המציאות נותרה כשהייתה, על אף שעבר למעלה מעשור. לדברי פרופ' איתמר גרוטו, ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, "בנוגע להקצאת כ ו ח אדם לפיקוח לנושא המקוואות, לצערנו 73 .שם, שם מערך המקוואות בישראל77 איננו משופעים בתקני מפק חים, ובוודאי שלא מתבצעת התאמה לשינויי הצרכים ולגידול האוכלוסייה ומורכבות הפיקוח. מאז דו"ח המבקר לא קיבלנו תוספת כ ו ח אדם ייעודי לנושא ואנו נאלצים לתעדף משימות ."בהתאם לסיכון לבריאות הציבור74 כמו כן, יש צורך לבחון מהי מדיניות המשרד לגבי מקוואות שבהם נמצאים לי קויים משמעותיים, כפי .שנמצא בחלק מהמקוואות בירושלים לגבי נקודה זו, מבקר המדינה הצביע בדוח מ- 2004 על כך, ש"בחוק רישוי עסקים נקבע, כי רופא מחוזי, כמו רשות רישוי, רשאי לסגור מקווה בצו הפסקה מינהלי. נמצא, כי כשהעלו לשכות הבריאות ליקויים חמורים בהפעלת מקוואות ו המליצו לסגרם, אך רשויות הרישוי לא עשו זאת, לא ניצלו לשכות הבריאות את סמכויותיהן ולא הוציאו צווי הפסקה מינהליים ."לפעילות המקוואות המסוכנים בדיון שנערך בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת75 בפברואר2005 על ממצאי דוח המבקר הבהיר שמואל גולן, סמנכ"ל משרד מבק ר המדינה ,דאז על ו ביק רת נוספת ש הופנתה בעניין זה מול :משרד הבריאות "החלק השני ששייך לרישוי הוא האכיפה. הרשות המקומית, בין היתר, אחראית כרשות רישוי לבצע פעולות אכיפה... לעניין הזה אני מכניס גם את משרד הבריאות מפני שבצו רישוי עסקים ישנה למשרד הבריאות אחריות מסוימת. אמנם הוא לא מבצע את פעולת הסגירה, אבל הוא יכול להורות לרשות המקומית שהיא רשות הרישוי, לסגור מקום בצו כזה או א חר. ובעניין הזה יידענו את משרד הבריאות מפני שהם פשוט אינם מבצעים את הביקורות שהם אמורים לבצע. בחלק מהמקומות לא ידעו כלל שקיימים 74 מכתב, פרופ' איתמר גרוטו – ,ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות 8.12.2014 . 75 מבקר המדינה (לעיל הערה52 '), עמ238 . מערך המקוואות בישראל78 ,מקוואות כאלה ואנחנו מטילים באותה מידה את האחריות עליהם ."כי הם אחראים בין היתר לכל מה ששייך לבריאות העם76 פנייתו למשרד הבריאות ב נוגע לשימוש של רופאי המחוזות בהוצאת צו הפסקה מינהלי למקוואות נענתה על ידי פרופ' גרוטו, כי "בשנת2013 ,"למיטב ידיעתנו לא הוצא צו כזה77 מה שמלמד שרופאי המחוזות עדיין אינם משתמשים בסמכותם, על אף שבחלק מ ן המקוואות נמצאים ליקויים .משמעותיים בדבריו של גולן שהוזכרו לעיל הוזכר גם כי "בחלק מהמקומות לא ידעו ( כלל- במשרד הבריאות) שקיימים מקוואות". טבלת הנתונים שהובאה ,לעיל בנוגע לירושלים מלמדת שבעיה זו קיימת גם כיום. על פי הטבלה משרד הבריאות מודע לקיומם של39 מקוואות נשים בעיר ירושלים, אך מכתב שקיבל נו מן הממונה על חופש המידע בירושלים הצביע על קיומם של48 מקוואות נשים בעיר ירושלים. כיצד נוצר הפער? נראה שיש לייחס אותו לכך שעיריית ירושלים הצביעה על פעילותם של שלושים ותשעה מקוואות נשים המופעלים על ידי המועצה הדתית, 78 אך תשעה אחרים מופעלים על ידי עמותות וג ופים פרטיים. מבקר המדינה הצביע ב- 2004 על כך שלמרות שמקווה פרטי מחויב בפיקוח תברואתי של משרד ,הבריאות בדיוק כמו מקווה המופעל על ידי מועצה דתית או מחלקת דת :בפועל ישנה בעיה בתחום זה. לדברי המבקר "נמצא, כי לרוב לא עשה משרד הבריאות בדיקות במקוואות הפרטיים. גם רשויות הרישוי לא עקבו אחר מצב מקוואות אלה 76 'פרוטוקול מס160 מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה , יום שלישי, י"ג ב 'אדר א ( ,התשס"ה22 ,בפברואר2005 .) 77 .שם 78 יש לציין שגם כאן נראה שהדברים אינם מדויקים. מבדיקות מדוקדקות שערכ נו, עולה כי בירושלים פועלים כיום37 מקוואות נשים, והרשימה שהעבירה לנו מחלקת חופש המידע .בעיר איננה מעודכנת מערך המקוואות בישראל79 ואחר אופן הפעלתם. כתוצאה מכך לא ניתן לדעת עד כמה מתאימים התנאים במקוואות הפרטיים לנדרש בתקנות תנאי תברואה למקוואות ואם יש במקוואות אלה מפגעי תברואה ."ובטיחות שעלולים לסכן את המשתמשים בהם79 לנוכח פערי המספרים בין מספ ר המקוואות הנשים בירושלים שיש בידי משרד הבריאות ובין המספר האמתי, ניתן לשער כי הפער נובע מכך שגם .כיום המשרד מתקשה בפיקוח על מקוואות פרטיים היבט אחר של המצב התברואתי במקוואות הוא איכות ההכשרה של הבלנים והבלניות. בתקנות תנאי תברואה למקוואות נקבע, כי בכל שעו ת פעילות המקווה יהיה נוכח בו אדם שהשתתף בהדרכה שהכיר בה המנהל בנושאי תברואה ועזרה ראשונה. בדוח המבקר משנת2004 נטען בנושא :זה כך "נמצא, כי העובדים שנכחו במקוואות שהפעילו חמש מהמועצות הדת יות ועיריית בני ברק לא השתתפו בהדרכה בנושאים האמורים. המועצה המקומית א לעד קבלה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי' התקנות אמנם קובעות שצריך לקבל הכשרה ... אך לא נקבע גוף שיעסוק בכך, ולא נקבעה תוכנית לימודים בתקנות לא פורט מה מהות ההכשרה'. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות, כי מן הראוי שיגדיר את מהותה והיקפה של ההדרכה הנדרשת, וי."ביאם לידיעת מפעילי המקוואות80 כמו כן, המבקר הראה כי ישנן בלניות שלא תודרכו כראוי על אופן השימוש במכשיר בדיקת המים ולכן התוצאות שנרשמו על ידן כלל לא 79 מבקר המדינה (לעיל הערה52 '), עמ238 . 80 'שם, עמ247 . מערך המקוואות בישראל80 שיקפו את מצב המים במקוואות מבחינה תברואתית. 81 משרד הבריאות מסר ב- 2004 בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי: "באופן כללי, הרמה המקצועית של הבלניות/ים עדיין אינה מא פשרת ביצוע פעילויות( בדיקות מים) כנדרש בתקנות. בעת הביקורת התברואתית לשכת הבריאות עושה מאמצים להסברת הפעילות הנדרשת מהבלניות/ים. כמו כן ערכה הלשכה יום עיון שאליו הגיעו לצערנו רק מהבלניות/ים(עובדי המקו ואות) וא ף לא 'אחד מהמועצה הדתית." 82 על אף שמבקר המדינה המליץ כי משרד הבריאות ורשויות הרישוי ייצרו את התנאים הראויים לקיום תקנות תנאי תברואה למקוואות, מכתבו של פרופ' איתמר גרוטו מדצמבר2014 מלמד כי גם בתחום זה לא חל כל שינוי. לדברי גרוטו, מאז כתיבת דוח מבקר המדינה ל פני כעשור, "נושא ש הכ ה רה וההדרכה של עובדי המקווה באופן ארצי לא התקדם. לעתים יש י."זמות מקומיות לימי עיון לבלניות83 אם כן, גם בנוגע לפיקוח משרד הבריאות על המקוואות ניתן לראות שהביקורות שנעשו בעבר לא סייעו לקידום העניין, והבעיות שנתגלו בעבר .קיימות כיום באותו האופן 81 'שם, עמ244 . 82 .שם, שם 83 מכתב, איתמר ,גרוטו, ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות8.12.2014 . מערך המקוואות בישראל81 9 . פרק ט?: מדוע מקוואות אינם נסגרים 9.1 . דילמת הסגירה בפני הרשויות המקומיות המבקשות לקדם את רישיון העסקים במקוואות עומדת דילמה, שכונתה בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת על ידי ."ראש מחלקת רישוי עסקים בתל אביב בשם "דילמת הסגירה דילמה זו הוצגה במרומז על ידי מספר רשויות מקומיות בתגובתן לממצאי דוח מבקר המדינ ה ב- 2004 . כך כתב המבקר: "עיריית פתח תקווה הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי 'המקוואות מעניקות שירותים חיוניים לציבור הדתי וסגירתם בלא מתן פתרון חלופי תסב סבל רב לציבור .'זה. לפיכך פועלת העירייה בעניין זה מתוך הזהירות והרגישות הנדרשת גם עיריית תל אביב-יפ ו והמועצה הדתית לתל אביב- יפו העלו טיעון זה כאחד הנימוקים לאי- ."אכיפת חוק רישוי עסקים על מפעילי מקוואות84 עיריית תל אביב אף כתבה למבקר המדינה במפורש כי קיבלה החלטה מודעת, שלא לאכוף את נושא רישיון העסק במקוואות, בין היתר "משום שהוצאת צווי סגירה למקוואות פירוש ה פגיעה קשה בשירות חיוני לציבור ."הדתי85 אלחנן משי, ראש מחלקת רישוי עסקים בעיריית תל אביב הציג בדיון בכנסת בשנת2005 בעקבות ממצאי דוח המבקר מ- 2004 את הדילמה ש :בפניה הוא עומד "אנחנו יודעים לסגור עסקים, אנחנו בודקים אלפי עסקים. קטן עלינו לסגור עסקים כאלה. אב ל את מי אנחנו סוגרים?... מה יקרה מחר בבוקר כשהמקווה תהיה סגורה? כל אותם תושבים שגרים 84 מבקר המדינה (לעיל הערה52 '), עמ235 . 85 'שם, עמ236 . מערך המקוואות בישראל82 .שם, וזה לא תושבי הרצליה פיתוח שלוקחים את הרכב ונוסעים זה אנשים שהולכים ברגל למקווה. שעה אחרי זה אין להם מקום לשירות הכי חיוני שלהם. אולי נאמר פה שלעירייה לא אכפת מהמועצה הדתית, אכפת לנו מאד ואנחנו נקרעים מול הדילמה לעשות סדר, ונמצאת פה מנהלת המחלקה העירונית לאכיפה שתוכל להגיד שאנחנו יודעים לעשות את זה מצוין. אנחנו סוגרים .עשרות ומאות עסקים בתל אביב מדי שנה, בכלל בלי למצמץ אבל כשאתה בא לסגור שירות כל כך חיוני, זה כמו לסגור בית כנסת שיש בו חריגת בנייה וכדומה... זו דילמה שאנחנו כגוף עירוני מתמודדים... ואני לא מאשים את משרד הבריאות, גם הוא באותה דילמה. אני רק אומר שהוועדה צריכה לדעת, הכלי הזה של סגירה הוא חרב מאוד חדה. הוא ביד שלנו, אנחנו יודעים לעשות אותה, אבל זה קצת לא הוגן ל דעתי לומר לציבור הדתי תסגרו ותשברו את הראש. הם לא אשמים שלמועצה אין כסף... זה לא שחור לבן. תסגרו, תכסחו, שימו מנ עולים. יש לנו נהלים איך סוגרים עסק בצו מינהלי. מחר בבוקר יבואו כל צרכני המקווה וימצאו מק ום סגור. מבחינתנו כמערכת רישוי .נהיה צחים כבדולח מה עם ה .ציבור הדתי? דילמה קשה. אינני יודע אם יש לי פתרון ."אני מציג אותה בפני הוועדה כי אנחנו מתמודדים אתה יום יום86 עמדה מתונה יותר הביע באותו דיון שלמה לרמן, סגן מהנדס ארצי לנושא :בריאות הסביבה במשרד הבריאות "לסגור מקווה היא פעולה בעייתית. עד שאין מקווה אחרת באו תה שכונה אתה לא יכול לסגור מקווה, אבל זה לא אומר שסגירה זה 86 'פרוטוקול מס160 מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה ', יום שלישי, י"ג אדר א ( ,התשס"ה22 ,בפברואר2005 .) מערך המקוואות בישראל83 הדבר היחידי שאפשר לעשות. אפשר לעשות דברים רבים. ישנן פעולות של הדרכה וישנן פעולות של העמדה לדין. ואני מאמין ."שראש מועצה דתית לא יהיה לו נעים לעמוד לדין על זה87 לעומתם, יו"ר הוועדה לענייני ביקורת המ דינה דאז, חבר הכנסת יצחק וקנין מש"ס, טען שאין מנוס מלפעול בתקיפות כנגד מקוואות הפועלים :ללא רישיון עסק "אני עצמי הייתי ראש מועצה דתית לתקופה של קרוב לשלוש שנים, הייתי גם מזכיר מועצה אזורית שתחום האחריות היה גם בנושא המקוואות ואני אומר את זה באחריות. כאשר י ש חרב מונחת על צווארו של מישהו והוא יודע שזה הולך לסגור לו את העסק, ההתייחסות שלו היא אחרת לגמרי. דווקא בקטע של מקווה, במיוחד במקומות שיש מקווה אחד, או מספר מצומצם– אני לא לוקח את המקרה של בני ברק או תל אביב שאולי שם המספר גדול יותר של מקוואות– במקרים בה ם יש מקווה אחד בלבד, אין לי ספק שהסנקציה הזו של סגירה תזיז את כל המערכות לטפל במפגעים במיוחד התברואתיים והבטיחותיים וכל .שאר הדברים. אחרת אני לא חושב שמישהו יזוז לעשות משהו לכן אני עדיין טוען שהעניין הזה של הסנקציה צריך להיות כחרב מונחת על צווארם של ה אחראי ם לטפל בדברים. זה י יצור דעת קהל אחרת לגמרי. זה כמו שסוגרים את הנמלים ומתחילה להיות שביתה להבדיל, אף אחד לא צריך להגיד לי מה החשיבות ורום המעלה של המקווה. ואני מדבר במיוחד על מקוואות לנשים. לא .מקוואות לגברים. גברים לא חייבים. אני מדבר על מקווה לאישה אני יו דע מה החשיבות של הדבר אבל עדיין אני אומר, כאשר אין 87 .שם מערך המקוואות בישראל84 שום סנקציות ואפשר להמשיך עם הראש הקטן, כמו שלא שילמו את המשכורות חודשים לרשויות ולא היה אכפת, גם במועצות הדתיות זה ממשיך, אז כשאין אכפתיות ואין זעקה והדבר עובר ."ממול עיננו אז ברור שההתייחסות תהיה בהתאם88 ל טענת ח"כ וקנין, כל עוד לא תפעל הרשות באופן תקיף, לא יקודם .העניין, ולכן אין לוותר ויש לסגור מקוואות הפועלים ללא רישיון 9.2 ?. הרשות המקומית: התובעת או הנתבעת בדיון בוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת, שנערך בפברואר2005 בעקבות ממצאי דוח המבקר, הבהיר שמואל גולן, סמנכ"ל משרד מבקר המדינה, כי: "מבקר המדינה מעיר שלא ניתן להשלים עם המצב הזה ,שישנם מקוואות שפועלים ללא רישיון במיוחד כשרובם מופעלים על ידי "הרשויות עצמן וקיימת פה חובה לתקן את הליקוי הזה. 89 בהמשך דבריו התייחס גולן שוב לחומרת הדברים הנובעת מכך שהרשויות המקומיות עצמן הן המפעילות באמצעות המועצות הדתיות (המתוקצבות :על ידי הרשות המקומית) או באמצעות מחלקות הדת את המקוואות "אני חוזר למקוואות שפעלו ללא רישוי עסקים. כמו שאמרתי, חלק גדול מהמקוואות האלה הם מקוואות שמתופעלות באחריות הרשות המקומית, ואז כמובן העסק הוא הרבה יותר חמור. כי הרשות המקומית שגם אחראית להוציא להם רשיון, אז היא בעצם .מפעילה מקוואות ללא רישוי היו לנו בערך45 מקוואות כאלה 88 .שם 89 .שם מערך המקוואות בישראל85 ששייכות לרשות המקומית או למועצה הדתית שפעלו ללא רשיון וזה לדעתי אחד הדברים החמורים ביותר." 90 כפי שגולן טוען, העובדה שלא מדובר בעסק פרטי אלא בשירות שהמדינה מספקת באמצעות הרשויות המקומיות, רק מעמיק את חומרת העניין. אלא :שלמעשה, זוהי כנראה גם הסיבה לכך שרוב הרשויות לא פועלות בנושא ראשית, לרשות יש קושי גדול לתבוע גורם שבעצמו עובד ברשות. קל יותר לרשות לתבוע עסק פרטי מאשר לתבוע גוף שפועל מטעמה. שנית, תביעה של ראש המועצה הדתית יכולה למעשה להוות בומרנג כנגד הרשות עצמה שהרי במקרים רבים יש צורך בהקצאת כספים לשיפוץ המקווה כדי לשפר את מצבו. המשרד לשירותי דת מקצה כספים עבור שיפוץ המקוואות, אך גם הרשות המקומית יכולה להקצות לשם כך כספים, מה שיוצר ניגוד עניינים מובנה בפעילותה בנושא. שלמה לרמן ממשרד הבריאות עמד על בדיון שנערך בכנסת ב- 2005 : "המועצה הדתית והעירייה הם בכלים שלובים. אחד מקבל תקציבים אלה, אז מה, ראש העיר יתבע לדין את ראש המועצה בגלל שהוא לא נתן לו תקציב?"ים כדי לתקן91 הד לדברים ניתן היה לראות גם בתגובתה של עיריית תל אביב לדוח מבקר :המדינה "עיריית תל אביב- יפו כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי בשנת1977 החליט מנכ"ל העירייה שלא לאכוף את רישוי המקוואות בדרכים משפטיות, משום שאין זה נאות להעמיד לדין 90 .שם 91 .שם מערך המקוואות בישראל86 את יושב רא ש המועצה הדתית רק מכיוון שאינו מקבל תקציב ."לטיפול במקוואות92 לאור זאת נראה שיש צורך אקוטי לפתור את ניגוד העניינים הזה ונעמוד .על כך בפרק ההמלצות 9.3 סיכום חלק ב בפרק זה עמדנו על מספר בעיות משמעותיות בהיבט התברואתי של מערך מקוואות הנשים בישראל 1. פרסום מי דע תברואתי : הן משרד הבריאות והן הרשויות המקומיות לא מפרסמ ים .לציבור הרחב כל מידע על המצב התברואתי של המקוואות במשרד הבריאות טוענים שהנושא עדיין אינו ממוחשב, ומפנים את הציבור לבדוק האם מקווה הוא בעל רישיון עסק, אך בפועל ישנו קושי רב לבדוק זאת. הרשויות המקומיות אינן מפרסמות את המידע בדבר רישיון העסק לציבור הרחב, וגם :פנייה לרשות המקומית לא בהכרח עוזרת ברשויות רבות לא הגיבו כלל לפניותינו החוזרות ונשנות בנושא, ובאחרות .דרשו תשלום אגרת חופש מידע עבור קבלת מידע בסיסי זה 2 :. מצב רישיונות העסק בבדיקה שערכנו עבור מחקר זה פנינו לרשויות המקומיות השונות בארץ לשם קבלת מידע על רישיון העסק של המקוואות המופעלים על ידי המועצות הדתיות ומחלקות הדת. מתוך757 מקוואות המופעלים כיום בישראל על ידי גורמים אלו, קיבלנו מענה בנוגע ל- 481 ( מקוואות63.5%), מתוכם כ- 75% פועלים ללא רישיון עסק. לשם השוואה, האחוז הכולל של עסקים ואתרי רחצה טעוני רישוי ברשויות יהודיות בישראל שפועלים ללא רישיון עסק עומד על כ- 29% . מבדיקה 92 מבקר המדינה (לעיל הער ה52 '), עמ236 . מערך המקוואות בישראל87 שערכנו, האחוז הכולל של עסקים ואתרי רחצה טעוני רישוי שפועלים ללא רישיון ברשויות שענו לפנייתנו עומד על כ- 28% , זאת לעומת האחוז הכולל בשאר הרשויות שלא ענו לפנייתנו שעומד על כ- 36% . מכאן ניתן ל הסיק שמצב רישיון העסק במקוואות המצויים ברשויות שלא ענו .לפנייתנו חמור אף יותר מאשר באלו שענו לפנייה הסקירה מלמדת כי במועצות אזוריות המצב בעייתי במיוחד: מבין הרשויות שנבדקו במדגם כ- 85% מהמקוואות במועצות אזוריות פועלים ללא רישיון לעו מת65% מהמקוואות הפועלים בע רים . כמו כן, מבין כלל המחוזות המצב בעייתי בעיקר במחוזות יו"ש וירושלים: מבין115 מקוואות שנבדקו ביו"ש ל- 113 ( 98.7%) אין רישיון עסק, ובמחוז ירושלים מבין44 מקוואות ל- 42 ( אין רישיון עסק95.5% ). במחוז תל אביב88.4% מהמקוואות פועלים ללא רישיון עסק. במחוזות ד רום, חיפה ומרכז נצפתה מגמה דומה של כ- 65% מקוואות הפועלים ללא רישיון העסק, והמחוז בעל הנתונים הטובים ביותר הנו מחוז צפון שבו ל- 49.5% .מהמקוואות אין רישיון עסק הרשויות המקומיות ממעטות לסגור מקוואות הפועלים ללא רישיון עסק, אם בשל החשש שלהן מפגיעה בציבור הטובל ות ש ת ישאר נה ,ללא מקווה ואם בשל העובדה שהרשויות עצמו נמצאות בניגוד עניינים שכן הן גם המפעילות את המקווה הנדרשות להוציא לו רישיון עסק וגם האחראיות .לאכוף את תחום רישיונות העסק 3 :. המצב ביחס לעבר מבקר המדינה ערך בשנת2004 ביקורת על רישיון העסק במקוואות בשמו נה רשויות מקומיות בארץ, והצביע על ליקויים רבים שהרשויות טענו שהן מבקשות לתקן. בדיקה חוזרת שערכנו לאחר עשור ברשויות אלו מלמדת כי על אף דוח מבקר המדינה החריף, ברוב מערך המקוואות בישראל88 הרשויות שבהן עסק דוח המבקר מצב רישיונות העסק לא השתפר כלל וכלל, ובחלקן (כדוגמת תל אביב) המצב ר .ק הורע 4 :. פיקוח משרד הבריאות ניתן להצביע על מספר בעיות בפיקוח משרד :הבריאות על המקוואות א. עבודה חלקית: משרד הבריאות עורך ביקורות שנתיות רק בחלק קטן מ ן המקוואות. בתשובה לדוח מבקר המדינה מ- 2004 טען המשרד כי הדבר נובע מחוסר במשאבים המוקצים לנושא. בתשובה ש קיבלנו מהמשרד בדצמבר2014 עולה כי המצב לא השתנה, ומאז דוח המבקר לא קיבל המשרד תוספת כוח אדם ייעודי לנושא, ולפיכך נאלצים במשרד .להמשיך לעסוק בתחום זה בצורה חלקית ביותר ב. אי סגירת מקוואות: בדוח מבקר המדינה מ- 2004 נמתחה ביקורת על משרד הבריאות שהוא איננו מנצל את הסמכויות של הרופאים המחוזיים .להוציא צווי הפסקה מנהליים למקוואות הפועלים במצב תברואתי לקוי מבדיקה שערכנו בדצמבר2014 עולה כי על אף שגם כיום לפי המשרד ישנם מקוואות הפועלים במצב תברואתי לקוי, רופאי המחוזות אינם .משתמשים בסמכותם זו ג. חוסר במידע: מבקר המדינה הצביע ב- 2004 על כך שלמשרד הבריאות אין כלל מידע על קיומם של חלק מ ן המקוואות, בדרך כלל מקוואות פרטיים– על אף שהם מחויבים בפיקוח בדיוק כמו מקווה המופעל על ידי רשות מקומי ת. מהנתונים שקיבלנו ממשרד הבריאות בנוגע למצב התברואתי של המקוואות בירושלים עולה כי המשרד יודע על קיומם של 39 מקוואות הפועלים בעיר, לעומת העירייה שדיווחה על48 .מקוואות ככל הנראה, הפער נובע מקיומם של תשעה מקוואות פרטיים בעיר שהמשרד כלל אינו מודע לפעילו .תם מערך המקוואות בישראל89 ד. הכשרה לקויה: דוח מבקר המדינה ב- 2004 הצביע על ההכשרה הלקויה של הבלניות בתחום הבדיקות התברואתיות הנדרשות במקווה, ו המבקר המליץ כי משרד הבריאות ורשויות הרישוי ייצרו את התנאים הראויים לקיום תקנות תנאי תברואה למקוואות. תגובתו של משרד הבריאות בדצמבר2014 ,מלמדת כי גם מאז כתיבת דוח מבקר המדינה לפני כעשור "נושא ה ה ."כשרה וההדרכה של עובדי המקווה באופן ארצי לא התקדם מערך המקוואות בישראל90 חלק ג – המלצות מבוא שני החלקים הראשונים של מחקר זה הצביעו על בעיות וכשלים רבים הסובבים את מערך המקוואות. נדמה שניתן להצביע על הרבה המלצות קונקרטיות וספציפיות לתיקון הליקויים אך דומה שלא די בכך, שכן .הממצאים מעלים כי ישנו צורך בשינוי ארגוני כולל של כל המערך לפיכך, בחרנו לה צי:ג את ההמלצות בשני פרקים שונים הפרק הראשון )(פרק י יתמק ד בהמלצות לטווח הקצר, והוא יעסוק בעיקר בצורך לתקן ליקויים ספציפיים שעלו מעבודת המחקר שנערכה והוצגה .בשני החלקים הראשונים של מסמך זה הפרק השני )(פרק יא , לעומת זאת, לא יתמקד בבעיות ספציפיות אלא יציג הצ עה לרפורמה כוללת במערך המקוואות שאנו סבורים שאם תתקבל תייתר את הצורך לפתור באופן פרטני בעיות שונות. בפרק זה גם נערוך דיון תיאורטי בסוגיית מערך המקוואות ונבחן הצעות שונות שעלו לשינוי .מבנה המערך מערך המקוואות בישראל91 10 . :פרק י המלצות לטווח הקצר 10.1. מחירים הבדיקה שערכנו בנושא העלתה כי48% מהמקוואות גובים מחיר שאינו תואם את המחיר שקבע השר לשירותי דת בתקנות, כאשר ברוב המקרים המחיר גבוה יותר מאשר המחיר שנקבע בתקנות. כך גם בנוגע לתקנה המחייבת לאפשר כניסה של כלות בשנה הראשונה חינם, העלה מחקר כי 57% מהמקוואות אינם עומדים בתקנה. אנשי המשרד לשירותי דת טוענים .כי הם מתקשים לאכוף את התקנות בשטח ,לאור זאת מומלץ כי המשרד יוריד את התקציב שהוא מעביר למועצות דתיות החורגות מהמחיר שנקבע בשיעור העלות הנוספת שהמועצות .השיתו על הטובלות ואף בשיעור גבוה יותר כקנס 10.2. יעילות ו ניהול כלכלי ההנחיות של המשרד לשירותי דת מחייבות את הבלניות לנהל את "רישום מספר הטובלות תוך ציון גובה האגרה "ולהעביר את הרישומים למועצה הדתית שמחויבת ב"וידוא רישום ההכנסות מאגרות המקווה בספרי המועצה הדתית ובדיקת הלימה בין הכנסות המקווה שנרשמו לבין מספר הטובלות המדווח ."ראש המועצה הדתית אף מחויב ,על פי ההנחיות , להעביר בסוף כל שנה לאגף מבני דת במשרד לשירותי דת דיווח על מספר הטובלות וגובה ההכנסה השנתי של כל מקווה . למרות כל זאת ,במשרד לשירותי דת טענו בפנינו כי אין להם נתונים בנוגע למספר הטובלות בכל מקווה המופעל במועצה דתית .עיון בדו"חות המבקרים של הרשויות המקומיות העוסקים במועצות הדתיות מלמד מערך המקוואות בישראל92 שכמעט בכל הדו"חות ציינו מבקרי העיריות כי למעשה כלל לא מתבצע רישום מסודר של מספר הטובלות וגובה ההכנסות ,כך שלמעשה ,גם למרבית הרשויות המקומיות אין .נתונים בנושא לאור זאת, נראה כי נדרש מהמשרד לשירותי דת לאכוף באופן משמעותי ,את הנהלים ולפרסם את הנתונים וזאת כדי שתהיה אפשרות למשרד עצמו למבקרי הרשויות ולציבור הרחב לבחון באופן יסודי את היעילות של .מערך המקוואות בעיר המחקר הראשוני שערכנו- למרות מסד הנתונים החסר- העלה כי יש צורך יסודי בבדיקה מקיפה של ההתנהלות הכלכלית של מחלקות המקוואות במועצות דתיות רבות כדוגמת חיפה, באר יעקב, מעלות ועוד. על בסיס ,השוואה בין מועצות דתיות בעלות מאפיינים דומים, המחקר מראה כי ככל הנראה, במועצות דתיות רבות ישנה התנהלות לא יעילה במחלקת המקו ואות, או שלחלופין, במועצות דתיות שנראה כי ההתנהלות בהן .יעילה ישנה בעיה בשירות הניתן במקווה 10.3. מאגרי מידע ממצאי המחקר מלמדים שמאגרי המידע שמפעיל המשרד לשירותי דת באתר המשרד ובתוכנת הניווטWaze חסרים מידע רב. דומה שעל המשרד לעדכן את המידע, להשלים את המידע החסר ולתקן את הליקויים :בתחומים הבאים :א. חוסר במידע על קיומם של מקוואות באתר האינטרנט של המשרד חסרים עשרות מקוואות המופעלים על ידי המועצות הדתיות ומחלקות הדת, ובתוכנתWaze חסרים288 מקוואות (כ- 38% .)מהמקוואות מערך המקוואות בישראל93 :ב. חוסר במידע על פעילות מקוואות במאגר האינטרנטי של המשרד כמעט שלא קיים מידע על פעילות המקוואות .כך ,למשל ,לא מצוינים המחירים של טבילה רגילה ושירותים נוספים המוצעים במקווה ,ורק לעתים רחוקות מוצגות שעות פתיחת המקווה . ג. חוסר יכולת לתקשר:עם המקוואות במקרים רבים מספר הטלפון של הבלנית או של המקווה כלל לא הופיע באתר האינטרנט ,וגם כאשר הוא הופיע– מצאנו כי בכ- 25% מהמקרים המספר אינו מעודכן ,או שהוא מפנה לבלנית שכבר עזבה את תפקידה. בדומה לכך, בתוכנתWaze בכ- 33% מהמקוואות שמופיעים במאגר לא מצוין כלל טלפון או שמצוין .מספר טלפון שאינו מעודכן 10.4. תברואה ממצאי החלק השני של המחקר עסקו כולם במצב התברואתי של מערך המקוואות. בסיכום הדברים נראה שעל מנת לשפר את המצב יש לבצע את :השינויים הבאים א . פרסום מידע תברואתי : הן משרד הבריאות והן הרשויות המקומיות לא מפרסמ ים .לציבור הרחב כל מידע על המצב התברואתי של המקוואות ,במשרד הבריאות טוענים שהנושא עדיין אינו ממוחשב ובאתר המשרד כותבים כי עבור מי שרוצה לבדוק את המצב התברואית של המקווה כי "מומלץ לציבור לוודא את קיומו ש ל הרישיון (- )עסק טרם הביקור ." ,למעשה ישנו קושי רב לבדוק זאת. הרשויות המקומיות אינן מפרסמות את המידע בדבר רישיון העסק לציבור הרחב וגם פנייה לרשות המקומית לא בהכרח עוזרת: ברשויות רבות לא הגיבו כלל לפניותינו החוזרות ונשנות מערך המקוואות בישראל94 בנושא, ובאחרות דרשו תשלום אגרת חופש מידע עבור קבלת מידע בסיסי .זה לאור זאת, מומלץ לחייב את הרשויות לפרסם באתר האינטרנט שלהם מידע מסודר על רישיון העסק של המקוואות. כבר כיום, ישנם מספר רשויות שמפרסמות באתר האינטרנט שלהן מידע על מצב הרישיון של העסקים ואתרי הרחצה הפועלים בעיר. בנוסף, מומלץ לחיי ב את המועצות הדתיות להציג בכל מקווה מידע על קיומו או אי קיומו של רישיון עסק .למקווה כמו כן, מומלץ לפרט באופן ברור מהן הסיבות לכך שלאתר הרחצה אין רישיון עסק, כדי שהטובלות יוכלו לדעת האם הדבר נובע מסיבה טכנית .צדדית, או ממצב תברואתי בעייתי של המקווה ב. סגי :רת מקוואות ללא רישיון עסק המחקר הצביע על בעיה אקוטית בתחום רישיון העסק במקוואות. על פי הממצאים כ- 75% ממקוואות הנשים בישראל פועלים ללא רישיון עסק, על אף שמשרד הבריאות קובע " כי רק במקווה שלו יש רישיון עסק, ניתן לדעת שהתנאים התברואתיים והאחרים תקינים ". לשם ה שוואה, אחוז העסקים ואתרי הרחצה הפועלים ביישובים יהודיים ללא רישיון עסק עומד על27% . המחקר העלה כי הרשויות המקומיות ממעטות לסגור מקוואות הפועלים ללא רישיון עסק אם בשל החשש שלהן מפגיעה בציבור הטובלות שיישארו ללא מקווה, ואם בשל העובדה שהרשויות עצמו נמצאות בנ יגוד עניינים שכן הן גם המפעילות את המקווה הנדרשות להוציא לו רישיון .עסק וגם האחראיות לאכוף את תחום רישיונות העסק כמו כן, כבר בדוח מבקר המדינה מ- 2004 נמתחה ביקורת על משרד הבריאות שהוא איננו מנצל את הסמכויות של הרופאים המחוזיים להוציא מערך המקוואות בישראל95 צווי הפסקה מינהליים ל מקוואות הפועלים במצב תברואתי לקוי. מבדיקה שערכנו בדצמבר2014 עולה כי על אף שגם כיום לפי המשרד ישנם מקוואות הפועלים במצב תברואתי לקוי, רופאי המחוזות אינם משתמשים .בסמכותם זו לאור כל זאת, עולה כי יש לחייב את הרשויות המקומיות ומשרד הבריאות לסגור מקוואות שהמצ ב התברואתי בהם לקוי. המציאות מלמדת כי ברוב המקוואות עד שלא יינתן צו סגירה, לא תהיה פעולה אקטיבית לקידום .מצבו של המקווה :ג. תקצוב שיפוץ מקוואות על מנת לקדם את מצב רישיונות העסק של המקוואות יש לערוך בחלקם שיפוץ מקיף בעלות לא מבוטלת. כבר כיום המשרד לשירותי דת מתקצב מדי שנה בעשרות מיליוני שקלים, וייתכן ,שיש צורך לבחון את הגדלת התקציב המועברת לשם כך. על כל פנים מומלץ שהמשרד לשירותי דת יתנה את תקציב שיפוץ המקווה בכך .שהמקווה יקבל רישיון עסק :ד. הגברת הפיקוח התברואתי משרד הבריאות עורך ביקורות שנתיות רק בחלק קטן מהמקוואות. בתשובה לדוח מבקר המדינה מ- 2004 טען המשרד כי הדבר נובע מחוסר במשאבים המוקצים לנושא. בתשובה שקיבלנו מהמשרד בדצמבר2014 עולה כי המצב לא השתנה ומאז דוח המבקר לא קיבל המשרד תוספת כוח אדם ייעודי לנושא ולפיכך נאלצים במשרד להמשיך לעסוק בתחום זה בצורה ח.לקית ביותר לאור המצב הבעייתי של רישיונות העסק של המקוואות מומלץ לבחון בצורה יסודית תוספת כוח ייעודי להגברת הפיקוח התברואתי על .המקוואות מערך המקוואות בישראל96 :ה. הכשרת הבלניות דוח מבקר המדינה ב- 2004 הצביע על ההכשרה הלקויה של הבלניות בתחום הבדיקות התברואתיות הנדרשות במקווה והמ ליץ כי משרד הבריאות ורשויות הרישוי ייצרו את התנאים הראויים לקיום תקנות תנאי תברואה למקוואות. תגובתו של משרד הבריאות בדצמבר2014 למכתב ששלחנו לו בנושא מלמדת כי מאז כתיבת דוח מבקר המדינה לפני כעשור, "נושא ה ה כשרה וההדרכה של עובדי המקווה ."באופן ארצי לא התקדם דומה כי יש צורך לבדוק את רמת הידע והמיומנות של הבלניות בתחום זה .ובהתאם לבצע הכשרות :ו. איסוף מידע על מקוואות פרטיים מבקר המדינה הצביע ב- 2004 על כך שלמשרד הבריאות אין כלל מידע על קיומם של חלק מהמקוואות, בדרך כלל מקוואות פרטיים- על אף שהם מחויבים בפיקוח בדיוק כמו מקווה .המופעל על ידי רשות מקומית בדיקה שערכנו במחקר זה העלתה שגם .כיום חסר למשרד הבריאות מידע על קיומם של מקוואות פרטיים דומה שכל עוד התקנות מחייבות את הפיקוח של משרד הבריאות על מקוואות פרטיים מן הראוי שתיעשה עבודה יסודית לאיתורם, כדי שלא ייווצר בציבור הרושם כאילו מקוואות מסוימים מצויים בפיקוח המשרד .הבריאות כשלמעשה המשרד אינו מודע כלל לפעילותם מערך המקוואות בישראל97 11 . :פרק יא הצעה לרפור מה כוללת 11.1. הקדמה מחקר זה מעלה כי .בעיות וכשלים רבים סובבים את מערך המקוואות הובהר למעלה מכל ספק כי הם אינם מתמצים בבלניות, שלרוב עושות את ,מלאכתן נאמנה עבור שכר זעום93 אלא בתפקוד המועצות הדתיות. ממילא מובן כי השיפור הרצוי במערך המקוואות לטווח הרחוק אינו מתחיל מקביעת נוהל חדש שיסדיר את יחסי הבלנית והטובלת, כפי שהוצע ,לאחרונה94 אלא בשינוי מבני מקיף במערך המקוואות עצמו ובגופים .המפעילים אותו לדעתנו, מכל השינויים המוצעים בתח ומי שירותי הדת, השינוי המבני במערך המקוואות עשוי לעורר את התנגדות המעטה ביותר. הסיבה לכך נעוצה בעובדה שהפעלת המקוואות אינה כרוכה במחלוקות דתיות כמו .אלו הכרוכות בסוגיות אחרות כגון שבת, כשרות, גיור והמעמד האישי כמו כן, אין לשינוי זה השלכות פוליטיות העשויות להערים קשיים, כמו .שיש ונתקלים בהם בניסיונות לערוך שינוי מדיניות בתחומי הדת במדינה במילים אחרות, העובדה שהפעלת המקווה היא בעיקרה פעולה טכנית אשר דרושה לה מיומנות טכנית ואדמיניסטרטיבית אך לא הלכתית, עשויה לעודד גם את אלו אשר באופן מסורתי מתנגדים לשינויים במ דיניות .שירותי הדת, לתמוך בהצעה ב פרק זה נסקור ב תחילה הצעות שונות שהועלו בעת האחרונה לשינוי מבני במערך המקוואות, כאשר המשותף להם הוא העברת הסמכות ,והאחריות על תפעול המקוואות מהמועצות המקומיות לידי הקהילות 93 ' ,צבי לביא העובדות במקווה מקבלות עד1,800 ש' בחודש ', אתרynet , 4.3.2014 . 94 'הצעה: ייאסר על תחקור נשים במקווה", אתרynet , 14.11.2013 . מערך המקוואות בישראל98 בדומה לאופן הניהול של בתי הכנסת. אמנם בהצעות אלו יש כדי לענות על בעיות הקיימות במערך המקוואות הממלכתי, אך הן מתייחסות רק לחלק מהאספקטים הקשורים להפעלת מקווה ציבורי, ולדעתנו אינן מספיקות. לאחר הצגת הסיבות שבעטיין שללנו את ההצעות הללו, ניגש להציג בקווים כלליים את המודל שאנו תומכים בו– שמבוסס על העברת הסמכות על תפעול המקווה והעסקת הבלנית לידי גופים פרטיים, כאשר האחריות על שיפוצם של מקוואות קיימים ובנייתם של מקוואות חדשים מופקדת בידי ה רשות המקומית. זאת, מבלי לפגוע בסמכויות הרגולטוריות של המשרד לשירותי דת בתחום המקוואות ומבלי להפחית את התקצוב הממשלתי המוקדש לנוש .א זה ,מודל זה, המבוסס בעיקרו על האופן שבו פועל מערך הכשרות בארה"ב עשוי להערכתנו לענות על צרכי כלל הנשים והגברים הנוהגים לטבול במקוואות באופן קבוע, לשפר את תנאי התברואה והניקיון במקוואות ולהסדיר את תנאי ההעסקה של הבלניות. כל זאת על ידי יצירת תחרות הוגנת ב ין גופים פרטיים שונים ומבלי לפגוע באופן כלשהו בסטטוס- קוו .בענייני הדת והמדינה בישראל 11.2 . הצעות קיימות– מהממסד אל הקהילה חוסר הנוחות המתמשך של הציבור הישראלי ממוסד הרבנות ומהאופן ,שבו מופעלת מערכת שירותי הדת בישראל על ידי המועצות הדתיות הביא רבים לבקש לטול מהן את המונופול על אספקת ותפעול שירותי הדת ולהעבירם אל הקהילות השונות. הצעה זו קיבלה ביטוי ממצה בדברים הבאים של פרופ' גד :עון ספיר ופרופ' דני סטטמן מערך המקוואות בישראל99 "ההצעה מיוסדת על שבירת המונופול של הרבנות הראשית ושל המועצות הדתיות בהספקת שירותי הדת, והעברת שירותים אלה לאחריותן של הקהילות ברחבי הארץ אשר יאוגדו סביב בתי הכנסת. באופן זה תתאפשר תחרות חופשית על הספקת שירותי הדת. האזרחים הם שיק בעו את השירותים שהם מעוניינים בהם והם שיפקחו על איכות השירותים המוצעים להם... בדומה למתחרש בתחומים אחרים, הצעתנו אינה שהמדינה תמשוך ידה מתקצוב שירותי הדת, אלא שהיא תתקצב אותם באמצעות גופים ."פרטיים, בעיקר כאמור על ידי בתי הכנסת95 לעומת נושאים "גדולים" ומורכ בים, כגון גיור, כשרות ונישואין, לדעת המ צדדי ם ב תפיס ה זו ניהולו של מקווה אמור להיות עניינה של כל קהילה וקהילה, בדומה לניהולו של בית הכנסת. יישומו של מודל בית הכנסת על מערך המקוואות נשמע גם מכיוונים אחרים; ועדת צדוק, שבדקה את תפקוד המועצות הדתיות בשנת1993 , כרכה בצוותא חדא את הטיפול בבתי כנסת ו ב.מקוואות96 לכל ברור שניהולו התקין של בית הכנסת מצוי באחריותם של המתפללים בו, ואם כן– מדוע לא יוכלו לקחת על עצמם גם את האחריות על ניהולו של המקווה הדרוש להם? זו המסקנה אליה :הגיעו חוקרים שונים גם בנוגע לבנייתם של מקוואות חדשים "כשם שהמדינה הפסיקה להשתתף במימון בניית בתי- כנסת (למעט בתי-כנסת הניתנים להובלה, שהיא מספקת ליישובים קטנים) מתוך הבנה שהדבר ייעשה מאליו בזכות ,רצון התושבים 95 ,דני סטטמן וגדעון ספיר דת ומדינה בישראל– עיון פילוסופי משפטי , הוצאת ידיעות ,ידיעות ספרים2014 '. עמ253. להרחבה בהצעה זו ראו : הדר ליפשיץ וגדעון ספיר, שירותי הדת היהודיים בישראל– ,דיון נורמטיבי וניהולי לקראת רפורמה מחקרי משפט ( כג1 ) ,תשס"ז 'עמ195-117 . 96 דין וחשבון של הוועדה הציבורית לבדיקת המועצות הדתיות ותפקודן )(ועדת צדוק , תמו 'ז תשנ"ג, עמ40 . מערך המקוואות בישראל100 כך אין היא צריכה לממן בניית מקוואות- שהיא זולה בהרבה ביחס לבניית בתי- כנסת, ואינה צריכה לממן את המנגנון המסורבל שנקרא "מועצה דתית" כדי שיעסיק בל נית שתתפעל ."אותם97 התביעה להחזיר את האחריות על המקוואות לידי הקהילה, באופן ייחודי משאר שירותי הדת, נושאת לאחרונה גם אופי מוסרי ורוחני, עקב תהליכים שונים שהגיעו לידי הבשלה בחברה הדתית בישראל. עבור רבות מן הטובלות אין מדובר עוד בפעולה הלכתית-טכנית שיש לבצע כ ,לאחר יד ,והן מבקשות לראות בטבילה "חוויה רוחנית" שיש בה משום טהרה שלווה וברכה עמוקה. אין זה המקום לנתח את השינויים הללו, אשר מעניינים מצד עצמם, ולענייננו תספיק האמירה שעבור נשים רבות העובדה שמערך המקוואות מנוהל כיום על ידי מערכת בירוקרטית ואחידה פוגעת באפש רות להגיע לאותה חוויה רוחנית מבוקשת. על כן, עבורן אך טבעי יהיה לאסוף אל אחריותן את ניהולו של המקווה, ובדרך זו להפוך אותו למרחב נוח ומזמין יותר. כך התנסחה ל פני כשנה :אחת מהן "ככל שעובר הזמן וככל שאני מדברת על חוויית הטבילה במקומות שונים, אני נחשפת לעוד ועוד נשים שמוותרות על קיום מצוות הטבילה במקווה כתוצאה מן החוויה השלילית שהן עוברות במעמד הטבילה... אני מבקשת: תנו לנו לעצב את חוויית המצווה כפי שהיינו רוצות, כמו את יתר טקסי החיים. תנו בנו את האמון כי אנו מקיימות אותה מתוך מחויבות דתית ומתוך רצון. החזירו לכל א חד ואחת מאתנו את האחריות על 97 ,עמר בן צור המועצות הדתיות בישראל– הצעה לרפורמה , הוצאת המכון ללימודים אסטרטגיים ופוליטיים מתקדמים, אוגוסט2004 ', עמ32 . מערך המקוואות בישראל101 קיום המצוות האישיות, בהן הטבילה... הנתיב לכך עובר בעיניי ."בהחזרת האחריות אל הקהילה98 הנה כי כן, אנו מוצאים שהבקשה להעביר את האחריות על ניהול מערך המקוואות לידי הקהילה ניזון הן מרצון עקרוני לפרק את מוסד המועצות הדתיות באופן כלל י עקב תפקודן הלקוי, והן מראייתו המחודשת של המקווה כאתר התרחשות רוחנית. כל זאת, בתוספת הקלות היחסית של .תפעול המקווה, עשויים להעמיד הצעה זו באור אפשרי וריאלי ,עיון בנתוני המקוואות ובעיקר במספר הטובלות החודשי בכל מקווה מלמד שאין בהצעה זו בכדי לתת מענה כללי ל .בעיית מערך המקוואות הפער נעוץ בהשוואה בין המקווה לבית הכנסת: בעוד ברוב בתי הכנסת לא עולה מספר המתפללים על עשרות בודדות, ממוצע הטובלות החודשי במקווה גדול בהרבה. כך למשל, ממוצע הטובלות בכלל המקוואות בירושלים עמד בשנת2013 על540 טובלות במקווה לחודש, כאשר במ.קוואות מסוימים הוא הגיע אף לפי שניים ושלושה ממספר זה99 אמנם ביישובים קטנים שבהם ישנו מקווה אחד המצב שונה, אך ברוב ערי ישראל ההיתכנות של התארגנות של מאות אנשים, אשר יעסיקו באופן .פרטי בלניות ועובדי ניקיון, ירכשו מים ואמצעי חימום וכו', היא נמוכה לדעתנו ניתן להגיע למצב הרצוי, בו מערך המקוואות יופעל באופן מסודר והגייני, עם נתינת האפשרות לכל טובלת לבחור את המקווה בו היא טובלת ואת השירות שהיא מקבלת בו, על ידי הקמת כמה גופים פרטיים שלהן יינתן זיכיון להפעלת המקוואות. בניגוד לקהילה עצמה, העשויה להפעיל מקווה אחד בלב ד, הפעלת כמות גדולה של מקוואות על ידי גוף פרטי עשויה להניב גם רווח כלכלי, ויצירת תחרות בין גופים אלו– תוך 98 רני חזון- ,'וייס, 'להחזיר את המקווה אל הקהילה דעות 66 , ,הוצאת נאמני תורה ועבודה יולי- אוגוסט2014 ', עמ18 . 99 דו"ח המ ועצה הדתית בירושלים , הצעת תקציב לשנת2014 , 'עמ7-8 . מערך המקוואות בישראל102 רגולציה של הממשלה– תאפשר סיפוק שירותי דת איכותיים יותר לכלל .ציבור הטובלות. עיקרי הצעה זו בעמודים להלן 11.3 . עיקרי ההצעה לרפורמה באמצע שנת2014 הוציא המכון לאסטרטגיה ציונית נייר עמדה ובו סקירת .מצבו של מערך הכשרות בישראל, והצעה לרפורמה בתחום זה100 כחלק מסקירה זו תיארו חוקרי המכון את מערך הכשרות האמריקאי, המבוסס על גופים פרטיים המספקים שירותי כשרות, אם כי מסיבות שונות חרגו ממנו .בסופו של דבר101 לדעתנו , אותן הסיבות שמנעו את יישום המודל ,האמריקאי בתחום הכשרות אינן עומדות לרועץ במערך המקוואות .שפשוט ממנו בהרבה, ועל כן נחזור עליו בקצרה כאן שוק הכשרות האמריקאי מורכב מחמישה גופים מרכזיים, לצד כמה עשרות גופים קטנים יותר, אשר בסמכות כולם להעניק שירותי השגחת כש רות לכל עסק בארה"ב, ללא תלות בסוגו או במקומו. גופים אלו יצרו שוק תחרותי ויציב, הנהנה מרווחים גדולים ומאמינות גבוהה, זאת ללא התערבות או פיקוח ממשלתי משום סוג. על מנת לשגשג, יצרו הגופים ( מערכת רגולטורית עצמאיתSelf-Governance ) אשר מהווה תמריץ לכלל הלוקחים חל .ק בשוק הכשרות לשמור על איכות ורמת ההשגחה ,אמנם, עקב מבנה מערך הכשרות בישראל והמנגנונים שכבר פועלים בו נמנעו חוקרי המכון מלתת המלצה גורפת על המודל האמריקאי והציעו מודל המתאים יותר למציאות הישראלית וליחסי הכוחות הפוליטיים הקיימים בה. לעומת מערך הכשרות, מערך המקוואות פשוט בהרבה, אינו 100 אסף גרינוולד, נועם בניה ואסתר בראון- ,בן דוד ,מערך הכשרות בישראל: תמונת מצב ,"בעיות והצעת "ההפרטה הממלכתית המכון לאסטרטגיה ציונית, אפריל2014 . 101 'שם, עמ28-26 . מערך המקוואות בישראל103 מתאפיין בריבוי מוסדות ומנגנונים קיימים ואינו מכיל אתגרים הלכתיים מסובכים, ועל כן המודל האמריקאי יכול להוות עבורו השראה באופן רחב יותר. עם זאת, דווקא משום קוטנו היחסי של שוק המקוואות בישראל ובשל העובדה שהמקוואות הקיימים שייכים למד ינה, לדעתנו אין לפגוע בתקצוב הממשלתי של מערך המקוואות ולשמר את מעמד המדינה כגורם .רגולטורי, כפי שיוצע להלן הצעה לשינוי מערך המקוואות בישראל, המבקשת להפקיע את האחריות עליו מידי המועצות הדת י ות ולקיימו על ידי מודל- אב של גופים פרטיים המפעילים מקוואות, מקיימים בינם לבין עצמם תחרות, מתוקצבים באופן דיפרנציאלי ומפוקחים על ידי הממשלה, מחויבת להתייחס למאפיינים המיוחדים של מערך המקוואות בישראל ולקבוע במדויק את התנאים אשר בהם יש לעמוד על מנת שחברה/עמותה/גוף פרטי יוכלו לגשת למכרז עבור קבלת זיכיון להפעלת מקוואות. תנאים א לו צריכים לכלול התייחסות ;לתנאי ההעסקה של הבלניות המועסקות כיום על ידי המועצות הדתיות לפתור בעי ו ת שעלולות להיווצר ב יישובים קטנים ולתת את הדעת על היחס שבין יישובים בהם קיים מקווה אחד לבין ערים שבהן קיימים מקוואות רבים; לתחום במדויק את אופן הפיקוח על גופים פ רטיים אלו על ידי המשרד לשירותי דת, ואת התנאים בהם ישופצו מקוואות קיימים ויוקמו מקוואות חדשים; לפרט את השירותים אשר גופים אלו יוכלו לספק ,בתוך מתחם המקווה, מלבד בור הטבילה עצמו. כמו כן, כפי הנהוג כיום יש לתת מקום גם לאפשרות של התארגנות פרטית עצמאית על מנת ל הפעיל מקווה, במנותק מאותם גופים המתעתדים להפעיל את רוב .המקוואות מערך המקוואות בישראל104 11.4. סעיפי ההצעה 1 . :מכרז המשרד לשירותי דת יוציא מכרז אליו יוכל לגשת כל גוף או עמותה שברצונם להפעיל מקוואות. על הגופים אשר ירצו לגשת למכרז יהיה להוכיח בפני המשרד כי יש בידיהם את המידע ,כיצד פועל המקווה מהם התנאים הפיזיים וההלכתיים לקיומו, וכמו כן מודל עסקי אשר יאפשר להם להפעיל את מערך מקוואות באופן רווחי לאורך זמן, תוך שמירה על המחיר המקסימלי לטבילה רגילה שנקבע על ידי המשרד .לשירותי דת102 2 . :אופן ההתקשרות המשרד ישאף להעניק רישיונות לארבעה עד שישה גופים אשר יציגו הבנה ויכולת מספיקה לתפעול מערך המקוואות. לאחר מכן, כל רשות מקומית תוכל לבחור את הגוף שיפעיל את מערך המקוואות בשטחה, מבין הגופים הפרטיים שקיבלו את אישור ה משרד לשירותי דת . בשלב הראשון תתקשר ה רשות המקו מית עם הגוף הפרטי שבחרה לתקופה של שנתיים, כאשר במהלך תקופה זו ישלם הגוף הפרטי דמי חכיר ה למשרד לשירותי דת עבור השימוש במקוואות והזכות להפעיל בהם שירותים שונים, כפי שמפורט בסעיף8 . בתום התקופה תינתן האפשרות ל רשות המקומית להמשיך את ההתקשרות עם אותו גוף לתקופה של .שנתיים נוספות, או להחליפו אנו מציעים כי כחלק מהתהליך קבלת החלטה זו תפיץ כל רשות מקומית סקר בקרב התושבים אשר השתמשו במקווה באותה תקופה, על מנת ,להבין את מידת שביעות רצונם משירותי המקוואות שסופקו להם. כמו כן 102 מחיר הטבילה כיום עומד על15 ₪לטבילה רגילה כולל מקלחת ו- 30 ₪ לטבילה רגילה כולל אמבטיה. ראו ב חוזר מנכ"ל המשרד לשירותי דת /עד1 , אפריל2014 ', עמ17 . הגופים החדשים שיפעילו את המקוואות יחויבו לשמור על המחירים של השירותים האלו, אך לא על שאר השירותים שכיום מספקו ת המועצות הדתיות. עוד על כך ראו להלן בסעיף8 של .ההצעה מערך המקוואות בישראל105 המלצתנו היא שבתקופת הניסיון הראשונה דמי החכירה יהיו נמוכים והגופים אשר יינתן להם הזיכיון יהיו פטורים מתשלום ארנונה על המקוואות ל רשות המקומית. תנאים אלו יהוו תמריץ ליזמים פרטיים להשקיע בתחום המקוואות, וייצרו כר פורה לפעילות רווחית מבחינה כלכלית. על מנת לבח ון את ישימות ויעילות המודל, לדעתנו יש להתחיל את יישומו בעשרה יישובים כתוכנית פיילוט, כאשר חמישה מתוכם הם יישובים בהם קיימים עד שני מקוואות וחמישה מתוכם הם יישובים בהם .קיימים עשרה מקוואות ומעלה 3 . :יצירת תחרות בערים שבהן קיים ביקוש גדול לשירותי דת ובהן פו עלים עשרה מקוואות ומעלה, תינתן האפשרות ל רשות המקומית להחכיר את המקוואות בשטחה ליותר מגוף אחד, זאת על מנת ליצור תחרות אפקטיבית לתועלת הציבור. אחד המאפיינים הייחודיים של מערך המקוואות, המייחדים אותו משירותים רבים ב עידן הווירטואלי, הוא שהטבילה בו היא תלוית מק ום. כלומר, הטבילה אינה יכולה להיעשות בשלט רחוק או דרך שליח, אלא דווקא על ידי האישה ודווקא במקום מסוים שנועד לכך. אמנם הדברים ברורים מאליהם אך הם גוררים יישום שיש להקפיד עלי ו : יצירת תחרות ראויה במערך המקוואות מחייבת מניעת ,שליטת גוף אחד באזור או בעיר מסוימת כיוון שעל ידי כך הנשים שבאותה אזור יהיו מוכרחות, מבחינה ריאלית, להשתמש דווקא בשירותיו של אותו גוף. לכן מן ההכרח, לפחות בערים הגדולות, לאפשר לכמה .גופים להפעיל מקוואות שונים ברחבי העיר 4 . :פריסה ארצית המודל המוצע כאן מבקש למנוע סיטואציה בה גופים פרטיים יה יו מעוניינים להפעיל מקוואות רק בערים אשר בהן מרוכז רובה של האוכלוסייה היהודית בישראל, דבר שיוביל להזנחת השירותים היישובים הקטנים והפריפריאליים. הצעתנו היא שייקבע תנאי במכרז מערך המקוואות בישראל106 הראשוני שיוציא המשרד לשירותי דת, שיחייב כל גוף פרטי לספק שירותי מקוואות בכל רשות מק ומית שתבחר בשירותיו. תנאים מסוג זה, בהם מחייבת המדינה גופים פרטיים לספק שירותים בכל יישובי המדינה ללא יוצא מן הכלל, הם דבר מקובל שנעשה בו שימוש רב. דוגמא לדבר ניתן ,למצוא ב"חובת הפריסה האוניברסלית" המושתת על ספקי הכבלים שמחייבת אותם להניח תשתיות בכל יישוב בישראל. לאחרונה התפרסם כי משרד התקשורת פועל לכך שחברת ""הוט תעמוד בתנאי הפריסה האוניברסליים, כיון שנכון להיום אין היא מספקת שירותים ל- 224 .יישובים103 לדעתנו, ניתן לקבוע תנאי דומה לגופים שיספקו שירותי מקוואות, שיחייב אותם להגיע לכל יישוב בישראל שיבחר בשירותיה .ם 5. העסקת בלניות: אחד מן האתגרים הקשים הקיימים במערך המקוואות הנוכחי ובכל מערך אחר שיחליף אותו הוא תנאי העסקת הבלניות. כבר כיום הבלניות מועסקות בשכר נמוך מאד, כאשר תנאי השכר שלהן נקבעו בהסכם קיבוצי משנת1975 . לפני שנים רבות הוחרגו מהסכם זה הרבנים ועובדי .המועצות הדתיות, אך שכרן של הבלניות מוסיף להיות זעום104 אנו מציעים כי קבלת זיכיון להפעלת מקווה מהמשרד לשירותי דת תותנה בהעסקה ישירה של לפחות75% ,מהבלניות שהועסקו באותן מקוואות בפתיחת ההסכם הקיבוצי הקודם ובהענקת תנאים סוציאליים ותנאי שכר .הולמים לבלניות לגבי היחס בין הבלנית והטובלת, אנו מציעים כי לא תינתן כל הוראה ממשלתית ליחס מסוים המותר מצד הבלנית לטובלת, וכל גוף אשר יקבל זיכיון להפעלת מקווה יוכל להעסיק בלניות מסוגים שונים כרצונו. כיון 103 ' ,אמיתי זיו ודניאל ויינברגHOT הגיעה לאמסטרדם- אבל לא לדגניה וכפר קאסם ', אתר דה-מארקר , 3.2.2014 . 104 ,קרן חדד טאוב'שכר זעום, עבודה שוחקת' ,דעות 66 ,הוצאת נאמני תורה ועבודה , יולי- אוגוסט2014 ', עמ13 . מערך המקוואות בישראל107 שיסוד המודל החדש הוא ביצירת תחרות בין גופים שונים באותו אזור, אנו מנ ,יחים כי גופים שונים יעסיקו בלניות שונות שיעניקו יחס שונה לטובלות וממילא כל טובלת תוכל לטבול במקווה בו היא מרגישה בנוחות .המקסימלית 6. תברואה :מחקר זה חשף את בעיית התברואה הקשה של מערך המקוואות הנוכחי. אנו מציעים כי קבלת זיכיון להפעלת מקווה מהמשרד לשירותי דת תותנה בעמידה בכל הקריטריונים הנדרשים לקבל ת רישיון עסק, לרבות אלו הנוגעים לתברואה וניקיון. כמו כן, הפעלת המקווה תהיה ,כפופה לביקורות תברואה וניקיון של משרד הבריאות שייערכו בהפתעה כאשר אי עמידה בסטנדרטים שייקבעו על ידי המשרד יגררו קנסות משמעותיים ואף הפקע ת הזיכיון על הפעלת המקווה. על מנת לסייע בידי הציבור ולהגדיל את השקיפות, יוקם אתר אינטרנט בו ירוכזו דו"חות ,הביקורת הבריאותיים ומצב רישיון העסק של המקוואות השונים ק ול חמ ים לפי רשויות מקומיות ולפי הגוף המפעיל אותם. הקמת אתר האינטרנט והזנת הנתונים תהיה באחריות .המשרד לשירותי דת 7. תקצוב המקוואות: :תקציב המועצות הדתיות מורכב משלושה חלקים הכנסות עצמיות, מימון המגיע מתקציבה של ה רשות המקומית ומימון מהמשרד לשירותי דת. החל משנת2005 , התקצוב הוא דיפרנציאלי ועומד ביחס ישר לכמות הטובלות החודשית במקוואות של כל מועצה דתית בפני עצמה. בהתאם לכך, מחויבות המועצות הדתיות לנהל רישום מסודר של הטובלות במקוואות אשר בתחום אחריותן, ולהעביר את הנתונים למשרד לשירותי דת, על אף שהדבר מבוצע כיום .רק באופן חלקי אנו מציעים כי לפחות בשלב ראשון להפעלת המודל, יישמר אופן התקצוב הדיפרנציאלי, ב ורה צ הבא ה : המשרד יפסיק להעביר למועצות הדתיות את התקציב המיועד להפעלת המקוו אות ולשכר הבלניות, ויחלק אותו בין מערך המקוואות בישראל108 הגופים שיזכו במכרז– ביחס ישר לכמות הנשים הטובלות במקוואות .המופעלים על ידי אותו גוף105 כך ייווצר תמריץ נוסף לגופים הפרטיים לשפר את השירות ובכך להרחיב עוד יותר מעגל הנשים המשתמשות .בשירותי המקוואות בהפעלתם יש לציין כי מודל זה, בו המדינה מעבירה את האחריות על שירות מסוים לידי גוף פרטי או עמותה ומתקצבת אותם ביחס ישר לנפח השירות שהם מספקים, כבר קיים כיום בישראל במספר תחומים . כך למשל, במסגרת הרפורמה בשירותי בריאות הנפש בישראל, חוקק בשנת2000 חוק "שיקום ."נכי נפש בקהילה106 החוק מגדיר "סל שיקום" לו זכאי אדם אשר הוגדר על פי הגדרות מסוימות "נכה נפש". את שירותי סל השיקום, בין אם מדובר בדיור מוגן, קהילה תומכת, הוסטל וכיוצ א בזה , מפעילה המדינה דרך גופים ומכונים פרטיים– אשר מקבלים מימון מהמדינה ביחס ישר .למספר המטופלים הנתמכים על ידם 8. שירותים נוספים: על מנת שגופים אשר יפעילו את מערך המקוואות יהיו רווחיים, לדעתנו יש לאפשר להם להעניק שירותים נוספים במתחם המקווה, לבד מבור הטבילה עצמו. כבר כיום מציעות המועצות הדתיות שירות ים שונים בתוך המקווה, כגון אמבטיה, תא מיוחד לכלות או ערכת מקווה הכוללת סבון ומגבת– .וגובות עליהן תשלום דיפרנציאלי אנו מציעים כי גוף שמקבל זיכיון על מקווה יוכל להפעיל בו שירותים מגוונים אף יותר– כגון ספא, עיסוי, סאונה, מקווה כלות וכו', ובלבד שבמתחם המקווה יופעל לפחות בור טבילה אחד המיועד אך ורק לטבילה נורמטיבית, ולא לפעילות מסוג אחר. באופן זה יוכלו הגופים ליהנות 105 גוף שיקבל זיכיון להפעלת מקווה יהיה מחויב בהנפקת קבלות כדין כנגד התשלום שיתקבל מ ן הטובלות, כך שתימנע ממנו האפשרות של ניפוח מספר הטובלות על מנת לקבל .מימון גדול יותר מן המדינה 106 חוק שיקום נכי נפש בקהילה התש"ס- 2000 . מערך המקוואות בישראל109 מרווחים נוספים שיסייעו בהוזלת מחיר הטבילה הרגיל מחד, וטובלות המעוניינות בטבילה רגילה בלבד תוכלנה לקבל שירות כרצונן. יש לציין שכבר כיום פועלי ם בישראל מקוואות פרטיים המספקים שירותים רבים ושונים בתוך מתחם המקווה, אך עדיין מדובר במיעוט. במסגרת יישום .המודל אנו מעודדים הרחבה של הפעילות הזאת למקוואות נוספים 9. שיפוץ ובניית מקוואות: כיום בניית מקוואות חדשים ושיפוץ מקוואות קיימים מ ומנ מ ים על ידי המשרד לשירותי דת וה רשות המקומית יכולה להוסיף על כך מתקציבה, לפי תקני בנייה מקובלים של מבני ציבור .וקהילה אנו מציע,ים, על בסיס המודל שהוצג כאן כי ה גופים הפרטיים שיספקו את שירותי המקוואות יוכלו ל טעון שבמקום מסוים יש לשפץ מקווה או לבנות מקווה חדש, אף הסמכות והאחריו ת בעניין יישארו בידי המשרד לשירותי דת וה רשות .המקומית 10. מקוואות פרטיים: לבד מהמקוואות שמופעלים היום על ידי המועצות הדתיות, קיימים היום בישראל גם מקוואות פרטיים, שאינם מפוקחים על ידי המשרד לשירותי דת ואינם ממומנים על ידו. לאחר יישום המודל המוצע כאן, יוכלו המקוואות הפרטיים להצטרף לאחד הגופים שיקבלו זיכיון מהמדינה או להישאר עצמאיים. היה ויבחרו באופציה השנייה, יהיו זכאים גופים אלו למימון דיפרנציאלי ביחס למספר הטובלות בהם, בתנאי .שיקבלו עליהם את תנאי המשרד לשירותי דת המפורטים במסמך זה 11 . :הרגולטור על התחרות ,שבין הגופים יופקד המשרד לשירותי דת שיהווה גורם מפקח על מערך המקוואות. הכוונה היא לצמצם למינימום את תפקיד המשרד בתפעול מערך המקוואות, ולסכם אותו בפיקוח על העמידה בתנאי המכרז של הגופים שזכו בו, פיקוח על תנאי ההעסקה הראויים של הבלניות, מניעת ריכוזיות בין הגו פים הפרטיים שיפעילו את המקוואות וגביית דמי חכירה על המקוואות. המשרד לא יוציא הוראות מערך המקוואות בישראל110 הלכתיות מיוחדות אשר יחייבו את הגופים המפעילים את המקווה (למעט אלו ההכרחי ות להגדרת המקווה כמקווה), כאמור– לרבות הוראות על יחס הבלנית למקווה. בצורה זו תישמר התחרות היעילה בי ן הגופים .הפרטיים מחד, ותישאר עצמאותם בתפעול המקווה כראות עיניהם מאידך מערך המקוואות בישראל111 ביבליוגרפיה אחרק- ויין, מיכל וסימן, איילת, 'לטבול בעיניים עצומות: מערך המקוואות ,'בישראל דעות 66, הוצאת נאמני תורה ועבודה, תמוז- אב תשע"ד– אפריל- מאי2014 ,ארלוזורוב, מירב, איך כמעט מצא עצמו היישוב החילוני כחל עם מקווה דה מארקר , 24.5.2006 ארלוזורוב, מירב, 'איך מוציאים מכרז ומשלמים32 ( מליון שקל יותר3 ,') דה מארקר , 29.5.2006 'ארלוזורוב, מירב, 'הנס של מכרזי משרד הדתות2 ,דה מארקר , 25.5.2006 בג"צ2957/06 , חנן חסן ואח' נ' משרד הבינוי והשיכון– האגף לפיתוח מבני דת ,בן צור, עמר המועצות הדתיות בישראל– הצעה לרפורמה , הוצאת המכון ללימודים אסטרטגיים ופוליטיים מתקדמים, אוגוסט2004 ,גרינוולד אסף, בניה, נועם ובראון- ,בן דוד, אסתר :מערך הכשרות בישראל תמונת מצב, בעיות והצעת ,""ההפרטה הממלכתית המכון לאסטרטגיה ציונית, אפריל2014 דו"ח המועצה הדתית בירושלים , הצעת תקציב לשנת2014 דו"ח מבקר עיריית חיפה לשנת2007 דו"ח מבקר עיריית חיפה לשנת2012 דון- ,יחיא, אליעזר מוסדות דתיים במערכת הפוליטית: המועצות הדתיות בישראל ,, המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה1988 דין וחשבון של הוועדה הציבורית לבדיקת המועצות הדתיות ותפקודן (ועדת צדוק), תמוז תשנ"ג ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הודעה לתקשורת– לקט נתונים לרגל יום ירושלים (נתוני2013-2012 ,) מאי2014 – אייר התשע"ד מערך המקוואות בישראל112 המשרד לשירותי,דת הוראה מס': מד- 4.1.1 , הוראת עבודה, השירות הניתן במקווה , 20.1.2013 ,המשרד לשירותי דת ,"הוראת עבודה "השירות הניתן במקווה 20.1.2013 ,המשרד לשירותי דת /חוזר מנכ"ל המשרד לשירותי דת עד1 , אפריל2014 ,המשרד לשירותי דת ידיעון חודשי' , Waze - הדרך אל המקווה', אתר המשרד לשירותי דת, אפריל2014 ,המשרד לשירותי דת נוהל מס': מד4.3, נוהל עבודה ניהול אגרות המקווה ,המשרד לשירותי דת"נוהל "תחזוקת המקווה , 20.1.2013 ,המשרד לשירותי דת תבחינים לחלוקת כספי תמיכות של המשרד לשירותי דת לצורך בניית או השלמת מקוואות נשים , 2014 ' ,זיו, אמיתי וויינברג, דניאלHOT הגיעה לאמסטרדם- אבל לא לדגניה וכפר קאסם', אתר דה-מארקר , 3.2.2014 ,'חדד טאוב, קרן, 'שכר זעום, עבודה שוחקת דעות 66 , הוצאת נאמני תורה ועבודה, יולי- אוגוסט2014 חוק שיקום נכי נפש בקהילה התש"ס- 2000 חזון-וייס, רני, 'להחזיר את המק ,'ווה אל הקהילה דעות 66 , הוצאת נאמני תורה ועבודה, יולי- אוגוסט2014 ,יחיאלי, יעל''בלנית? לא תודה , אתרynet , 27.3.2011 ,יואלי, אריה''בושה: לאלפי נשים בחיפה אין מקווה כבר ארבע שנים , אתר סרוגים , 18.2.2015 ,כהן, חופית '"אני טובלת במקווה בעיניים עצומות, אחרת'"אקיא , אתר mynet , 17.2.2014 לביא, צבי, 'העובדות במקווה מקבלות עד1,800 ש' בחודש', אתרynet , 4.3.2014 'הצעה: ייאסר על תחקור נשים במקווה", אתרynet , 14.11.2013 מערך המקוואות בישראל113 ליפשיץ, הדר וספיר, גדעון, שירותי הדת היהודיים בישראל– דיון ,נורמטיבי וניהולי לקראת רפורמה מחקרי משפט ( כג1 ') תשס"ז, עמ195- 117 ,מבקר המדינה דו"ח מבקר המדינה51 ב, לשנת הכספים2000 ולחשבונות שנת הכספים1999 ,, משרד מבקר המדינה2001 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי , ירושלים, טבת התשס"ה– דצמבר2004 ,מזרחי, שלי מועצות דתיות , הכנסת: מרכז המחקר והמידע, יולי2012 מכתב, אדיר שטיינר– סגן מנהל השירות ופניות הציבור והממונה על חופש המידע בעיריית תל אביב- ,יפו16.11.2014 מכתב, אורטל אליאס– ,עוזרת דובר המשרד לשירותי דת19.8.2014 ,מכתב, אורטל אליאס, עוזרת דובר המשרד לשירותי דת15.9.2014 מכתב, אורטל אליאס– ,עוזרת דובר המשרד לשירותי דת22.12.2014 מכתב, פרופ' איתמר גרוטו– ראש שירותי בריאות הציבור במשרד ,הבריאות9.9.2014 מכתב, פרופ' איתמר גרוטו– ראש שירותי בריאות הציבור במשרד ,הבריאות18.9.2014 מכתב, איתמר גרוטו, ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריא ,ות 8.12.2014 מכתב, בוריס טמין– ,מנהל מחלקת רישוי עסקים בעיריית לוד27.8.2014 מכתב, דבורה אייפרמן– ,מנהלת אגף מבני דת במשרד לשירותי דת 12.8.2014 מכתב, דבורה אייפרמן– ,מנהלת אגף מבני דת במשרד לשירותי דת 13.8.2014 מכתב, מוריה פורת-גראזי – מנהלת אגף משאבי אנוש במועצות הדתיות ,במשרד לשירותי דת2.10.2014 מערך המקוואות בישראל114 מכתב, עמיר יצחקי, סגן מהנדס ראשי לבריאות הסביבה במשרד ,הבריאות 3.11.2014 מעריב , 4.6.2002 ,נחשוני, קובי'"'הרב לאו בראיון חג: "גל החקיקה חסר אחריות , אתר ynet , 24.9.2014 נתונים סטטיסטיים בריש וי עסקים לשנת2012 , משרד הפנים, המינהל לשלטון מקומי, האגף לרישוי עסקים ואתרי רחצה, יולי2014 ,סטטמן, דני וספיר, גדעון דת ומדינה בישראל– עיון פילוסופי משפטי , ,הוצאת ידיעות ידיעות ספרים2014 עע"מ662/11, יהודית סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים ,פיוטרקובסקי, שלמה 'הבלניות זועמות: אנו עושות עבודת קודש' ,אתר ערוץ שבע , 2.3.2014 'פרוטוקול מס160 מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה ,, יום שלישי י"ג באד ר א' התשס"ה ( 22 ,בפברואר2005 ) ,צזנה, שלמה''השר והמנכ"ל, ראש בראש , אתרnrg , 23.5.2002 תקנות שירותי הדת היהודיים (אגרת שירותים) התשע"ד- 2013 , סעיף5א מערך המקוואות בישראל115 Freedom of Information fee in exchange for this very basic and fundamental information. An additional finding revealed that the Ministry of Health conducts annual audits on only a small number of ritual baths. According to ministry officials, this results from lack of funds budgeted for this purpose. But the State Comptroller pointed out in 2004 that the Ministry of Health was not even aware that some of these ritual baths exist (this is usually the case with private ritual baths). Matters have not improved in the decade since the State Comptroller's investigation. From an examination we conducted in Jerusalem, it appears that there is still a big discrepancy between the number of reports pertaining to ritual baths submitted by the local authorities and the number of such reports submitted by the Ministry of Health. Similarly, the inadequate training regarding proper sanitation and proper sanitation inspections given to the religious immersion supervisors has not improved. The Ministry of Health admitted in December 2014, that "the whole issue of national training and guidance for ritual bath workers has not progressed in any way." best results proved to be the northern region, with 49.5% of ritual baths operating without a business license. Local authorities rarely close down ritual baths operating without a license, despite their authority and responsibility in this matter. The reason for this may be that they are wary of hurting the women using the baths and leaving them without the ability to immerse. Another possibility is the inherent conflict of interests. The very same authorities are responsible both for issuing business licenses and for enforcing the requirements of the licenses issued. Where they fail to issue licenses because they never got to it (or for some other reason), it might be awkward to close down the business which applied for the license on the grounds that it is operating without one. In his report of 2004, the State Comptroller's criticized the Ministry of Health for not utilizing the regional doctors' authority to issue administrative injunctions to ritual baths operating under deficient sanitary conditions. From an inspection carried out in December 2014, we conclude that despite the fact that numerous ritual baths operate under impaired sanitary conditions, the regional doctors do not exercise their authority to prevent this. A most serious problem with respect to the ritual baths is the fact that the users are not even aware of the existing deficient health and sanitary conditions. The local authorities have not made any information regarding sanitary conditions in ritual baths available to the general public. The claim made by the Ministry of Health is that the data has not yet been computerized, and that individuals can check on specific locations by contacting the Department. This, of course, is easier said than done. Local authorities do not make such information readily available to the public, and even a direct demand to the local authority requesting information concerning business licenses does not yield information. Many authorities did not even bother answering our repeated requests for this information, while others, demanded a In 2004, the State Comptroller carried out an audit with respect to the business licenses of ritual baths in eight different local authorities in Israel, and pointed out numerous flaws and defects, which the authorities promised to rectify as soon as possible. A follow-up check, which we conducted more than a decade later in those very same local authorities ,disclosed to the fact that despite the severely negative report submitted by the State Comptroller, with respect to most of the local authorities in question, the business licenses have not been improved, and , indeed, in some places (e.g., Tel Aviv) the situation has even worsened. In an extensive examination conducted as part of this study, we contacted various local authorities in order to obtain information regarding the business licenses of the ritual baths operated by the different Religious Councils and Departments of Religious Services. Of the 757 ritual baths currently in operation in Israel and operated by these bodies, we received 481 responses (63.5%). Of these, 359 ritual baths (about 75%) currently operate without a license. For the sake of comparison, only 29% of business running regular bathing facilities in the Jewish sector operate without a required license. The survey reveals that the problem is even more acute in regional councils. From our survey, it was evident that about 85% of the ritual baths in regional councils operate without a license, compared to 65% of those operating in the cities. Furthermore, of all the regions examined, the situation is most severe in the Judea, Samaria and Jerusalem regions: of the 115 ritual baths examined in Judea & Samaria, 113 (98.7%) did not have a business license. In the Tel Aviv region, 88.4% were found to be operating without a business license. In the southern regions, in Haifa and in the center of Israel, a similar trend was observed i.e. about 65% of ritual baths were operating without a business license. The region boasting the regard the ritual bath as a private event, they prefer not to share this information with others or ask for information on the closest ritual bath; making it even more important for the authorities to make known exact and clear details. The study findings show that the information systems run by the Ministry of Religious Services and those on its website and the WAZE application lack much information. The Ministry’s website does not have information on many ritual baths run by the religious councils, and WAZE is missing 288 ritual baths (about 38%). It was found that the information system on the Ministry’s website has almost no information on the ritual bath system, such as the prices for standard (and other) services provided at the ritual bath. Only in a few cases do opening hours appear on the site. Also, in many cases the telephone number of the ritual bath attendant, or the ritual bath itself, did not appear and, if it did, in 25% of the cases it was not updated or was of a former attendant who was no longer employed at the ritual bath. Similarly, in about 33% of ritual baths WAZE did not have a telephone number at all, or had a non-updated number. Part B: sanitary aspects The Business Licensing Order states that ritual bath is a business requiring a license, and this, to "insure public health, including appropriate sanitary conditions". The Business Licensing directives of 1999 (dealing with appropriate sanitary conditions for ritual baths), as set by the Ministry of Health include directives relating to the ritual bath building, it's facilities, maintenance and operation, and are aimed at preventing safety and sanitary hazards in ritual baths. The Ministry of Health's website states clearly that "only in licensed ritual baths can the sanitary conditions and other conditions be deemed appropriate." often required to operate ritual baths even in small communities, is higher than in the (larger) cities. Based on a comparison between religious councils with similar characteristics, the study found probable inefficient management in the ritual bath departments or, alternatively, efficient religious councils with insufficient ritual bath services. Thus, for example, the percentage of income compared to overall cost from ritual bath reaches 6%-8%, while in other large cities, it reaches 20%-30%. Several reports of the Haifa city auditor do, in fact, point to numerous problems in the management of the ritual baths in the city. In addition, there are seven ritual baths for women in Rehovot, Safed and Ashkelon, and while the percentage of income from ritual baths in Ashkelon and Safed reaches 15%-20%, the percentage of income in Rehovot reaches 50%-55%. Thus, the findings show that many more women in Rehovot use the ritual bath services than in Ashkeon, even though expenses on maintenance and salaries for ritual baths in Rehovot are significantly lower. Similarly, the cost of maintenance and salaries for ritual baths in Be’er Yaakov and Ma’alot is several times higher than in religious councils with a similar number of women using ritual bath services, such as Bnei Ayish, Meitar and Mazkeret Batya. The study also shows significant and unexplainable fluctuations in the income and expenses of the ritual baths in several religious councils – Ganei Tikva, Eilat and Kdumim – during 2010-2013. Such fluctuations generally show ineffective management of the ritual bath system. Databases: the availability of data on ritual baths around the country is extremely important, due to the intimate and discreet nature of immersing in a ritual bath. One can assume that women know the ritual baths in their local area, but many times, when they are in other places in Israel they must find a ritual bath in an area unknown to them. As many women higher prices that those set by the Ministry of Religious Services. An additional survey was held on ritual bath services for brides. According to the regulations of the Minister of Religious Services, which became valid in November 2013, “brides in their first year of marriage are exempt from paying for immersing in a ritual bath.” A follow up held with the spokesperson of the Ministry we found that the Minister’s exemption refers to ritual baths throughout Israel, without limitations, but we found that 57% of the ritual baths do not uphold this regulations: some do not give brides a discount at all, while others give them a discount with limitations that contradict regulations: a discount only to brides who registered within the specific religious authority, only to local residents, etc. Efficiency and Economic Management: due to a significant lack of a standardized database it is extremely difficult to present organized findings in this regard. The lack of data derives from the fact that many religious authorities do not maintain an organized system of collecting information on the number of women using the ritual bath services and from the fact that the Ministry of Religious Services does not demand these details from the authorities. Despite this, the study presents several initial findings that are based on the religious authorities’ accounting reports. According to these findings, the economic cost of running a ritual bath system in regional authorities with the lowest percentage of religious residents is understandably the highest per usage, because the requirement to open ritual baths in a certain area is not conditioned on the number of religious residents in that area. This is probably also the reason that the cost of running a ritual bath in regional authorities – which are Abstract Part A: administrative and economic aspects The Ministry of Religious Services and the local authorities in Israel operate 757 ritual baths (mikves) for women through the religious councils and religious departments in the various authorities. This study discusses various administrative and economic aspects of the ritual bath setup in Israel and points out several main findings: Prices: according to the regulations of the Minister for Religious Services of November 2013, the cost of a standard immersion in a ritual bath is NIS 15. The CEO memorandum of the Ministry of Religious Services determines that “it is compulsory to ensure that the abovementioned fees are charged,” but, in fact, each religious council, and occasionally each ritual bath attendant, does as they see fit and the Ministry’s regulations are not enforced. During October-November 2014 we contacted all ritual baths in Israel by telephone and asked their price for a standard dipping; 482 of the 757 ritual baths responded to our question. Of those 482 ritual baths, in 231 (48%) a different amount was charged, in most cases this amount was higher than the required NIS 15. In fact, 35% of the tested ritual baths (168 out of 482) charged more than NIS 15 and 31% of the ritual baths charged more than NIS 20, with some charging even NIS 30 and NIS 35. Findings show that in regard to certain authorities there is no uniform price even within the religious council, and each ritual bath charges a different price. In addition, findings show that in some absurd manner, it is actually the authorities in lower socioeconomic areas where residents are required to pay much המכון לאסטרטגיה ציונית הוא גוף עצמאי הפועל למען שמירת צביונה היהודי והדמוקרטי של .מדינת ישראל על פי עקרונות מגילת העצמאות המכ ון פועל לשמירת זכויות האדם במדינת ישראל ברוח עקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום .של מורשת ישראל .המכון פועל למען הידוק הקשר בין יהודי התפוצות למדינת ישראל על פי ערכי הציונות המכון עוסק בעריכת מחקרים, כתיבת תכניות והגשתן, הדרכת מנהיגים צעירים, ייזום כינוסים , סמינרים, סיורים ופעילויות אחרות למען חיזוקה של מדינת ישראל כביתו הלאומי של העם .היהודי The Institute for Zionist Strategies is an independent non-partisan organization dedicated to the preservation of the Jewish and democratic character of the state of Israel, according to the principles of Israel's Declaration of Independence. The Institute strives to promote human rights within Israel in the spirit of the principles of freedom, justice, integrity, and peace as prescribed by the Jewish Heritage. The Institute strives to fortify the bond between the Jews in the Diaspora and the state of Israel, according to the values of Zionism. The Institute engages in research, formulation and advancement of programs, training of young leadership, organization of policy conferences, seminars, and field study missions, and in other activities to strengthen the State of Israel as the National Homeland of the Jewish People. רחוב עם ועולמו8 :, מיקוד9546306 ירושלים 8 Am Veolamo St., 9546306 Jerusalem Tel. +972 2 581 7196; Fax: +972 2 532 2422 [email protected]; www.izs.org.il The Ritual Baths (Mikves) Structure in Israel Written by Michal Achrack-Wein, Ariel Finkelstain and Dvir Shwarzts "The nation state of the Jewish People" Project December 2015 Tevet 5776