חומר רקע
2.11.2020
לכבוד,
ח"כ מיקי חיימוביץ',
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה,
שלום רב,
הנידון: אסדרת התברואה במקוואות הציבוריים בישראל
1. הקדמה
משבר הקורונה העלה לשיח הציבורי באופן משמעותי את סוגיית התברואה במקוואות הנשים הציבוריים בישראל. כמו בתחומים נוספים שמשבר הקורונה העלה לסדר היום, לא מדובר בבעיה הנוגעת רק לשעת חירום, אלא לבעיה אקוטית הקיימת גם בעת שגרה. ההשלכות החמורות שיכולות להיות למצב התברואה במקוואות בשל המשבר הבריאותי הפוקד את העולם כיום רק מציפות את הבעיה העקרונית הקיימת בתחום זה בשגרה. בשל כך, בחוות דעת קצרה זו לא אתייחס באופן ספציפי להיבטים הנוגעים להתמודדות התברואתית במשבר הקורונה, אלא אתייחס באופן רוחבי לסוגיית אסדרת התברואה במקוואות הציבוריים בישראל.
2. רקע חוקי
על רקע אי שביעות רצון בשנות ה-90 מהמצב התברואתי במקוואות בישראל קבע שר הפנים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995, כי מקווה הוא "עסק טעון רישוי". בהתאם לכך, בשנת 1999 הותקנו על ידי משרד הבריאות תקנות רישוי עסקים (תנאי תברואה נאותים למקוואות טהרה), התשנ"ט-1999.
הרגולציה על התברואה במקוואות הינה סבוכה ומעורבים בה גופים שונים. כאשר מדובר במקווה ציבורי, המועצה הדתית היא האחראית לדאוג לקיומו של רישיון העסק (מלבד במקומות הבודדים שהמקוואות מופעלים בהם על ידי הרשות המקומית). המועצות הדתיות נדרשות לבצע בדיקות מעבדה לאיכות המים לשם בדיקת הימצאותם של חיידקים מזיקים ולדווח למשרד הבריאות על תוצאות הבדיקות. משרד הבריאות מבצע גם הוא בדיקות מדגמיות בחלק מהמקוואות. הסמכות לאכיפת חוקי רישוי עסקים נתונה בידי המחלקות לרישוי עסקים ברשויות המקומיות, אך במקרים חריגים רופא מחוזי מטעם משרד הבריאות יכול להשתמש בסמכות שניתנה לו בחוק רישוי עסקים ולסגור מקווה בצו הפסקה מינהלי. במצב הנוכחי רשויות מקומיות ומשרד הבריאות בוחרים שלא להשתמש בסמכויות הניתנות להן בחוק ולנקוט בהליכים של צווי סגירה כנגד מקוואות הפועלים ללא רישיון, וזאת בשל החשש לפגיעה בשירות חיוני לציבור.1 המשרד לשירותי דת מהווה רגולטור כללי על המועצות הדתיות, אך אין לו סמכויות חוקיות קונקרטיות הנוגעות לנושא התברואה במועצות הדתיות.
3. המצב בפועל
בשני העשורים שחלפו מאז הותקנו התקנות לא נרשם שיפור משמעותי במצב התברואה במקוואות. דוח מבקר המדינה משנת 2004 עסק בנושא התברואה במקוואות בשמונה רשויות מקומיות במרכז הארץ ומצא כי 80 מתוך 94 מקוואות ברשויות אלו (85%) פעלו ללא רישיון עסק. הדוח הראה כי הפעילות ללא רישיון אכן הביאה למפגעים בריאותיים הקשורים לאיכות המים ולמבנה המקווה. מסקנתו הנחרצת של מבקר המדינה הייתה ש"ממצאי הביקורת מצביעים על קיום מפגעים חמורים ביותר במקוואות".2 במחקר שערכתי בשנת 2016, הצגתי נתונים, על בסיס בקשות חופש מידע, על 481 מקוואות מתוך 757 המקוואות לנשים שפעלו אז. מבין אלו נמצא כי 359 מקוואות (75%) פעלו ללא רישיון.3 על אף שבתגובה למחקר המשרד לשירותי דת הצהיר כי יקדם את הנושא אל מול המועצות הדתיות, מנתונים שאסף המשרד לשירותי דת עצמו בשנת 2020 נמצא כי 67% מהמקוואות הציבוריים פועלים ללא רישיון עסק.4 לשם השוואה, על פי נתוני משרד הפנים לשנת 2018, מבין כלל העסקים טעוני הרישוי בישראל (כולל המקוואות) 26% פועלים ללא רישיון.5
בנוסף, ישנם אינדיקטורים ברורים לבעיות תברואה משמעותיות במקוואות הציבוריים: דוח של משרד הבריאות משנת 2019 קבע כי "האיכות התברואתית (במקוואות) אינה משביעת רצון, בעיקר איכות המים כמו גם התפעול השוטף". לפי הנתונים שאסף משרד הבריאות במהלך שנת 2019, נלקחו 29% בלבד מהדגימות הנדרשות על פי החוק המחייב בדיקה פנימית של איכות המים ובדיקה חיצונית אחת לחודש. המשרד אף סבור שמהימנותן של הבדיקות שנלקחו בעצמן מוטלת בספק.6
4. המלצות
א. שקיפות: במצב הנוכחי מצב התברואה במקוואות פועל בחוסר שקיפות משווע. משרד הבריאות טוען באתר שלו כי "רישיון עסק למקווה מבטיח שהמקווה נמצא תחת פיקוח של הרשות המקומית ומשרד הבריאות. מומלץ לציבור לוודא את קיומו של הרישיון טרם הביקור". למעשה, המועצות הדתיות, הרשויות המקומיות והמשרד לשירותי דת לא מפרסמים לציבור כלל את המידע על רישיון העסק במקווה, כך שהמידע לא מצוי בפני הטובלות. לפיכך בראש ובראשונה מוצע כי המשרד לשירותי דת יהיה מופקד על איסוף המידע מכלל המועצות הדתיות והצגתו על כל מקווה ומקווה בנפרד לציבור הרחב באופן מרוכז. מומלץ גם שהמועצות הדתיות יחויבו להעלות את המידע לאתר האינטרנט שלהן. במסגרת הליך זה נדרש גם שתהיה שקיפות בנוגע להליכים שנערכו בנוגע לכל מקווה אל מול הרשויות הממונות על מתן הרישיון, ומהי הסיבה שבגינה המקווה לא זכאי רישיון (ראו בהרחבה בנושא זה בסעיף הבא). המטרה של חיזוק השקיפות היא כפולה: ראשית, מדובר בשירות בסיסי הניתן לטובלות על מנת שיוכלו לבחון את המצב התברואתי במקווה שבו הן טובלות. שנית, כאשר לטובלות יהיה מידע על ליקויים במקוואות, סביר להניח שהן יפעילו לחץ על מנת לטפל בבעיות אלו. במצב הנוכחי לא מופעל לחץ כזה מצד הטובלות פשוט בגלל שאין להן את המידע הרלוונטי על המצב התברואתי במקוואות, והן נאלצות לסמוך על כך שהבלניות בתחומן פועלות בהתאם להנחיות הכלליות של משרד הבריאות והמשרד לשירותי דת.
ב. הפרדה בין רישיון העסק למצב המים: התלות הברורה שנוצרה בין רישיון העסק ובין מצב התברואה הינה בעייתית. התקנות שנקבעו כוללות, בין היתר, הוראות מפורטות בדבר מבנה המקווה, מתקניו, תחזוקתו והפעלתו, ומטרתן למנוע מפגעי בטיחות ותברואה במקוואות. למעשה, חלק גדול מההוראות אינן מהותיות לסוגיה האקוטית של מצב המים. יתירה מכך, ישנן מועצות דתיות הטוענות שחלק מהמקוואות בתחומן כלל אינם יכולים לקבל רישיון עסק בשל בעיות הנוגעות להיתרי בנייה וכדומה, בתחומים שאין להם קשר ישיר לסוגיית התברואה. בשל כך, נראה שיש לפרסם באופן נפרד מידע על מצב התברואה בכל מקווה ללא קשר לשאלת רישיון העסק. במציאות הנוכחית הטובלות אינן יכולות לדעת האם הסיבה שאין למקווה רישיון עסק היא סיבה טכנית-שולית או שמא היא סיבה עקרונית.
ג. סגירת מקוואות: ככלל, ניתן להבין את העמדה שהוצגה לעיל לפיה הרשויות המוסמכות בוחרות שלא לסגור מקוואות שאינן עומדים בתקנות בשל הפגיעה המהותית בציבור הטובלות במצב זה. בהתאם לכך, עמדה המבקשת להביא לסגירה של כלל המקוואות הפועלים ללא רישיון אינה סבירה ואינה ישימה. מאידך, נראה שגם ההתנהלות הנוכחית פוגעת מאוד בציבור הטובלות: המועצות הדתיות יודעות שאין חשש מהותי לסגירה של המקוואות ולכן ממעטות לפעול בנושא זה, כך שהליקויים התברואתיים במקוואות נמשכים במשך עשרות שנים, אך אף מקווה אינו נסגר בשל מצב תברואתי לקוי. לאור זאת מומלץ כי משרד הבריאות יבצע בדיקה מדגמית במקוואות שיש חשש שקיימים בהם לליקויים תברואתיים, ובכמה מקוואות בודדים שבהם יימצאו ליקויים מהותיים, יתחיל המשרד בהליכים להוצאת צו סגירה מינהלי. כאשר המועצות הדתיות יבינו שיש חשש אמיתי לסגירת מקוואות הן יתחילו לפעול באופן רציני יותר בנושא.
ד. המלצה כללית: רפורמה בשירותי הדת: מלבד ההמלצות הקונקרטיות שהוזכרו לעיל, ברור כי הבעיה העקרונית והאקוטית בנושא זה היא רמת התפקוד הנמוכה של המועצות הדתיות.7 במחקר מפורט בנושא העמקתי בסוגיית התפקוד הלקוי של המועצות הדתיות וביקשתי להראות שלא מדובר בליקויים מקריים אלא בגורמים מבניים הקשורים לעצם המבנה הבסיסי של מוסד המועצה הדתית.8 בשל כך, על מנת להביא לשיפור מהותי בנושא התברואה במקוואות ההצעה הטובה ביותר היא פירוק של המועצה הדתית כרשות ציבורית נפרדת והכפפתן לרשויות המקומיות, כך שיהפכו למחלקות דת בתוך הרשות המקומית.
אריאל פינקלשטיין,
המרכז ללאום דת ומדינה
המכון הישראלי לדמוקרטיה