חומר רקע

www.knesset.gov.il עריכה לשונית: דברי הכנסת [email protected] אנרגיה מתחדשת בישראל – רקע ו סוגיות לדיון :כתיבה מתן שחק :| אישור שירי ספקטור-בן ארי :תאריך א' בחשוון תשפ"א , 19 באוקטובר2020 סקירה סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 1 www.knesset.gov.il [email protected] תוכן תמצית 2 1 רקע ................................ ................................ ................................ ............................... 6 1.1 מגמות גלובליות בתחום האנרגיות המתחדשות ................................ ................................ .. 9 2 אנרגיות מתחדשות בישראל– תמונת מצב ................................ ................................ ........ 13 3 מדיניות לקידום ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בישראל ................................ .................. 16 3.1 יעדי ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת ................................ ................................ ............... 16 3.2 הסדרה ותעריפים ................................ ................................ ................................ ........... 20 3.3 סוגיות לדיון בתחום ה מדיניות ו ה הסדרה ................................ ................................ ........... 23 4 פיתוח רשת החשמל, קרקע ותכנון ................................ ................................ .................... 28 4.1 סוגיות בפיתוח רשת החשמל ................................ ................................ ........................... 28 4.2 חסמים בתחום התכנון והקצא ת הקרקעות בקידום אנרגיה מתחדשת................................ . 31 5 מחקר ופיתוח של טכנולוגיות לייצור אנרגיה מתחדשת ................................ ......................... 34 6 סוגיות לדיון לפי טכנולוגיה/תחום ................................ ................................ ...................... 39 6.1 מתקנים סולר יים פוטו-וולטאיים – שדות וגגות ................................ ................................ ... 39 6.1.1 מתקנים סולר יים באזור הבנוי ................................ ................................ ..................... 40 6.1.2 אנרגיה סולר ית – מתקני ייצור קרקעיים ................................ ................................ ....... 44 6.2 חוות טורבינות רוח ................................ ................................ ................................ .......... 46 6.3 אגירה ................................ ................................ ................................ ............................ 49 2 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] תמצית מסמך זה נכ תב לקראת דיון בוועדת הכלכלה של הכנסת בנושא דיווח מנכ"ל משרד האנרג יה על ייצור חשמל ,מאנרגיה מתחדשת ו מוצג ו ת בו תמונת ה מצב של ייצור ה חשמל מאנרגיה מתחדשת בישראל וסוגיות מרכזיות בקידו ם התחום בהיבטי המדיניות, האסדרה, התשתיות, הקרקעות ,התכנון, וקידום המחקר והפיתו ה ח טכנולוגי של ו . בחלקו האחרון של המסמך מוצגות סוגיות לפי חתך טכנולוגי– סולר.י, רוח ואגירה בפרק הראשון נציג רקע לנושא ומגמות מרכזיות בעולם בתחום ה אנרגיה ה מתחדשת. בפרק השני , נציג את תמונת מ ה צב אנרגיות ה( מתחדשות בישראל ונסקור את המגמות המרכזיות בשנים האחרונות. בפרקים שלאחר מכן5-3 ) יוצגו הסוגיות הרוחביות המרכזיות בקידום ה אנרגיה ה מתחדשת בישראל ונקודות לדיון בכל סוגיה ,: מדיניות יעדים ו אסדרה ( פרק3); פיתו( ח רשת החשמל, קרקע ותכנון פרק4 )ו מחקר ופיתוח של טכנולוגי ות אנרגיה מתחדשת ( פרק 5) ( . בפרק האחרון פרק6) מוצגות הסוגיות המרכזיות לפי טכנולוגיה: מ תקנים סולר יים פוטו-וולטאיים ( פרק6.1 ) – ( באזור הבנוי6.1.1 ( ) ובמתקנים קרקעיים בקרקע פנויה6.1.2 ), טורבינות רוח (פרק6.2 ) ואגירה (פרק6.3 .) נציין כי מסמך זה הוא חלק מעבודה מקיפה יותר שנערכת במרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא ה אנרגיה ה מתחדשת במטרה למפות את שלל הסוגיות בתחום על כל היבטיו , ויש טכנולוגיות וסוגיות שלא פ י רטנ ו עליהן במסמך זה. מגמות גלובליות בתחום האנרגיה המתחדשת  בסוף שנת2019 , כ- 33% מההספק המותקן לייצור חשמל בעולם הי ו מאנרגיה מתחדשת (כ- 2,588 ג'יגה- )ואט – עלייה של כ- 8% .בשנה בחמש השנים האחרונות  בסוף2019 , 27.3% מ ייצור החשמל העולמי הי ו מאנרגיה מתחדשת: 58% מהם מא נרגיה הידרו-אלקטרי ת , % 22 מ אנרגיית רוח ו- 10% מ אנרגיה סולר ית פוטו- .וולטאית  בעשור האחרון גדל ההספק המותקן בטכנולוגיה ה סולר ית פוטו- ( וולטאיתPV ) בשיעור הגדול ביותר מבין טכנולוגיות האנרגיה המתחדשת – 39% בממוצע בשנה. תמונת מצ ב ה אנרגיה ה מתחדשת בישראל:  בסוף שנת9 201 היו בישראל מתקני אנרגיה מתחדשת בהספק מותקן כולל של כ- 2.3 ג'יגה-ואט: כ- 86% במתקנים סולר יים פוטו-וולטאיים , כ- 11% במתקנים תרמו-סולר,יים כ- 2% ,במתקני ביוגאז ביומסה ,ומטמנות וכ- 1% .בטורבינות רוח  מתקנים אלו ייצרו חשמל בהספק כולל של כ- 4.16 טרה-ואט- ,שעה( רובו7% 7 ) במתקנים סולר יים פוטו- וולטאיים , והיתר בתחנת הכ ו ח התרמו-סולר ית (כ- 16%), במתקני ביוגז וביומאסה (כ- 6% ) ובטורבינות רוח (כ- 1% .)  שיעור ייצור החשמל באנרגיה מתחדשת בשנת2019 היה כ- 6% מכלל צריכת החשמל בישראל באותה שנה.  ההספק המותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת גדל בש נים2012 – 2019 בכ- 34% בממוצע בשנה, מכ- 0.3 ג'יגה-ואט בשנת2012 לכ- 2.3 ג'יגה-ואט בשנת2019 .עיקר השינוי נובע מגידול בהספק המותקן של מתקנים סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 3 www.knesset.gov.il [email protected] פוטו-וולטאיים , שגדל בכ- 32% בממוצע בשנה. רוב הגידול היה בשנים2013 ו- 2019-2018 ,ש בהן גדל ההספק המותקן בכ- 50% בממוצע.בשנה  ,לפי נתוני רשות החשמל עד סוף שנת2019 נוצלו כ- 53% מהמכסות שהוקצו למתקני אנרגיה מתחדשת (לא כולל אל ה )שניצולן יחל רק בשנים הבאות. עיקר ההספק הלא- מנוצל הוא במכסות המיועדות לטורבינות רוח גדולות (ניצול של כ- 4%), מתקני חלוץ (ניצול של כ- 4% ), מתקנים פוטו-וולטאיים בינוניים על גגות (עד100 אט ו ילו ק ) (ניצול של כ- 18%), ביוגז (ניצול של כ- 20%), מטמנות (ניצול של כ- 32% ) והסדרת "מונה נטו" (ניצול של65% .). מכסת טורבינות רוח קטנות לא נוצלה כלל  יעדי ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת נקבעו ב כמה החלטות ממשלה במהלך השנים , ועד לאחרונה הם היו 10% מכלל צריכת החשמל בשנת2020 , 13% בשנת2025 ולפחות17% בשנת2030 .ב- 29 ביולי קבע שר האנרגיה את הגדלת ה יעד לשנת2030 ל- 30% ., כעקרון מדיניות נציין כי יעדים קודמים מעולם לא הושגו ,. למשל בשנת2019 ( שבה היעד היה6% ) הושגו יעדי הממשלה לשנת2014 ( 5% ). לפי תחזית רשות החשמל, ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת יגדל עד סוף שנת 2020 עד כדי השגת יעד ה- 10% בשנה זו. סוגיות רוחביות:  אין כיום תוכני ת אסטרטגית לקידום אנרגיות מתחדשות ו תוכני.ת עבודה לטווח בינוני וארוך למימושה  הגדלת יעדי2030 וקביעת יעדי המשך .שר האנרגיה קבע לאחר ונה כי יעד י ייצור ה חשמל מ אנרגיה מתחדשת לשנת2030 יהיו30% מהצריכה בשנה זו ,. עם זאת נ לא קבעו יעד י ביניים , ו אף לא יעדים לטווח רחוק יותר משנת2030 , לשנת2050 .והלאה  היעדים שנקבעו עד כה מעולם לא הושגו, ואף על פי ש משרד האנרגיה ורשות החשמל נוקטים צעדים משמעותיי ם בשלוש השנים האחרונות כדי לעמוד ביעדי2020 ,ומצליחים לקדם את התחום במידה רבה היעדר ם של תוכני ,ת אסטרטגית לתחום תוכני ת עבודה למימושה ואופק רגולטורי מתאים יוצר אי- ודאות בתחום ו מקש ה על תיאום כלל השחקנים בתחום ועל ביסוס ידע משותף לטווח בינוני וארוך, ובכך מקשה על .השגת יעדי המדיניות  :תשתיות מגבלות יכולת הנשיאה של רשת החשמל ו תת- פיתוח ה רשת . מגבלות רשת ההולכה ורשת החלוקה הן אחד החסמים המרכזיים העומדים כיום בפני ,כניסה מסיבית יותר של אנרגיות מתחדשות בפני הקמת מתקני ייצור חשמל מאנרגי ה מתחדשת ו בפני ניצול כל החשמל המיו צר במתקנים הקיימים. הרשת לא פותחה במשך שנים רבות, ולא הוקדשו המשאבים והמאמצים לפיתוח מתאים של ה. תוכני ות פיתוח רשת ההולכה כיום ( תואמות את היעדים הרשמיים לפיתוח אנרגיות מתחדשות בישראל17% בשנת2030 ), ואינן ,מתאימות ליעדים גבוהים מכך ש עליהם הצהיר לאחרונה שר ה.אנרגיה נדרש לוח זמנים מוגדר לפיתוח רשת החשמל ,ל קביעת מנגנון למימוש תוכני ות הפיתוח הקיימות כדי להתגבר על מגבלות הרשת הקיימות , לו התאמת תוכני ות הפיתוח ליעדים החדשים. 4 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected]  גם רשת החלוקה ,רשת החשמל בערים ובאזורים מיושבים, .מצריכה פיתוח לקליטת אנרגיה מתחדשת לפי נתונ ים שפרסמה לאחרונה רשות החשמל, במחצית הראשונה של2020, חברת החשמל נתנה תשובה שלילית ל- 107 בקשות ל חיבור מתקני אנרגי ה מתחדשת, שהן כ- 4% מהבקשות ,שהוגשו בנושא זה אולם בקשות אלו הן למתקנים ש הספק ם ה כולל הוא כ- 123 מגה-ואט – כ- 24% מסך ההספק של כל בקשות החיבור שהוגש .ו כלומר, רק76% מההספק המבוקש אפשר ,לחבר לרשת ו זאת בשל מגבלת הנשיאה של רשת חלוקת החשמל . נציין כי באזור השפלה, כ- 40% מההספק המבוקש לא חובר ו לרשת בגלל מגבלות אלו.  תועלות האנרגיה המתחדשת מחושבות עדיין בהיבט הכלכלי הצר לטווח ק צר , ללא שקלול עלויות חיצוניות ן כגו הפחתת הפליטות, הזיהום ועוד. אף שחשמל סולר י מתחרה היום בהצלחה עם חשמל מדלק .פוסילי, יש חשיבות להצגת תועלות התחום באופן מקיף  שילוב פתרונות אגירת חשמל במתקני אנרגיה מתחדשת: לאחרונה ערכה רשות החשמל מכרז להקמת מתקן פוטו-וולטאי עם אגירה, אך לא ברור אם ומתי יפו רסמו מכרזים נוספים, וטרם פורסמו הסדרות ותעריפים לאגירה למתקנים קיימים. לצורך קידום השימוש באנרגיות מתחדשות, יש לגבש ה סדרו ת ותעריפים לאגירת סוללות (לשירותים שונים ) ולבחון את טכנולוגיות האגירה ה נ כללות בהסדרות בהתאם להתפתחותן הטכנולוגית וזמינותן הכלכלית. נוסף ,על כך אין כיום תוכני ת- אב של רשות החשמל לשילוב אגירה , מה שיקשה בעתיד הקרוב על ניצול מיטבי של החשמל המיוצר באנרגיה מתחדשת, ו עשוי להקל את בעיות רשת החשמל.  קידום מחקר ופיתוח. כיום רק0.6% ממכסת החלוץ מנוצלת בפועל לייצור חשמל בטכנולוגיות חדשניות לאנרגיה מתחדש.ת, במסגרת פרויקט אחד בלבד פרויקטים טכנולוגיים חדשניים מתקשים לקבל תעריף הזנה ורישיון מותנה מרשות החשמל או אישור התחברות לרשת מחח"י, וכתוצאה מכך פרויקטים שקיבלו תמיכה מהמשרד ואושרו על ידי המדען הראשי של המשרד לא יוצאים לפועל, ומכסת החלוץ נותרת לא מנוצלת. א ין תוכני ת לתמיכה במעבר משלב האב- .טיפוס היחיד לייצור תעשייתי רחב היקף סוגיות ענפיות:  סולר י גגות – בסוף שנת2020 יסתיים הפטור מ היטל השבחה ., ונדרשת חקיקה להארכתו כמו כן , הפטור הקיים אינו מעודד קירוי חניות וחניונים במתקנים סולר.יים  סולר י קרקע י – אי ן הלימה בין תוכני ות המתאר הארציות ל אנרגיה סולר ית לבין החלטות רשות מקרקעי ,ישראל ה מגבילות את גודל המתקנים שמותר להקים באגודות חקלאיות ,מה שמביא ל חוסר יעילות בשימוש במשאב הקרקע.  רוח – אחד החסמים המרכזיים בתחום , שנבע מדרישה טכנולוגית של מערכת הביטחון, הוסר לאחרונה, וכיום יש לשקול להגדיל את המכסה הקיימת במטרה לעודד את המשך היזמות .בתחום עד כה רשות החשמל הנפיקה רישיונות מותנים למתקני רוח בהספק שקרוב למיצוי המכסה (א ף שאין בכך ערובה למימושה .)בקרוב סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 5 www.knesset.gov.il [email protected]  אגירה – רשות החשמל החלה לאחרונה לקדם פתרונות אגירה כחלק ממכרז למתקנים סולר.יים המשך קידום אגירה בפועל וקביעת יעדים לאגירת חשמל, כחלק ממתקני אנרגיה מתחדשת או בנפרד, חשובים כדי להגדיל את שיעור האנרגיה המתחדשת בייצור החשמל, וכדי שייצור חשמל באנרגיה מתחדשת יחליף בפועל תחנות כוח קונבנציו נלי.ות 6 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] מסמך זה נכתב לקראת די ון בוועדת הכלכלה ש ל הכנסת בנושא דיווח מנכ"ל משרד האנרגיה על ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת. דיווח המשרד בנושא זה לוועדה נקבע ב חוק משק החשמל '(תיקון מס14 - הוראת שעה), התשע"ז– 2017 , שהוצע בכנסת העשרים ע ל יד י ח כה בר נסת איתן ברושי וקבוצת חברי ה כנסת ו התקבל באוגוסט 2017 . החוק הוצע בשל יה עדר תוכני ת מדיניות מסודרת לקידום אנרגיות מתחדשות בהתאם להחלטות הממשלה בנושא , והוא מעגן בחקיקה ראשית את יעדי הייצור באנרגיה מתחדשת עד שנת2030 – כ- 17% , כפי שנקבע בהחלטות הממשלה שקדמו לחק ה יק. 1 בנוסף ל מנגנון ה דיווח ה שנתי לוועדת הכלכלה של ה כנסת על ה ה תקדמות ב תחום , החוק וק בע כי על שר האנרגיה לגבש תוכני ת עבודה רב- שנתית לעניין ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת ,שתכלול פעולות לביצוע בכל שנה לשם עמידה ביעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה . עוד קובע החוק כי תוקם ועד ה בין-משרדית ,לקידום התחום שתפקידה להגיש לשר המלצות ב עניין קידום ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בהתאם ליעדים שנקבעו , ובין היתר גם לה מליץ על דרכים לצמצום או ל הסר ה של חסמים העומדים בפני ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת. נציין כי זוהי הפעם הראשונה ש בה מדווח משרד האנרגיה.בנושא זה לכנסת כפי שנקבע בחוק במסמך זה מוצג ת תמונת ה מצב של ייצור ה חשמל מאנרגיה מתחדש ת בישראל, וסוגיות מרכזיות בקידו ם התחום בהבטי המדיניות, האסדרה, התשתיות, הקרקעות והתכנון, ו בקידום המחקר והפיתוח ה טכנולוגי של התחום. בחלקו האחרון של המסמך מוצגות סוגיות לפי חתך טכנולוגי– סולר.י, רוח ואגירה נציין כי מסמך זה הוא חלק מעבודה מקיפה יותר שנערכת במרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא ה אנרגיה ה מתחדש ת במטרה למפות את שלל הסוגיות בתחום על מגוון היבטיו. 1 רקע אנרגיה מתחדשת2 היא אנרגיה המופקת ב תהליכים טבעיים ממקורות ש אינם מת כלי ם כתוצאה מהפקת האנרגיה, ובהם קרינת השמש, תנועת המים, כוח הרוח, תהליכים גיאותרמיים ותהליכים .ביולוגיים של פירוק חומרים תוך פליטת גז אנרגיה זו אינה מבוססת על שרפ ת דלק מאובנים3 (כגון פחם, נפט או גז טבעי) או על ביקוע גרעיני, שהם מקורות האנרגיה הנפוצים כיום בעו לם ו השימוש בהם מצמצם את מאגרי האנרגיה הגלומה בהם. הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים אפשרית רק בזמן שאותם משאבים טבעיים זמינים להפקת אנרגיה ,. לכן שימוש רחב היקף באנרגיה מתחדשת דורש פתרונות לאגירת אנרגיה, כדי ש יהיה אפשר לצרוך אותה גם בזמן 1 הצעת 'חוק משק החשמל (תיקון מס14 - הוראת שעה), התשע"ז– 2017, דברי הסבר. 2 Renewable Energy/Sustainable Energy 3 Fossil Fuel סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 7 www.knesset.gov.il [email protected] שמקורות האנרגיה כבר אינם זמינים. הוא אף דורש טכנולוגיות ניהול רשת חשמל מתקדמות שמסנכרנות היצע וביקוש לחשמל באופן שוטף, ויצירת תמהיל טכנולוגיות שיאפשר להרחיב ככל האפשר את משך הפקת החשמל מאנרגיה מתחדשת (למשל שילוב טכנולוגיות סולר יות שמייצרות בשעות האור עם טכנולוג יות רוח שמייצרות גם)בשעות הערב. 4 ייצור אנרגיה המתבסס על שרפ ת דלקים מאובנים הוא אחד הגורמים המרכזיים לפליטת מזהמי אוויר, .שלהם השפעה שלילית על בריאות האדם ועל הסביבה5 על פי דוח הסוכנות ה בין-לאומי ת ( לאנרגיה מתחדשתIRENA ), כשני שלישים מהפליטות הגלובליות של גזי חממה , התורמות לשי,נויי האקלים מקורן בסקטור האנרגיה. 6 בהתאם לכך, דוח מיוחד של הפאנל הבין- ממשלתי ( בנושא שינויי אקליםIPCC ) משנת2018 קרא למדינות ל נקוט פעולה מיידית ונרחבת, הכוללת בין השאר7 הפחתת שימוש בדלקים מאובנים לייצור אנרגיה ומעבר לייצור באמצעות אנרגיות .מתחדשות8 קידום השימוש באנרגיות מתחדשות נעשה בין היתר כחלק ממאמץ בין-לאומי להפחתת פליטות גזי חממה , וכחלק מאמנות והסכמים בין-לאומי ים . אחד ההסכמים האלה הוא הסכם פריז משנת 2016 ,ש עליו חתומות 197 ,מדינות ומהן אשררו אותו 189 מדינות , ובהן מדינת ישראל. 9 הסכם פריז מגדיר יעדים ן בי-לאומי ,ים ואחד מהם הוא שבשנת2100 ה טמפרטורה העולמית הממוצעת תהיה גבוהה לכל היותר ב- 2 מעלות צלזיוס מ הטמפרטורה העולמית הממוצעת טרום המהפכה התעשייתית. 10 כמו כן, על פי הסכם פריז, המדינות אף יפעלו ליישום יעד שאפתני יותר – עלייה של לא יותר מ- 1.5 מעלות צלזיוס. 11 די כ להגיע ל יעדים ה בין-לאומי ים הגישו המדינות החברות 4 למשל, אפשר להפיק אנרגיה מקרינת השמש רק בשעות היום, ובעיקר בשעות שבהן השמש במרום השמיים, ואילו בשעות הערב והלילה, או כשעננות חוסמת את קרינת השמש, מקור זה אינו זמין, או זמין באופן חלקי להפקת .אנרגיה 5 , accessed: November Electricity and the environment .S. Energy Information Administration, U . 2019 th 4 6 , June nd Renewable Energy a Climate Change International Renewable Energy Agency (IRENA), 2019, p. 9. 7 בין האמצעים האחרים לצמצום פליטת גזי חממה אפשר למנות את המעבר לשימ וש בדלקים מאובנים פחות מזהמים (למשל החלפת טורבינות הפועלות על פחם או מזוט בטורבינות גז טבעי), שימוש בטכנולוגיות ללכידת פחמן בארובות תחנות כוח המבוססות על דלקים מאובנים, טכנולוגיות מתקדמות לניהול רשת החשמל, התייעלות אנרגטית, בנייה "ירוקה", החלפת כלי רכב המו נעים בדלק מאובן בכלי רכב חשמליים, צמצום נסועה ברכב פרטי .ועוד 8 . 2019 , C 1.5° Global warming of , The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) 9 , accessed: September Status of Ratification - Paris Agreement ted Nations, Climate Change, Uni . 2020 th 14 10 יש לציין כי נכון להיום, הטמפרטורה העולמית הממוצעת גבוהה בערך במעל ת צלזיוס אחת מהטמפרטורה טרום המהפכה התעשייתית. 11 , 2019; International th , accessed: July 17 The Paris Agreement United Nations, Climate Change, , June 2019 nd Renewable Energy a Climate Change Agency (IRENA), Renewable Energy . 8 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] באמנה הצהרה בדבר יעדי הן להפחתת פליטות גזי חממה בשטחן והג דירו תוכני ות פעולה .ליישום היעדים רובן (כ- 75% ) הציבו יעדים לשילוב אנרגיות מתחדשות כחלק מהמאמץ ל הפחתת השימוש בדלקים פוסיליים בייצור אנרגיה. 12 נוסף על ה השפעה על זיהום האוויר ופליטת גזי חממה, לייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות יש השפעה על מאפייני משק החשמל במדינות השונות ועל רמת העצמאות האנרגטית של מדינות אלה: אנרגיות מתחדשות מאפשרות להפחית את התלות ביצרני דלקים פוסיליים ובייצור ריכוזי בתחנות כ ו ח, ובכך לי ,צור משק חשמל מבוזר ש בו חלק מהצרכנים הם גם יצרנים. כמו כן, ייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים דורש שימוש במשאבי טבע מקומיים )וזמינים, ובכך עשוי להפחית את התלות של המדינה ביבוא מקורות אנרגיה (כגון פחם או נפט ממדינות אחרות. בנוסף לכך , אנרגיות מתחדשות יכולות להיות כלי לשיפור הנגישות לחשמל .באזורים מבודדים ובמדינות מתפתחות שבהן אין תשתיות חשמל מפותחות13 וא מנם היתרונות של מעבר לאנרגיות מתחדשות ברורים, אולם חשוב לציין שבמעבר זה יש גם קשיים ואתגרים , כגון ה השקעה ה כלכלית הנדרשת ,בחלק מהטכנולוגיות סבסוד ממשלתי לייצור חשמל ב חלק מהטכנולוגיות ("תעריפי הזנה" ), השקעה בפיתוח רשת החשמל, חסמים טכנולוגיים .ועוד נציין כי מעבר לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות כרוך בקשיים וחסמים ספציפיים לש כל מדינה ,התלויים בין היתר במשאבים הטבעיים הזמינים ב ה (מה שמשפיע גם על עלות הייצור ועל היעילות הכלכלי ת של המעבר ל,)טכנולוגיות מתחדשות במבנה משק ה חשמל והאנרגיה המקומי (למשל רמת הריכוזיות של משק זה ומידת חיבורו למשקי חשמל של מדינות אחרות ), במשאבים הכלכליים והטכנולוגיים ו בהשלכות הפוליטיות והכלכליות על שוק העבודה ועל תעשיית ייצור האנרגיה במדינה. קידום הייצור באנרגיות מתחדשות בקנה מידה רחב כרוך בפעילות רב- מגזרית הן של גופי הממשל והן של השוק הפרטי. במדינות רבות אפשר למצוא פעילות ממשלתית נרחבת לקידום ,הייצור באמצעות אנרגיה מתחדשת ובכללה קביעת מדיניות ארוכת טווח ו הצבת יעדים ; יצירת מתווים תכנוניים ורגולטוריים וגיב וש תוכני ;ת עבודה מפורטת להשגת היעדים הקצאת מימון ממשלתי לייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים ולתשתיות המיועדות לכך , והשקעה במחקר ופיתוח טכנולוגי בתחום. בשנים האחרונות, מדינות רבות מקדמות שימוש באנרגיות מ ת חדשות, .כפי שיוצג בפרק שלהלן 12 , June nd Renewable Energy a Climate Change International Renewable Energy Agency (IRENA), 2019, p. 18 13 renewables 2019 global status century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 . , p. 58 REN21 - report סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 9 www.knesset.gov.il [email protected] 1.1 מגמות גלובליות בתחום האנרגיות המתחדשות בשנים האחרונות התחזקה המגמה העולמית של מעבר מייצור חשמל מדלקים פוסיליים :ומזהמים לאנרגיה מתחדשת חל גידול משמעותי בשימוש באנרגיה מתחדשת בעולם, אשר נבע בין היתר מהתפתחות טכנולוגית, מ גידול ב היקף ה השקעות בתחום ומ הוזלת עלויות ייצור האנרגיה המתחדשת בי חס לאנרגיה ממקורות מאובנים. מגמות אלו מושפעות הן מתהליכי קבלת החלטות וגיבוש מתווי מדיניות והסדרה לעידוד השימוש באנרגיות מתחדשות, והן מהתפתחות טכנולוגית וכלכלית ב תחום . להלן יוצגו נתונים על היקפי י יצור החשמל מאנרגיה מתחדשת בעולם, על ההשקעה העולמית באנרגיות מתח דשות ו על השינויים שחלו בעולם בעשור האחרון .בעלויות הייצור של חשמל מאנרגיות מתחדשות נציין כי במסמך זה חוזר השימוש ב שני מונחים טכניים, המתארים את אופן ה מדיד ה של גודל מתקני הייצור ו של היקף ייצור החשמל בכלל ו ייצור חשמל מ אנרגיה מתחדשת בפרט: המונח הספק מותקן מת ייחס לכמות החשמל שתחנת כוח מסוגלת לייצר ברגע נתון, וגודל זה נמדד בוואט (קיל ו ואט, מג ה-ואט )וכדומה; ייצור (או צריכת) חשמל בפועל מתייחס להספק החשמל ( המיוצר או הנצרך) כפול משך הזמן שבו הוא ( מיוצר או)נצרך, ו גודל זה נמדד בקילוואט- שעה )(קוט"ש. להבדל בין ההספק המ ותקן ל בין ייצור ה חשמל בפועל יש חשיבות מיוחדת כאשר בוחנים אנרגיות מתחדשות, שכן מתקנים מסוגים ,שונים, או מתקנים בטכנולוגיות ייצור שונות מסוגלים לייצר חשמל למשך פרקי זמן שונים. לדוגמה, מתקנים פוטו-וולטאיים בישראל מסוגלים לייצר חשמל במשך1,600 – 1,900 שעות ,בשנה מתקני רוח – במשך כ- 2,600 שעות בשנה, ומתקני ביוגז – במשך כ- 6,500 שעות בשנה. לכן מתקן ביוגז שהספקו מגיע ל- 100 מגה- ואט מסוגל לייצר בשנה כמות אנרגיה גדולה פי ארבעה מאשר מתקן פוטו-וולטאי שהספקו זהה. 14 14 ,בנק ישראל התפתחות משק החשמל בישראל– לקראת משק חשמל בר-קיימא , ספטמבר2017 ', עמ2 – 3. 10 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] היק ף ייצור ה חשמל מאנרגיה מתחדשת ייצור ה חשמל מאנרגיה מתחד שת בעולם גדל בהתמדה בשנים האחרונות . בסוף שנת 2019 , כ- % 33 מסך ההספק המותקן15 לייצור חשמל בעולם היה מאנרגיה מתחדשת (כ- 588 2, ג'יגה- )ואט– עלייה של כ- 8% .בשנה בחמש השנים האחרונות משנת2012 רוב תוספת ההספק המותקן לייצור חשמל בעולם וא ה מאנרגיות מתחדשות, ובסוף שנת 2019 שיעורן של האנרגיות המתחדשות היה כ- 75% מתוספת .ההספק המותקן לייצור חשמל בעולם16 בסוף2019 , כ- % 27.3 מסך ייצור החשמל17 העולמי היה מאנרגיה מתחדשת ( ראו תרשים1). כ- 58% מייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות בסוף אותה שנה הגיע מ מתקנים הידרו- ,אלקטריים כ- 22% מאנרגי י ת רוח, כ- 10% מאנרגיה סולר ית פוטו-וולטאית, כ- 8% מביוגז , וכ- 2% ממקורות גיאותרמיים וגלי ים. 18 15 "המונח "הספק מותקן מתייחס לכמות החשמל שתחנת כוח מס וגלת לייצר ברגע נתון, וגודל זה נמדד בוואט ,(קילוואט מגה-ואט וכדומה). 16 :לנתוני התרשים ראוrenewables century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 . , p. 47 1 REN2 - global status report 020 2 17 ייצור (או צריכת) חשמל בפועל מתייחס להספק החשמל ( המיוצר או הנצרך) כפול משך הזמן שבו הוא ( מיוצר או )נצרך, ו גודל זה נמדד בקילוואט- )שעה (קוט"ש . נציין כי היקף החשמל המיוצר גדול מהספק החשמל הנצרך, מפני שיש רזרבה של כ- 20% . 18 :לנתוני התרשים ראוrenewables century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 . 47 - , p. 46 1 REN2 - global status report 2020 תרשים1: שיע ור החשמל המיוצר מאנרגיה מתחדשת מ כלל ייצור החשמל העולמי, סוף2019 . בסוף2019 , 27.3% מסך ייצור החשמל העולמי היה מאנרגיה מתחדשת : 58% מהם ממתקנים הידרו- אלקטרי ים , 22% מאנרגיית רוח, ו- 10% סול מאנרגיה רית פוטו- .וולטאית בסוף שנת2019, כ- % 33 מסך ההספק המותקן לייצור חשמל בעולם היה מאנרגיה מתחדשת (כ- 2,588 ג'יגה- )ואט– עלייה כ של- 8% בשנה השנים בחמש .האחרונות סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 11 www.knesset.gov.il [email protected] בעשור האחרון גדל ההספק המותקן ב טכנולוגיה ה סולר ית פוטו- ( וולטאיתPV ), בשיעור הגדול ביותר מבין טכנולוגיות האנרגיה המתחדשת – כ- 39% בממוצע בשנה. 19 בשנת2019 , כ- 57% ( 115 ג'יגה- )ואט מכלל תוספת המותקן ההספק באנרגיה מתחדשת ( 200 ג'יגה-ואט) הי ו מאנרגיה סולר ית פוטו-וולטאית (תרשים2), 20 בין היתר עקב הוזלת הייצור של פאנלים פוטו- וולטאיים במידה ניכרת בשנים האחרונות. ההשקעה הכלכלית בתחום האנרגיות המתחדשות בעשר השנים האחרונות גדלה ההשקע ה )(הפרטית והממשלתית בתחום האנרגיות המתחדשות בכ- 8% בשנה במצטבר– מכ- 147 מיליארד דולר בשנת2009 לכ- 282 מיליארד דולר בשנת 9 201 . 21 כ- % 75 מההשקעות בתשתיות ייצור חשמל חדשות בשנת 2019 הושקעו באנרגיות מתחדשות – פי שלושה מההשקעות בתשתיות יי צ ור חשמל מדלקים מאובנים ו גרעיניים (תרשים 3). ,בשנה החמישית ברציפות ההשקעות החדשות בתחום זה במדינות מתפתחות היו גבוהות מ.אלו שבמדינות מפותחות22 עיקר ההשקעה באנרגיות מתחדשות הייתה ב טורבינות רוח וב פאנלים סולר יים בטכנולוגיה פוטו-וולטאית ( PV ) ,ש בהם הושקעו143 ו- 141 מיליארד דולר בהתאמה – כ- 94% מסך ההשקעות בייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בשנה זו. 23 19 renewables 2020 global status century (REN21), st gy policy network for the 21 Renewable ener . 108, figure 28 , p. REN2 1 - report 20 renewables 2020 global status ntury (REN21), ce st Renewable energy policy network for the 21 , p. 46 REN2 1 - report 21 renewables 2020 global status century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 . , p. 166 1 REN2 - report 22 .שם 23 'שם, עמ170 . 15.80 60.40 37.70 114.90 5.63 0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00 120.00 140.00 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 תרשים2 :תוספת שנתית באנרגיה מתחדשת לפי טכנולוגיה , הספק מותקן בג'יגה ואט , 2013-2019 הידרואקטרי רוח סולארי פוטו-ולטאי מתחדשת אחר בעשור האחר ון ג דל המותקן ההספק בטכנולוגיה הסול רית פוטו- ( וולטאיתPV ,) בשיעור הגדול ביותר טכנולוגיות מבין ,האנרגיה המתחדשת כ- 39% בממוצע בשנה. השנים בעשר גדלה האחרונות ההשקעה (הפרטית )והממשלתית בתחום האנרגיות המתחדשות כב- 8% בשנה במצטבר– מכ- 147 מיליארד דולר בשנת2009 לכ- 282 מיליארד דולר בשנת 2019 . 12 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] עלויות הייצור של אנרגיה מתחדשת בעשור האחרון עלויות ייצור24 אנרגיה , מתחדשים ממקורות מחירי יוצא וכפועל החשמל המופק בדרך במגמת נמצאים זו, ירידה מתמדת בשנים בכל האחרונות הטכנולוגיות, אך בחלקן מא יותר חרות (ראו תרשים4). 25 לדוגמ ה , בשנת2019 עלות הייצור באנרגיה סולר ית בטכנולוגיה פוטו- וולטאית ירדה בכ- 14% ,ו עלות אנרגיית רוח ירד ה בכ- % 9. 26 בעשור האחרון , כפי שאפשר לראות בתרשים4 ,עלות ייצור קוט"ש מאנרגיה סולר ית פוטו- וולטאית ירד ה בכ- 87% – כ- 20% .בשנה בממוצע חלק מירידת עלויות הייצור של הטכנולוגיה הפוטו- ( וולטאיתPV ) מיוחסת למחיר הפאנלים ה סולר יים שירד בשנים2010 – 2018 בכ- 24 בדוח שלIRENA ( עלות ייצור מנורמלתevelised cost of Electricity L ) היא היחס בין כלל העלויות של מתקן בטכנולוגיה מסוימת .לבין סך החשמל שהוא מייצר, במחירי שנה מסוימת. חישוב זה כולל את השקעות ההון במתקן :ראו. 25 , p. 9 Renewable Power Generation Costs in 201 , 2020 IRENA . 25 . 25, figure 1.3 , p. Renewable Power Generation Costs in 2019 IRENA 2020, 26 Renewable energy policy network for ; ble Power Generation Costs in 2019 Renewa IRENA 2020, . , p. 145 REN2 1 - renewables 2020 global status report century (REN21), st the 21 תרשים3 : השקעה גלובל ית בהספק חדש ,, מיליארדי דולרים2019 0.37 0.34 0.08 0.08 0.04 0.16 0.15 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים4 : עלות ייצור ממוצעת( LCOE ) של אנרגיות מתחדשות לפי טכנולוגיה , 2010-2020 ,דולר לקוט"ש סולארי פוטו וולטאי ריכוז קרינת שמש ,תרמו סולארי רוח יבשתי רוח ימי ( אנרגיה סולריתPV ) רוח וטורבינות הן יבשתיות כיום מקור ות האנרגיה המתחדשת התחרותי ים ביותר מבחינת המחיר, גם בהשוואה לאנרגיה מאובנים מדלקים. זאת בין היתר בשל ירידת מחיר הפאנלים ב הסולריים- 90% בעשור האחרון סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 13 www.knesset.gov.il [email protected] % 90 . 27 כיום אנרגיה סולר ית פוטו-וולטאית ואנרגיית רוח ממקורות יבשתיים הן מקור ות האנרגיה המתחדשת התחרותי ים ביותר מבחינת המחיר, גם בהשוואה לאנרגיה מדלקי ם מאובנים (גם ללא הפנמה של עלויות חיצוניות28 .)של דלקים מאובנים29 למגמה זו של ירידת מחירי ייצור של אנרגיות מתחדשות יש כמה גורמים, ובהם מעורבות ממשלתית במדינות רבות, ,המתבטאת בהשקעה ממשלתית משמעותית בפיתוח טכנולוגי סבסוד הייצור באמצעות תעריפים מיוחדים וקידום רגולטורי ותכנוני של השימוש באנרגיות .מתחדשות בד בבד תרמו לירידת המחירים גם גורמי שוק כגון חדשנות טכנולוגית, התרחבות היקף הייצור, ירידה בעלויות התקנת המערכות ותחרותיות גדלה בשוק. 2 אנרגיות מתחדשות בישראל– תמונת מצב ,לפי נתוני רשות החשמל בסוף שנת2019 ה יה ההספק המותקן של מתקני ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בישראל כ- 2.3 ג'יגה- ואט (תרשים5 ,), רובו המכריע כ- 86% , במתקנים סולר יים פוטו- וולטאיים , כ- 11% במקנים תרמו- סולר יים, כ- 1% ,בטורבינות רוח ( והיתר2% ) במתקני ביוגז ,ביומסה ומטמנות. 30 לפי נתוני חברת חשמל לישראל (להל :ן חח"י), בסוף שנת2019 , ההספק המותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת קטנים ובינוניים המחוברים לרשת החלוקה היה כ- 1.3 ג'יגה-ואט, שהם כ- 56% מ כלל ההספק המותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת. כמחצית מהספק מותקן זה מקורו במתקנים סולר יים קטנים, כ- 44% במתקני ם פוטו-וולטאיים בינוני ים, והיתר במ ת( קני רוח2% ( ) וביוגז2% .) 31 27 מקור נת :וני התרשים, p. 25 Renewable Power Generation Costs in 2019 IRENA 2020, :; עיבוד הנתונים .מרכז המחקר והמידע של הכנסת 28 עלויות חיצוניות הן הערכות כלכליות כספיות של נזקי ם הנגרמים לצד שאינו שותף לעסקה כלכלית, או לכלל הציבור, מעסקה או פעילות כלכלית, והן אינן מגולמות במחיר הכלכלי של אותה עסקה או פעילות שגורמים את הנזק. למשל, הפקת חשמל ממקורות פוסיליים יוצרת זיהום אוויר, שגורם נזקים בריאותיים וסביבתיים שעלותם אינה מגולמת במחי.ר הפקת אנרגיה זו 29 renewables 2020 global status century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 . 108 , p. REN2 1 - report 30 ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 , לוח4.1 . 31 עו"ד לירון בוגנים, רגולציה, קשרי ממש ל ותקשורת, המנהל הכללי של חברת חשמל לישראל , קובץ נתונים ,שהועבר בדוא"ל22 בספטמבר2020 . הספק פוטו וולטאי , 1.91 , 86% הספק תרמו סולאר , 0.24 , 11% הספק רוח , 0.03 , 1% הספק מתחדשות אחר , 0.04 , 2% תרשים5 : הספק מותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת לפי טכנולוגיה , 2019 ,ג'יגה ואט 2.3 ג'יגה ואט בסוף שנת2019 היה ההספק המותקן של מתקני ייצור חשמל מתחדשת מאנרגיה בישראל כ- 2.3 ג'יגה- ואט– כ- 86% סולריים במתקנים פוטו-וולטאיים ההספק המותקן של אנרגיה מתקני בישראל מתחדשת גדל בשנים2012 – 2019 בשיעור ממוצע של כ- 34% ,בשנה עיקר הגידול הוא ב מתקנים פוטו- וולטאיים בשיעור , ממוצע של כ- 32% בשנה בתקופה זו 14 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] ההספק המותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת גדל בשנים 2012 – 2019 בכ- 34% בממוצע בשנה, מכ- 0.3 ג'יגה-ואט בשנת 2012, לכ- 2.3 ג'יגה-ואט בשנת 2019 . 32 עיקר הגידול נובע מתוספת בהספק המותקן של מתקנים פוטו-וולטאיים – כ- 32% בממוצע בשנה. הגידול המשמעותי חל בשנים 2013, ו- 2019-2018 ,ש בהן נוסף הספק מותקן בשיעור של כ- 50% .בשנה חלק ניכר מהגידול בהספק המותקן של אנרגיות מתחדשות ב שנת2019 נובע מהפעלתם של המתקנים התרמו-סולר יים באשלים ,שהספקם ה כולל הוא כ- 240 מגה- .ואט אשר לייצור חשמל33 מאנרגיות מ ,תחדשות,לפי הערכות רשות החשמל34 בשנת2019 יוצרו כ- 4.16 טרה-ואט- ( שעהTwh ) מתחדשות אנרגיות ממתקני (תרשים7), כ- 77% מהם ב מתקנים פוטו-וולטאיים , כ- 16% במתקנים תרמו-סולר כ יים,- 6% ב מתקני ביוגז, הידרו, ביומסה ומטמנות, וכ- % 1 ב.מתקני רוח35 מתקנים אלו ייצרו כ- 4.6% מהח שמל ש יוצר במשק בשנה זו, וכ- 6% מהחשמל 32 ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 , לוח4.1 .. בסוף כל שנה 33 )ייצור חשמל (או צריכת חשמל בפועל מתייחס להספק החשמל המיוצר (או הנצרך )כפ ול משך הזמן שבו הוא מיוצר (או נצרך) והספק זה נמדד בקילו ואט-שעה )(קוט"ש , מגה-ואט-שעה, או טרה-ואט- שעה. להבדל בין ההספק המותקן לבין ייצור החשמל בפועל יש חשיבות מיוחדת כאשר בוחנים אנרגיות מתחדשות, שכן מתקנים מסוגים ,שונים ,או מתקנים בטכנולוגיות ייצור שונות מסו גלים לייצר חשמל למשך פרקי זמן שונים. לדוגמה, מתקנים פוטו- וולטאיים בישראל מסוגלים לייצר במשך1,600 – 1,900 שעות בשנה, מתקני רוח במשך כ- 2,600 שעות ,בשנה ומתקני ביוגז במשך כ- 6,500 שעות בשנה. לכן מתקן ביוגז שהספקו מגיע ל- 100 מגה-ואט מסוגל לייצר בשנה כמות אנרגיה גדולה פי ארבעה מאשר מתקן פוטו-וולטאי שהספקו זהה. :ראו ,בנק ישראל התפתחות משק החשמל בישראל– לקראת משק חשמל בר קיימא , ספטמבר2017 ', עמ2 – 3. 34 הנתונים המוצגים בדוחות רשות החשמל מציגים אומדנים לייצור חשמל ממתקני אנרגיה מתחדשת שמורשים או .מאושרים על ידי הרשות 35 ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 . פוטו וולטאי , 3.20 , 77% תרמו סולאר אשלים , 0.66 , 16% ביוגז הידרו ביומסה ומטמנות , 0.24 , 6% רוח , 0.07 , 1% תרשים7 : פוטנציאל ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת לפי טכנולוגיה , 2019 ,טרה-ואט שעה 4.16 טרה ואט-שעה 1,635.12 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 * 2020 תרשים6 :הספק מותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת , הספק קיים ותוספת שנתית , 2013-2020 ,מגה-ואט הספק קיים תוספת שנתית אנרגיה מתקני מתחדשת ייצרו בסוף 2019 חשמל בהספק של4.16 טרה-ואט- שעה, שהם כ- 6% החשמל מצריכת .בישראל בשנה זו סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 15 www.knesset.gov.il [email protected] ש נצרך .באותה שנה36 יצוין כי מאחר ש משק החשמל מייצר רזרבת חשמל ,סך הייצור גדול מסך הצריכה. נציין כי לפי נתוני חח"י, בשנת2019 יוצרו בפועל2.23 טרה-ואט- שעה במתקני אנרגיה מתחדשת קטנים ובינוניים המחוברים לרשת החלוקה, כ- 46% במ תקנים פוטו-וולטאי י ם קטנים, כ- 45% במתקנים פוטו-וולטאי י ם בינוניים, כ- 7% במתקני ביוגז וכ- 2% .במתקני רוח ,כלומר מקורם של כ- 53% מייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת הוא במתקנים קטנים ובינוניים המחוברים לרשת החלוקה, ו מקו ר ם של כ- 62% י מי צור החשמל במתקנים פוטו- וולטאיים הוא במתקנים קטנים ובינוניים. 37 נציין כי ה אופן שבו מוצג סך ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת בדוחות רשות החשמל אינו מבוסס על מדידת הייצור בפועל, אף על פי שיש בידי הרשות נתונים כאלו, המועברים אליה מחברת החשמל– אלא על הערכות המחושבות באמצעות הכפלת ההספק המותקן בסוף כל ש נה בממוצע השעות ש.בהן מיוצר חשמל בכל סוג טכנולוגיה38 ,למשל לפי נתוני חח"י על ייצור בפועל בשנת2018 , 39 כ- 6.5% מסך ייצור החשמל בישראל היו מאנרגיות מתחדשות ( 4.753 טרה-ואט-שעה מתוך72.674 טרה-ואט-שעה ). אם מניחים איבוד אנרגיה של1.7% בהולכת החשמל, כפי שמניחה רשו ,ת החשמל באומדני צריכת החשמל מתקבל כי בשנת2018 , כ- 7.2% מהחשמל שנצרך יוצר ו ה מתקני אנרגיה מתחדשת ( 4.672 טרה-ואט-שעה יוצרו ב אנרגיות מתחדשות, לאחר איבוד של1.7% בהולכה, מתוך צריכה שנתית של64.446 טרה-ואט- שעה)באותה שנה. אין ביכולתנו לומר מדוע רשות החשמל אינה .משתמשת בנתוני הייצור בפועל קידום אנ,רגיות מתחדשות נוגע לתחומים רבים ובהם מדיניות והסדרה של משק החשמל והאנרגיה , תשתיות תכנון וקרקעות ו מחקר ופיתוח טכנולוגי– ,ומעורבים בו גופים ושחקנים רבים ובהם משרדי ממשלה, גופים סטטוטוריים (למשל רמ"י ורשות החשמל), חוקרים ואנשי מקצוע באקדמיה ובגופי מחקר פרטיים ויזמים וחברות ב שוק הפרטי המקומי וה גלובל .י אף שלייצור ( אנרגיה בכלל ואנרגיה מתחדשת בפרט יש שימושים רבים חשמל, תחבורה, קירור וחימום ועוד), במסמך זה נתייחס לאנרגיות מתחדשות המשמשות לייצור חשמל בלבד . להלן יוצג המצב הנוכחי של ,ייצור אנרגיה מתחדשת בישראל עם התייחסות ,לכמה תחומים מרכזיים: מדיניות הסדרה ותעריפים (פרק3 ); פיתוח רשת החשמל, קרקע ותכנון (פרק4 ;) קידום ה מחקר ו ה פיתוח ה טכנולוגי בתחום (פרק5). בכל אחד מהנושאים יובאו מידע ונתונים עדכניים, י י סקרו 36 .שם 37 עו"ד לירון בוגנים, רגולציה, קשרי ממשל ותקשורת, המנהל הכללי של חברת חשמל לישראל, קובץ נתונים ,שהועבר בדוא"ל22 בספטמבר2020 . 38 ראו לעיל הערה33 . ,בנוסף לכך הרשות סופרת הספק של מתקנים שמאושרים או מורשים על ידה גם אם אינם מייצרים בפועל חשמל.. ראו לדוגמה מכסת מתקני חלוץ בהמשך 39 ,רשות החשמל לוח ות החייבים בפרסום על ידי חח"י לפי חובות הדיווח , חובת דיווח שנתית מנהל המערכת לשנת 2018 ייצור וצריכה , לוח21 ולוח22 :. כניסה25 בנובמבר2019 . 16 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] חסמים מרכזיים רלוונטיים .ויוצגו בקצרה סוגיות לדיון נציין כי סוגיות אלה מבוססות על ,מסמך נרחב יותר שיפורסם בעתיד הקרוב ש בו נדונה לעומק .כל אחת מהסוגיות המידע המוצג כאן מבוסס על מחקרים, דוחות רשמיים, שיחות, התכתבויות ותשובות שהתקבלו מגופים ממשלתיים ופרטיים לע בקשות מידע . 3 מדיניות לקידום ייצור חשמל מ אנרגיות מתחדשות בישראל 3.1 יעדי ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת מדינת ישראל הצטרפה לתהליכים ה בין-לאומי ים לקידום אנרגיות מתחדשות, כחלק מהתחייבוי ותיה להפחתת פליטת גזי חממה ו כחלק מניסיון ליצירת עצמאות אנרגטית ו ביטחון .אנרגטי40 בשני העשורים האחרונים התקבלו כמה החלטות ממשלה שמטרת ן קידום אנרגיות מתחדשות , ובהן נקבעו יעדים לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת. יעדים שנקבעו ולא הושגו – .נזנחו41 לפי ,החלטות הממשלה יעדי ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות הם 10% מצריכת החשמל בשנת2020 , 42 % 13 בשנת2025 ו- 17% לפחות בשנת2030 . 43 ב- 29 ביולי2020 קבע שר האנרגיה כעקרון מדיניות את הגדלת היעד לשנת2030 ל- 30% . 44 ,עם זאת לא נקבעו יעדי ביניים או יעדים לטווח ארוך יותר מעבר לשנת2030 , ולא ברור אם יש צורך בצעדים נוספים כדי לקבע את היעד החדש, למשל בהחלטת ממשלה. נוסף על כך, קביעת היעד החדש דורשת התאמה של תוכני ות המדיניות של משרד האנרגיה ועדכון של תוכני ות נוספות, ובהן תוכני ות פיתוח רשת החשמל ו תוכני.ות מתאר ארציות כפי שאפשר לראות בתרשים8, 45 בשנים2012 – 40 ביטחון אנרגטי הוא היכולת להבטיח הספקה אמינה ובטוחה של אנרגיה למשק לאורך זמן , דבר הכרוך בהבטחת קיימות וחוסן ל תחום ה אנרגיה לא :ור הסיכונים והאיומים החיצוניים לתשתיות החשמל במדינה. ראו משרד ,)התשתיות הלאומיות (האנרגיה מדיניות משרד התשתיות הלאומיות לשילוב אנרגיות מתחדשות במערך ייצור ,החשמל בישראל פברואר 2010 ; ,משרד האנרגיה אנרגיות מתחדשות :, כניסה16 בספטמבר2020 . לאנרגיה מתחדשת יש תפקיד חשוב ביצירת ביטחון אנרגטי, שכן היא מאפשרת גיוון של מקורות הייצור ,ביזור אתרי הייצור , והפחתת התל.ות בתשתיות פגיעות ובדלקים פוסיליים המצריכים שינוע ואגירה מדוחות שנכתבו בנושא בשנים האחרונות עולה כי ניהול מערכת חשמל המחוברת לאתרים של אנרגיה סולר ית ,אנרגיית רוח ו תשתיות אגירת אנרגיה, עשוי לשפר את שרידותה ולחזק את ממד הביטחון של מערכת החשמל :בישראל. ראו ה מכון ,למחקרי ביטחון לאומי ביטחון מערכת החשמל בישראל: הצעה לאסטרטגיה רבתי , מ רץ 2016 '. עמ61 – 63 ; מוסד ,שמואל נאמן ביטחון באספקת אנרגיה בישראל: סיכום והמלצות לדיון פורום אנרגיה37 , אוגוסט2016 . 41 'החלטה מס2664 של הממשלה ה- 29 , בנושא מדיניות ייצור חשמל- אנרגיות מתחדש ות , 4 בנובמבר2002 , .ושל ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה בנושא בהחלטת ממשלה זו נקבע כי החל מ שנת 2007 יופקו לפחות 2% מהחשמל המסופק לצרכנים על ידי מתקני אנרגיה מתחדשת. שיעור זה יעלה ב- 1% בכל של ו ,ש שנים וכך בשנת 2016 יופק חשמל ממתקנים כאמור עד שיעור של 5% מהחשמל המסופק ל צרכנים. 42 החלט ה 'מס 4450 של הממשלה ה- 31, בנושא קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות ב פרט באזור הנגב והערבה , 29 בינואר2009 . 43 החלט ה 'מס 542 של הממשלה ה- 34 , בנושא הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק , 20 בספטמבר2015 . 44 ,שר האנרגיה עקרונות מדיניות– הגדלת יעדי ייצור חשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 29 ביולי2020 . 45 ,מקור נתוני התרשים: רשות החשמל דוח מצב משק החשמל לשנת2018 . נתוני2019 – 2020 מבוססים על .הערכות רשות החשמל. נתוני יעדי הממשלה מתוך החלטות הממשלה הרלוונטיות חשמל ייצור יעדי מאנרגיה מתחדשת הם 10% מצריכת החשמל בשנת2020 ו- 13% בשנת2025 שר . קבע האנרגיה היעד כי לאחרונה לשנת2030 יוגדל מ- 17% ל- 30% עד היום לא הושגו יעדי באנרגיה הייצור ובשנת מתחדשת, 2019 יעדי הושגו הממשלה לשנת2014 . סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 17 www.knesset.gov.il [email protected] 2017 הגידול בייצור אנרגיות מתחדשות היה מתון, ויעדי הממשלה לא הושגו: בשנת2013 , שיעור הייצור של אנרג יות מתחדשות היה כ- 1.4% ,מסך הצריכה כמחצית מהיעד לשנה זו; בשנת 2014 , שיעור האנרגיות המתחדשות היה כ- 2% , שהם פחות ממחצית מהיעד לשנה זו. בשנת 2017 התקבלו כמה החלטות מדיניות והוקצו מכסות ייצור חדשות לתחום, במטרה לעמוד ביעדי 2020 ,ובעקבות זאת גדל באופן משמעותי י יצור החשמל מאנרגיה מתחדשת בשנים 2017 – 2019 . נציין כי עד היום לא הושגו יעדי הייצור באנרגיה מתחדשת, ו לפי ה נתוני ם, ב שנת 2019 הושגו יעדי הממשלה לשנת2014 . לפי רשות תחזית החשמל, עד סוף שנת 2020 יגדל ייצור מאנרגיה החשמל מתחדשת עד כדי השגת ה יעד שנקבע לשנה זו– 10%. יעד זה יתאפשר כתוצאה בעיקר מהפעלתם של מתקנים פוטו-וולטאיים גדולים ו בשל תוספת מכסות שהוקצו במטרה לעמוד ביעדים אלו. לפי הערכות רה ,שות כדי לעמוד ביעד של10% ב שנת2020 יש צורך ב הספק מותקן כולל של כ- 3,800 מגה-ואט ,באנרגיות מתחדשות כלומר תוספת של מתקני אנרגי ות מתחדשות ש הספק ם כ- 1,635 מגה-ואט, מלבד המתקנים הקיי מי ם ב סוף שנת2019 ,. לפי הערכות הרשות ההספקים ש יתווספו הם כ- 530 מגה-ואט במכסות הקיימות, כ- 780 מגה-ואט במתקנים שהוקמו במכרזים, כ- 225 מגה-ואט בהסדרות חדשות וכ- 100 מגה-ואט .במתקנים ברשות הפלסטינית46 נציין כי משנת2019 , לקראת שנת היעד2020 , התחילו ברשות החשמל לספור הספק מותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת ברשות הפלסטינית, וכן "מתקנים לא מדווחים" שהמידע עליהם מבוסס על הערכות רשות החשמל , ש הספק ם ה כולל בשנת2019 היה100 מגה-ואט. בדיקה עם רשות החשמל ת על ה ה כי חישוב צריכת הח שמל בישראל כולל גם את הצריכה ב רשות הפלסטינית, ו בשנה האחרונה החליטו ברשות החשמל לכלול בנתוני האנרגיה המתחדשת גם את הערכותיהם לגבי .מתקנים אלו47 46 ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 , לוח4.1 .. נתונים מקובץ האקסל של הדוח 47 ,גל לבנט, יועץ ליו"ר רשות החשמל, דוא"ל12 באוקטובר2020 . 3% 5% 10% 1.1% 1.4% 2.0% 2.4% 2.7% 2.9% 4.0% 6.0% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים8 :שיעור ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בסך הצריכה , ביחס ליעדי הממשלה , 2019-2012 יעדי הממשלה שיעור ייצור אנרגיות מתחדשות מסך הצריכה ביולי2020 קבע שר האנרגיה את הגדלת יע די ייצור אנרגיה מתחדשת לשנת 2030 מ- 17% ל- 30% כעקרון , מדיניות . היעד החדש אינו כולל יעדי ביניים ויעדים , יותר ארוך לטווח מעבר לשנת2030 . במדינות רבות נקבעו גם יעדים ארוכי טווח, מתוכנית כחלק .אסטרטגית לתחום השגת היעד החדש מצריכה מימוש מלא של כל ה מכסות הקיימות כיום ,ופרסום ומימוש מכסות נוספות בהיקפים גדולים . בנוסף, יידרש מסמכי של עדכון בתחומים מדיניות .השונים 18 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] להערכת רשות החשמל ,עמידה ביעד של 30% בשנת 2030 תדרוש הספק מותקן כולל כ של- 15,800 מגה-ואט , כלומר תוספת של מתקני אנר גיה מתחדשת עם הספק מותקן של כ- 12,000 מגה-ואט על פני עשור (בהנחה שבסוף שנת2020 יושג יעד ה- 10% ויהיה הספק מותקן של 3,800 מגה-ואט.) 48 משמעות הדבר היא מימוש מלא של כל המכסות הקיימות כיום ,כולל מכסת רוח ,ופרסום ומימוש מכסות נוספות בהיקפים גדולים . נציין כי לפי עבודה של המשרד להגנת הסביבה בנושא פוטנציאל ייצור חשמל סולר י באזור הבנוי ,בישראל אפשר ליצר בתוך עשור כ- 46% מצריכת החשמל בישראל במתקנים פוטו-וולטאיים שימוקמו באזורים בנויים , על גגות וחזיתות מבנים, מעל חניות ו ב שטחים ציבוריים, ללא בנ י ית מתקנים על שטחים פתוחים.כלל49 לפי הערכת רשות החשמל בנושא, מדובר בפוטנציאל גדול .עוד יותר50 נוסף על כך, עבודה מקיפה ושאפתנית של מרכז השל לקיימות והפורום הישראלי לאנרגיה מציגה מתווה להפקת52% מצריכת החשמל בישראל מאנרגיה מתחדשת עד שנת 2030, וכ- 95% מצריכת החשמל עד שנת2050 . 51 עד סוף שנ ת2019 , ב- 143 מדינות ברחבי העולם נקבעה מדיניות בנושא שילוב אנרגיות ,מתחדשות בייצור החשמל וב- 166 מדינות הוצבו יעדים לכך. ברבות מממדינות אלה היעדים ש.נקבעו גבוהים במידה רבה מאלו שנקבעו בישראל52 בנוסף לכך , בישראל לא נקבעו עד כה יעדים בתחום זה למועד מאוחר משנת2030 , בעוד במדינות רבות נקבעו גם יעדים ארוכי טווח (תרשים9). 53 בתרשים מוצגים יעדים לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות ב כמה ,מדינות חלקן מתבססות על אנרגיה סולר .ית וחלקן על טכנולוגיות אחרות אפשר לראות כי גם ב מדינות המתבססות בעיקר על אנרגיה סולר,ית, כמו ירדן, סוריה אלג'יר, ערב הסעודית וכוויית, נקבעו .יעדים גבוהים מאלו שנקבעו עד כה בישראל 48 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט2020 ', עמ22 . 49 ,המשרד להגנת הסביבה הערכת פוטנציאל הייצור ה סולר י במרחב הבנוי בישראל , ינואר2020 . 50 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החש מל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט2020 ', עמ37 . 51 ,מרכז השל תוכני ת לאומית לאנרגיה מתחדשת , 3 בינואר2020 . 52 renewables 2020 global status century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 . 210 - 70, 207 - , p. 54, 56 REN2 1 - report בעבר טען משרד האנרגיה, כי אחד החסמים בפני ייצור אנרגיה מתחדשת בהיקפים הגדולים משמעותית מ- 17% נוגע לתנודתיות בתפוקת החשמל המאפיי נת מערכות אנרגיה מתחדשת, בהתאם לזמינות מקור האנרגיה שלהן (רוח, שמש) שאינן מספקות כשלעצמן אנרגיה יציבה על פני שעות היממה. חסם זה עשוי להיות מוסר כתוצאה מהתפתחויות טכנולוגיות, בעיקר בתחום אגירת האנרגיה כחלק ממתקני ייצור אנרגיות מתחדשות. במסגרת מסמך יעדי משק החשמל לשנת2030 , שפרסם משרד האנרגיה ב מרץ 2019 , צוין כי בהינתן התפתחויות טכנולוגיות ,עתידיות בתחום האגירה, רמת הנצילות של האנרגיות המתחדשות ויכולות ניהול הרשת בשנת 2022 תיבחן האפשרות להגדיל את יעד השימוש באנרגיות מתחדשות אף מעבר ל- 17% :. ראו ,משרד האנרגיה יעדי משק האנרגיה לשנת2030 ,מרץ 2019 ', עמ17 – 18 . 53 :מקור נתוני התרשיםrenewables century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 , p. 56 REN2 1 - global status report 2020 .. עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת עד סוף2019, ב- 166 מדינות הוצבו יעדים אנרגיות לשילוב בייצור מתחדשות במדינות החשמל. רבות נקבעו יעדים הגבוהים במידה רבה שנקבעו מאלו ביש בחלק ראל. מהמדינות נקבעו גם ,יעדים ארוכי טווח מעבר לשנת2030 . סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 19 www.knesset.gov.il [email protected] ,כאמור ביולי2020 אימץ שר האנרגיה עקרון מדיניות ש לפיו יעד הממשלה לייצור חשמל באנרגיות מתחדשות בשנת2030 יוגדל ל- 30% , 54 על סמך עבודה מקיפה שנערכה ברשות החשמל לבחינת המשמעויות וההשלכ ות של הגדלת יעדי ייצור חשמל מ אנרגיה מתחדשת בשנת 2030 . 55 ,לפי עבודת רשות החשמל הספק האנרגיה המתחדשת המותקנת יהיה כ- 16 ג'יגה-ואט – פי שישה מ ההספק ש ם הוק בישראל עד סוף2019 ; אנרגיות מתחדשות יספקו כ- 80% מצריכת החשמל בישראל בשעות הצ ו הריים; החלפת הפחם והדלקים המזה מים באנרגיית שמש ובגז טבעי תוביל בתוך15 שנים – בשנים 2015 – 2030 – להפחתה של93% בזיהום האוויר ושל כ- 50% בפליטת גזי החממה לנפש. תוכני ,ת הרשות כוללת הקמת עשרות אלפי מתקנים על גגות מחלפים, קרקעות פנויות ו מאגרי מים וה י ערכות לקליטת טכנולוגיות חדשניות לייצור חשמ ,ל אגירתו וייעול המערכ.ת56 חלק מ החלטות הממשלה בתחום קידום אנרגיות מתחדשות ,היו מפורטות קבעו מנגנונים כלליים ליישום היעדים57 ואף הטילו על משרד האנרגיה לגבש ולהביא לאישור הממשלה מסמך מדיניות מעודכן58 למימוש היעדים שקבעה בעניין ייצור חשמל באמצעות אנרגיות 54 ,משרד האנרגיה שר האנרגיה שטייניץ יוזם: היעד החדש לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות לשנת2030 יהיה % 25 – % 30 , 17 בנובמבר2019 . 55 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט2020 ; ,שר האנרגיה עקרונות מדיניות– הגדלת יעדי ייצור חשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 29 ביולי2020 . 56 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט2020 . 57 :ראו למשל החלט'ה מס 2178 של הממשלה ה- 31, בנושא הסרת חסמים במשק האנרגיה, 12 באוגוסט2007 ; החלטה 'מס3484 של הממשלה ה- 32 , בנושא מדיניות הממשלה בתחום הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים , 17 ביולי2011 . 58 בפברואר 2010 פרסם משרד האנרגיה לראשונה מסמך מדיניות לתחום , שבו תורגמו יעדי הייצור שקב עה הממשלה לכמויות אנרגיה ,ונקבעו תחזיות לשימוש בטכנולוגיות השונות וכן עקרונות מנחים למימוש מדיניות אלג'יר בחריין ברזיל צ'ילה מצרים גרמניה יוון אינדונזיה ישראל ירדן כווית לטביה מאוריטניה עומן פרו רוסיה ערב הסעודית סוריה טורקיה איחוד האמירויות 0 20 40 60 80 100 120 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 תרשים9 :יעדי ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות ,שיעור מכלל הצריכה לפי שנת יעד , השוואה בין-לאומית 20 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] מת חדשות בשנת2020 . 59 ,עם זאת עד היום לא פורסם מסמך מדיניות כולל לתחום, או לחל ו פין תוכני ת עבודה מפורטת ופומבית לטווח קצר, בינוני או ארוך . כפי שציין מבקר ה מדינה בדוח משנת2017 ,בניגוד להחלט ו ת הממשלה ,האלו משרד האנרגיה לא הכין מסמך מדיניות לקידום אנרגיות מתחדשות. 60 מאז אומנם פורסמו מסמכי מדיניות של משרד האנרגיה ורשות החשמל61 שבהם הייתה התייחסות לנו שא האנרגיות המתחדשות, אך מסמכים אלה אינם תוכני ת אסטרטגית רב- שנתית או תוכני ת עבודה מפורט ת להשגת היעדים ב תחום האנרגיות המתחדשות. נציין כי עבודת רשות החשמל על הגדלת יעדי ייצ ור החשמל מאנרגיה מתחדשת עשוי ה לשמש בס יס לקביעת מדיניות לשנת2030 ואף לביסוס תוכני ת עבודה בתחום, אך נדרשת תוכני ת גם לטווח ארוך, לאחר שנת2030 . 3.2 הסדרה ותעריפים מתווי ההסדרה ומכסות הייצור שקובעת רשות החשמל הם תנאי רגולטורי לקידום אנרגיות מתחדשות וליישום המדי ניות בתחום, ולהשגת היעדים שקבעה הממשלה. כאשר אין מתווה ,הסדרה מתאים לטכנולוגיה או לאופן ייצור מסוימים אי-אפשר לחברם לרשת החשמל ולהשתמש .בהם הסדרות רשות החשמל נערכות לפי טכנולוגיית ייצור, גודל (הספק ייצור), סוג יצרן (פרטי או מסחרי), תעריף או מחיר שנקבע במכר.ז ומכסת ייצור62 ,מדיניות התעריפים .המשרד עקרונות מסמך המדיניות אומצו 'בהחלטת ממשלה מס 3484 מחודש יולי 2011 . עם זאת, מאז לא פורסם :מסמך מדיניות עדכני לתחום. ראו)משרד התשתיות הלאומיות (האנרגיה , מדיניות משרד התשתיות הלאומיות ,לשילוב אנרגיות מתחדשות במערך ייצור החשמל בישראל פברואר2010 . 59 'החלטה מס3484 של הממשלה ה- 32 , בנושא מדיניות הממשלה בתחום הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים , 17 ביולי2011 . לפי ההחלטה, מסמך המדיניות המעודכן צריך לכלול תמהיל טכנולוגיות מעודכן שיבטיח עמידה ביעדי הממשלה בד בבד עם מזעור העלויות העודפות למשק, וכן יעדי ביניים שיאפשרו היערכ ות מתאימה של משרדי הממשלה, רשות החשמל והחברות במשק. המדיניות הייתה אמורה להיקבע בשיתוף משרד האוצר, המשרד להגנת הסביבה ורשות החשמל, והיא הייתה אמורה להיות מיושמת מ-1 בינואר2015 ;החלט ה 'מס 1403 של הממשלה ה- 34 , בנושא תוכני ת לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית , 10 באפריל2016 . גם בהחלטה זו קבעה הממשלה כי לצורך ייצור חשמל באמצעות אנרגיה מתחדשת בהתאם ליעדים שנקבעו, מוטל על שר האנרגיה לפרסם עד31 בדצמבר2016 תוכנית להשגת היעדים האמורים. נקבע כי בגיבוש התוכנית יש להביא בחשבון בין השאר את התועלות המשקיות והטכניות שיצמחו מייצור חשמל באמצעות הטכנולוגיות השונות; את הזמינות של הטכנולוגיות; את תפעול משק החשמל בעקבות שילוב מתקנים לייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות, ואת הצורך במז.עור עלויות משקיות 60 מבקר המדינה, דוח68 א' לשנת2017 ,השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל ', עמ52 , 62 . 61 ,משרד האנרגיה ה תוכני ת להצלת ישראל מאנרגיה מזהמת , אוקטובר2018 . המסמך מתייחס לנושא בשלושה סעיפים קצרים: קביעת תוכני ת פיתוח משלימה של חברת חשמל לחיבור מתקני אנרגיות מתחדשות; איתור קרקעות למתקנים סולר יים גדול ים במסגרת תמ"א41 ; מימוש פוטנציאל ייצור חשמל מ אנרגיה המתחדשת על גגות נכסי הדיור הממשלתי וגופים המתוקצבים על ידי המדינ( ה6,000 נכסים שיספקו כ- 400 מגה-ואט באמצעות פאנלים פוטו-וולטאיים) ; ,משרד האנרגיה יעדי משק האנרגיה לשנת2030 , מרץ2019 ; ,רשות החשמל מפת דרכים לתכנון מקטע היצור במשק החשמל2018 – 2030 , דצמבר2019 . 62 כל הסדרה מיועדת למתקנים בטכנולוגיית ייצור מ סוימת (רוח, סולרי וכדומה), בגודל מסוים המוגדר בטווח של הספק מותקן, לפי תעריף הזנה או לפי מחיר שנקבע במכרז, ומוגבלת לפי מכסה המגדירה את ההספק הכולל של .מתקני ייצור אנרגיה מתחדשת שניתן להכליל באותה הסדרה עד היום לא פורסם מסמך מדיניות כולל האנרגיות לתחום המתחדשות או , לחילופין תוכני ת מפורטת עבודה ,ופומבית לטווח קצר בינוני או ארוך. סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 21 www.knesset.gov.il [email protected] שנקבעת על ידי רשות החשמל, מאפשרת קידום אנרגיות מתחדשות באמצעות סבסוד , שמתמרץ את ייצור האנרגיות המתחדשות בזמן ש הכדאיות הכלכלית שלהן בשוק נמוכה ואינה .מספיקה לכך מתווי ההסדרה והתעריפים בתחום השתנו בעשור האחרון והותאמו לחי דושים הטכנולוגיים ולמגמת ה יריד ה של מחירי הטכנולוגיות להפקת אנרגיות מתחדשות, שאפשרו את האצת ה שילוב של ה אנרגיות ה מתחדשות בתחום החשמל, בעיקר בטכנולוגיה סולר ית פוטו-וולטאית – .מגמה עולמית שניכרת בישראל ביתר שאת63 בעוד ש בתחילה התבססה ההסדרה על תמרוץ יצרנים באמצע ות תעריפי הזנה64 קבועים לקוט"ש שמוזרם לרשת החשמל, הכרוכה בסבסוד ניכר, בשנים האחרונות עברה ההסדרה לשיטת מכרזי מחיר , שבהם מושגים מחירים נמוכים אף ממחירי הפקת אנרגיה ממקורות פוסיליים או קונבנציו נלי .ים תרשים10 מתאר את השינויים שחלו בתעריפי ההזנה בישראל בשנים2008 – 2015 , בפילוח על פי הסדרות. מהתרשים עולה ש תעריפי ההזנה ליצרני מתחדשות אנרגיות פוטו בטכנולוגיה-וולטאית ברשת החלוקה ירדו מ- 2.34 שקלים לקוט "ש בשנת2008 ל- 37 אגורות לקוט "ש בשנת 2015 – ירידה של 11% בממוצע בשנה. 65 נציין כי 63 . 50 , p. 21 REN - global status report 2019 renewables , 21 REN 64 תעריף הזנה הוא התחייבות לקנות את כל החשמל המיוצר במתקן בתעריף ידוע מראש לכל קילו ואט- :שעה (להלן קוט"ש) שמוזרם לרשת, במשך תקופה ארוכה. נציין כי בישראל , תע ריף הזנה הוא התחייבות של חברת החשמל לקנות את כל החשמל המיוצר במתקן אנרגיות מתחדשות בתעריף ידוע מראש לכל קילו ואט- )שעה (להלן: קוט"ש שמוזרם לרשת, במשך20 .שנה תעריף ההזנה גבוה מתעריף החשמל שהלקוחות הביתיים משלמים לחברת החשמל, כדי לתמרץ צרכני חשמל לייצר חשמל בשיטה זו. העלות העודפת של החשמל המיוצר באמצעות אנרגיות ,מתחדשות ממומנת על ידי העלאת תעריפי החשמל. לפיכך, תעריף ההזנה הוא מעין סובסידיה שהמדינה מבטיחה ,ומקור המימון שלו הוא חשבונות החשמל של כלל הצרכנים במשק. ראו: יניב רונן הקמת מתקנים פוטו-וולטאיים לייצור חשמל על גג מבני ציבור ברשויות המקומיות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת4 באפריל2012 . 65 עו"ד לירון בוגנים, רגולציה, קשרי ,ממשל ותקשורת, המנהל הכללי של חברת החשמל קובץ נתונים שהועבר ,בדוא"ל7 באוגוסט2019 . 2.34 1.58 2.03 0.37 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 2008 2009 2010 2010מכסה שניה מסחרי 2011 2011מכסה שניה ביתי 2012מכסה שלישית ביתי 2012מכסה שלישית מסחרי 2012מכסה רביעית מסחרי א 2012מכסה רביעית מסחרי ב 2013מכסה חמישית ביתי 2013מכסה חמישית מסחרי 2013מכסה חמישית מסחרי א 2013מכסה חמישית מסחרי ב 2014ביתי 2015מסחרי 2015מכסה שניה מסחרי תרשים10 : תעריפי ייצור אנרגיות מתחדשות ליצרנים פרטיים המחוברים לרשת החלוקה , לפי הסדרה2015-2008 בשנים2008 – 2015 ירדו בישראל תעריפי לאנרגיות ההזנה מתחדשות בטכנולוגיה פוטו-וולטאית מ- 2.34 שקלים לקוט"ש, ל- 37 אגורות לקוט"ש, ירידה של ממוצעת11% .בשנה במכרזי מחיר הושגו אף נמוכים מחירים ,יותר9 – 23 אגורות לקוט"ש , בעוד מחיר ממקורות חשמל קונבנציו נלי ים הוא כ- 30 אגורות ל.קוט"ש 22 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] מחיר חשמל ממקורות קונבנציו נלי ים הוא כ- 30 אגורות לקוט."ש66 ב מכרזי מחיר שנערכו בשנים האחרונות הושגו מחירים נמוכים ףא יותר , 9 – 23 אגורות לקוט "ש ,ו.המחירים מוסיפים לרדת67 נציין כי זכיית יזמים במכרז אינה מבטיחה להם חיבור לרשת החשמל, והדבר תלוי בסקר הה י תכנות של חברת החשמל וביכולת הרשת לקלוט הספק סף נו , ולכן חלק מההצעות הזוכות עלולות לא להתממש עקב מגבלות הרשת . רשות החשמל פועלת להגדלת מספר הזוכים שיתחברו, אך לא תמיד בהצלחה (להרחבה ראו להלן פרק5). 68 ,לפיכך קידום מתקני אנרגיה מתחדשת כיום כבר לא מבוסס על סבסוד משמעות י כפי שהיה בעבר, אלא הוא אלטרנטיבה כלכלית ותחרותית בתחום החשמל . עם זאת, שאיפת רשות החשמל למחיר הנמוך ביותר לאנרגיה מתחדשת והפחתת ה סבסוד התעריפי ככל האפשר , ש אומנם יש בצידה היגיון כלכלי, מצמצמת את האפשרות לקדם טכנולוגיות שכיום הן יקרות יותר ועדיין דורשות סבס וד או ,תמיכה במיזמים טכנולוגיים חדשניים ויוצרת העדפה מובנית למיזמים גדולים של אנרגיות מתחדשות בשטחים פתוחים (שדות סולר יים) על פני מתקנים קטנים יותר בשטח עירוני במסגרת דו- שימושיות הדורשים סבסוד .)(מתקני גגות למשל לפי נתוני רשות החשמל (תרשים11 ,) עד סוף שנת 2019 נוצלו כ- 53% מהמכסות שהוקצו .)למתקני אנרגיה מתחדשת (לא כולל את אלו שניצולן יחל רק בשנים הבאות69 עיקר ההספק הלא-מנוצל הוא במכסות המיועדות לטורבינות רוח גדולות (ניצול של כ- 4% ), מתקני חלוץ (ניצול של כ- 4% ), מתקנים פוטו-וולטאיים בינוניים על גגות (עד100 אט וו יל ק ) (ניצול של כ- 18%), ביוגז (ניצול של כ- 20%), מטמנות (ניצול של כ- 32% ) והסדרת "מונה נטו" (ניצול של65%). מכסת טורבינות רוח קטנות לא נוצלה כלל. 66 ,נועם בוטוש תיאור וניתוח מבנה ותעריף החשמל לשנת2019 ,, מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת2 ביוני 2019 . 67 ,רשות החשמל260 מגה-וואט במחיר18.18 אגורות לקוט"ש בלבד במכרז מוצלח נוסף של רשות החשמל למתקנים ק רקעיים בטכנולוגיה הפוטו-וולטאית , 3 באפריל2019 ; ,רשות החשמל מחירי שיא נמוך לאנרגיה ה סולר ית , 19 בנובמבר2019 ,. לפי הודעת הרשות במכרז זה הרשות הגנה על היזמים מפני סיכון החיבו ר לרשת ואפשרה ליזמים לבטל את זכייתם ב תוך שישה חודשים אם התקבלה תשובה שליל ;ית לחיבור ההספק לרשת רשות ,החשמל 'כניסתה לתוקף של החלטה מס8 ( 1361 ) – תוצאות הליך מספר1 לקביעת תעריף לייצור חשמל בטכנולוגיה פוטו-וולטאית במתקנים שיחוברו למתח עליון , 13 במאי2019 ,; משרד האוצר שיא חדש במחיר לקוט"ש בייצור חשמל: נבחר זוכה במכרז להקמת תחנת כוח סולר ית רביעית באשלים , 12 ביוני2019 ; ,רשות החשמל מחירי שיא נמוך לאנרגיה ה סולר ית , 19 בנובמבר2019 . 68 ,רשות החשמל הודעה בדבר חיבור המתקנים המוקמים במסגרת זכייה בהליכים התחרותיים להקמת מתקנים פוטו-וולטאיים , 10 בנובמבר2019 . 69 הוקצו מכסות בהיקף4,221 מגה-ואט, ו מהן נוצלו2,226 מגה-ואט, וכ- 1,995 מגה- ואט נותרו פנויים. נציין כי חלק מהמכסות נקבעות במונחיAC (זרם חליפין) וחלקן במונחיDC (זרם ישיר). נתוני רשות החשמל מערבבים נתונים בשני המונחים בהצגת הספקי המכסות, בעוד נתוני ההספק המותקן מנורמלים למונחיDC . פנינו לרשות החשמל בבקשה לקבל את כלל הנתונים לאחר סטנדרטיזציה, אך בקשתנו לא נענתה. לצורך חישוב שיעור ניצול המכסות וההספק המותקן הקיים, המרנו את המכסות המוצגות במונחיAC למונחיDC .לפי ערכי ההמרה שקבעה הרשות :ראו ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 , לוח4.1 – .נתונים המוצגים בקובץ האקסל קידום מתקני אנרגיה מתחדשת כיום כבר לא מבוסס על סבסוד משמעותי כפי שהיה אלא בעבר, הוא אלטרנטיבה כלכלית בתחום ותחרותית .החשמל שיטת המכרזים יוצרת מובנית העדפה גדולים למיזמים (שדות סולריים) על פני מתקנים קטנים או טכנולוגיות חדשניות .הדורשים סבסוד סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 23 www.knesset.gov.il [email protected] 3.3 סוגיות לדיון בתחום ה מדיניות ו ה הסדרה קידום תחום האנרגיות המתחדשות מבוסס על תיאום ושיתוף פעולה בין כמה,שחקנים ובהם יזמים וצרכנים שמקימים מתקנים לייצור חשמל באנרגיות מתחדשות בטכנולוגיות לסוגיהן ; משרדים וגופי ממשלה שקובעים מדיניות ומסדירים את התחום; חברת חשמל לישראל, האחראית על חיבור המתקנים לרשת ו על הקמת תשתיות, ועד לאחרונה גם ;על ניהול הרשת גופי תכנון הקובעים תוכ ני ות מתאר בתחום ו מאשרים תוכני ות למתקני אנרגיה מתחדשת, ו גופי רישוי ה מנפיקים היתרי בנייה ; גופים שמתכננים ומבצעים הקמת תשתיות רלוונטיות ; גופים פיננסיים המספקים אשראי לביצוע הפרויקטים ; אנשי מחקר ופיתוח השוקדים על פיתוחים טכנולוגיים בתחום ,. כתוצאה מכך קיומה של מדיניות ארוכת טווח וקיומו של אופק רגולטורי ברור וידוע ממלאים תפקיד חשוב ביצירת ודאות בשוק, בתיאום ו ב סנכרון בין ה שחקנים ובביסוס ידע משותף לטווח ארוך או בינוני לגופים הפועלים בתחום . להלן יוצגו בקצרה סוגיות מרכזיות לדיון בתחום המדיניות וההסדרה של אנרגיות מתח דשות בישראל . היעדר תוכני ת אסטרטגית, מסמך מדיניות כולל או תוכני ת עבודה מפורטת לטווח קצר, בינוני או ארוך בנושא קידום אנרגיות מתחדשות: לפי דוח בנק ישראל משנת 2017 , ,היעדר מדיניות זו בפרט בנושא פיתוח רשת הולכת ה חשמל, יוצר את החסם העתידי 160 12 16 831 703 107 80 34 0 48 10 0 200 400 600 800 1000 1200 פוטו וולטאי50 KW עד16 MW מונה נטו הליך תחרותי מתח גבוה- 1 פוטוו וולטאי עד50 KW פוטו וולטאי רשת הולכה תרמו סולאר- מוסב לPV: משאבי שדה וצאלים גגות מעל15 ק״ו( עד100ק" ו ועד200ק"ו) הליך תחרותי מתח גבוה- 2 תרמו סולאר אשליםPLOT A תרמו סולאר אשליםPLOT B מכרז אשלים- PV1 רוח גדול גגות עד15ק״ו ביוגז מטמנות וביומאסה מכרזי קרקע מצפה רמון ועברונה מתקני חלוץ רוח קטן תרשים11 :ניצול מכסות ייצור אנרגיות מתחדשות ,לפי טכנולוגיה וסוג הסדרה , 2019 הספק מותקן2019מכסה לא מנוצלת עד סוף שנת2019 כ נוצלו- 53% שהוקצו מהמכסות אנרגיה למתקני מתחדשת (לא כולל את אלו שניצולן יחל )רק בשנים הבאות . עיקר ההספק הלא- מנוצל הוא במכסות המיועדות לטורבינות רוח קטנות (לא נוצלו כלל); טורבינות רוח ( גדולות4% ,)ניצול ( מתקני חלוץ4%) ו- PV בינוניים גגות ( 18% ) 24 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] המרכזי בפני ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות, וכבר עתה הוא חסם אפקטיבי בפני הרחבת .השימוש בהן70 בהיעדר מדיניות ארוכת טווח ו תוכני ת אסטרטגית ות או כנית עבודה רב- שנתית להשגת יעדי הממשלה, לא מתקבלות החלטות אסטרטגיות לגבי סדרי העדיפויות בתחום– או לכל הפחות הן אינן מפורטות, רשמיות ופומביות – דבר שמקשה על הקצאת משאבים ותיאום .כלל הגורמים ואופן פעילותם לאפיקים מוגדרים וידועים מראש71 יש לציין כי החלטות כאלו הן משמעותיות, שכן בניית תשתיות והקמת מתקני אנרגיות מתחדשות אורכות זמן רב וכרוכות בהליכים תכנונים, רגולטוריים, פיננסיים ותפעוליים, ובתחום פו עלים שחקנים רבים שיש צורך .לספק להם תשתית רגולטורית ופיזית כדי ליצור ודאות ולפשט פעולה משותפת הגדלת היעדים לשנת 2030 וקביעת יעדי ביניים ויעדי המשך :כאמור, היעד לשנת 2030 הוגדל לאחרונה ל- 30% ,. עם זאת לא נקבעו יעדי ב י ניים עד שנת2030 (יש יעד י יב ניים קוד ם מי, 13% בשנת2025 ), ו אין כיום יעדים כלשהם לתקופה שלאחר מכן, לשנת2050 או .הלאה ,נוסף על כך קביעת יעדים שאינה מלווה ב תוכני ת אסטרטגית שממנה הם נגזרים וב תוכני ,ת עבודה שמגדירה את אופן מימושם עשויה לפגוע באפשרות לעמוד ב יעדים אלה. ,כאמור לפי עבודה של המשרד להגנת הסב יבה בנושא פוטנציאל ייצור חשמל סולר י באזור ,הבנוי בישראל אפשר ליצר בתוך עשור כ- 46% מצריכת החשמל בישראל במתקנים פוטו- וולטאיים שימוקמו באזורים בנויים )(על גגות, חניות, מחלפים וכדומה ,ללא י בנ ית מתקנים על שטחים פתוחים כלל. 72 לפי הערכת רשות החשמל בנושא, ה פוטנציאל אפילו .גדול יותר73 נוסף על כך, עבודה מקיפה ושאפתנית של מרכז השל לקיימות והפורום הישראלי לאנרגיה, מציגה מתווה להפקת52% מצריכת החשמל בישראל מאנרגיה מתחדשת עד שנת2030, וכ- 95% מצריכת החשמל עד שנת2050 . 74 אי- ודאות בתחום ההסדרה: כתוצאה מהיעדר מדיניות ארוכת טווח ומפורטת, גם תחום הרגולציה מתאפיין באופק לא ברור בעניין ההסדרה , ונוצר חוסר ודאות: לא ברור מה יקרה כאשר המכסות הקיימות יסתיימו, שכן כיום לא מתפרסמות תוכני ות למכסות ייצור לטווחי זמן ארוכים, לא מוגדרים תנאים להגדלת מכסות, לא ידוע מתי יפורסמו מכסות חדשות ולא ב רור מתי יצאו .מכרזים עתידיים בהיעדר תכנון רגולטורי ארוך טווח נפגעת יכולתו של התחום לתפקד, ויעילות .השוק נפגעת 70 ,בנק ישראל התפתחות משק החשמל בישראל– לקראת משק חשמל בר-קיימא , ספטמבר2017 ', עמ1. 71 למשל, האם לבנות יותר מתקנים על גגות, או לחל ו פין להעדיף מתקנים גדולי ם בשדות , וכמה מכסות ובאילו הספקים יפורסמו בכל סוג בשנים הבאות ;כמה זמן ייקח לפתח את רשת ההולכה דרומה כדי לאפשר העברת אנרגיה מאזור י הייצור המרוחקים לאזורי הצריכה; מתי וכיצד לפתח פתרונות אגירת אנרגיה, או לפתח פתרונות רשת לאזורי הצריכה (מיקרו- גריד וכו') שבהם;מיוצר חשמל מאנרגיות מתחדשות על גגות מהו תמהיל טכנולוגיות הייצור באנרגיות מתחדשות לפי הפוטנציאל וה היתכנות .של כל אחת מהן, ועוד 72 ,המשרד להגנת הסביבה הערכת פוטנציאל הייצור הסולרי במרחב הבנוי בישראל , ינואר2020 . 73 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט2020 ', עמ37 . 74 ,מרכז השל תוכני ת לאומית לאנרגיה מתחדשת , 3 בינואר2020 . סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 25 www.knesset.gov.il [email protected] מחסור במידע בו נתונים ל צורך תכנון וקבלת החלטות: בכמה תחומים אין לרשות החשמל מידע ונתונים שעשויים להיות חיוניים כדי למפות את המצב הקיים, למקד את ה פוטנציאל העתידי בתחום האנרגיות המתחדשות בישראל ולקבל החלטות מושכל ו ת ומבוסס ו.ת נציין כי חלק מהמידע שהי ה חסר בעבר הושלם במסגרת עבודת ה רשות להגדלת היעדים, אך לא ברור אם הוקמו מנגנונים לעדכון שוטף של נתונים אלו ו אם יש מעקב אחר התחומים הרלוונטיים , כגון פוטנציאל ה שטחים ה חקלאיים ה או פתוחים ל מתקני אנרגיה סולר ית ושיעור ה ניצול של שטחים אלו כיום. נוסף על כך, העברת ה נתונים מחח"י לרשות החשמל נתקלת לעיתים בקשיים. עד לאחרונה,, למשל לא היה מידע על יכולת רשת ההולכה ורשת ,החלוקה לקלוט חשמל מאנרגיות מתחדשות ולכן רשות החשמל לא הייתה יכולה לתכנן כראוי את הפוטנציאל הקיים לייצור אנרגיות מתחדשות ומימושו, ו נ מנע ממנה מידע חשוב לתכנון .מיקום המתקנים והספקם בהתאם למאפייני הרשת75 נציין כי היעדר נתונים או חוסר מידע ברשות החשמל משפיע ים גם על רמת הוודאות הנחוצה ליצרנים וליזמים. כאמור, זכיית יזמים במכרז אינה מבטיחה להם חיבור לרשת החשמל, והדבר תלוי ביכולת הרשת לקלוט הספק נוסף. נוסף על כך , ניכר מחסור ב מידע זמין על תוצאות סקרי הה י תכנות הראשוניים של חח"י למתקני אנרגיה המבקשים להתחבר לרשת, וכן על ,זמני ההמתנה לחיבור לרשת על מספר המתקנים ,הקיימים ע ל הספקם, מיקומם הג י .אוגרפי ועוד מחסור בנתונים ו ב מידע בנושאים אלו עלול להשפיע על תוקפן ואמינותן של תוכני.ות והחלטות מדיניות נציין כי לאחרונה פרסמה רשות החשמל נתונים ראשונים על תשובות חברת החשמל לבקשות החיבור של מתקני אנרגיה מתחדשת לרשת החשמל במחצית הראשונה של2020 . 76 הערכת תועלת השימוש באנרגיות מתחדשות : רוב התחשיבים הנערכים כיום להצגת עלויות ההקמה של מתקני אנרגיות מתחדשות והשימוש ב הן מתמקדים בעלות כלכלית מ י ,ידית ו אינם מתייחסים לכלל תועלות התחום , כלומר אינם כוללים הערכה כלכלית של עלויות חיצוניות . כתוצאה מכך נו צר עיוות של ההשלכות האמ י .תיות וארוכות הטווח של תחום האנרגיה דוח ה צוות בין ה-משרדי בראשות פרופ' יוג'ין קנדל משנת2012 ,שבחן את התועל ת הכלכלית הכוללת של שילוב אנרגיה מתחדשת במשק החשמל בישראל , המליץ לאמץ מנגנון ש בו התגמולים ליזמים יתבסס על התועלת הכוללת מהמיזם שלהם בנוסף לשיטה המתבססת על עלויות המיזם הנהוגה כיום. 77 75 עמרי שי, ראש תחום אמות מידה לש ,ירות, אגף צרכנות ובקרה ברשות החשמל, מכתב מענה על בקשת מידע 26 באוגוסט2019 . 76 ,רשות החשמל בקשות לחיבור מתקנים סולר יים לרשת במחצית הראשונה של2020 , 13 באוגוסט2020 . 77 ,המועצה הלאומית לכלכלה הוועדה לבחינת התועלת הכלכלית של אנרגיות מת חדשות- המלצות הצוות הבין- משרדי, 2012 . התחשיבים רוב הנערכים כיום להצגת ההקמה עלויות באנרגיות והשימוש מתחדשות אינם כוללים הערכה כלכלית של עלויות חיצוניות. בשל כך תהליך קבלת עשוי ההחלטות יותר להתמקד בהסתכלות לטווח קצר בהסתכ מאשר לות לטווח ארוך 26 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] כיום מחירי ייצור אנרגיות מתחדשות בטכנולוגיה סולר ית פוטו- וולטאית כבר זולים יותר מהפקת אנרגיה ממקורות פוסיליים, גם ללא שקלול עלויות חיצוניות, ולמרות זאת יש טעם בשקלול עלויות חיצוניות בתחום האנרגיה כדי .לתמוך ולקדם טכנולוגיות נוספות בתחום ממסמכי המדיניות הקיימים עולה שסוגיית הכדאיות הכלכלית בקידום טכנולוגיות של אנרגיות מתחדשות ,תופסת תפקיד מרכזי בקבלת ההחלטות ומאחר שהחישוב ,אינו כולל השפעות חיצוניות תהליך קבלת ההחלטות עשוי להתמקד ב הסתכלות לטווח קצר ולא ב הסתכלות לטווח ארוך יותר . מגמת ,השיפורים הטכנולוגיים בתחום הגברת היעילות והוזלת המחירים של הטכנולוגיות הקיימות עלולה לעודד את מקבלי ההחלטות להמתין להוזלה עתידית בטכנולוגיות על פני קליטתן של ,הטכנולוגיות הקיימות משיקולים כלכליים צרים. 78 קביעת תעריפים ושימוש בטכנולוגיות שונות של אנרגיות מתחדשות: תעריפים מיועדים כאמור כדי לעודד ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת, גם במקרים ש בהם פעילות כזו אינה כלכלית בתנאי השוק הקיימים אך תואמת למדיניות קידום התחום. עם ירידת מחירי הפאנלים הסולריים והגברת יעילותם, ובהינתן שבישראל עיקר פ וטנציאל הייצור של אנרגיות מתחדשות הוא באנרגי י ת שמש, הפך מחיר החשמל המופק מטכנולוגיה סולר ית פוטו- וולטאית לרף או לכלל אצבע לתמחור אנרגיה מתחדשת .עובדה זו עשויה להפחית את נכונות רשות החשמל להשקיע בתעריפים גבוהים יותר לייצור חשמל בטכנולוגיות אחרות של אנרגיה מת חדשת , ובהן מטמנות, ביוגז וכדומה . גם בתחום ה פוטו- וולטאי עצמו נראה כי הרשות מעדיפה מכרזים ל הקמת שדות גדולים, שלהם יש יתרון מחיר, על פני מתקני גגות, המצריכים סבסוד תעריפי, למרות הפגיעה בשטחים פתוחים או בעיית קליטת החשמל המיוצר ברשת .ההולכה ,נוסף על כך ניסיון ל צמצם עלויות כלכליות עכשוויות עלול לגרום לרשות החשמל שלא לספק תעריפים לייצור חשמל בטכנולוגיות מתחדשות ניסיוניות, במכסת חלוץ למשל, המיועדת לכך, ובכך לפגוע בפוטנציאל ה כניס ה לשוק של טכנולוגיות חדשניות לייצור אנרגיה מתחדשת (ראו להלן פרק6 מו"פ .) מודל קונה יחיד וחסרונותיו: כיום יצרני חשמל בכלל ואנרגיות מתחדשות בפרט יכולים למכור את החשמל ש הם מייצרים רק לחברת ה חשמל, ובכך לא מתקיים שוק חשמל של .ממש לפי כך עשויים להיות ביקושים שאינם מקבלים מענה במסגרת המבנה הקיים במשק – ,למשל ח ברה שרוצה לקבל חשמל סולר י במשך היום לא יכולה להתקשר עם ספק סולר י. ריכוזיות זו מתבטאת גם במבנה הרגולציה בתחום, המבוסס ת על מכסות ומכרזים של רשות החשמל ואינה 78 השימוש בשטחים פתוחים או חקלאיים לשדות סולר יים טומן בחובו עלויות כלכליות וסביבתיות שונות, כגון אובדן שטחים חקלאיים, פגיעה בשטחים פתוחים, במסדרונות אקולוגיים ובמגוון המינים ועוד. ההתמקדות בשדות הגדולים מעורר ת התנגדויו ת של ארגוני סביבה . כמו כן, דבר זה מצריך פיתוח של רשת החשמל לקליטת האנרגיות .המתחדשות המיוצרות הרחק מאזורי הצריכה בשל המחיר הנמוך הפקת של יחסית ,חשמל בשדות סולריים נראה כי רשות החשמל מעדיפה את הקמת ם ,על פני מתקני גגות המצריכים סבסוד ,תעריפי אף על הפגיעה האפשרית בשטחים פתוחים או בעיית קליטת החשמל .המיוצר ברשת ההולכה ניסיון לצמצם עלויות כלכליות בהווה עלול לגרום לרשות החשמל שלא לספק תעריפים חשמל לייצור .בטכנולוגיות ניסיוניות סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 27 www.knesset.gov.il [email protected] מאפשרת התקשרות ישירה בין יצרנים לצרכנים או פיתוח טכנולוגיות חדשות לקידום שוק תחרותי. כתוצאה מכך השוק צומח לאט ותלוי לגמרי בלוחות הזמנים וביוזמות של רשות החשמל. נציין כי יש מדינות בעולם ש בהן ניהול רשת החשמל ומבנה הרגולציה אכן מאפשר התקשרויות עצמאיות בין יצרנים לצרכנים, ובכך מארגן שוק חשמל מבוזר שבמסגרתו גדלות אפשרויות הפעולה של יצרנים, צרכנים ורשויות מקומ.יות79 דריש ת הון עצמי ומימון עצמי להקמת מתקנים לייצו ר אנרגיה מתחדשת: ,כיום תקנות משק החשמל מחייבות חברה בעלת רישיון ייצור בהספק מותקן הגדול מ- 10 מגה-ואט להו כיח "יכולת כספית" באמצעות קיומו של הון עצמי ומימון עצמי בשיעור שאינו פוחת מ- 20% משווי יחידת הייצור לאורך תקופת הרישיון. בחברה ללא הון מניות ובשותפות נדרשת העמדת ערבות בנקאית סך ב 20% .משווי יחידת הייצור לאורך תקופת הרישיון ,על פי התקנות אפשר להפחית את שיעור ההון העצמי או הערבות ל- 15% לאחר שלוש .שנות הפעלה מסחרית80 לפי צוות החסמים של משרד האנרגיה משנת2017 , דרישה זו מהווה דרגת קושי מימוני ליזם ו מגדילה את שיעור התשואה להון בפרויקט ,ובכך תורמת לגידול בעלויות הפרויקט . נוכח ירידת מחירי הטכנולוגיה ה פוטו- ,וולטאית שהיא עיקר שוק האנרגיות המתחדשות בישראל ומאופיינת ,בפרופיל סיכון נמוך יחסית מן ההיבט הטכנולוגי דרישת ה הון והמימון העצמי מהוו ים חסם משמעותי בפרויקטי ם של .אנרגיות מתחדשות81 נציין כי הצוות הבי ן-משרדי לבחינת החסמים בתחום המליץ לבטל את דרישות ההון העצמי והמימון העצמי במתקני ייצור באנרגיה מתחדשת, כפי ש קבוע בתקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל הרי"שיון) תשנ ח– 1997 . ,על פי דוח הצוות הקמת המתקנים תובטח באמצעות מתן ערבות במידת הצורך. 82 79 renewables 2020 global status century (REN21), st Renewable energy policy network for the 21 74 , p. REN2 1 - report 80 תקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל הרישיון) התשנ"ח- 1997 , סעיפים20 ()(א1 ,) 20 ()(א2) ו- 20א. 81 ,משרד האנרגיה המלצות הצוות ה בין-משרדי לקידום אנרגיות מתחדשות , נובמבר2017 ', עמ11 – 12 . הועבר ,בדוא"ל מלשכת מנכ"ל משרד האנרגיה22 באוקטובר2019 . 82 .שם מחירי ירידת נוכח הפוטו הטכנולוגיה- המאופיינת וולטאית, בפרופיל סיכון נמוך ,יחסית דרישת ההון והמימון העצמי מהוו ה משמעותי חסם בפרויקטי ם של אנרגיות מתחדשות. הצוות ן הבי-משרדי לבחינת החסמים בתחום המליץ לבטל ההון דרישות את העצמי והמימון העצמי במתקני ייצור באנרגיה מתחדשת 28 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] 4 פיתוח רשת החשמל , קרקע ותכנון 4.1 סוגיות בפיתוח רשת החשמל מגבלות יכולת הנשיאה של רשת ההולכה ורשת החלוקה: 83 יכולתה של כל מדינה, ו של ישראל בפרט, לעמוד ביעדים שהציבה לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות תלויה מצד אחד בתהליך ייצור החשמל (כפי שתואר לעיל), ומצד שני בפיתוח תשתיות ורשת חשמל שיאפשרו העברת חשמל בהיקפים משמעותי.ים כפי שציין מבקר המדינה בדוח משנת2017 , כדי לחבר לרשת ההולכה מתקנים להפקת חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות על פי היעדים שק בעה ,הממשלה לייצור חשמל באמצעות אנרגיות אלה הכרחי לפתח את רשת ההולכה. 84 פיתוח ,רשת החשמל דורש משאבים רבים ואורך זמן רב ועל כן יש צורך ב תכנון מוקדם ו ב ביצוע מיטבי. במשך זמן רב לא הושקעו המשאבים הנדרשים בפיתוח רשת החשמל בישראל, מ כל מיני.סיבות85 לפי נתוני רשו ת החשמל (תרשים12 ,) ב- 11 השנים האחרונות, השקיעה חברת ה חשמל כ- 49 מיליארד שקלים במקטעי הפעילות השונים, כ- 17% מהם ברשת ההולכה וכ- 29% ברשת החלוקה, והיתר, כ- 54% , .בייצור חשמל86 83 רשת החשמל מעבירה את הזרם החשמלי ממקורות הייצור אל אתרי הצריכה. הרשת מורכבת מרשת ההולכה ומרשת החלוקה, ש ביניהם מחברים שנאים לשינוי מתח. רשת ההולכה מעבירה את החשמל למרחקים ארוכים ( מאתרי ייצור החשמל לאזורי הצריכה באמצעות קווי מתח עליון161 קילו-ואט) וקווי מתח על- ( עליון400 קילו- .)ואט השנאים מקטינים את מתח החשמל במעבר לרשת החלוקה, שמעבירה את החשמל לצרכן, במתח נ( מוך יותר12 – 33 קילו- ,ואט). ראו: חברת חשמל לישראל רשת החשמל. 84 מבקר המדינה, דוח68 א' לשנת2017 ,השפעת ייצור החשמל על איכות האו ו יר בישראל ', עמ49 - 50 . 85 ;שם ,בנק ישראל התפתחות משק החשמל בישראל– לקראת משק חשמל בר-קיימא , ספטמבר2017 . 86 :מקור נתוני התרשים ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 , לוח6.5 , בקובץ נתונים. עיבוד הנתונים: מרכז .המחקר והמידע של הכנסת 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 תרשים12 :השקעות חח"י במקטעי פעילות החשמל , 2019- 2008 ,מיליארדי ש"ח הולכה חלוקה ייצור ב- 11 השנים השקיעה האחרונות חברת ה חשמל כ- 49 שקלים מיליארד הפעילות במקטעי השונים, כ- 17% מהם ברשת ההולכה וכ- 29% ,ברשת החלוקה והיתר, כ- 54% , בייצור .חשמל סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 29 www.knesset.gov.il [email protected] ,כתוצאה מכך רשת ההולכה לא פותחה בשנים האחרונות בהתאם ו לצ רכי משק החשמל. 87 לדוגמה, על ,פי רשות החשמל רשת ההולכה מהדרום אינה יכולה לקלוט עוד חשמל מתחדשות מאנרגיות עקב מגבלות הרשת, ויש צורך בפיתוח הרשת כדי להרחיב את ייצור החשמל אנרגיות ממתקני המחוברים מתחדשות לרשת ההולכה. 88 בשנים2013 – 2019 חל גידול של0.7% בממוצע בשנה באורך קווי רשת ההולכה ( תרשים13 ) . הגידול באורך קווי400 קילוואט היה0.5% בממוצע בשנה בשנים אלו, ושל קווי161 ו- 115 קילוואט היה כ- 0.7% .בממוצע בשנה89 ,כמו כן לפי תחזית רשות החשמל לשנים הבאות, ב שנים 2019 – 2022 צפוי גידול של כ- 4% ,בממוצע בכל שנה ו בעיקר בקווי400 קילוואט ,ה צפויים לגדו ל בכ- 13% בממוצע בשנים אלו . כלומר שבשנים הבאות רשת ההולכה צפויה לגדול באופן משמעותי. מרשות החשמל נמסר כי כדי לתת מענה למגבלת רשת ההולכה, קידמה הרשות בתיאום עם השרים הרלוונטיים תוכנית פיתוח בהיקף השקעות של כ- 6 מיליארד שקלים במקטע זה ,בלבד לחמש השנים .הבאות תוכני ות סטטוטוריות של קווים, שאושרו בשנים האחרונות לאחר עשורים של עיכוב, יאפשרו לחברת החשמל לעמוד במשימת הקמת הקווים ותחנות המשנה לצורך קליטת אנרגיות מתחדשות. 90 ,עם זאת ,גם כיום תוכני ות פיתוח הרשת תואמות את ה יעדים הקודמים ( לפיתוח אנרגיות מתחדשות בישראל17% בשנת2030 ), ואינן מתאימות ליעדים גבוהים מכך– למשל יעד של30% , שעליו הצהיר לאחרונה שר האנרגיה(ראו לעיל פרק3 .) 91 87 מבקר המדינה, דוח68 א' לשנת2017 ,השפעת ייצור החשמל על איכות האו ו יר בישראל ', עמ49 - 50 . 88 ,עמרי שי, ראש תחום אמות מידה לשירות, אגף צרכנות ובקרה ברשות החשמל, מכתב מענה על בקשת מידע 26 באוגוסט2019 . 89 ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 , לוח6.1 . 90 ,עמרי שי, ראש תחום אמות מידה לשירות, אגף צרכנות ובקרה ברשות החשמל, מכתב מענה על בקשת מידע 26 באוגוסט2019 . 91 ,גיל פרואקטור מרכז בכיר שינוי אקלים במשרד ,להגנת הסביבה ,שיחת טלפון21 ביולי2019 . 741.2 741.2 759.5 759.5 760 760 769 788 953 1,109 4,665 4,693 4,729 4,740 4,760 4,827 4,892 4,920 5,199 5,212 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 * 2021 * 2022 * תרשים13 :אורך קווי רשת הולכת החשמל , 2013-2022 ,בק"מ קווי400ק"ו קווי161 וקווי115ק"ו רשת החשמל לא פותחה הצורך די ,במשך שנים רבות הוקדשו ולא המשאבים לפיתוח והמאמצים .מתאים של הרשת על ,פי רשות החשמל ההולכה רשת מהדרום אינה יכולה לקלוט עוד חשמל ,מאנרגיות מתחדשות עקב מגבלות הרשת. תוכנית הפיתוח של רשת ההולכה לחמש הקרובות השנים תואמת את היעדים הקודמים לקי דום מתחדשות אנרגיות ( בישראל17% בשנת 2030 ואינה ), ליעדים מתאימה ,גבוהים מכך שאותם הגדיל לאחרונה שר האנרגיה ל- 30% . 30 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] פיתוח רשת החלוקה ואופני הניהול שלה חיוניים כדי לאפשר קליטת חשמל ממתקני אנרגיות מתחדשות בהיקף גדול ב ערים ובאזורים מיושבים . פיתוח רשת החלוקה ויצירת רשת חשמל חכמה ה ם חלק מביזור ייצור החשמל וייצור מאנרגיות מתחדשות, ומאפשר ים עצמאות אנרגטית גדולה יותר לרשתות מקומיות מנוהלות (מיקרו גריד), דבר המצריך פתרונות אגירה וניהול רשת מתקדמים וכן .רגולציה תומכת92 לפי משר ד האנרגיה, .הנושא נמצא כיום בבחינה93 מגבלות רשת ההולכה ורשת החלוקה הן אחד החסמים המרכזיים כיום בפני כניסה מסיבית יותר של אנרגיות מתחדשות ,הקמת מתקני ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות וניצול כל החשמל המיוצר במתקנים הקיימים . הרשת לא פותחה במשך שנים רבות, ולא הוקדש ו המשאבים והמאמצים לפיתוח מתאים של ה . עד לאחרונה לא היה לרשות החשמל מידע על יכולת רשת ההולכה ורשת החלוקה לקלוט חשמל ,מאנרגיות מתחדשות ולכן ה רשות ו ה יזמים בתחום לא יכלו לתכנן את מיקום המתקנים ו את .הספקם בהתאם למאפייני הרשת או לפעול לפיתוחה לאחרונה פיתחו ברש ות החשמל כלי חישוב ייעודי לעניין זה , והוא זמין במשרדי הרשות לבעלי עניין, 94 אך ,כאמור כיום כבר ידוע לרשות החשמל כי רשת ההולכה מהדרום אינה יכולה לקלוט עוד חשמל מאנרגיות מתחדשות, ויש צורך בפיתוח הרשת כדי להרחיב את ייצור החשמל ממתקני אנרגיות מתחדשות. 95 גם רשת ה חלוקה דורשת .פיתוח לקליטת אנרגיה מתחדשת לפי נתונים שפרסמה לאחרונה רשות החשמל, במחצית הראשונה של2020 חברת החשמל סירבה ל- 107 בקשות ל חיבור מתקני אנרגיות מתחדשת, שהן כ- 4% מהבקשות, אולם בקשות אלו הן למתקנים בהספק כולל של כ- 123 מגה-ואט, שהם כ- 24% מסך ההספק המבו .קש בכל בקשות החיבור שהוגשו ,כלומר אפשר לחבר לרשת רק76% מההספק המבוקש , בשל מגבלת הנשיאה של רשת חלוקת החשמל . נציין כי באזור השפלה, כ- 40% מההספק המבוקש לא חובר לרשת בגלל מגבלות אלו. 96 92 רשת חשמל חכמה מספקת חשמל מיצרנים לצרכנים בשילוב תקשורת מהירה ודו-כיוונית המאפשרת התאמת הצריכה לכושר הייצור והפעלה של תוכני ות לניהול צריכה. בכך ניתן להשיג ייעול ,חיסכון ,צמצום עלויות ,, שרידות שיתופיות והגברת אמינות. הרשת החכמה מצטיינת ביכולת לנתב את אספקת החשמל בדרך אופטימלית כדי להגיב למגוון רחב של מצבים ,לעודד את המשתמשים לשנות את אופן הצריכה ולגבות פרמיה מצרכנים המשתמשים באנרגיה בשעות השיא. ,מוסד שמואל נאמן מיקרו- גריד ורשת חכמה בעידן של ייצור מבוזר ואנרגיות מתחדשות , אפריל2017 . 93 ,משרד האנרגיה יעדי משק האנרגיה לשנת2030 , מרץ2019 ', עמ19 . 94 ,רשות החשמל הגשת בקשה לרשות לצורך עיון בנתוני בנתוני רשת החשמל הארצית , 28 באוגוסט2019 :, כניסה 27 באוקטובר2019 . 96 ,רשות החשמל בקשות לחיבור מתקנים סולר יים לרשת במחצית הראשונה של2020 , 13 באוגוסט2020 . מגבלות רשת החשמל החסמים אחד הן המרכזיים כיום בפני כניסה מסיבית יותר אנרגיות של הקמת מתחדשות, מתקני ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות וניצול כל החשמל במתקנים המיוצר .הקיימים הראשונה במחצית של2020 חברת החשמל סירבה ל- 107 לחיבור בקשות אנרגיה מתקני , לחשמל מתחדשת עקב מגבלת הנשיאה רשת של חלוקת החשמל ( 26% מסך .) המבוקש ההספק באזור השפלה, כ- 40% מההספק המבוקש לא חובר לרשת בגלל מגבלות אלו. סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 31 www.knesset.gov.il [email protected] נזכיר כי הי זכי במכרז אינה ערובה לחיבור לרשת , שכן רק לאחר דירוג ההצעות שהתק בלו וקביעת הזוכים במכרז נערך סקר של חח"י הקובע אם אפשר לחבר את המתקנים באתרים שהציעו ואיזה הספק יתאפשר להם להזרים לרשת. כלומר, חוסר הוודאות לגבי אפשרות החיבור והיקפו והסיכון הכלכלי הנובע מכך נותר בעינ ו .גם לאחר קביעת הזוכים במכרז הגגות האחרון, ובו מתקנים ה מחוברים לרשת החלוקה, אפשרה רשות החשמל ליזמים לבטל את זכייתם ב תוך שישה חודשים מ,הזכייה אם התקבלה תשובה שלילית לחיבור ההספק לרשת97 .ככל הנראה כדי לצמצם את הסיכון הכרוך בהתמודדות במכרז משך ההמתנה ל חיבור מתקני אנרגיות מתחדשות לרשת החשמל: חיבור המתקנים לרשת נעשה על ידי חח"י, לאחר ביצוע סקר ה י תכנות ראשוני הבוחן את יכולת הרשת לקלוט את ההספק שייצר המתקן שאותו מבקשים לחבר . חיבור המתקנים לרשת כיום אורך זמן רב ו גורם ל חוסר ודאות ל אצ יזמים ויצרנים. לטענת איגוד חברות אנרגיה ירוקה לישראל, חח"י מקשה מאוד על חיבור מתקני ייצו ר לרשת, .ונוצרים עיכובים באישור בקשות ובביצוע החיבור98 חח"י מתקשה ככל הנראה לתת מענה לכמות היצרנים החדשים, ולוקח זמן– בין כמה שבועות לכמה חודשים – עד ה בדיקה של חח"י ו קבלת אישור ל חבר את המערכת לרשת. ה משמעות היא הפסד כספי ניכר ליצרני החשמל הביתיים או המסחריי ם. ,בניסיון להתמודד עם הבעיה בנובמבר2018 קיבלה רשות החשמל החלטה בנושא חיבור מתקנים לרשת החשמל, הקובעת את לוחות הזמנים שבהם על המחלק (חח"י) להשיב לבקשות החיבור של מתקנים לרשת ולחברם בפועל. 99 4.2 חסמים בתחום התכנון והקצאת הקרקעות ל קידום אנרגיה מתחדשת הרוב המכר יע של הקרקע בישראל נמצא בידי המדינה, ומנוהל על ידי רשות מקרקעי ישראל .)(להלן: רמ"י על כן למדינה, באמצעות רמ"י ומוסדות התכנון, יש שליטה רבה באופן הקצאת הקרקעות לשימושים שונים. עם זאת, מאפייניה הגיאוגרפיים והאקלימיים של ישראל, הרצון לשמור על שטחים פתוחים, גי ,דול האוכלוסייה והריבוי הטבעי הגבוה של תושביה הופכים את הקרקע בישראל ל משאב במחסור , דבר הדורש יישוב של ערכים ואינטרסים שונים הקשורים בשימוש בקרקע: הקמת יישובים, שימושים חקלאיים, הקמת תשתיות ו שימושים צבאיים, או לחל ו פין השארתה בלתי מופרת לטובת שימור הטבע, החי .והצומח 97 ,רשות החשמל מח ירי שיא נמוך לאנרגיה ה סולר ית , 19 בנובמבר2019 . 98 ,איתן פרנס מנכ"ל איגוד חברות אנרגיה ירוקה לישראל, ,שיחת טלפון26 במאי2019 . 99 שם, אמת מידה35כ2 ': הגשת בקשה ותשובת מחלק, עמ142 . 32 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] תשתיות למתקנים גדולים להפקת חשמל מאנרגיה מתחדשת, בין ש מדובר בשדות סולר יים ובין ש בחוות טורבינות רוח, מצריכ ות ,שימוש נרחב בקרקע ו בשל כך עולות כמה דילמות בעניין השימוש הראוי בקרקע ונדרשת בחינה של ההשלכות של שימושים מסוימים לעומת .אחרים למשל, המשרד ל הגנת הסביבה ורשות הטבע והגנים מתנגדים להקמת שדות סולר יים על קרקע שאינה מופרת, שכן יש בכך פגיעה בשטחים פתוחים, ו הם קוראים למצות את פוטנציאל הפקת .החשמל ממתקנים המשולבים בשימושים אחרים, כמו גגות מבנים, בשטחים מופרים100 רשות החשמל לעומת זאת מעדיפה הקמת מתקנים ג דולים שתועלתם גדולה יותר ועלותם נמוכה יותר מבח י נת הספק החשמל שאפשר לייצר בהם. כחלק מנושא זה עולה סוגיית קידום דו- שימושיות של הקרקע, כלומר שילוב תשתיות להפקת אנרגיה מתחדשת בשימושים חקלאיים ו ,תעשייתיים ב ,מאגרי מים ב מבני מגורים או ב .מבני ציבור על כן יש חשיבו ת ל תוכני ות מתאר ארציות שיגדירו את הכללים ו את הסייגים להקמה של תשתיות אנרגיה מתחדשת בכל הארץ, יקצו לכך קרקעות ויקבעו עקרונות תכנוניים – כמובן בהתאם למדיניות מפורטת ולראייה אסטרטגית וארוכת טווח בנושא האנרגיה ה מ תחדשת, ש אותה אמור ,לגבש משרד האנרגיה. נוסף על כך קידום ייצור אנרגיות מתחדשות דורש פיתוח מתאים של תשתיות רשת הולכת החשמל, שבאמצעותה מוזרם החשמל מאזורי הייצור לאזורי הצריכה, שכן רוב האנרגיה המתחדשת בישראל מיוצרת בטכנולוגיה סולר ית בדרום הארץ , ורוב הצריכה במרכזה. לבסוף, תפקידם של מוסדות והליכים תכנוניים באי שור תוכני ות והנפקת היתרי בני י ה למתקני אנרגיות מתחדש ו ת משפיע על היתכנות הקמתם ו על.אורך הזמן הדרוש לכך להלן כמה :חסמים מרכזיים בתחום התכנון והקצאת הקרקעות להקמת תשתיות אנרגיות מתחדשות תוכני ות מתאר ארציות .תמ "א41 – תוכני ת-אב ו תוכני ת מתאר ארצית לתשתיות אנרגיה טרם אושרה , למרות שהעבודה עליה החלה בשנת2007. ה תוכני ת מקצה מתחמים גדולים לטובת מתקנים סולר יים גדולים על קרקעות מדינה בי ו זמה ממשלתית בהתאם ל יעדי הממשלה לשנת2030 , אך לא לפי היעדים המוגדלים ש עליהם ה כריז לאחרונה שר האנרגיה. 101 חוסר הלימה בין מדיניות התכנון למדיניות האנרגיה. הכנת התמ"א הסתמכה על מסמך המדיניות של משרד האנרגיה משנת 2010 102 לקביעת תמהיל הטכנולוגיות באנרגיות ,מתחדשות תוך הטמעת שינויים הנובעים מהתפתחויות בשנים האחרונות, למשל הפחתת הפוטנציאל של אנרגי י ת רוח וגידול במתקני גגות סולר.יים103 ,כלומר היעדר מדיניות עדכנית מפורטת וארוכת טווח של משרד האנרגיה ורשות החשמל בתחום האנרגיות המתחדשות איל ץ 100 ,החברה להגנת הטבע חשמל במסלול הירוק– אנרגיה מתחדשת תומכת סביבה וטבע , אוקטובר2017 . 101 ,משרד האנרגיה תמ"א41 , 3 במאי2018 . 102 ,)משרד התשתיות הלאומיות (האנרגיה מדיניות משרד התשתיות הלאומיות לשילוב אנרגיות מתחדשות במערך ,ייצור החשמל בישראל פברואר2010 . 103 ,מינהל התכנון ומשרד האנרגיה תמ"א41 – תוכני ת מתאר ארצית לתשתיות ותשתיות אנרגיה, איתור מתחמים לתחנות כ ו ח סולר יות , יולי2019 ', עמ8 – 10 . סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 33 www.knesset.gov.il [email protected] את המתכננים להסתמך על תוכני ת מדיניות ישנה ולא מעודכנת ולהסיק מהמגמות הקיימות לגבי העתיד. נציין כי תוכני ת ארצי ,ת ארוכת טווח כזו אמורה להסתמך על מדיניות מפורטת ובה י עדרה נפגע ו ת יכולת התכנון, הרלוונטיות של התכנון למדיניות ו היתכנות ביצוע ה תוכני .ת כפי שמציין מ י נהל התכנון, סימון המתחמים שיועדו בתמ"א למתקנים סולר יים גדולים אינו ערובה למימושם, שכן יש חסמים וקונפליקטים כמע ט בכל אחד מהמתחמים המומלצים , והמימוש עשוי להידחות ובסופו של דבר לקבל אישור רק על חלק מהשטח שיסומן בתמ"א. 104 .חלק מהחסמים והקונפליקטים יתוארו בהמשך חוסר הלימה בין התמ "א לתשתיות הרשת הקיימות וליכולתה לקלוט חשמל. עיקר החידוש בתמ"א41 הוא בהקצאת מתחמים גדולים, 1,000 דונם ויותר, למתקנים סולר יים גדולים, ובשמירת רצועות לתשתיות רשת החשמל אל המתחמים וב י.ניהם ,עם זאת איתור המתחמים לא כלל בחינה של יכולת רשת ההולכה הקיימת לקלוט את החשמל שיופק ממתקנים בשטחים אלו, וחלק מהמתחמים אינם בקרבת ק ו וי מתח קיימים של רשת החשמל, ולש ם .מימושם תידרש הקמת תשתית רשת חשמל אליהם בנוסף לכך , התמ"א אינה עוסקת בפיתוח רשת החלוקה לעניין אנרגיות מתחדשות בתחום העירוני, לדברי מ י נהל התכנון, מפני שמדובר ,ברזולוציה נמוכה שאינה מתאימה לאופי תכנון תמ"א ומשום שזוהי סוגיה טכנית שאינה בתחום העיסוק של מוסדו.ת התכנון105 קידום "דו-שימושיות " בקרקע בשטח בנוי ובחקלאות. התמ"א לא נכנסת לעניין הוראות להיתרי בנייה , כלומר ברוב המקרים היא אינה מתמודדת עם החסמים הקיימים להקמת מתקנים "בשימוש כפול", דהיינו מתקנים או קרקעות שמלבד מטרתם המקורית (מגרשי חניה, קרקע חקלאית) משמש ים גם לייצור אנרגיה מתחדשת. מ ימ נהל התכנון נמסר כי הם מתכוונים בשלב הבא לקדם שינוי של הוראות היתרי בנייה כך שיסירו את הבעיות הקיימות כיום בבניית מתקנים .לשימוש כפול ,נוסף על כך התמ"א לא מיישבת את חוסר ההלימה בין התמ"אות הקיימות למתקנים סולר יים ולטורבינות רו ח ( 10 / /ד10 , 10 / /ד12 )לבין החלטות רמ"י, שמצמצמות במידה רבה את היקף הקרקע ש אפשר הל קצות למתקני אנרגיה מתחדשת. 106 ,לדוגמה 104 ,מינהל התכנון ומשרד האנרגיה תמ"א41 – תוכני ת מתאר ארצית לתשתיות ותשתיות אנרגיה, איתור מתחמים לתחנות כ ו ח סולר יות , יולי2019 ', עמ11 . 105 ,רן דרסלר יועץ במינהל ה תכנון ,, שיחת טלפון16 בספטמבר2019 . 106 .שם החלטת רמ"י מצ מצמת את השטח ש בו אפשר להקים מערכת סולרית למחצית מהשטח ש תמ"א 10 / /ד10 למתקנים פוטו-וולטאיים פ מא שרת בחלקות א' בנחלות, ומגביל ה את היקף הקרקעות ש אפשר להקצות למתקנים סולר יים ביישוב חקלאי ל- 250 דונם – כ- 50 דונם פחות מהשטח המוקצה לכך בתמ"א. בנוסף לכך , אישור מיזם ב שטח הגדול מ- 125 דונם מותנה בצמצום השטח המוחזק על ידי היישוב ביחס של2 דונמים לכל דונם שיוקצה למיזם, ללא פיצוי ליישוב על צמצום השטח . כתוצאה מכך נוצר תמריץ שלילי להקמת מתקנים סולריים ביישובים חקלאיים, וניצול השטח לעניין זה עלול להיות נמוך במידה רבה מרף ה- 250 :דונם שרמ"י מתירה. ראו ,רמ"י קובץ ,הנחיות2019 , סעיף8.9.2 (3) תעסוק ,ה לא חקלאית בחלקת המגורים במושב סעיף7.3.9 (3) , סעיף7.3.9 (1) ע ל פי תמ"א41 נתח מפוטנציאל ניכר הייצור של אנרגיה סולרית לעמידה ביעדי2030 נמצא ב מתחמים למתקנים גדולים בעיקר בדרום תת הארץ.-הפיתוח של רשת ההולכה ואי- לקליטה התאמתה נוספת של אנרגיות מקשים מתחדשות מאוד על פעולה בכיוון .זה 34 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] התמ "א כוללת אפשרות להקמת מתקנים על מאגרי מים ובריכות דגים107 אך אינה כוללת , )בהלימה למדיניות רמ"י (כפי שיתואר בהמשך, אפשרויות לדו-שימוש בחקלא ,ות מה שמצמצם את פוטנציאל ייצור האנרגיות המתחדשות ומונע ניצול של שטחים חקלאיים לעניין זה לצד .המשך השימוש החקלאי בהם הגבלת הקרקעות הזמינות למתקני אנרגיה מתחדשת עקב הגדרות שימושי הקרקע של רמ "י: רשות מקרקעי ישראל מאפשרת הקמת מתקני אנרגיה מתחדשת רק בייעודי ק רקע מוגדרים .כתוצאה מכך ,מחנות צה"ל למשל לא יכולים לייצר חשמל מאנרגיות מתחדשות (כמו כן ,אין הסדרות של רשות החשמל המאפשרות מהלך זה .)נוסף על כך , כאמור ,לעיל הגדרות שימושי הקרקע של רמ "י לא מאפשרות דו-שימושיות בחקלאות ,כלומר הקמת מתקנים סולר יים מעל חלקות חקלא יות באופן שמאפשר להמשיך את ה שימוש החקלאי בהן . נציין שבחלקה א 'בנחלה אפשר להקים מתקן פוטו-וולטאי על גבי עמודים ,כלומר יש אפשרות דו ל-שימושיות לחקלאות ,אך מדובר בשטח מצומצם מאוד (דונם לפי התמ "א, וחצי דונם לפי הגדרות רמ.)"י108 5 מחקר ופיתוח של טכנולוגיות לייצור א נרגיה מתחדשת תמיכה ממשלתית במחקר ופיתוח בנושא אנרגיות מתחדשות: חברות לפיתוח טכנולוגיות של אנרגיות מתחדשות מתמודדות עם שורה של קשיים וחסמים ב פעילותן , ובהם ,חסמים כלכליים, חסמים פיננסיים, חסמי רגולציה תחרות עם חברות אנרגיה וטכנולוגיה גלובל יות גדולות.ועוד ה רשות לחדשנות במשרד הכלכלה והמדען הראשי במשרד האנרגיה מפעילים תוכני ות ל תמיכה ממשלתית במחקר ובפיתוח )(להלן: מו"פ של טכנולוגיות אנרגיות מתחדשות , במסלולים ייעודיים לתחום זה או כחלק מקידום מו"פ .באופן כללי משרד האנרגיה ,, באמצעות לשכת המדען הראשי תומך בטכנולוגי ות חדשניות בתחומי ,האנרגיה ובתוך כך בטכנולוגיות ו ב מחקרים ב תחום .אנרגיות מתחדשות ,ככלל כ מחצית מתקציבי התמיכות של המשרד מופנ ית לתמיכה במחקר, וה מ ת חצי השני יה מופנ ית ל קידום פיתוח טכנולוגי. קידום פיתוח טכנולוגי נעשה בשני מסלולים, בהתאם לשני השלבים הראשונים בפיתו ה ח :טכנולוגי שלב ההזנק, ש בו מפותח מודל ראשוני של טכנולוגיה כלשהי ומוכחת היתכנות;ו הטכנולוגית ושלב הקמת מתקן חלוץ והדגמ ת פעילות הטכנולוגיה ,ש בו מפתחים אב- טיפוס תעשייתי יחיד, שמטרתו להוכיח שהטכנולוגיה ניתנת למסחור .נציין כי אין תוכני ת 107 הוראות התמ"א לא מגדירות אחוזי ניצ ול של שטח ה מאגרים למתקני אנרגיה מתחדשת , אלא מסתמכת על ההגדרות הקיימות (למשל משרד הבריאות למאגרי מי שתי י.)ה 108 רן דרסלר, יועץ במינהל ה תכנון ,, דוא"ל16 בספטמבר2019 . החלטות מסוימות של רשות מקרקעי י שראל מ מצמצמות, כמה שיקולים, את השטח ש אפשר להקצות מתקנים להקמת פוטו-וולטאיים .במושבים ובקיבוצים בנוסף לכך , הגדרות שימושי הקרקע לא דו מאפשרות– שימושיות בקרקע או מתקנים בניית סולר במחנות יים .צה"ל סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 35 www.knesset.gov.il [email protected] לתמיכה ב מעבר משלב האב-טיפוס היחיד לייצור תעשייתי ר ח ב היקף. 109 – כפי שאפשר לראות בתרשים14 , בשנים2016 – 2019 (ה נתוני ם על 2019 )חלקיים תמך המשרד ב- 195 פרויקטים , ב סך כ- 122 .מיליון שקלים33 מה פרויקטים היו בתחום האנרגיות המתחדשות (כ- 35% מסך הפרויקטים ,) והם קיבלו תמיכה ב סך כ- 19 מיליון שקלים (כ- 16% מסך התמיכות.) 110 כפי שמוצג בתרשים15 , מתוך התמיכות שניתנו לתחום האנרגיות המתחדשות, כ- 11.8 מיליון שקלים ניתנו ל- 22 פרויקטים של מחקר, כ- 2.5 מיליון שקלים ניתנו ל חמישה פרויקטים במסלול הזנק, וכ- 4.7 מיליון שקלים ניתנו ל שישה פרויקטים במסלול חלוץ והד.גמה 109 ,יעל הרמן, ראש תחום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות, יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה ,פגישה26 ביוני 2019 . 110 ,יעל הרמן ראש ת חום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות ב,יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה נתונים ,שהועברו בדוא"ל3 ביולי2019 . אחר , 450,000 , 0% סביבה , 1,380,000 , 1% מדיניות וכלכלת משאבים , 1,495,950 , 1% מחצבים , 1,880,012 , 2% רעידות אדמה , 2,781,809 , 2% אנרגיה במשק המים , 3,935,725 , 3% אנרגיה גרעינית , 4,480,665 , 4% התייעלות אנרגטית , 8,920,000 , 7% מדעי האדמה והים , 9,344,293 , 8% חשמל ורשתות חכמות , 9,730,600 , 8%אנרגיה מתחדשת , 19,054,700 , 16% תחליפי נפט לתחבורה , 58,395,182 , 48% תרשים14 :תמיכות משרד האנרגיה במו"פ ,לפי תחום , 2019-2016 122 מיליון שקלים הזנק , 2,555,000 , 13% חלוץ והדגמה , 4,700,700 , 25% מחקר , 11,799,000 , 62% תרשים15 :תמיכות משרד האנרגיה למו" פ בתחום אנרגיה מתחדשת ,לפי שלב , 2019-2016 19.055 מיליון שקלים בשנים2016 – 2019 (ה נתוני ם על 2019 )חלקיים, 16% משרד מתמיכות במחקר האנרגיה ופיתוח היו בתחו ם האנרגיה המתחדש.ת כ מתוך- 19 מיליון שהוקצו השקלים בתחום למו"פ האנרגיה המתחדשת בשנים2016 – 2019 , כ- 62% הוקצו למחקר, רבע הוקצו ,לשלב חלוץ והדגמה וכ- 13% לשלב .ההזנק 36 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] תמיכה ממשלתית במתקני חלוץ ואסדרתם: בהחלטת הממשלה3484 מיולי2011 נקבע מסלול תמיכה למתקני חלוץ, 111 לפיו תוקצה מכסה של 50 מגה-ואט למתקנים לייצור חשמל באמצעות מתקני חלוץ של טכנולוגיות חדשניות . מכסה זו מיועדת לקידום ועידוד חדשנות טכנולוגית בכך ש היא מאפשרת חיבור לרשת החשמל ובדיקת הייצור בפועל של מתקני אנרגיות מתחדשות בטכנולוגיות חדש ניות,. עם זאת לפי נתוני רשות החשמל, מכסה זו לא נוצלה כלל בשנים2013 – 2018 , ורק בשנת2019 החל ניצול המכסה בכ- 4% ( בלבד2 מגה-ואט מתוך מכסה של50 מגה-ואט). 112 נציין כי בנתוני רשות החשמ ל, ניצול מכסת החלוץ כולל את הפרויקטים שאושרו ,גם כאלו שלא חוברו לרשת החשמל, ו הם אינם מציגים את ההספק המותקן בפועל במסגרת המכסה . לפי נתוני ם מ לשכת המדען הראשי במשרד האנרגיה (תרשים16 ) , בשנים2012 – 2019 הוגשו בקשות ל- 16 פרויקטים לניצול מכסת חלוץ, בהיקף של כ- 44 מגה- .ואט נציין כי בשנים2017-2016 לא הוגשו כלל בקשות, ככל הנראה עקב הקשיים הרבים בניצול המכסה . לשכת המדען הראשי של משרד ה אנרגיה אישרה את התאמתם של כל16 הפרויקטים למסגרת זו , שהיקפם כ- 30 מגה-ואט , אולם רק שניים מהם קיבלו מרשות החשמל רישיון מותנה ל י יצור חשמל )(ברנדמילר ומטלון, ,ורק אחד מהם (מטלון) הצליח להקים מתקן בתעריף שניתן בהספק0.3 מגה-ואט בלבד. 113 כלומר, כיום רק0.6% ממכסת החלוץ מנוצלת בפועל לייצור חשמל בטכנולוגיות חדשניות לאנרגיה מתחדשת , במסגרת פרויקט אחד בלבד , מה ש מראה ש המכסה אינה מאפשרת תמיכה מיטבית במ תקני חלוץ. ,לדברי ראש תחום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות ביחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה פרויקטים טכנולוגיים חדשניים מתקשים לקבל תעריף הזנה ורישיון מותנה מרשות החשמל או אישור התחברות לרשת מחח"י, וכתוצאה מכך פרויקטים שקיבלו תמיכה מהמשרד ואושרו על ידי המדען ה ראשי של המשרד לא יוצאים לפועל, ומכסת החלוץ נותרת לא 111 החלטה3484 של הממשלה ה- 32 , בנושא מדיניות הממשלה בתח ום הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים , 17 ביולי2011 . 112 ,רשות החשמל דוח מצב משק החשמל לשנת2018 , לוחות2.9 ו- 4.1. נציין כי יש אי- הלימה בין הלוחות השונים :בנתוני רשות החשמל בעוד בלוח2.9 מוצג ניצול מכסת החלוץ בשנת2018 בהיקף1.8 מגה- ואט, בלוח4.1 נתון זה מופיע בשנת2019 .בלבד 113 ,יעל הרמן ראש ת חום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות ב,יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה נתונים ,שהועברו בדוא"ל5 בנובמבר2019 . 44 29 2 0.3 16 16 2 1 הוגשו אושרו מדע"ר אושרו רשות החשמל הוקמו בפועל תרשים16 : בקשות לניצול מכסת חלוץ וסטטוס אישורן , 2018-2012 מגה ואט מספר פרויקטים מכסה של50 מגה- ואט למתקני חלוץ של טכנולוגיות חדשניות לא נוצלה כלל בשנים 2013 – 2018 ורק , בשנת2019 אושר של ניצול4% במסגרת מהמכסה . פרויקטים שני בפועל, כיום מנוצלים רק0.6% ממכסת החלוץ לייצור חשמל בטכנולוגיות חדשניות ,לאנרגיה מתחדשת במסגרת פרויקט אחד בלבד. פרויקטים טכנולו גיים מתקשים חדשניים לקבל תעריף הזנה ורישיון מותנה מרשות אישור או החשמל לרשת התחברות וכתוצאה מחח"י, פרויקטים מכך תמיכה שקיבלו ממשרד האנרגיה ואושרו על ידי המדען הראשי לא יוצאים לפועל, ומכסת החלוץ נותרת לא מנוצלת. סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 37 www.knesset.gov.il [email protected] מנוצלת .רשות החשמל ממעטת לתת תעריפים מותאמים לפרויקטים הניסיוניים (שעשוי ים להיות גבוה ים מהתעריפים המקובלים לטכנולוגיות אחרות, למשל סולר)י ,בטענה שהדבר עשוי ל פתח ציפיות דומות אצל יצרנים אחרים עם מכסות אחר.ות114 זאת ועוד, כאשר רשות החשמל אכן מציעה לפרויקטים ב תעריף מכסת חלוץ, היא מציעה את התעריף הנמוך ביותר שהיא משלמת לאנרגיה מתחדשת. 115 נציין כי בהחלטת רשות החשמל משנת2013 נקבע כי התעריף למתקן חלוץ יהיה בהתאם לתעריף שניתן למתקן בגודל דומה המופעל באמצעות טכנולוגי ה דומה שכבר מבוססת ונמצאת בשימוש .כלומר, טכנולוגיות חדשניות שאינן מבוססות או שאי נ ן מו סדרות בדרך כלל לא מקבלות תעריף . גם כאשר ניתן תעריף, הוא אינו מיועד לתמוך בפיתוח הטכנולוגי, אלא הוא שווה לזה ש ניתן ליצרנים רגילים , מה שמגדיל באופן משמעותי את עלויות שלבי הפ.יתוח הטכנולוגי116 היו שני מקרים בלבד ש בהם הרשות אכן הציעה תעריף לפרויקטים במכסת חלוץ : בשנת2013 הוצע תעריף של47 אגורות לקוט"ש לפרויקט בתחום ה פוטו- וולטאי; בשנת2018 הוצע תעריף של18 אגורות + לקוט"ש5 אגורות לקוט"ש אגירה לפרויקט פוטו-וולטאי עם אגירה. בפרויקט ,השני התעריף היה נמוך מכדי לאפשר מימון בנקאי .ולכן הפרויקט לא הוקם לדברי יעל הרמן, ראש תחום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות במשרד ,האנרגיה ברשות החשמל לא מנסים לבחון אם התעריף מתאים לסבסוד סוג הפרויקט, או כיצד לאמוד את התעריף שיש לתת לפרויקט מסוג מסוים כדי לק דמו, אלא מעדיפים להימנע מהתאמות כאלו שכרוכות בסבסוד משמעותי, ו זאת מפני שהרשות לא רואה את קידום המו"פ הטכנולוגי ו סבסוד ו כחלק מתפקידה .לכן יש טכנולוגיות שמקבלות עידוד ,מהמדען הראשי של משרד האנרגיה אולם המימון שכבר ניתן להן עלול לרדת לטמיון מכיוון ש אין להן הס,דרה או תעריף, או שהתעריף שכבר ניתן נמוך מדי אי ו-אפשר .ליישמן ולקדמן117 ,נוסף על בעיית התעריף למכסת חלוץ כאשר אין הסדרה מתאימה אי-אפשר להקים מתקן חלוץ ראשון .לדוגמ ה , מתקן פוטו- וולטאי על מאגרים היה בשל כבר בשנת2013, ו באותה שנה אף התבקשה בעבור טכנולוגיה זו מ כסת חלוץ, אך היא .לא אושרה על ידי רשות החשמל רק בשנת2019 התפרסם מכרז להתקני גגות ומאגרי מים בטכנולוגיה פוטו-וולטאית. טכנ ו לוגיות לניהול ביקושים ברשת החשמל בשלו בעולם כבר ב שנת2012 , אך א פילו כיום אין תקינה 114 יעל הרמן, ראש תחום טכנולוגיו,ת לאנרגיות מתחדשות, יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה ,פגישה26 ביוני 2019 . 115 ,יעל הרמן, ראש תחום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות, יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה ,שיחת טלפון5 בנובמבר2019 . 116 ,רשות החשמל'החלטה מס1 מישיבה399 בנושא קביעת תעריף והסדרה למתקני חלוץ בייצור חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשים , 22 באפריל2013 ; פרוטוקול מישיבת מליאת רשות החשמל558 מיום13 במאי2019 , סעיף9. 117 ,יעל הרמן, ראש תחום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות, יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה ,פגישה26 ביוני 2019 . החשמל רשות ממעטת לתת מותאמים תעריפים לפר ויקטים חדשניים האנרגיות בתחום המ תחדשות. במקרים ,שניתן תעריף כזה הרשות מציעה את התעריף הנמוך ביותר משלמת שהיא מתחדשת לאנרגיה באותו סוג טכנולוגיה . 38 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] מתאימה בישראל, ולכן אי-אפשר לקיים פיילוט למרות שיש לכך.מימון118 ,ולבסוף חוק חובת המכרזים לא מאפשר לחברות טכנולוגיה חדשנית להיות ספק יחיד , ובכך נמנעת אפשרותן .להתקשר עם גופים ממשלתיים119 :כדי להתגבר על חסמים אלו, מציעה לשכת המדען הראשי במשרד האנרגיה כמה צעדים120 • הכנת נוהל משרדי ל הסרת חסמים רגולטוריים ב טיפול במתק ני פיילוט לחדשנות ,אנרגטית ולפיו תינתן לרכז החדשנות סמכות לתת הקלות רגולטוריות במקרים אלו (כמו ה נוהל של המשרד להגנ"ס שנותן סמכות לרכז החדשנות להקל )ברגולציה. מנגנון זה ייתן מענה למצבים ש.בהם אין חקיקה מתאימה לטכנולוגיה • קידום חקיקה המאפשרת להשתמש בח ברות ממש לתיות כ פלטפורמה לחדשנות, באמצעות שחרור מחובת מכרזים וחסמים ו בי רוקרטים .נוספים • הקמת קרן הלווא ו ת לסיוע במימון שלב המסחור לחברות המפתחות טכנולוגיות חדשניות ( בתחום אנרגיות מתחדשות כמו .)קרן המענקים להתייעלות אנרגטית • שיפור מנגנון מכסת חלוץ באמצעות מנגנון להקצא ת תעריף לפי ה טכנולוגיה ו ה פרויקט הספציפי, שיאפשר לרשות החשמל לתת תעריף לפרויקטים חדשניים ובכך לקדם את .מסחור הטכנולוגיה, וסבסוד חלקי של פיתוחה היעדר תוכני ות לתמיכה ב פרויקטים בשלבי פיתוח מתקדמים: כאמור, בישראל פועלות כמה תוכני ות ממשלתיות לעידוד מחקר ופיתוח טכנולוגיים, בעיקר בשלבים הראשונים של ,פיתוח טכנולוגי: שלב ההזנק ש בו מפותח מודל ראשוני של טכנולוגיה כלשהי ומוכחת היתכנות ו הטכנולוגית, ,ושלב הקמת מתקן חלוץ והדגמת פעילות הטכנולוגיה ש בו מפתחים אב- טיפוס תעשייתי יחיד שמטרתו להוכיח שהטכנולוגיה ניתנת למסחור . עם ז ,את אין תוכני ת לתמיכה במעבר משלב האב-טיפוס היחיד לייצור תעשייתי רחב היקף. 121 לפי דוח של מוסד ,שמואל נאמן בנושא חדשנות מו"פ באנרגיות מתחדשות המדינה נותנת מענה הולם ו לצ רכי מחקר ופיתוח, אולם שלבי ההדגמה המסחרית והמסחור מתאפיינים בקושי מימוני ,דווקא בשלב בו ש ה סיכון הטכנולוגי קטן משמעותי ת . בשלבים האלה של הקמת פרויקטים שי קושי בקבלת מימון בנקאי, או שהמימון ניתן עם ריביות גבוהות מאוד 118 ,יעל הרמן, ראש תחום טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות, יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה ,דוא"ל5 בנובמבר2019 . 119 .שם 120 .שם 121 יעל הרמן, ראש תחום טכנולוגיות ,לאנרגיות מתחדשות, יחידת המדען הראשי במשרד האנרגיה ,פגישה26 ביוני 2019 . שלבי ההדגמה המסחרית והמסחור בטכנולוגיות חדשות מתאפיינים בקושי מימוני פי על . ה תוכני הלאומית ת להפחתת פליטו ת גזי חממה מאפריל 2016 , ייושמו אמצעים לתמיכה פיננסית ההדגמות בשלב של המסחריות מיזמים בתעשיית הקלינטק הישראלית. עד כה לא הושגה ממשית התקדמות .בתחום זה סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 39 www.knesset.gov.il [email protected] הפוגעות בכדאיות הפרויקטים, ובעקבות זאת בהוכחת ה היתכנות המסחרית של המוצר. 122 על ,פי הדוח יש מדינות שבהן שלב המעבר לייצור תעשייתי נתמך ע ,ל ידי הלוואות בריבית נמוכה מענקים בשיעור מסוים מ ההשקעה הדרוש ה .ועוד123 עוד בשנת2015 המליץ מוסד שמואל נאמן להקים קרן במודל שיתוף השקעה ממשלתית והון פרטי ש תסייע במימון הקמתם של פרויקטים מסחריים ראשונים בטכנולוגיה חדשנית בתחומי האנרגיות המתחדשו,ת124 אך הצעה זו לא .קודמה על ידי מקבלי ההחלטות עוד יצו ין כי בסעיפים10 ו- 11 ב תוכני ת הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה, שהתקבלה בהחלטת ממשלה באפריל2016, הוחלט כי יגובשו ויי ו שמו אמצעים לתמיכה מימונית בתעשיית הקלינטק הישראלית, ובייחוד בסיוע ליזמים אשר סיימו את שלב המחקר והפיתו ח ומבקשים לבצע הדגמות מסחריות של הטכנולוגיות שלהם. 125 עם ,זאת לפי הדוח לא הושגה התקדמות ממשית בגיבוש וביישום אמצעים לתמיכה מימונית .בתעשיית הקלינטק הישראלית, בדגש על שלב המסחור126 6 סוגיות לדיון לפי טכנולוגיה או תחום בפרקים הקודמים במסמך זה נדונו חסמים רוחביים ב .תחום האנרגיות המתחדשות בפרק זה יוצגו הסוגיות בנושא קידום א נרגיות מתחדשות והחסמים המרכזיים בתחום בחתך טכנולוגי, לפי הנושאים שנסקרו לעיל : ,מדיניות והסדרה תשתיות קרקע ותכנון , מו"פ וסוגיות טכנולוגיות .וכלכליות 6.1 מתקנים סולר יים פוטו-וולטאיים – שדות וגגות הטכנול וגיה ה סולר ית ה פוטו- וולטאית היא כיום הטכנולוגיה העיקרית לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בישראל, ו ככל הנראה היא תהיה הטכנולוגיה העיקרית גם בעתיד , שכן השמש היא משאב הטבע העיקרי לאנרגיה בישראל . טכנולוגיה זו ניתנת ליישום על גבי מבנים בשטח הבנוי (בחזיתות וגגות המבנים ) ובשטחים מופרים אחרים כמו מאגרים, חניונים ומחלפים, וגם בשדות סולר יים גדולים שנבנים בשטחים פתוחים (סולר)י קרקעי. ,מתקנים בשטח הבנוי הם קטנים יותר דורשים בדרך כלל סבסוד (תעריפי הזנה) ומספקים פחות חשמל לדונם מאשר מתקנים גדולים בשדות .עם זאת, הם חוסכים קרקעות רבות, משאב שנמצא במחסור בישראל, אינם דורשים .פיתוח תשתיות נרחב ויקר של רשת ההולכה ואינם פוגעים בשטחים פתוחים בפרק שלהלן 122 ,מוסד שמואל נאמן תעשיית האנרגיות המתחדשות וההתייעלות האנרגטית בישראל: עדכון מצב והמלצות למינוף המו"פ והת עשייה הישראלית , אוקטובר2015 ', עמ25 . 123 'שם, עמ24 . 124 'שם, עמ29 . 125 ,המשרד להגנת הסביבה תוכני ת לאומית ליישום היעדים להפחתת פ ליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית , 10 באפריל2016 . 126 ,המשרד להגנת הסביבה :הפחתת פליטות גזי חממה בישראל דוח מעקב שנתי אחר יישום ה תוכני ת והיעדים הלא ומיים להפחתת פליטות גזי חממה , מאי2017 . 40 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] יתוארו הסוגיות המרכזיות והחסמים העיקריים לפיתוח האנרגיה ה סולר ית בישראל, בחלוקה למתקנים סולר ים באזור הבנוי ולמתקנים סולר .יים קרקעיים 6.1.1 מת קנים סולר יים באזור הבנוי פוטנציאל ייצור באזור הבנוי: לפי הערכות עדכניות של המשרד להגנת הסביבה לגבי פוטנציאל הייצור ה סולר י באזור הבנוי כולו – על גגות וחזיתות מבנים, מעל חניות ושטחים ציבוריים ו ב שטחים מופרים אחרים– מדובר בהספק מותקן של כ- 18,000 מגה-ואט , שיפ יק בממוצע שנתי כ- 30 טרה-ואט- שעה, שהם לפי ההערכות כ- 46% מצריכת החשמל בישראל בשנת 2030 . 127 לפי הערכות רשות החשמל ,פוטנציאל זה אף גבוה יותר – כ- 20,000 מגה- ואט. 128 כאמור, נושא הגגות ה סולר יים לא נכלל בתמ"א41 למרות הפוטנציאל הרב שיש בשילוב מתקנים סולר יים באזורים בנ ויים והצורך לפתח את רשת החלוקה בהתאם .יש צורך ל מפו ת את יכולות רשת החלוקה לקלוט אנרגיות מתחדשות ואת מגבלותיה, ו ל גבש תוכני ת שתפרוט את המהלכים הנדרשים להתאמת רשת החלוקה לקליטה משמעותית של אנרגיה מתחדשת המיוצרת באופן מבוזר ,. כאמור כבר כיום מתקבלות תשובות שלילי ות ל בקשות ל חיבור מתקנים לרשת החלוקה– גם למתקנים פרטיים ו גם ל מתמודדים במכרז ים. א סדרת תחום הגגות ה סולר)יים (מכסות ותעריפים: אופק א סדרתי: בהיעדר תוכני ת עבודה רב- שנתית או תוכני ת אסטרטגית לתחום, לא בר ור כיום מתי י י,פתחו מכסות באיזו צורת א סדרה (תעריפית, "מונה )נטו", מכרז מחיר לאילו טכנולוגיות ובאילו הספקי .ייצור מצב כזה עלול לפגוע ב התפתחות התחום, ויוצר חוסר ודאות לצרכנים ול ,יצרנים ליזמים ו ל .חברות נציין כי רשות החשמל פרסמה לאחרונה מכסות חדשות והגדילה מכסות קיימות למתקני גגות קטנים עד100 ועד200 קילוואט , במטרה לעמוד ביעדי2020 . מכרזי מחיר מול תעריפי הזנה בגגות ה סולר:יים בשנת 2018 פורסמו הסדרות חדשות, והן פתחו פרק חדש במדיניות משרד האנרגיה ורשות החשמל. במסגרת ההסדרות החדשות חזרה רשות החשמל לשיטת תעריף ההזנה למתקני גגות שגודלם עד 100 קילוואט (בשיטת התחשבנות לפי יי)צור או הזרמה ולמתקנים על מאגרי מים ובריכות דגים, ולשם כך הקצתה מכסה ראשונית של100 מגה-ואט , ולאחר מכן200 מגה-ואט נוספים. 129 למתקני גגות הגדולים מ זה הוחלט על מעבר לשיטת מכרזים ,דוגמת מכרזי PV קרקעיים (עד אז נכללו בהסדרות ,תעריפיות גם מתקני גגות גדולים יותר ואף שדות סולר יים ש הספק ם12 מגה-ואט ו)יותר. 130 127 ,המשרד להגנת הסביבה הערכת פוטנציאל הייצור ה סולר י במרחב הבנוי בישראל , ינואר2020 . 128 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט2020 ', עמ37 . 129 'רשות החשמל, החלטה מס8 מישיבה538 בנושא ייצור חשמל בטכנולוגיה פוטו- וולטאית או בטורבינות רוח בגודל קטן , 22 במרץ2018 . 130 רשות החשמל, החלטה מס ' 10 מישיבה538 בנושא עקרונות להליך תחרותי לקביעת תעריף לייצור חשמל בטכנולוגיה פוטו-וולטאית למתקני גגות , 22 במרץ2018 . לפי הערכות עדכניות של המשרד להגנת פוטנציאל הסביבה, הייצור הסולרי באזור הבנוי כולו הוא כ- 46% מצריכת החשמל בישראל הצפויה בשנת2030 לפי . רשות הערכות החשמל, הפוטנציאל .אף גבוה יותר משנת החל2018 התעריף עבור חשמל במתקנים המיוצר סולריים על גגות מעל 100 קילוואט נקבע בשיטת מכרז, בניגוד לתעריפי ההזנה שהיו . כן לפני נהוגים הגבלה כזו על מתקני בהסדרה גגות תעריפית עשויה לגרום לבעלי גגות רק לייצר גדולים בחלק מהגג כדי לא .להתחרות במכרז סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 41 www.knesset.gov.il [email protected] הגבלה כזו על מתקני גגות בהסדרה תעריפית עשויה לגרום לבעלי גגות גדולים לייצר רק בחלק .מהגג כדי לא להתחרות במכרז, ולהשתלב בהסדרה התעריפית על מתקן בהיקף מצומצם יותר עולה חשש ש כתוצאה מכך יקומו גגות קטנים יותר מהפוטנצ יאל שלהם ,כדי לא להתחרות במחירים הנמוכים של המכרז. מידע רציף על ימ צוי המכסות למתקני גגות: לטענת איגוד חברות אנרגיה ירוקה לישראל, אין מידע אמין ורציף על ניצול המכסות ויתרתן בהסדרות לסוגיהן , והמידע שמפורסם באתר חח"י בנושא אינו מעודכן ואינו מדויק. לדברי האיג וד אין הסכמה על מה סופרים ואיך – למשל אם ואיך סופרים בקשות סרק ו בקשות שלא נוצלו למתקנים שאינם קיימים ואינם מייצרים. 131 פנינו לרשות החשמל ולחברת החשמל כדי שיבהירו את אופן ה חישוב של ניצול המכסות ו את אופן עדכון הנתונים. מחח"י נמסר כי יש להפנות את השאלות לרשות ה חשמל, שכן היא זו שקובעת כיצד ,מחושב ניצול המכסות132 ומרשות החשמל נמסר כי הם אכן קובעים את אופן ספירת המכסות .המנוצלות, אך חח"י היא זו שמנהלת את הנתונים בפועל133 נציין כי ה מידע המוצג על ידי רשות החשמל בעניין ניצול מכסות עשוי להטעות , כפי שעולה למשל מהנתונים על ניצול מכסת חלוץ ש הצגנו בפירוט לעיל(פרק 5 .) נתוני ניצול המכסות במקרה זה מבוססים על הבקשות שרשות החשמל אישרה, ולא על המתקנים שהוקמו, חוברו לרשת ,החשמל ומייצרים חשמל בפועל למרות שנתונים כאלו קיימים בחח"י ואף הועברו לידינו ל בקשתנו. חסמים בתחום היתרי בנייה ו מיסוי של מתקני אנרגיה סולר ית במרחב הבנוי: בשנים האחרונות נערכו כמה שינויים במטרה להסיר חלק מהחסמים העומדים בפני הקמת מתקנים סולר.יים על גגות. להלן טבלה המסכמת שינויים אלה134 אחריה יובא מידע עדכני על חלק מ ה נושאים ה:אלה נושא טר ם השינוי לאחר השינוי היתר בנייה פטור עד50 קילוואט פטור עד700 קילוואט היטל השבחה פטור עד200 מ"ר "ו"צריכה עצמית פטור עד7,000 "מ"ר ו"מונה נטו , עד2020 מס הכנסה לצרכנים ביתיים אין פטור פטור עד הכנסה של24,000 שקלים בשנה דיווח למע"מ לצרכנים ביתיים חייב בדיווח פטור מדיווח עד ייצור בהיקף 70,000 שקלים בשנה ארנונה כל רשות גובה לפי שיקול דעתה תקנות המסדירות את היקף התשלום 131 ,איתן פרנס מנכ"ל איגוד חברות אנרגיה ירוקה לישראל, שיחת טל ,פון26 במאי2019 . 132 עו"ד לירון בוגנים ,רגולציה וקשרי ממשל ,חטיבת שיווק ורגולציה ,בחח"י, דוא"ל22 בספטמבר2019 . 133 ,עלאא פחורי ראש אגף אנרגיות מתחדשות ברשות החשמל, ,שיחת טלפון8 בספטמבר2019 . 134 ,מינהל התכנון ומשרד האנרגיה תמ"א41 – תוכני ת מתאר ארצית לתשתיות ותשתיות אנרגיה, איתור מתחמים לתחנות כ ו ח סולר יות , יולי2019 ', עמ9. לטענת איגוד חברות ירוקה אנרגיה לישראל, אין מידע אמין ורציף על ניצול המכסות ו על יתרתן בהסדרות לסוגיהן, שמפורסם והמידע באתר חח"י בנושא ואינו מעודכן אינו .מדויק 42 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] נושא טר ם השינוי לאחר השינוי שומת קרקע שומת קרקע פרטנית לכל מתקן מחיר קבוע לקרקע למשתתפים בהליכים תחרותיים סיום הפטור מהיטל השבחה: הפטור מהיטל השבחה על הקמת גגות ולר ס יים מסחריים בהספק עד700 קילוואט יפוג בשנת2020 ,. כדי לעודד המשך הקמת מתקני אנרגיה מתחדשת על גגות לפי המלצת ועדת החסמים של משרד האנרגיה מ שנת2017 , יש להרחיב את תחולת הפטור ל עשר .שנים לפחות נוסף על כך המליצה הוועדה על קביעת מנגנון מחיר מובנה להיטלי השבחה על בסיס שטח המתקן ומיקומו בכל המקרים ש בהם יוטל .היטל השבחה135 נציין כי בטיוטת חוק ההסדרים מוצע להאריך את הפטור הקיים מהיטל השבחה עד שנת2025 , 136 אך בשל דחיית איש ו ,ר התקציב לסוף השנה י יתכן ש יש צורך בקידום הנושא בחקיקה נפרדת כדי להאריך את הפטור טרם פקיעת הפטור הקיים. פטור מהיתר בנייה למערכות סולר יות: רף המגבלה לפטור מהיתר בנייה, ש הועלה ל- 700 קילוואט, עדיין מקשה על הקמה של מערכות גדולות יותר, ובכך עלול לצמצם ניצול של שטחי גג .גדולים במיוחד137 מסלול של מערכות גדולות יותר מחייב כאמור היתר שקבלתו עשוי ה להימשך שנה ויות ר, ולכן.עלול להרחיק יזמים קירוי חניונים ופרגולות סולר יות: קירוי חניונים בפאנלים סולר יים אינו נפוץ כיום, ו הוא נעשה במסגרת מכסות הייצור הקיימות, כלומר בתעריף גגות או מתקני קרקע. הקמת המתקן עלולה לא להיות כלכלית, שכן הקמת תשתית כזו יקרה מהקמת תשתית למתקן גגו ת או ל מתקן קרקעי רגיל. הפטור מהיתר בנייה אינו חל על קירוי חניונים בפאנלים פוטו-וולטאיים , וזה מערים קושי .נוסף על הקמת מתקנים אלו138 נציין כי ב הצעה לתיקון תמ"א10 / /ד10 מנובמבר2019 יש התייחסות ל הרחבת אחוזי ה בנייה לחניונים ולדו- .שימושיות בהקשרים נוספים הקמת ות גג סולר י ים במבני מגורים :ובמבני ציבור הקמת מתקנים סולר יים כחלק מ בנייה חדשה: אישור חברת החשמל להקמת מתקן סולר י ב בנייה חדשה, כולל חניונים, )"("אישור מחלק מותנה בהמצאת טופס4 ,. כלומר אין כיום 135 ,משרד האנרגיה המלצות הצוות הבי ן-משרדי לקידום אנרגיות מתחדשות , נובמבר2017 ', עמ9 – 10 . הועבר ,בדוא"ל מלשכת מנכ"ל משרד האנרגיה22 באוקטובר2019 . 136 ,משרד האוצר, אגף תקציבים טיוטת ה תוכני ת הכלכלית (חוק ההסדרים) לשנת2020 ', עמ4. 137 תקנות התכנון והבנייה(עבודות ומבנים הפטורים מהיתר()תיקון), התשע"ח- 2018 . 138 כיום יש פטור מהיטל השבחה על בניית תשתית ייצור סולרי במתקנים ביתיים עד גודל מסוים, אך הוא אי נו חל על חניונים פתוחים שאין להם גג, ולכן חייבים גם בהיטל השבחה. ולבסוף, למרות שבתמ"א10 / /ד10 נקבע כי לצורך קירוי חניה עם מתקן פוטו- וולטאי אפשר להוסיף אחוזי בנייה בסך50% מהשטח, דבר שנועד לעודד להקים מתקנים כאלו, הוא עלול לצמצם את ניצול כל שטח החניון. קירו( י כל מגרש החניה100% ) יצריך ויתור על אחוזי בנייה במקום אחר בפרויקט, מה שמצמצם את הכדאיות של הקמת מתקן סולרי. העלאת תוספת אחוזי הבנייה לעניין זה ל- 100% .עשויה לפתור חסם זה מהיטל הפטור השבחה על ה קמת גגות סולר יים מסחריים בגודל עד 700 יפוג קילוואט בשנת2020 . בטיוטת חוק ההסדרים מוצע להאריך את הפטור הנוכחי מהיטל שנת עד השבחה 2025 , אך נוכח דחיית אישור התקציב לסוף ,השנה שיש ייתכן צורך בקידום הנושא בחקיקה נפרדת. חניונים קירוי בפאנלים סולר יים אינו נפוץ כיום, מ כמה סיבות: תעריפים לא כדאיים ביחס לעלויות ההקמה; היעדר פטור מהיתר בנייה .ועוד סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 43 www.knesset.gov.il [email protected] אפשרות להקים מערכת סולר ית ב מהלך בנייה של בניין חדש . רק לאחר סיום ה בנייה , אישור המבנה וקבלת טופס4 אפשר להתחיל בהליך להקמת מתקן סולר י על הגג. כדי להתגבר על חסם זה אפשר לקבוע הליך לאישור הקמת מתקן סולר על י מבנה שבהליך בנייה. למשל להנפיק אישור מותנה לגג סולר י, ובזמן שממציאים טופס4, לחבר את הגג ה סולר.י לרשת החשמל הסכמת ה דיי רים להקמת מתקנים סולר יים על גג משותף :כיום נדרש ת הסכמה של 100% מהדיירים בבניין כדי להקים מערכת סולר ,ית על גג משותף של בניין דירות מה שמקשה על בניית מתקנים סולר.יים על גגות משותפים תזכיר חוק של משרד המשפטים משנת2018 מציע להוריד לשני שלישים את שיעור הדיירים הדרוש לבניית מערכת סולר ית על גג משותף, אך הוא לא קודם. 139 נציין כי הצעה זו מופיעה בטיוטת חוק ההסדרים לשנת2020 . 140 מימוש פוטנציאל הייצור ב רשויות מקומיות: רשויות מקומיות יכולות להיות שחקניות פעילות בקידום השימוש באנרגיות מתחדשות בתחומי שליטתן, ו אף יצרניות חשמל באנרגיות מתחדשות, שכן ברשותן מבני ציבור רבים שעל גגותיהם אפשר להתקין מערכות פוטו- .וולטאיות ,עם זאת יכולת ן של רשו יו ת מקומית לייצר חשמל באנרגיות מתחדשות מוגבלת כיום , מפני שהן לא יכולות להיות יצרניות חשמל בעצמן אלא באמצעות ,החברה הכלכלית שלהן ו לא בכל הרשויות פועלת חברה כלכלית . לאחרונה יזם מרכז השלטון המקומי תוכנית שתאפשר לייצר כ- 600-500 מגה-ואט במתקנים פוטו-וולטאיים על גגות מוסדות ציבור בשטחי הרשויות המקומיות. 141 לשם מימוש פוטנציאל זה הציע מרכז השלטון המקומי :שורה של צעדים הבטחת מכסות ייעודיות לר ,שויות המקומיות במסגרת הסדר"מונה נטו" ובמסגרת ההסדרה התעריפית הקיימת, והן במסגרת ההסדרות הצפויות להתפרסם ; הרחבת טווח המתקנים שרשויות מקומיות יוכלו להגיש להסדרות תעריפיות ל- 200 קילוואט כדי להביא לניצול מקסימלי של גגות ובי ; ג ש תמיכות ממשלתיות (משרדי ,האנרגיה )הגנת הסביבה, הפנים והענק ת .סיוע תקציבי לרשויות נוסף על כך נטען כי יש להסיר :חסמים בתחום החרגת פרויקטים בתחום האנרגיה מ עומס המלוות של הרשויות המקומיות ; הענקת פטור מאישור שר הפנים על עשי י ה ב מקרקעין לפרויקטים בתחום האנרגיה ; מתן אפשרות למועצות אזוריות לרכז א ת בקשות הי ישובים ולהגישן יחד. 142 נציין כי במסגרת שיתוף פעולה בין משרד האנרגיה, מפעל הפיס ומרכז השלטון המקומי הוקמה קרן תמיכות להאצת 139 :משרד המשפטים, תזכיר חוק( חוק המקרקעין תיקון מס....' ) (התקנת מערכת לייצור חשמל מאנרגיה סולרית בבית משותף), התשע"ט- 2018 . 140 ,משרד האוצר, אגף תקציבים טיוטת ה תוכני ת הכלכלית (חוק ההסדרים) לשנת2020 ', עמ4. 141 ,מרכז השלטון המקומי ייצור אנרגיה סולר ית על גגות ברשויות המקומיות , מצגת שהוצגה ב וו עדת המשנה לקידום טכנולוגיות לאנרגיה מתחדשת , אוקטובר2018 . 142 שם. מערכת הרכבת סולר ית בבניין חדש במהלך הליך הבנייה .אינה אפשרית כיום סיום לאחר רק ה בנייה אישור , המבנה וקבלת טופס 4 ,אפשר להתחיל בהליך להקמת מתקן סולר י על הגג. 44 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] הטמעת אנרגיות מתחדשות ברשויות המקומיות בישראל. מטרת הקרן היא לסייע לרשויות המקומיות במתן הלוואה לצורך התקנת מערכות אנרגיה סולר ית. 143 נוסף על כך, לאחרונה פרסם משרד האנרגיה קול קורא לגיבוש תוכניות פעולה להיערכות לשינויי אקלים ואנ רגיה מקיימת ב עשר רשויות מקומיות., ובתוך כך לייצר חשמל מאנרגיה מתחדשת144 6.1.2 אנרגיה סולר ית – מתקני ייצור קרקעיים שדות סולר יים כמחצית מההספק המותקן במתקני אנרגיה מת חדשת סולר ית בסוף שנת2019 הוא בשדות סולר יים גדולים, בעיקר בדרום הארץ (כולל המתקן התרמו-סולר י באשלים) .נוסף ,על כך לפי ,הערכות רשות החשמל כ- 42% מפוטנציאל ההספק המותקן לעמידה ביעד30% בשנת 2030 הוא ב מתקנים פוטו-וולטאיים קרקעיים (רובו המכריע של הפוטנציאל באנר גיה מתחדשת הוא במתקנים פוטו-וולטאיים). 145 כפי שתואר לעיל, חסם מ רכזי העומד כיום בפני מימוש פוטנציאל הייצור בשדות סולר יים הוא תת- .פיתוח רשת ההולכה עקב מגבלות רשת ההולכה מאזור הדרום היא אינה יכולה לקלוט עוד חשמל מאנרגיות מתחדשות, ויש צורך בפיתוח ה כדי להרחיב את ייצור החשמל ממתקני ה אנרגיות ה מתחדשות המחוברים אליה. 146 כיום יש תוכני ,ת פיתוח מאושרת של קו מתח לדימונה ולפיה מתוכנן שדה סולר י גדול בהספק500 מגה-ואט , אך הקמת הקו נתקלת בקשיים עקב תפיסת שטחים המיועדים ל כך על ידי בנייה .לא חוקית כיום, הקמת מתקנים קרקעיים גדולים נחסמת בגלל חוסר ה יכולת של הרשת לקלוט את ההספק המיוצר בהם, ואף יש תוכני ות מאושרות לשדות סולר יים ש אי- אפשר לממש בשל מגבלה זו. 147 על אף הפוטנציאל הרב של ייצור בשדות סולר יים קרקעיים ו של יעילות הייצור בהם, גופים סביבתיים רבים מתנגדים להתמקדות באופן ייצור זה בשל ההש ל .כות הסביבתיות האפשריות המשרד להגנת הסביבה וארגוני סביבה וטבע נוטים להתנגד להפרה של שטחים פתוחים לטובת בניית שדות סולר יים מחשש לפגיעה בסביבה, בחי ובצומח. לטענתם, יש למצות את הפוטנציאל הגלום בבניית מתקנים סולר יים בשטחים מופרים ובשימוש כפול (דו- שימושיות)בקרקע לפני 143 משרד ה ,אנרגיה קרן תמיכות להתקנתPV ברשויות. 144 ,משרד האנרגיה :הודעה לעיתונות משרד האנרגיה מוביל תוכנ ית שתסייע לרשויות המקומיות להיערך לשינויי האקלים הקיצוניים ולקדם אנרגיה מקיימת , 9 בספטמבר2020 . 145 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט020 2 ', עמ37 . 146 ,עמרי שי, ראש תחום אמות מידה לשירות, אגף צרכנות ובקרה ברשות החשמל, מכתב מענה על בקשת מידע 26 באוגוסט2019 . 147 נציין כי בבואם לאשר תוכניות למתקנים סולריים, מוסדות התכנון בודקים רק קרבה לקווי חשמל, אך לא בודקים מקום ברשת להולכה לקליטת החשמל שיי וצר במתקן. תוכניות למתקני ייצור באנרגיות מתחדשות עשויות לקבל .אישור אף שאין בעבורן מקום ברשת החשמל ,רן דרסלר יועץ במינהל ה תכנון ,, שיחת טלפון5 בספטמבר2019 . לפי הערכות רשות ,החשמל כ- 42% מ פוטנציאל ההספ ק המותקן לעמידה ביעד ה- 30% בשנת 2030, הוא במתקנים פוטו-וולטאיים קרקעיים. על אף , הרב הפוטנציאל מימושו תלוי בפיתוח רשת של הולם החשמל. סביבתיים גורמים סבורים כי יש למצות הפוטנציאל את בבניית הגלום סולריים מתקנים בנויים בשטחים כפול ובשימוש בקרקע לפני שפונים להקים שדות סולריים בשטחים גדולים .פתוחים סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 45 www.knesset.gov.il [email protected] שפונים להקים שדות סולר.יים גדולים בשטחים פתוחים148 להלן יוצגו חסמים בפני קידום ה ייצור של אנרגיה מתחדשת בשתי דרכים הכוללות דו-שימושיות בקרקע: הקמת תשתיות סולר יות על מאגרי מים והקמת תשתיות סולר .יות בשילוב ייצור חקלאי בפתח הדברים נזכיר כי חסם מרכזי בפני ייצור אנרגיה מתחדשת במקביל לשימוש נוסף מכל סוג שהוא באותה הקרקע (דו- )שימושיות נעוץ במדיניות הקרקעית והתכנונית הייחודית בישראל. לדוגמה, החלטות מסוימות של רמ"י, ובהן החלטה1507 , 149 מצמצמות באופן משמעותי את השטח שניתן להקצות למתקנים פוטו-וולטאיים במושבים ו ,ביישובים חקלאיים מכל מיני שיקולים. בתמ"א10 / /ד10 , וגם בתמ"א41 , לא יושב חוסר הלימה זה. נוסף על כך, הגדרות שימושי הקרקע של רמ"י לא מאפשרות דו- שימושיות בקרקע או בניית מתקנים סולר.יים במחנות צה"ל דו-שימושיות :ה קמת תשתיות סולר יות על מאגרי מים: לאחרונה פרסמה רשות החשמל מכסה המיועדת ל מכרזים ל מתקנים פוטו-וולטאיים ,גדולים על גגות ועל מאגרי מים. עם זאת התקנת מערכת פוטו- וולטאית על מאגרי מים יקרה יותר בגלל התשתית שיש להקים מעל המאגר ,וכתוצאה מכך הצעות למתקנים על מאגרי מים יתקשו ככל הנראה להתחרות במכרז מול מתקני גגות, שעלות הקמתם נמוכה יותר .נוסף על עלות ההקמה הגבו ה ,ה החלטה1403 של רמ"י דורשת תשלום של % 1 3 מערך הקרקע על הקמת תשתית ייצור על מאגר מים, 150 בעוד .הקמה על גגות אינה נדרשת לכך כלל ממחקר שפרסמה לאחרונה החברה להגנת הטבע בנושא החשיבות האקולוגית של מקווי מים מלאכות ,יים וההגנה עליהם עולה כי מתוך מצאי של 4,200 מקווי מים מלאכותיים )מאגרים , בריכות מים ,בריכות קולחין ובריכות דגים) , רק184 מקווי מים, ששטחם ה כולל הוא 49,336 דונמים (כ- 19% מהשטח הכולל של המאגרים), הם בעלי חשיבות אקולוגית. ביתר המאגרים לא נמצא ערך אקולוגי משמ עותי. 151 ,כלומר ביותר מ- 4,000 מאגרי מים, בשטח כולל של יותר מ- 200,000 דונם, אין מניעה אקולוגית להקים מתקנים פוטו-וולטאיים. אפשרות כיסוי המאגר בפאנלים סולר יים תלוי ה בסוג המאגר ובהנחיות הקשורות לשיעור שטח המאגר שמותר .לכסות152 דו-שימושיות :הקמת תשתיות סולר יות מע ל שדות חקלאיי ם: פתרון זה מאפשר המשך שימוש חקלאי בקרקע, תוך ניצול השטח שמעל השדה להקמת מתקן סולר י על עמודים 148 ,החברה להגנת הטבע חשמל במסלול הירוק- אנרגיה מתחדשת תומכת סביבה וטבע , אוקטובר2017 . 149 ,רמ"י החלט'ת מועצה מס 1507 בנושא הקצאת קרקע לאנרגיה מתחדשת– סולר י , מיום16 ב ינואר 2017 . ההחלטה ב וטלה ביום4 באפריל2019 על ידי קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל , והוטמעה בפרק7.3 .בקובץ ראו לעיל פרק2.4.2 . 150 ,רמ"י קובץ החלטות רשות מקרקעי ישראל , 2019 סעיף7.3.8 (1) 151 החברה להגנת הטבע, החשיבות האקולוגי ת של מקווי מים מלאכותיים בישראל והאיומים עליהם , אוקטובר 2019 . 152 רשות המים ומשרד הבריאות , הנחיות לתכנון הצבת פאנלים סולר יים על מאגרי קולחין , 25 בפברואר2019 . מחקר פי על החברה שפרסמה ,להגנת הטבע ביותר מ- 4,000 מאגרי מים בשטח כולל של יותר מ- 200,000 דונם אין אקולוגית מניעה להקים מתקנים פוטו- וולטאיים,. עם זאת עלויות הקמה גבוהות על מתקנים של מאגרי מים, ודרישת תשלום מרמ"י על 31% מערך הקרקע, מקש ות על התמודדותם במכרז .מול מתקנים על גגות 46 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] (מערכות אגרי- )וולטאיות. בתחום זה קיימים כמה חסמים משמעותיים: היעדר הסדרות ותעריפים לנושא; חוסר התייחסות לנושא בתמ"א10 / /ד10 לשדות פוטו-וולטאיים או בת מ"א 41 ; הגדרות רמ"י לשימוש בקרקע, שאינן מכירות בדו- שימושיות מעין זו. יש לציין כי פיתוח טכנולוגיות אגרי-וולטאיות בעולם ובישראל נמצא עדיין בשלבים ראשוניים יחסית , וכ רוך במחקר ובביצוע פיילוט. בפרט יש מחסור בידע מחקרי לגבי היתכנות מקומית של הקמת מערכות אגרי- וול טאיות בישראל. בהקשר זה, חסם משמעותי בפני קידום פתרון זה הוא התנגדות משרד החקלאות לעניין עד שלא יוכח שאפשר להקים תשתיות סולר יות בלי לפגוע בייצור החקלאי, והימנעות המשרד מביצוע פיילוט בנושא. 153 הצעה לתיקון תמ"א10 / /ד10 מנובמבר2019 כוללת אפשרות לאשר היתר למתקן פוטו-וולטאי בשימוש כפול בייעודי קרקע וב שימושי קרקע מלבד מה ש קבוע ב תוכני ת הראשית ,ו בין היתר על גגות חממות. עם זאת, ההצעה ככל הנראה לא עוסקת בדו-שימושיות מעל שדה חקלאי כפי שתוארה לעיל. 6.2 חוות טורבינות רוח טורבינות רוח מהוות חלק קטן מההספק המותקן באנרגיות מתחדש ות כיום (כ- 1% ), ושיעור ניצול המכסה שהוקצתה לאופן ייצור זה נמוך– כ- 4% בלבד ( 27 מגה-ואט מתוך730 ) ,. עם זאת בהערכות רשות החשמל ומשרד האנרגיה לגבי הקמת הספק באנרגיות מתחדשות לעמידה ביעדי2030 , הובא בחשבון מיצוי מלא של מכסת ה.רוח154 בשנים האחרונות, יוזמות לייצור אנרגיה מתחדשת המבוססת על טורבינות רוח נתקלו ב כמה חסמים, ובהם התנגדות של תושבים (משיקולי בריאות ואיכות חיים) ושל גופים סביבתיים (בשל ,פגיעה אפשרי בבעלי כנף). כמו כן עד לאחרונה אחד החסמים המרכזיים בתחום היה קשור למימון פתרון טכנולוגי שנדרש על ידי מערכת הביט ,חון ורק לאחרונה נמצא ל כך פתרון. על כן אפשר להניח שבעתיד הקרוב יוקמו מתקנים נוספים בטכנולוגיה זו, בעיקר ברמת הגולן ובצפון .הארץ סוגיות אלה יתוארו להלן. סוגיות בריאותיות: 155 ההשפעות הבריאותיות של טורבינות רוח קשורות בעיקר לרעש שהן מחוללות ול ריצוד אור שנוצר .כשלהבי הטורבינה חוסמים את אור השמש שוב ושוב במהירות בעניין ה רעש, עיקר הדאגה היא מהשפעה של רעש הנמוך מה תדירות הנשמעת (מתחת ל- 20 הרץ, הידוע גם כאינפרה- .)קול ההשפעות הבריאותיות הנפוצות המיוחסות לטורבינות הן בין 153 ,רענן אמויאל, מנהל אגף תכנון ופיתוח הכפר במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, מכתב מענה על בקשת מידע 27 במאי2019 . 154 ,רשות החשמל הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 , 10 באוגוסט2020 ', עמ22 . נציין ,כי במסמך מדיניות קודם (משרד האנרגיה יעדי משק האנרגיה לשנת2030 , מרץ2019 ', עמ17 ) צוין כי עמידה ביעדי17% בשנת2030 תדרוש הגדלה של מכסת הרוח ל- 1,000 מגה- .ואט ואת ניצולה המלא 155 ,אהוד בקר שיקולים בריאותיים וסביבתיים בהפעלת טורבינות רוח: מבט משווה , מסמך מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת17 בדצמבר2017 . , האחרונות בשנים יוזמות לייצור אנרגיה מתחדשת המבוססת רוח טורבינות על ,נתקלו בכמה חסמים ובהם התנגדויות של (משיקולי תושבים )בריאות ואיכות חיים ושל גופים סביבתיים (בשל פגיעה אפשרי .)בבעלי כנף לאחרונה נמצא פתרון ל החסמים אחד בתחום המרכזיים, ש היה קשור למימון טכנו פתרון לוגי ידי על שנדרש מערכת הביטחון . על כן אפשר להניח שבעתיד הקרוב יוקמו נוספים מתקנים בטכנולוגיה זו, בעיקר ברמת הגולן ובצפון הארץ . סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 47 www.knesset.gov.il [email protected] היתר חוסר נוחות, קשיי שינה, כאבי ראש ועצבנות, ו הן מכונות לעיתים בשם הכולל תסמונת טורבינות רוח ( wind turbine syndrome .) נציין כי אין הסכמה בקרב חוקרים על הקשר בין הטורבינות ובין התופעות הבריאותיות ה אלה . בעוד רוב החוקרים מסכימים שאפשר להצביע על קשר חלש בין רעש אינפרה- קולי לכאבי ראש ולחוסר נוחות, חוקרים אחרים טוענים כי התופעות החמורות יותר המיוחסות לטורבינות רוח נגרמות ממקור פסיכולוגי ולא מרעש או ריצוד. דיווחים על הוכחת הקשר במתודות מדעיות .נענים בדרך כלל בביקורת על היבטים של אופן ביצוע המחקר פאנלים מדעיים שסקרו בשנים האחרונות מחקרים בנושא הסיקו שכעת אי-א פשר להוכיח או לפסול את מכלול הטענות לגבי טורבינות, .ושיש צורך במחקר נוסף ,עם זאת מדינות רבות נוקטות עיקרון של זהירות מונעת , כלומר גם אם הקשר בין הטורבינות לתופעות הבריאותיות אינו מוכח מדעית , מוטלות על הטורבינות מגבלות של מרחק ממגורים, רמת רעש מותרת ושעות פ עילות. סוגיות סביבתיות: 156 ההשפעה הסביבתית העיקרית המיוחסת לטורבינות רוח היא הפגיעה בבעלי כנף– עטלפים וציפורים– .המתנגשים בטורבינה ובלהביה האמצעי המקובל להפחתת הפגיעה בציפורים הוא כיבוי נקודתי של הטורבינות ., שנקבע במסגרת משטר ההפעלה שלהן תנועת הטורבינה מופ סקת כאשר ציפור מזן הנתון בסכנה מזוהה סמוך אליה , באמצעות .תצפיתנים ומערכות ממוחשבות אמצעי נוסף, המפחית את הפגיעה בעטלפים, הוא הפעלת הטורבינה רק מ על מהירות רוח מסוימת , .היות שעטלפים פעילים בדרך כלל רק ברוח חלשה שיקולים סביבתיים אחרים מתייחסים לפגיעת מתחמי הט.ורבינות בנוף ובתיירות נציין כי בארץ ה סכנה לבעלי כנף ,מועצמת משום שהיא אזור ש דרכו עוברות .ציפורים נודדות לעמדת,המשרד להגנת הסביבה157 רשות הטבע והגנים158 ו,החברה להגנת הטבע159 הצבת ,טורבינות רוח במקומות רבים בישראל שהיא ציר נדידה עולמי ובעלת חשיבות אקולוגית יוצ את דופן, משמעה סיכון נרחב ל עופות ו ל ,עטלפים ש חלקם כבר היום בסכנת הכחדה. ל פי עמדת המשרד להגנת הסביבה וגופים סביבתיים נוספים, יש לבחון כל אתר ש בו מתוכננת הקמ ה של טורבינות רוח, לאמוד את התועלת שבהפקת האנרגיה הירוקה מול הסיכון לבעלי ה כנף והנזק 156 .שם 157 ,המשרד להגנת הסביבה טורבינות רוח: היבטים תכנוניים וסביבתיים , 28 באוקטובר2015 . 158 ,רשות הטבע והגנים השפעת הקמת טורבינות רוח על הטבע בישראל , 29 בדצמבר2013 :. כניסה1 בדצמבר 2019 ,; רשות הטבע והגנים טורבינות רוח– עמדת רשות הטבע והגנים , דצמבר2013 . 159 ,החברה להגנת הטבע חשמל במסלול הירוק– אנרגיה מתחדשת תומכת סביבה וטבע , אוקטובר2017 . החשמל רשות הנפיקה רישיונות לטורבינות מותנים רוח בהספק של כ- 754 מגה- ,ואט כלומר, יש פוטנציאל המכסה למיצוי ולכן הקיימת, יש הגדלת את לבחון במטרה המכסות לעודד את המשך ופיתוח היזמות שנמצאים האתרים בהליכי תכנון. בהנפקת אין המותנים הרישיונות כדי זה בהספק להבטיח את מיצוי המכסה, אך יש בכך על להצביע כדי .פוטנציאל קיים 48 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] הצפוי לערכי ה טבע וה נוף, לבחון מנגנונים קיימים לצמצום הסיכון של המתקן לבעלי כנף, ו רק אז להחליט מה מידת ה תועלת ב.הקמתו :סוגיות ביטחוניות עד לאחרונה, אחד החסמים ה מרכזיים בפני קידום טורבינות רוח היה דרישת מתווה משרד הביטחון, ש דרש תקציב לפתרון טכנולוגי. תכנון חוות טורבינות רו ח מחייב בין היתר אישור של מ שרד י הב טחון )(להלן: משהב"ט, בהתאם ל הוראות תמ"א10 /ד/ 2 1. 160 משהב"ט אפיין פ תרון טכנולוגי ,להקמת טורבינות רוח באזור הקרוב לגבול הצפוני שיישומו אמור לאפשר הקמ ת פרויקטים של טורבינות רוח הנמצאים בהליכי תכנון האזור הצפוני שכולל את רמת הגולן והגליל (חלקם בעלי רישיון מותנה). הפתרון הטכנולוגי עשוי להיות ממומש בעתיד גם .בגזרות אחרות ל הערכת משהב"ט , עלות הטמעת הפתרון בגז רת הצפון מוערכת בכ- 250 מי ליון ,ש"ח ומש ך יישומו הצפוי הוא כ שלוש שנים. הקצאת מימון לנושא זה הייתה כרוכה בגיבוש הסכמה בין משרד האנרג יה , משרד האוצר ומשרד הביטחו ן לגבי ה מקור התקציבי לעניין, ובינואר 2020 .נמצא הפתרון התקציבי לכך161 לפיכך, סביר להניח ש תוכני ות נוספות יאושרו בשנים .הקרובות, וניצול המכסה יעלה בהדרגה מדיניות ואסדרה: ,המכסות המיועדות לטורבינות רוח, קטנות וגדולות, שהוקצו לראשונה צ ומצמו עם הזמן עקב המגבלות הקיימות והחסמים המורכבים ב.קידום התחום162 עם זאת, עם התפתחות ה טכנולוגיות ואופני הא סדרה שיאפשרו לה ת,מודד עם החסמים הקיימים ונוכח העובדה ש רשות החשמל הנפיקה רישיונות מותנים163 לטורבינות רוח בהספק כ- 754 גה מ-אט ו164 – כלומר הספק פוטנציאלי שקר וב ל מיצוי המכסה הקיימת – יש לבחון את הגדלת המכסות במטרה לעודד את המשך היזמות ופיתוח האתרים שנמצאים בהליכי תכנון. נציין כי אין בהנפקת הרישיונות המותנים בהספק זה כדי להבטיח את מיצוי המכסה, אך יש בכך כדי להצביע .על פוטנציאל קיים נציין עוד כי בהערכות קודמות של רשות החשמל ומשרד האנרגיה בעניין הקמת הספק באנרגיות מתחדשות לעמידה ביעד של 17% (היעדים הקודמים) בשנת 2030 , הובא בחשבון מיצוי מלא של מכסת רוח בהספק כולל של1,000 מגה-ואט , בעוד המכסה כיום היא730 מגה-ואט. 165 160 בנוגע להיתרי בנייה, סעיפים8.6.3 (ב) ל תוכני ות וסעיפים9.4.1 ו- 9.5 .להוראות התמ"א 161 ,משרד האנרגיה :הודעה לעיתונות משרדי האנרגיה, הביטחון, האוצר ורשות החשמל חתמו על הסכם מסגרת שיאפשר הקמה של מאות טורבינות רוח בצפון הארץ , 1 בינואר2020 . 162 המכסה שהוקצתה לטורבינות קטנות צומצמה מ- 30 מגה-ואט ל- 10 מגה- ואט, והמכסה שהוקצתה לטורבינות גדולות צומצמה מ- 800 מגה-ואט ל- 730 מגה- ואט. ראו נספח2. 163 רישיון מותנה הוא רישיון זמני להקמת מתקן ייצור שניתן ל יצרן חשמל בשלב ראשוני יחסית בהליך הרישוי , ולפיו בהתקיים התנאים הקבועים בו והוראות הדין, יינתן לאותו אדם רישיון ייצור .קבוע 164 ,רשות החשמל רשימת ר י שיונות מותנים מתחדשת בכל הטכנולוגיות למעט סולר י (מעודכן10/19 ). 165 ,משרד האנרגיה יעדי משק האנרגיה לשנת2030 , מרץ2019 ', עמ17 . סוגיות בתחום האנרגיות המתחדשות | 49 www.knesset.gov.il [email protected] 6.3 אגירה פתרונות אגירה המשולבים במתקני אנרגיה מתחדשת מסייעים לייצו ב ;התדר ברשת החשמל166 מאפשרים לווסת את הזרמת החשמל לרשת, ובכך משמשים פתרון חלקי למגבלות רשת ההולכה בקליטת חשמל ממתקני אנרגיות מתחדשות; מגשרים בין זמני הייצור לזמני העומס בצריכה , למשל כאשר רוב החשמל מיוצר בשעות האור, אך שעות הצריכה ממשיכות לשעות הערב ; ומאפשרים הכנסה מסיבית של אנרגיה מתחדשת למשק החשמל כתחליף אמיתי לתחנות כוח קונבנציו נלי ות פיקריות הפועלות כגיבוי. 167 ,כאמור שילוב פתרונות אגירה168 במתקני אנרגיות מתחדשות ה חל ברשות החשמל רק בשנה ,שעברה ו מאז פרסמה הרשות מכרז להקמת מתקן פוטו-וולטאי הכולל אגיר ,ה והוא הסתיים .בהצלחה169 ,עם זאת, לא ברור מתי יפורסמו מכרזים או מכסות ותעריפים נוספים לעניין זה ומתי .הרגולטור יאפשר חיבור פתרונות אגירה גם למתקנים קיימים, קטנים או גדולים כלומר, יש לגבש תוכני ת לקידום אגירת חשמל כ חלק מ תוכני ת אסטרטגית לקידום אנרגיה מתחדשת או כחלק מתוכנית-אב למשק החשמל, שבמסגרתה י י קבעו יעדים לתפוקות האגירה הדרושות או הרצויות. 170 נדגיש כי כל עוד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות אינו כולל אגירה, הוא אינו יכול להחליף לגמרי ייצור חשמל בדלק פוסילי , שכן הוא מגובה בפעילותן של תחנות כוח קונבנציו נלי.ות171 166 פעילותה התקינה של רשת החשמל מצריכה שמירה על תדר קבוע פחות או יותר, ללא תנודות משמעותיות או .ממושכות, בהספק המוזרם לרשת או בצריכתו מכאן נובעות בעיות לא .פשוטות בניהול הרשת יש כמה דרכים ,לטפל בבעיות אלה י המ ו ידית ביניהן היא מנגנון בקרה של חברת החשמל המכניס לפעולה או מנטרל תחנות כוח מסוגים שונים העומדות לרשות מנהל המערכ ת. השימוש במנגנון זה אינו ח ו ,פשי מבעיות ו בהן יציבות התדר. אחד האמצעים המעולים והנוחים לטיפול בתנודתיות הרשת הוא אגירת אנרגיה חשמלית . ראו: , גרוסמן גרשון עברון יגאל, פור ום אנרגיה35: אגירת אנרגיה בייצור חשמל, ,מוסד שמואל נאמן2015 . 167 תחנות כוח פיקריות הן תחנות כוח שנכנסות לפעולה רק כשיש עומס על מערכת החשמל בזמן שיא הביקוש .("פיק") ויש צורך מיידי בהגדלת הספק החשמל המיוצר, אך הן מזהמות יותר ויעילות פחות מתחנות כוח רגילות 168 אחת הבעיות באנרגיה מתחדשת היא סוגיית אגירת האנרגיה, שכן השימוש בחשמל המופק מאנרגיה מתחדשת מתקיים לעיתים בזמנים אחרים מזמני הפקתה. כיום החשמל ממתקני אנרגיה מתחדשת בישראל מוזרם לרשת החשמל ואינו נאגר. כאשר שיעור האנרגיה המתחדשת נמוך, אין בעיות אגירה, מפני ש ,האנרגיה נצרכת בזמן הייצור אך ככל שהייצור גדל ושיעורו מ כלל ייצור החשמל הופך משמעותי יותר, נוצרת בעיית אגירה, שכן הייצור גדול מהצריכה, ולכן צריך לאגור את האנרגיה. נוסף על כך, פתרונות אגירה מסייעים ליציבות תדר הרשת ולהתאמת זמני הייצור לזמני העומס בצריכה. אגי.רת חשמל נדרשת אם כן גם כדי לווסת את החשמל למערכת ההולכה 169 ,מינהל הרכש הממשלתי, אגף החשב הכללי באוצר מכרז למתקן סולר י כולל אגירה , 22 בינואר2020 . הודעה לעיתונות. 170 , גרוסמן גרשון עברון יגאל, פורום אנרגיה35: אגירת אנרגיה בייצור חשמל, ,מוסד שמואל נאמן2015 . 171 יש כיום טכנולוגיות אגירה ישימות, אך התחום מתפתח ונמצא עדיין בתחילת דרכו. יש תחרות בין כמה סוגי טכנולוגיות, ולא ברור עדיין איזו מהן עדיפה. בעקבות התפתחויות טכנולוגיות בתחום, בעתיד הקרוב המחיר והיעילות של טכנולוגיות אלו צפויים להשתפר ולהפוך את הטכנולוגיה ליעילה. סוללות לאגירת חשמל עשויות לשמש גם לוויסות תדר החשמל במערכת החשמל בהתאם למידת העומס על מערכת החשמל– לאגור חשמל בזמן שעומסי הצריכה נמוכים, ולספק חשמל למערכת כשעומסי הצריכה גבוהים. כיום יש תחנות כוח שנכנסות לפעולה כל עוד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות אינו כולל אגירה, הוא להחליף יכול אינו לגמרי ייצור חשמל בדלק פוסילי, שכן הוא מגובה בפעילותן תחנות של כוח קונבנציו נלי.ות 50 | הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il [email protected] גיב וש מתווי הסדרה לטכנולוגיות אגירה נוספות: ,כאמור לאחרונה החלה רשות החשמל לפעול לקידום אגירה כחלק ממתקנים סולר יים , אך טרם פורסמו הסדרות ותעריפים לאגירה למתקנים קיימים . לצורך קידום השימוש באנרגיות מתחדשות יש לגבש ה סדרו ת ותעריפים לאגירת סוללות (לשירותים שונים) ולבחון את טכנולוגיות האגירה הכלולות בהסדרות בהתאם להתפתחותן הטכנולוגית ו ל .זמינותן הכלכלית אגירה מתחת לגג . כיום אין אפשרות לחבר מתקן אגירה מכל סוג למתקני ייצור חשמל ביתיים או אחרים ולרשת החשמל. כדי לאפשר שימוש בטכנולוגיות אגירה כמו סוללות במתקנים סולר יים ביתיים, יש לתקן את אמות המידה הקיימות ברשות החשמל, שאינן כוללות את נושא חיבור הבטריות למערכת אספקת חשמל סולר ית ביתית, ולעדכן את הנחיות חח"י כך שיסדירו את חיבור ן לרשת של טכנולוגיות אגירה . 172 אגירה שאוב ה. 173 טכנולוגי י ת האגירה היחידה המוסדרת כיום בישראל היא אגיר .ה שאובה קיימת מכסה בהספק800 מגה-ואט לאגירה שאובה , ונכון ל- 2019 נוצלו כ- 80% ממנה. 174 כלי מיסוי לעידוד שימוש בטכנולוגיות אגירה . קידום שימוש בטכנולוגיות אגירה, בהנחה שהשימוש בהן יותר ויוסדר, יכול להיעשות באמצעות תמריצים כלכליים, דוגמת פטור ממכס , הקלות מס או פ חת מואץ – אמצעים שהונהגו בעבר כדי לקדם אנרגיה מתחדשת. 175 רק כשיש עומס על מערכת החשמל (תחנות פיקריות), אך הן מזהמות .יותר ויעילות פחות מתחנות כוח רגילות ד"ר שחר דולב, אחראי תחום מחקר בפורום הישראלי לאנרגיה ,, שיחת טלפון21 במאי2019 ,; משרד האנרגיה יעדי משק האנרגיה לשנת2030 , מרץ2019, ע 'מ17 – 18 . 172 ,איתן פרנס מנכ"ל איגוד חברות אנרגיה ירוקה לישראל, ,שיחת טלפון26 במאי2019 . 173 אגירה שאובה היא שיטה לאגירת חשמל באמצעות שאיבת מים ממאגר נמוך למאגר גבוה בזמן שיש עודף חשמל. כאשר יש צורך בחשמל, מוזרמים המים מהגובה למאגר הנמוך ומסובבים טורבינה המפי.קה חשמל 174 ,רשות החשמל דוח משק החשמל2019 , לוח2.6 . 175 החלטה2935 של הממשלה ה- 31 בנושא תוכנית לעידוד השימוש באנרגיה נקייה , 13 בינואר2008 . קידום אגירה כרוך בגיבוש מתווי הסדרה נוספים לטכנולוגיות אגיר ה נוספות, יצירת לחיבור אפשרות אגירה מתקני למתקני גגות, קידום מתקני אגירה שאובה למכסה בהתאם הקיימת וגיבוש כלי מיסוי לעידוד שימוש .בטכנולוגיות אגירה