חומר רקע

עמוד 1 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע סוגיות בהסדרת נושא הקרקעות בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב :כתיבה מיכל לרר י' חשון "תשע ח :אישור אורלי אלמגור-לוטן , ראש צוות 30 אוקטובר2017 גרסה לפני עריכה לשונית ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 2 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע מסמך זה נכתב לבקשת חה"כ טאלב אבו א ער ר לקראת ציון "יום הנגב" בכנסת, והוא עוסק בסוגי ו ת שונות הקשורות בהסדרת נושא הקרקעות בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב .המסמך כולל נתוני רקע על האוכלוסייה הבדואית בישראל , הצגה של סוגיית הקרקעות ותביעות הבעלות עליהן , סקירת ניסיונות קודמים להסדיר את הסוגיה ו.לבסוף הצגת המדיניות הנוכחית של ממשלת ישראל ודיון בה יצוין, כי המסמך נכתב במבט רחב ואינו נכנס לרמת פירוט המתארת את מצב הדיור והתכנון כפי שהוא מתקיים .באשר לכל יישוב ויישוב ת מצית  לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), אוכלוסיית הבדואים בנגב מונה כ- 244 אלף תושבים, מחציתם בני פחות מ- 18 . קצב הגידול השנתי של האוכלוסייה הבדואית בנגב עומד כיום על3.9% - כפול מקצב הגידול הממוצע באוכלוסייה הכללית (העומד על1.9% .) במבט קדימה, בשנת2030 צפויה האוכלוסייה הבדואית למנות קרוב ל- 400,000 .נפש  לפי נתוני הלמ"ס, כ- 180 אלף בדואים מתגוררים ביישובים הבדואים המוכרים, אשר כולם מדורגים באשכול סוציו- אקונומי1 - הנמוך ביותר מהבחינה החברתית- כלכלית. על פי הערכות שונות, בין רבע לשליש מאוכלוסיית הבדואים בנגב מתגוררת מחוץ ליישובים המוכרים, בצורה .בלתי מוסדרת  בין השנים1971-1979 , במסגרת הליך הסדר מקרקעין, הוגשו3,220 תביעות בעלות של בדואים בנגב על קרקעות ב שטח כולל של776,585 דונם. על פי נתוני הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, נכון להיום תלויות ועומדות2,811 תביעות בעלות, המתייחסות ל קרקעות ב שטח כולל של 571,285 דונם. מכאן, ש עד כה הוסדרו רק 409 ת ביעות בעלות , הנוגעות לשטח של205,571 דונם.  לפי בדיקת מרכז המחקר והמידע של הכנסת ו לפי נתונים אשר הוצגו בדוח מבקר המדינה משנת 2016 בעניין זה , בין40%-50% מהשטח הכולל שבתוך תחומי השיפוט של היישובים הבדואים .מצויים היום בתביעות בעלות, בשיעורים המשתנים בין היישובים השונים  בעשור האחרון הוקמו כמה ועדות כדי להסדיר את ההתיישבות הבדואית בנגב . כל הוועדות הללו כרכו את הסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב בפתרון של סוגיית תביעות הבעלות על הקרקע. ,לעומת זאת מדיניותה הנוכחית של הרשות לפיתוח והתיישבות ה בדואים בנגב מתמקדת במתן פתרונות לבעיות הדיור של האוכלוסייה הבדואית בנגב, ללא תלות בשאלת ההסדרה של תביעות .הבעלות על פי מדיניות הדיור של הרשות, הפתרונות המוצעים מיועדים בראש ובראשונה לתת מענה למצוקת הדיור ביישובים המוכרים, הנובעת בין השאר מגידול האוכלוסייה כתוצאה מריבוי טבעי. נוסף על כך, מדיניות הדיור גם מתייחסת במידת מה לאוכלוסייה המתגוררת מחוץ ליישובים המוכרים, וב פרט זו המתגוררת בסמיכות אליהם. הסדרת ריכוזי האוכלוסייה המרוחקים מהיישובים המוכר ים אינה חלק ממדיניות הרשות בשלב הנוכחי .  מדוחות הוועדות השונות וכן מדוח מבקר המדינה משנת2016 בנושא עולה, כי אי מתן מענה לסוגיית תביעות הבעלות עשוי להוות חסם משמעותי בהסדרת התיישבות האוכלוסייה .הבדואית בנגב  לפי נתוני המשרד לביטחון ה פנים ,בין השנים 2013-2016 הוגשו מדי שנה כ- 600-700 צווי הריסה בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב; במהלך המחצית הראשונה של שנת2017 הוגשו436 צווים . מרבית צווי ההריסה (כ- 70% )בממוצע רב שנתי מוגשים בגין עבירות שבוצעו מחוץ עמוד 3 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע ;ליישובים המוכרים כ- 20% מהצווים הוגשו בגין עבירות ברשויות המקומיות וכ- 10% בגין עבירות ב יישובי המועצות האזוריות אל קסום ונווה מדבר . 1. האוכלוסייה הבדואית בנגב- רקע לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן: הלמ"ס), נכון לשנת2016 אוכלוסיית הבדואים בנגב מונה כ-4 24 אלף תושבים, מחציתם בני פחות מ- 18 . 1 קצב הגידול השנתי הממוצע של האוכלוסייה הבדואית בישראל נמצא בירידה בשנים האחרונות , אולם גם כיום הוא עומד על3.9% - כפול מקצב הגידול הממוצע באוכלוסייה הכללית (העומד על% 1.9 .) 2 במבט קדימה, בשנת2030 צפויה האוכלוסייה הבדואית למנות קרוב ל- 400,000 .נפש3 נראה, כי קיים קושי להצי ג נתון מדויק על מספר התושבים הבדואים , ובפרט אלו המתגוררים מחוץ ליישובים המוכרים: על- פי נתוני הלמ"ס לשנת2014, כ- % 76 מן התושבים הבדואים בנגב מתגוררים ביישובים המוכרים וכ- % 24 .בריכוזי האוכלוסייה שמחוץ ליישובים המוכרים4 ,עם זאת ייתכן ו מספרם של הבדואים המתגוררים מחוץ ליישובים המוכרים גבוה יותר: לפי נתוני משרד הפנים שהובאו ב דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות שופט העליון בדימוס אלעזר גולדבר ג שקמה ב- 2007 (וראו בהמשך), באותה שנה היה מספר התושבים הבדואים מחוץ ליישובים המוכרים כ-2 6 .אלף איש5 ,לאור קצב הגידול השנתי של האוכלוסייה הבדואית בנגב ותוך הנחה כי רק מיעוט הבדואים עבר מאז שנה זו להתגורר בתוך היישובים ה ,מוכרים מספר הבדואים מחוץ ליישובים המוכרים נכון להיום אמור להיות גבוה משמעותית, ולעמוד על כ- 90 .אלף איש טבלה1 : ,התפלגות האוכלוסייה הבדואית בין היישובים המוכרים2016 6 שם היישוב האוכלוסייה שם היישוב האוכלוסייה רהט 64,462 לקיה 12,285 חורה 19,981 שגב שלום 9,508 ערערה בנגב 16,344 נווה מדבר )אבו קרינאת, אבו- ,'תלול, ביר הדאג קסר א- )סיר 8,551 כסיפה 19,718 אל-קסום (אום בטין, א- ,סייד, דריג'את, כוחלה מולדה, מכחול, תראבין א-צאנע 9,498 תל שבע 19,163 : סך כל האוכלוסייה179,510 נפש 1 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה השנתון ,הסטטיסטי לישראל2016 . לוח2.19 : אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, גי ל , מין, מחוז ונפה . 2 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, השנתון הסטטיסטי לישראל2016 : מקורות גידול האוכלוסייה, לפי מחוז, קבוצת אוכלוסייה ודת . 3 :נעם קוסט, המועצה הלאומית לכלכלה, תכתובת דוא"ל11 ,ביולי2017 . 4 הלשכה המרכזית ל ,סטטיסטיקה יישובים ואוכלוסייה בישראל2014 , 21 באוקטובר2015 . 5 דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות שופט העליון בדימוס אלעזר גולדבר ג . הוגש לשר הבינוי והשיכון בתאריך11 ,בדצמבר2008 . 6 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה קובץ היישובים . קובצי יישובים, אוכלוסיית וסמליהם2016 . כניסה בתאריך30 באוקטובר 2017 . עמוד 4 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע .ככלל, האוכלוסייה הבדואית היא הענייה ביותר בישראל כל היישובים הבדואים מדורגים באשכול סוציו- אקונומי1 של הלמ"ס - הנמוך ביותר מהבחינה החברתית-כלכלית - וה יישובים ה בדואים סובלים משורה .של בעיות בתחומים שונים כגון חינוך, בריאות, תעסוקה ועוד7 גם בתחום הנגישות לש ירותים חיוניים עולה חוסר ממשי של תשתיות חיוניות כגון מים, חשמל ושירותי רפואה, בפרט מחוץ ליישובים .המוסדרים8 בעיות חברתיות וכלכליות אלה המאפיינות את האוכלוסייה הבדואית בנגב נובעות ממגוון סיבות, ביניהן גם מצב הדיור של הבדואים בנגב וחוסר ההצלחה עד כה להסדיר את ההתיישבות מחוץ ליישובים המוכרים )(ובמידה מסוימת גם בתוך היישובים המוכרים . בהקשר זה ראוי לציין דברים שכתב בשנת2016 " מבקר המדינה בדוח בנושא היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב" " לפיהם מצבה החברתי והכלכלי הירוד של האוכלוסייה הבדואית בנגב והתיישבותם של עשר ות אלפי תושבים מקרב אוכלוסייה זו מחוץ לתחומי יישוב מוכרים, כשהם אינם שייכים למסגרת של רשות מקומית כלשהי, ומתגוררים במבנים שנבנו באופן לא חוקי, מעוררים סוגיות סבוכות הנוגעות בין היתר לנגישות של תושבים בדואים לשירותים בסיסיים, כמו כן מציאות מורכבת זו עשויה ל .יצור נתק של חלק מהם מן המדינה וממוסדותיה מציאות זו אף מהווה קרקע פורייה לצמיחת תופעות של פשיעה ועבריינות העלולות לפגוע בכלל התושבים ."באזור הנגב9 על כן, ניכר כי לא ניתן להתייחס למצב החברתי והכלכלי הקשה בו שרויה האוכלוסייה הבדואית בנגב .במנותק ממצב הדיור ניסיונותיה ן של הממשל ות לאורך השנים להסדיר את הסוגיה , כפי שיתואר בפרק הבא, משקפ ים את ה כה .רה בחשיבות הנושא ובהשלכתו על היבטים שונים 2. סוגיית הקרקעות ותביעות הבעלות לאחר הקמת המדינה כונסה רוב האוכלוסייה הבדואית שנותרה בנגב, כ- 12,000 נפש, לאזור המכונה "אזור "הסייג– שטח המשתרע בין דימונה, ערד ובאר שבע, אשר נוהל בידי הממשל הצבאי. באזור הסייג חיו עוד קודם להקמת המדינה מספר שבטים אשר נותרו במקומם גם לאחר הקמתה . עם המעבר ל שטח זה, לא קיבלה האוכלוסייה הבדואית זכויות קניין על השטחים החדשים והם החלו בתהליך של התיישבות .ספונטאנית, אשר באה לידי ביטוי בהקמה של מבני מגורים ללא תהליך של תכנון יישובי מקובל10 בין השנים1969-1996 הקימה מדינת ישראל שבעה יישובים עבור האוכלוסייה הבדואית בנגב ,: תל שבע רהט (אשר ב- 1994 קיבלה מעמד של עיר), כסייפה, חורה, ערוער, לקייה ושגב שלום. כ מחצית מאוכלוסיית הבדואים בנגב עברה ליישובים אלה; יתר האוכלוסייה נותרה בריכוזי אוכלוסייה שאינם משויכים לתחום מוניציפאלי מוגדר, ולפיכך אינם מוכרים על ידי המדינה כיישובים .רשמיים והבנייה בהם אינה מוסדרת בשנת2004 החליטה המדינה להקים את המועצה האזורית אבו בסמה , אשר איגדה11 יישובים נוספים שהוכרו על ידי המדינה במהלך השנים. מועצה זו פורקה בשנת2012 ופוצלה במקום זאת לשתי מועצות 7 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 , ""היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. 8 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 , ""היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. 9 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 , ""היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. 10 ,להרחבה על הרקע ההיסטורי לנושא הבעלות על הקרקע ראו מסמך מרכז המחקר והמידע הסדרת התיישבות הבדואים בנגב . כתיבה: שירי ספקטור- ,בן ארי5 בנובמבר2013 . עמוד 5 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע :אזוריות נווה מדבר ו אל קסום ,. נכון להיום מחוץ ליישובים המוכרים ישנם עדיין עשרות ריכוזי .אוכלוסייה בדואית שמעמדם טרם הוסדר11 עד היום לא הושגה הסכמה בין המדינה לבין מרבית התושבים בריכוזי האוכלוסייה מחוץ ליישובים המוכרים בנוגע לאופן הסדרת התיישבותם. הקושי להסדיר סוגיה זו קשור בעיקרו למחלוקת משפטית ב ין .המדינה לבין התושבים הבדואים באשר לאופן הוכחת הבעלות על הקרקע12 עמדת התושבים הבדואים גורסת כי על המדינה להכיר בבעלותם על הקרקע בזכות שליטתם על השטחים במשך שנים ארוכות , על אף ש לתביעות הבעלות של הם .אין נלווים מסמכים רשמיים המעידים על זכות זו לעומת זאת, המד ינה אינה מכירה בבעלות זו ונסמכת על חוקי קרקעות ופסיקות של בתי המשפט. 13 לפי חקיקה זאת, מרבית 'אדמות הנגב מוגדרות כאדמות מוואת– קרקעות בבעלות המדינה אשר אינן משמשות לצרכים חקלאיים ואשר ממוקמות במרחק רב מאזורים מיושבים. אדם פרטי אינו יכול לקבל עליהן זכויות בע לות אלא אם .הוכיח כי ניתנו לו כאלה על ידי הריבון עם זאת, למרות שהמדינה לא מכירה בזכויות הבעלות של הבדואים על הקרקע, היא מכירה בזיקה שלהם אליה. 14 ,בשל כך כבר בעשורים הראשונים לקיומה הציעה המדינה לתובעי הבעלות הבדואים פיצויים, בכפוף להסדרת תביעתם ; גובה הפיצוי הכספי נקבע על פי סוג ה קרקע ומיקומה. בפועל, גישה זו לא נתקבלה על ידי מרבית התושבים הבדואים. חששם של תושבים אלה היה, ועודנו, כי מעבר שלהם .ליישובים מוסדרים יגרום להם לאבד את הקרקעות לגביהן הם תובעים בעלות במהלך שנות ה- 70 של המאה העשרים יזמה המדינ ה הליך אשר במסגרתו העניקה לתושבים הבדואים חלון זמן להגשת תביעות בעלות ,על קרקעות בנגב. הליך זה התבסס על פקודת הסדר זכויות במקרקעין התשכ"ט– 1969 .שמטרתה הייתה לרשום בספר המקרקעין כל חלקת קרקע על שם בעליה15 כך, במהלך השנים1971-1979 הוגשו3,220 תביעות בעלות על שטח כולל של776,856 דונם– חלקו באזור הסייג (אליו כאמור כונסה מרבית האוכלוסייה הבדואית לאחר הקמת המדינה) וחלקו מחוץ לאזור זה. 16 ועדה ממשלתית להסדר מקרקעין באזור הסייג והנגב הצפוני, בראשות הגברת פליאה אלבק (ועדת אלבק) בדקה את הנושא וקבעה כי מדובר בקרקעות שהן אדמות מדינה. אף על פי כן המליצה הוועדה על הסדר "לפנים משורת הדין", לפיו המדינה תיתן לבדואים פיצוי תמורת התפנות מהשטח עליו הם תובעים בעלות. בשנת 1976 אימצה הממשלה את המלצות הוועדה, וגובשה עמדה לפיה ההסדרה תתנהל במסגרת הסכמי פשרה בין התובעים והמדינה : המ דינה תפצה את התובעים, ובתמורה הקרקע תירשם על שם המדינה. המלצות הוועדה שימשו כבסיס להחלטות רשות מקרקעי ישראל בעניין ההסכמים וחישוב נוסחאות הפיצוי עבור .התושבים17 על אף פרק הזמן שחלף מאז, עד כה חתמה המדינה על הסכמי פשרה רק עם חלק מצומצם מהאוכלוסייה התובעת בעלות, וקצב ההתקדמות הוא איטי מאוד . 11 ,רותם דשא, סגנית מנהלת מנהל הנדסה ברשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב שיחת טלפון , 24 ,באוקטובר2017 . 12 חבצלת יהל, "הוויכוח הקרקעי בין בדואי הנגב ומדינת ישראל", מכון ב ן גוריון לחקר ישראל והציונות, ינואר2017 . 13 .יצוין כי גם השלטון העתמאני וגם המנדט הבריטי לא הכירו בטענות הבעלות של הבדואים על אדמותיהם 14 דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות שופט העליון בדימוס אלעזר גולדבר ג . הוגש לשר הבינוי והשיכון בתאריך11 ,בדצמבר2008 . 15 הליך הסדר מקרקעין לפי פקודת הסדר זכויות מקר קעין, התשכ"ט- 1969 . 16 דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות שופט העליון בדימוס אלעזר גולדבר ג . הוגש לשר הבינוי והשיכון ב תאריך11 ,בדצמבר2008 . 17 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 , ""היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. עמוד 6 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע על פי נתוני הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, נכון להיום תלויות ועומדות2,811 תביעות בעלות המתייחסות לשטח כולל של571,285 .דונם ההערכה היא כי תביעות אלה נחלקות בין30 ל- 50 אלף תובעים. 18 מספרם הגדול יחסית של ה תובעים נובע מהעובדה כי ככל שחולף הזמן מצטרפים לתביעה יורשים נוספים .כלומר , עד כה הוסדרו רק 409 ת ביעות בעלות ,הנוגעות ל שטח של205,571 דונם (שטח שהוא כ- 26% .)מכלל השטח שנמצא במקור בתביעות בעלות להלן התפלגות תביעות הבעלות שטרם הוסדרו , על פי גודל השטח הנתבע וסוג החזקה של התובע. סוג :החזקה מחולק לשלוש קטיגוריות  ''מוחזק על ידי התובע - הכוונה לשטח אשר התובע מחזיק בפועל במגורים או בעיבוד חקלאי או בדרך אחרת אשר מונעת מאחרים להשתמש ב ו .  ''לא מוחזק על ידי התובע - שטחים שבעת מועד הגשת התביעה לא הוחזק ו בפועל על ידי התובע או מי ממשפחתו, בין אם במגורים ובין אם בעיבוד. הכוונה לשטחים לא מיושבים באזורי באר .שבע, דימונה, הנגב המזרחי הלא מיושב, קיבוצים ומושבים בסביבה וכדומה  ''ספק חזקה - מקרים בהם ישנן עדויות לעיבוד של קרקע אך לא ניתן לשייך אותה לאדם מסוים. טבלה2 :פילוח תביעות הבעלות לפי גודל השטח וסוג החזקה19 ספק חזקה לא מוחזק בידי התובע מוחזק בידי התובע מתוכם בתחום קו כחול20 סיכום גודל תביעה מספר תביעות סה"כ שטח בדונם מספר תביעות סה"כ שטח בדונם מספר תביעות סה"כ שטח בדונם סה"כ שטח בדונם סה"כ תביעות סה"כ שטח בדונם עד20 דונם 6 61 71 861 153 1,539 492 230 2,461 בין20 ל- 200 דונם 11 1,154 762 70,439 1029 92,028 23,435 1802 163,621 בין200 ל- 400 דונם 8 2,259 177 48,529 278 74,977 16,609 463 125,765 בין400 ל- 600 דונם 4 1,944 65 31,706 85 40,768 9,674 154 74,418 בין600 ל- 800 דונם 3 2,356 18 12,301 30 20,458 4,588 51 35,115 בין800 ל- 1,000 דונם 0 0 12 10,442 24 21,046 3,591 36 31,488 מעל1,000 דונם 2 6,250 23 54,467 50 77,700 5,223 75 138,417 סכום כולל 34 14,025 1,128 228,746 1,649 328,515 63,612 2,811 571,285 18 הר ,שות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, מכתב תשובה לפנייה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת24 ,בספטמבר2017 . 19 .שם 20 .הקו הכחול מתייחס לקו התיחום של יישוב/עיר המהווה גם שטח השיפוט שלו עמוד 7 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהטבלה עולים הממצאים האלה :  ( הרוב המוחלט89% ) של השטח הנמצא בתביעות בעלות מצוי מחוץ לתחומי הקו הכחול, כלומר מחוץ לקו התיחום של היישובים המוסדרים .כ- 11% בלבד מהשטח המצוי בתביעות בעלות נמצא בתחומי הקו הכחול .  59% מ תביעות הבעלות מתייחסות לשטחים אשר מוחזקים בידי התובע ( 1,649 תביעות מתוך סך של 2,811 תביעות בעלות .)קרי ,מרבית תובעי הבעלות מתגוררים על השטחים בתביעה או מעבדים אותם .  עיקר התביעות מתייחסות לשטחים קטנים עד בינוניים בגודלם, אשר אינם עולים על600 .דונם מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדק את שיעור השטח שיש עליו תביעות בעלות מתוך סך השטח המצוי בתוך הקו הכחול של היישובים הבדואים . לצורך כך, נלקח הנתון בדבר סך שטח התביעות הנמצאות בתוך ( הקו הכחול63,612 דונם, כמפורט בטבלה שלעיל) וזה חולק בסך שטחי השיפוט של הרשויות הבדואיות ( בנגב, שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה148,110 .)דונם, על פי נתוני הלמ"ס21 יצוין, כי מדובר בהערכה, שכן עשויים להיות הבדלים מסוימים בנתוני השטחים בין הלמ"ס לבין הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב . ,לפי חישוב זה כ- 43% מהשטחים של היישובים הבדואים המ וסדרים מצויים בתביעות בעלות. נתון זה דומה ל נתון אותו פרסם מבקר המדינה בשנת2016 , לפיו ה סך שטחים הנמצאים בתביעות בעלות הם כמחצית מ סך.שטחי היישובים המוכרים22 יי תכן והפער בין הנתון של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לבין זה של המבקר נובע מ כך שיש כמה יישובים מוכרים אשר אינם כלולים ברשימת היישובים עליהם התבסס המבקר לצורך חישובו ,. כפי שיפורט בהמשך המסמך אחוז השטח הנמצא בתביעות בעלות .עשוי להוות חסם משמעותי בהסדרת התיישבות האוכלוסייה הבדואית בנגב 2.1 . מדיניות הממשלה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בעשור האחרון במהלך הע שור האחרון, הקימה המדינה שלוש ועדות שנועדו לבחון הצעות מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב: "ועדת גולדברג", "צוות היישום לדוח גולדברג" ו"סיכום מהלך ההקשבה לציבור לגבי תזכיר החוק והמלצות למדיניות ולתיקון תזכיר החוק" (דוח בגין). להלן תיאור תמציתי של פעילותן .והמלצותיהן23 בשנת2007 מינתה הממשלה ועדה ציבורית ברשות שופט בית המשפט העליון בדימוס אלעזר גולדברג .)(להלן: ועדת גולדברג24 ועדה זו קיימה במסגרתה תהליכים של שמיעת עמדותיהם של כלל בעלי העניין " וקבעה כי מתחייב פתרון מערכתי כולל ומשולב בנושא הקרקע ובנושא תכנון ההתיישבות, התעסוקה .")והחינוך, כשאלה משולבים בנושא תנאי החיים ביישובים (המוכרים ואלה שיוכרו יצוין כי במתן .המלצותיה, כפי שיפורטו להלן, נשענה הוועדה על ההכרה בזיקה ההיסטורית שיש לבדואים לנגב 21 סיכום השטח בוצע באמצעות שימוש בקובץ הנתונים של הלמ"ס המפרט על שטחי השיפוט של הרשויות המקומיות , ראו :כאן רשויות מקומיות2015 - קובץ נתונים לעיבוד :, כניסה בתאריך23 ,באוקטובר2017 . 22 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 , ""היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. 23 ליתר פירוט על הוועדות השונות שקמו, ראו מסמך של ,מרכז המחקר והמידע הסדרת התיישבות הבדואים בנגב :. כתיבה שירי ספקטור- ,בן ארי5 בנובמבר2013 . 24 דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות שופט העליון בדימוס אלעזר גולדבר ג . הוגש לשר הבינוי והשיכון בתאריך11 ,בדצמבר2008 . עמוד 8 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע המלצותיה :העיקריות של הוועדה היו כלהלן 1. יצירת מסלול תכנוני קצר, הן מבחינת טווחי זמן והן מבחינה גיאוגרפית, אפשר יאפשר ליישם את המלצות הוועדה. במסגרת זאת, הוועדה המליצה על הקמה של מוסד תכנוני חדש אשר יפעל לצד .הוועדה המחוזית (מחוז דרום) ויעסוק באופן בלעדי בנושא התיישבות הבדואים בנגב 2. הכרה ככל האפש ר בחלק מהיישובים הלא מוסדרים , תוך שילובם במידת האפשר במערך היישובי הקיים והתחשבות בצרכיהם . יצוין, כי במועד כתיבת דוח הוועדה מנתה האוכלוסייה הבדואית ביישובים הלא מוסדרים62,487 נפש. 3. הגדרת המבנים הבלתי חוקיים הנמצאים בתחום של תכנית מתאר תקפה, ושאינם פוגעים ב יישום "התכנית או בתשתיות עתידיות, כ"מבנים אפורים- הגדרה אשר אמורה להכשירם ולחברם .בצורה חוקית לתשתיות מוסדרות 4. מתן זכות בעלות על קרקע על ידי המדינה מתוך התחשבות, כאמור לעיל, בזיקה ההיסטורית של .האוכלוסייה הבדואית לנגב 5. הפיכת הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב לתאגיד ציבורי העומד ברשות עצמו, ללא תלות .בגופים ממשלתיים אחרים בשנת2009 הונח הדוח על שולחן הממשלה וזו החליטה לאמץ את המתווה המוצע ב ו כבסיס לקביעת המדיניות שלה בנושא הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. במסגרת החלטה זו מינתה הממשלה ועדת המשך אשר תכליתה הייתה לתרגם את המלצות דוח ועדת גולדברג לכדי מתווה מפורט וישים , וכן לתת המלצות לאותן סוגיות אשר נמצאו במחלוקת בין חברי הוועדה. בראש הוועדה מונה לעמוד ראש האגף .לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה, מר אהוד פראוור להלן תיאור עיקרי ה ה מלצות של צוות היישום כפי שהוג שו לממשלה בתאריך 31 במאי , 2011 25 : 1. חקיקת חוק אשר יסדיר את נושא תביעות הבעלות אשר הוגשו בעקבות החלת הסדר המקרקעין בנגב הצפוני בשנת1971 . במסגרת זאת הוצעו נוסחאות פיצוי שונות- בכסף ובקרקע- עבור תובעי הבעלות בהתאם לסוג החזקה26 .ומיקום הקרקע 2. הגבלת הזמן להגעה להסדר עם התושבים. בהקשר זה נקבע משטר תמורות פוחת לאלו אשר לא .)יעמדו בלוח הזמנים המוצע בתכנית (חמש שנים27 באופן דומה, גם משך הזמן לניהול הדיון על .פתרונות ההתיישבות עם כל אחד מריכוזי הפזורה הוגבל בזמן 3. התחלת מהלך של תכנון מתארי מפורט אשר יקיף את כלל האוכלוס ייה המתגוררת מחוץ ליישובים המוסדרים, לרבות האוכלוסייה שאין לה תביעות בעלות בקרקע. בהקשר זה הוצע, כי ההתיישבות המוסדרת תכלול יישובים בעלי מאפיינים שונים, כולל: הרחבות צמודות דופן של יישובים קיימים, קליטת תושבים ביישובי המועצות אל קסום ונווה מדבר וביישובים ה בדואים הוותיקים והקמת התיישבות חדשה, ככל שיידרש. כלל היישובים הללו יעמדו בקריטריונים של 25 :להרחבה על פרטי המלצות צוות היישום, ראו בדוח המלצות צוות היישום לדוח גולדברג להסדרת התיישבות הבדואים בנגב , מאי2011 . :כמו כן ראו מסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת המסכם את המלצות הדוח הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, 2013 . 26 למשל נערכת הבחנה ין ב תביעת בעלות על קרקע מוחזקת שייעודה חקלאי ובין תביעת בעלות שאינה מוחזקת .נוסחאות הפיצוי שהוצעו במסגרת דו "ח פראוור קבעו תמורה בשיעור של 50% מהקרקע עבור קרקע מוחזקת ותמורה כספית עבור קרקע שאינה מוחזקת . 27 צוין כי מתן התמורות מותנה בפינוי הקרקע שאינה כלולה במסגרת התמורות, ולאחר שהתובע אפשר את השימוש בקרקע .לכל צורך שהוא, הכולל גם יישובם של בדואים אחרים עמוד 9 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע צפיפות ורציפות המוגדרים בתכנית המתאר המחוזית וייבחנו בהתאם לקריטריונים של גודל .וכושר נשיאה כלכלי ומוניציפאלי 4. ארגון מחדש של מערך האכיפה בתחום התכנון והבנייה וחוקי המקר קעין על מנת לאפשר לו לפעול .באופן יעיל, ולמנוע הקמה של בנייה חדשה 5. .הגדרה וארגון של הרשות להסדרת התיישבות הבדואים כיחידת הביצוע המרכזית בנושא 6. בניית תכנית לפיתוח תשתיות ושירותים ציבוריים במגזר הבדואי בנגב, שמטרתו יצירת מנופים לפיתוח כלכלי והגברת העצמאות הכל .כלית של היישובים הבדואים בנגב ב- 2011 החליטה הממשלה לאמץ את מתווה היישום ולהגיש לכנסת הצעת חוק להסדרת התיישבות .הבדואים בנגב הנשענת עליו28 כן נקבע בהחלטת ממשלה כי הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב תסביר את המתווה המוצע לאוכלוסייה הבדואית ותקבל את התייחסוי ותיה. השר לשעבר בנימין זאב בגין מונה לעמוד בראש הליך זה. בעקבות הליך זה גובשו המלצות לעריכת שינויים בטיוטת החוק ואלה נוסחו במה שמכונה "דוח בגין– סיום מהלך ההקשבה לציבור לגבי תזכיר החוק להסדרת התיישבות הבדואים בנגב והמלצות למדיניות ."ולתיקון תזכיר החוק29 להלן העקרונות אשר הוגדרו בדוח בגין: 1. תכנון ההתיישבות" :הסדרה במקום" 30 ככל הניתן ובכפוף לשיקולי התכנון. זאת בהתייחס ליישובים הבלתי מוסדרים אשר מתגורר בהם מספר מינימאלי של תושבים ואשר יהיו בעלי כושר נשיאה מוניציפאלי. חלק מבתי המגורים, המרוחקים יותר, יועתקו על מנת ליצור רצף לפריסת תשתיות. התושבים הבדואים אשר מקום מגוריהם לא יו סדר, יעתיקו את מקום מגוריהם ליישובים אחרים במגוון צורות יישוב. זאת באמצעות תהליך הידברות עם התושבים אשר יעסוק בפתרונות האפשריים שעל הפרק– .סוג היישוב ואופיו מודגש כי הפתרון ההתיישבותי לא ייחתם .בטרם יוסדרו תביעות הבעלות על הקרקעות 2. תביעות הבעלות :תובעי הב עלות יקבלו תמורה בקרקע או בכסף על כל שטח תביעתם, וזאת .כתלות בסוג השטח עליו הם תובעים בעלות ובסוג החזקה עליו 3. אכיפה: .אכיפת חוקי המקרקעין וחוקי התכנון והבניה כתנאי הכרחי לקידום תכנית ההתיישבות הצעת החוק עוררה התנגדות מצד גורמים שונים; בשל כך, בדצמבר2013 ., משכה אותה הממשלה כך למעשה, עד היום אין מדיניות חדשה של המדינה להסדרת סוגיית תביעות הבעלות , אשר מהווה חסם מרכזי .בפני הסדרת התיישבות הבדואים בנגב בהקשר זה יצוין שוב דוח מבקר המדינה66 ג משנת2016 , אשר בחן בצורה מקיפה את יישום המדיניות בעניין.הסדרת התיישבות הבדואים בנגב31 הדוח הצביע על התקדמות איטית מאוד ב טיפול ב נושא מצד .המדינה בין היתר צוין דוח ב, כי בין השנים2008-2014 הצליחה הרשות להתיישבות ופיתוח הבדואים בנגב 28 ,משרד ראש הממשלה הח לטת ממשלה3707: דוח הצוות הבי ן- משרדי ליישום המלצות הוועדה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, ספט מ בר2011 :. לקריאת הצעת החוק במלואה ראו הצעת חוק להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, התשע"ג- 2013 . 29 להרחבה ראו ב :דוח בגין הסדרת התיישבות הבדואים בנגב - סיכום מהלך ההקשבה לציבור לגבי תזכיר החוק , 2013 . 30 ""הסדרה במקום– הכשרה בדיעבד של מבנים אשר היו עד כה בלתי חוקיים. ההסדרה כוללת פיתוח תשתיות וחיבור לשירותים חיוניים. מתוך מאמרו של חבצלת יהל, "הוויכוח הקרקעי בין בדואי הנגב ומדינת ישראל", מכון בן גוריון לחקר ישראל והציונות, ינואר2017 31 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 , ""היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. עמוד 10 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע להסדיר תביעות בעלות במסגרת הסכמי פשרה בין המדינה לבין תובעי בעלות על שטחים בהיקף של 6,000 דונם בלבד .המדובר באחוז בודד מתוך כלל השטחים שלגביהם קיימות תביעות בעלות ( 571,285 .)דונם נוסף על כך, הוסדרה הבעלות המשפטית על עוד כ- 10,000 דונם במסגרת הליכים משפטיים שניהלה .המדינה ,בסיכומו של דבר באותן שנים שנבחנו בדוח המבקר הוסדרו שטחים בהיקף של כ- 3% בלבד .מסך השטח אשר לגביו רשומות תביעות בעלות 3. המדיניות הנוכחית בעניין הסדרת התיישבות הבדואים בנגב תכנית החומש לשנים2021 - 2017 למגזר הבדואי בפברואר2017 אישרה הממשלה תכנית חומש לשנים2021 - 2017 למגזר הב דואי בהיקף של.2 3 מיליארד שקלים. 32 מטרותיה של תכנית החומש המפורטות בהחלטת הממשלה הן כלהלן : (א) שיפור משמעותי במצבה הסוציו- אקונומי של האוכלוסייה הבדואית בנגב תוך חתירה לצמצום הפערים בין אוכלוסייה זו לכלל אוכלוסיית המדינה; (ב) חיזוק הרשויות המקומיות הבדואיות, שיפור מצבן הכלכלי, ביסוסן בהיבט המנהלי והארגוני להעלאת רמת השירות לאזרח; (ג) שילוב האוכ לוסייה הבדואית בנגב בחברה ובכלכלה הישראלית; (ד) ביסוס היישובים הבדואיים בנגב בהיבט הכלכלי, החברתי והקהילתי לשם שיפור רמת .החיים והבטחת עתיד הדורות הבאים ,החלטת הממשלה כמעט ואינה כוללת התייחסות לסוגיית ההסדרה של ההתיישבות הבדואית וזו אינה אחת מהמטרות המרכ זיות ,שלה. למעשה ההחלטה ניתקה בין אלמנטים חברתיים- כלכליים לבין סוגיית הסדרת היישובים . באופן דומה, גם מימוש המדיניות בנושא הבדואים נחלק בין שני גורמים במשרד :החקלאות מטה היישום לפיתוח ולהתיישבות הבדואים בנגב ,)(להלן: מטה היישום אשר אחראי על נושאים כלכליים וחברתיים)(לרבות יישום החלטת הממשלה שצוינה לעיל ו הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב ,)(להלן: הרשות .האמונה על הסדרת התיישבות הבדואים ופתרון בעיות האכלוס כך, סוגיית הדיור מוזכרת בהחלטה באופן משני וברמה העקרונית בלבד, בסעיף העוסק בפיתוח תשתיות . בהקשר זה נכתב, כי הרשות תקדם תכנון וביצוע של תשתיות לשם הוזלת עלויות הפיתוח של מגרשים בשכונות המיועדות; תקדם מהלכי תכנון, הסדרה ופיתוח כך שבתום חמש שנים מיום קבלת ההחלטה ישווקו25,000 יחידות דיור ברשויות המקומיות בנגב; תיקח חלק בצוות הכולל את מנכ"ל הרשות , נציג משרד המשפטים, אגף התקציבים במשרד האוצר ורשות מקרקעי ישראל. צוות זה יבחן את הנושאים :הבאים פיצוי לתושבים התובעים בעלות , בחינת סוגיית ההסדרה בתחומי הקו הכחול, התמודדות עם תביעות בעלות חריגות אשר החלטות רשות מקרקעי ישראל אינן מספקות להן מענה ו קביעת מדי ניות הסדרה ממשלתית לטווח של10 .שנים לפי גלעד אטקס, ראש מנהל הנדסה ברשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, צוות זה אכן קם ,. עם זאת עד למועד הגשת המסמך לא עלה בידינו להבין האם הגיש את המלצותיו. 33 ההחלטה גם מתייחסת ל העצמת הרשויות המקומיות, באמצעות גיבוש צעדים לשיפור והרחבה של השירותים המוניציפאליים ולפיתוח ארגוני-כלכלי של הרשויות , וכן ל סוגיית האכיפה , אשר תיסקר בנפרד .בהמשך המסמך 32 החלטה ממשלה 'מס2397 מיום12 בפברואר2017 - תכנית לפיתוח כלכלי חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב- 2017 2021 . 33 גלעד אטקס, ראש מנהל הנדסה ברשות להתיישבות הבדואים בנגב, דוא"ל29 ,באוקטובר2017 . עמוד 11 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע נראה, כי הניסיון להפריד בין נושא הסדרת הקרקעות לבין תחומים אחרים הקשורים בפיתוח חברתי- כלכלי של ה בדואים ב נגב נבע מהרצון לקדם את מצבה החברתי- כלכלי של אוכלוסייה זו, ללא המתנה .לפתרון סוגיית ההסדרה שהתעכב במשך תקופה ארוכה34 ,עם זאת לניתוק מסוג זה השלכות על .האפשרות ליישם פתרונות דיור, וכן חלקים אחרים של ההחלטה, כפי שיפורט בהמשך מדיניות הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנג ב כאמור , תכנית החומש מתייחסת לסוגיית הדיור ,באופן מצומצם וגם ז את כמעין"קריאת כיוון" כללית .לנושא הטיפול בסוגי ו ת ההסדרה והדיור נעשה בערוץ נפרד, ו הוא נתון כאמור באחריות הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב שבמשרד החקלאות . בחלק זה תוצג מדיניותה הנוכחית לפתרון מצב הדיור, כפי שנמסר ה ל .מרכז המחקר והמידע של הכנסת ככלל נראה, כי מדיניותה הנוכחית של הרשות שונה מהקו אשר הנחה את הוועדות שקמו להסדיר את סוגיית ההתיישבות בעשור האחרון (כפי שתואר לעיל). ועדות אלה כרכו את הסדרת התיישבות הבדואים בנגב בהסדרת תביעות הבעל ,ות על הקרקעות. מנגד, המדיניות הנוכחית של הרשות מתמקדת במתן פתרונות אכלוס לבעיות הדיור של האוכלוסייה הבדואית בנגב, ללא תלות בשאלת ההסדרה של תביעות .הבעלות35 ישנה מחלוקת בין גורמים שונים (ארגוני החברה האזרחית, רשויות מקומיות) בנוגע למדיניות זו של הרשות. כך"למשל, עמותת "רגבים36 תומכת במדיניות זו, מאחר ולטענתה ישנן מספיק אדמות מדינה ברוב היישובים הבדואים ה קיימים על מנת ליישב את התושבים המתגוררים מחוצה להם, גם ללא הסדרת סוגיית תביעות. מנגד, מר טלאל אלקרנאווי, ראש עיריית רהט וראש ועד ראשי הרשויות בנגב, טוען כי לא ל הסדרה של תביעות הבעלות על הקרקעות לא ניתן להקים ,מוסדות ציבור ושכונות חדשות או לשפר את מצב התשתיות. כדוגמא מביא אלקרנאווי את החיבור של העיר רהט לכביש6 , אשר לטענתו אינו מתבצע .עקב העובדה כי כשליש מהקרקעות נמצאות בתביעות בעלות לדבריו, מדיניות הרשות לפיה .יורחבו תחומי השיפוט של יישובים למטרת הקמת יחידות דיור, אינה ישימה זאת , שכן רוב הקרקעות .נמצאות בתביעות בעלות, דבר שימנע את המהלך בהקשר זה נזכיר כי הן לפי בדיקת מרכז המחקר והמידע של הכנסת והן לפי הנתונים אשר הוצגו בדוח מבקר המדינה, בין40%-50% מהשטחים שבת וך תחומי הקו הכחול של היישובים הבדואים מצויים בתביעות בעלות , בשיעורים המשתנים בין היישובים השונים . ,כפי שצוין בדו"ח גולדברג לפי המסורת הבדואית, בדואי לא יישב על קרקע הנתבעת על ידי בדואי אחר מבלי שקיבל את הסכמתו לכך. נוסף על כך, בדואים רבים התובעים קרקעות בעצמם נמנעו עד כה מלעבור ליישובי הקבע, מתוך חשש כי מעברם יתפרש כוויתור מצדם של תביעות בעלות על קרקע שבתחום היישוב, ולא ברור מה יביא לשינוי בגישה זו. 37 ,על כן, מדיניות הרשות בהקשר זה מעלה שאלה באשר לפוטנציאל ההסדרה של התיישבות הבדואים בנגב, שכן נושא תביעות.הבעלות היה ועודנו חסם מרכזי 34 רעיה ,עדני, רפרנטית חקלאות באגף התקציבים במשרד האוצר שיחת טלפון , 24 ,באוקטובר2017 . 35 ,יוסי מימון, עוזר מנכ"ל הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב שיחת טלפון , 2 ,באוקטובר2017 . 36 ""רגבים– תנועה ציבורית שהוקמה במטרה להוביל לקביעת סדר יום יהודי וציוני למדינת יש .ראל בהיבטי קרקע וסביבה ,"עמיחי יוגב, רכז מחוז דרום בעמותת "רגבים שיחת טלפון 3 ,באוקטובר2017 . 37 דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבד ואים בנגב בראשות שופט העליון בדימוס אלעזר גולדבר ג. הוגש לשר הבינוי והשיכון בתאריך11 בדצמבר2008 . עמוד 12 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע בכל הנוגע למתן פתרונות אכלוס, המדיניות של הרשות מבחינה בין כמה סוגי קבוצות בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב : 1 .תושבי הערים והיישובים המוכרים .אשר סובלים מצפיפות וממצוקת דיור ,בהקשר זה .שיווק הקרקעות נועד לספק מענה לריבוי הטבעי ,כיום קבוצה זו היא קהל היעד העיקרי של תכניות הרשות 2 .תושבים המתגוררים בצורה לא מוסדרת, כאשר גם בקרבם קיימת הבחנה בין התושבים המתגוררים באופן בלתי מוסדר בתוך תחומי הקו הכחול או בסמיכות אליו (מבחוץ), ואלה המתגוררים בעומק השטח, ללא קשר גיאוגרפי או מוניציפל י .לתחום יישוב קיים או אשר עתיד לקום ,לדברי יוסי מימון ,עוזר מנכ"ל הרשות בשלב זה התושבים המתגוררים במרחק רב מהיישובים המוכרים אינם חלק מקהל היעד של הרשות לפתרון בעיות אכלוס. 38 לדבריו, פתרונות בהקשרם יידונו בהמשך וייתכן כי יבואו לידי .ביטוי בהקמת יישובים ,בשלב הנוכחי הרשות מקדמת תכנון של150,000 יחידות דיור, שיאושרו במהלך שנות תכנית החומש הנוכחית באופן אשר לטענתה יספק מענה לתושבים הבדואים במהלך20 .השנה הבאות39 אשר לשיווק הקרקעות ובנייה של יחידות דיור בפועל , הרי שה רשות הציבה יעד של בנייה בהיקף של5,000 יחיד ות דיור בשנה , היקף אשר לדברי הרשות יסייע בחילוץ חלק מהאוכלוסייה הבדואית ממצוקת הדיור שלה . על פי הרשות ,, במהלך תכנית החומש הנוכחית עיקר עבודת התכנון והפיתוח :תתבצע באופנים הבאים 1. על קרקעות מדינה – שיווק ובנייה בקרקעות אשר אין לגביהן מחלוקת ; 2. על קרקעות שהגיעו להסדר לגביהן עם תובעי הבעלות; 3. "הסדרה במקום" ב יישובים שהוכרו, אולם טרם הוסדרו באופן מלא (למשל, הם חסרים תכנית מתאר, תשתיות, מבני ציבור, כבישי גישה וכו'). בפרט מדובר כיום בחלק מיישובי נווה מדבר :)"ואלקסום (יישובי "אבו בסמה מולדה, א-סייד, אבו תלול, קסר א-סיר ואבו קרינאת. במקרה ,זה "הסדרה במקום" באה לידי ביטוי בתכנון ופיתוח של שטחי היישובים הקיימים , על מנת לשפר ( :את רמת התשתיות והשירותים שלהם. הדבר יכול להתבצע בשני אופנים מרכזיים1 ) השארת מבני המגורים הקיימים ופיתוח היישוב מסביב להם, תוך הקמה של מבני ציבור חיוניים ופיתוח ( ;תשתיות2 ) תכנון מחדש של היישוב באופן אשר כרוך גם בהריסה ובנייה מחדש של מבנים ,קיימים .אולם ללא שינוי מיקום היישוב ערוץ אחר של "הסדרה במקום" יכול לכלול הרחבה של תחומי הקו הכחול של יישובים ,מוכרים כדי להכניס אליהם אוכלוסיות המתגוררות בסמוך אליהם (מכונים "פזורה צמודת ,דופן"). זאת לטובת מתן מענה לצורכי הריבוי הטבעי של אוכלוסיית היישובים ,עצמם וכן עבור האוכלוסייה המתגוררת בצורה לא מוסדרת בסמיכות אליהם ,באמצעות הכנסתם לשטח השיפוט של היישוב המוכר. 4. "הסדרה במקום" של ריכוזי אוכלוסייה משמעותיים .המרוחקים מהיישובים המוכרים40 להלן טבלה המפרטת את התכניות של הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב לשי ווק מגרשים במהלך השנים2018-2021 .בכל אחד מהיישובים, התכניות מיועדות לקהלי יעד שונים (אוכלוסייה הנוספת כתוצאה מריבוי טבעי של תושבי היישובים המוכרים או אוכלוסייה מחוץ ליישובים המוכרים, בדגש על 38 :יוסי מימון, עוזר מנכ"ל הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, שיחת טלפון2 ,באוקטובר2017 . 39 לפירוט על עבודת התכנון בחלוקה לפי יישובים ראו: הרשות לפיתוח הבדואים בנגב, תכנית עבודה תכנון לתכנית החומש להסדרת ההתיישבות לשנים2020 - 2017 . 40 יוסי מימון, עוזר מנכ"ל הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, שיחת טלפון2 ,באוקטובר2017 . עמוד 13 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע אוכלוסייה צמודת- דופן). לצד נתוני הרשות, הוספנו עמודה המתייחסת לאחוז השטח הנמצא בתביעות בעלות בכל אחד מהיישובים, כפי שמופיע בדוח המבקר משנת2016 . 41 טבלה3 : תכנית הסדרה ושיווק ביישובים הבדואים בשנים2021 - 2018 42 היישוב כמות יחידות דיור שיעור השטח שבתביעות בעלו ת43 רהט 13,312 15% שגב שלום 3,048 2% אם בטין 2,510 80% לקיה 2,324 67% תל שבע 2,169 44% ערוער 2,086 46% אבו קרינאת 1,750 44% 'ביר הדאג 1,720 0% אל-סייד 1,600 87% חורה 1,270 21% אבו תלול 1,200 77% מכחול/מרעית 1,000 86% מולדה 700 77% קסר א-סר 570 23% דריג 'את 500 אין נתון כסייפה 468 89% תראבין 300 32% סה"כ 36,527 ממוצע50% מהטבלה ניתן ללמוד על .המלאי התכנוני הקיים ברשות באשר לבנייה בכל אחד מהיישובים הבדואים מהנתונים המפורטים בה עולה כי מספר יחידות הדיור הגבוה ביותר- 13,312 - מתוכנן בעיר רהט, בה ( שיעור השטח המצוי בתביעות בעלות הוא נמוך יחסית15% .)מאידך, בחלק מיישובי המועצות נווה- ( מדבר ואל קסום"יישובי אבו-בסמה" ), בהם כאמור מתכוונת הרשות לבצע הליכים של "הסדרה במקום", שיעורים ניכרים של הקרקע מצויים בתביעות בעלות. כך לדוגמה , 87% מהשטח של א- סייד ו- 77% מהשטח של מולדה ושל אבו- תלול מצוי בתביעות בעלות. לכך עשויה להיות השפעה משמעותית .על היכולת של הרשות לממש ביישובים אלו את תכניות ההסדרה 41 מבקר המדינה , דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 , ""היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. 42 יוסי מימון, עוזר מנכ"ל הרשות לפיתוח :והתיישבות הבדואים בנגב, דוא"ל24 ,בספטמבר2017 . 43 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ג, תשע"ו2016 ,"היבטים בהסדרת התיי"שבות הבדואים בנגב. עמוד 14 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע יצוין, כי מהנתונים אשר הועברו למרכז המחקר והמידע של הכנסת מהרשות לא ברור מהי החלוקה בין הבנייה המת וכננת עבור אוכלוסיית "הריבוי הטבעי" לבין הבנייה המתוכננת עבור תושבים מחוץ ליישובים .המוכרים על מנת לתכנן את צרכי הדיור של התושבים הבדואים לעתיד הקרוב, מתבססת הרשות בחישובה על תרחיש של הכפלת האוכלוסייה הקיימת על פני20 השנה הבאות. הנחה זו לוקחת בחשבון קצב ריבוי טבעי ממוצע של3.5% , נמוך מקצב הריבוי הטבעי של האוכלוסייה הבדואית כיום שעומד על3.9% . ,עם זאת נראה כי מקום ל בחינה פרטנית של כל יישוב, הן עקב קצב גידול האוכלוסייה שעשוי להשתנות בין ,היישובים והן בגלל הבדלים במאפייני התושבים שכבר מתגוררים ביישובים ואלו המיועדים להיקלט בהם )(לרבות מאפייני תעסוקה וכן סכסוכים בין שבטים, העשויים להוות חסם לקליטת תושבים חדשים ובמאפייני השטח, ובפרט שיעור השטח הנמצא בתביעות בעלות. בהקשר זה יצוין כי לדברי הרשות ,היא אינה מצליחה לקבל נתונים הנוגעים לצרכי הדיור ,מפאת חוסר שיתוף הפעולה של הרשויות המקומיות . הרשות לא העבירה לידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת נתונים מלאים על היענות התושבים לשיווקים :אשר כבר החלו, אלא רק כמה דוגמאות ,כך לפי הרשות במתחם6 ברהט שווקו כ- 1,000 יחידות דיור ו- 2,400 תושבים הגישו לגביהן בקשות לרישום. המדובר .בשטחים המצויים בתוך הקו הכחול של העיר לדברי הרשות, הביקוש הגובר מצד תושבי העיר יקבל מענה בתוכניות אותן מקדמת הרשות להגדלת זכויות הבנייה במגרשים הקיימים היום ברהט וכן בתכניות להרחבת היישוב . בהקשר זה נזכיר, כי ברהט שיעור ,קטן יחסית מהשטח מצוי בתביעות בעלות והדבר עשוי להסביר את ההיענות הגבוהה יחסית ליחידות הדיור המשווקות בה ; בשכונה289 בערוער שווקו מגרשים לבנייה של כ- 600 יחידות דיור. עד היום נרשמו 450 מתעניינים ו- 200 תושבים שילמו מקדמות על סך100,000 .ש"ח44 4. נתוני אכיפה כאמור , תכנית ה חומש לשנים2017-2021 למגזר הבדואי כללה התייחסות גם לסוגיית האכיפה. בתוך כך החליטה הממשלה כי עיקר הדגש האכיפתי יושם על טיפול בהסדרת ריכוזי אוכלוסייה המתגוררות שלא כדין על אדמות מדינה מחוץ לשטח יישובי הקבע, ובפרט על אכיפת פלישות טריות וחדשות לאדמות המדינה מחוץ לשטח יישובי הקבע. מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למנהלת דרום לתיאום פעולות אכיפת מקרקעין במשרד לביטחון פנים .בבקשה לקבל נתונים אודות פעולות האכיפה שבוצעו בחמש השנים האחרונות בטבלה שלה ל ן מוצגים נתונים אודות צווי ההריסה אשר נרשמו ובוצעו בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב בין ינואר2013 - סוף יוני2017 .יצוין , כי צו אחד יכול לכלול מספר מבנים (בתיק המתייחס לתא שטח .)מסוים יצוין, כי לא ברור לאילו סוג ים ( של צווי הריסה הנתונים מתייחסים רק ל צו וים מנהלי ים ואו גם צו ל וים שיפוטי ים.) 45 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה בשאלת הבהרה בעניין זה למשרד לביטחון הפנים אולם עד למועד סגירת המסמך.לא התקבלה תשובה על אף זאת, הנתונים מוצגים על מנת להמחיש את השינויים שהתרחשו לאורך השנים וכן את החלוקה בין צווים שהוגשו ברשויות המקומית לבין צווים שהוגשו בי.ישובים הלא מוכרים46 44 :יוסי מימון, עוזר מנכ"ל הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, דוא"ל17 ,באוקטובר2017 . 45 ,המשרד לביטחון פנים, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא התיישבות הבדואים26 ,באוקטובר2017 . 46 .שם עמוד 15 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע טבלה4 :היקף צווי הריסה באוכלוסייה הבדואית בנג ב , 2013-2017 (עד30 ביוני 2017 ) שנה צווים שהוגשו צווים שבוצעו סה "כ צווים יישובי אבו-בסמה רשויות מקומיות פזורה 2013 618 10.7% 23.6% 65.7% 419 2014 691 10.9% 19.6% 69.5% 529 2015 606 12.4% 15.8% 71.8% 495 2016 683 8.3% 16.9% 74.7% 621 ינואר- יוני2017 436 12.2% 21.8% 66% 385 סה "כ 3034 - 2449 מהטבלה עולה ,כי בין השנים 2013-2016 הוגשו מדי שנה בין כ- 600-700 צווי הריסה , ואילו במהלך המחצית הראשונה של שנת2017 הוגשו436 .צווים כאמור מרבית צווי ההריסה מוגשים בגין עבירות שבוצעו בפזורה הבדואית (כ- 70% בממוצע רב שנתי); כ- 20% מהצווים הוגשו בגין עבירות ברשויות המקומיות וכ- 10% בגין עבירות ביישובי אבו-בסמה )(המועצות האזוריות אל קסום ונווה מדבר . מהמשרד לביטחון הפנים נמסר, כי הפער בין כמות הצווים המוגשים לבין אלו שבוצעו בפועל נובע מהתליות משפטיות (עיכובי ביצוע בהחלטת בית- .)משפט אחת ממטרותיה של האכיפה היא להפחית את היקף הבניה הבלתי- חוקית של הבדואים בנגב. לשיטתה של הרשות, גם פתרון בעיית האכלוס בדמות שיווק מגרשים ובנייה של יחידות דיור יפחית את היקפי .הבנייה הבלתי חוקית ,זאת ש כן מעבר לקרקע מגורים חוקית תייתר את הצורך להמשיך לבנות באופן לא- .חוקי ותגביר את הלגיטימציה לאכיפה לדברי ,עוזר מנכ"ל הרשות, מר יוסי מימון בשנה האחרונה חלה ירידה של% 25 - % 20 במספר התחלות ה בנייה הבלתי- .חוקית החדשות47 נתוני מנהלת דרום המובאים לעיל מלמדים דווקא על עליה במספר צווי ההריסה שהוגשו , אולם ייתכן כי הדבר נובע מאכיפה מוגברת . נראה, כי עשוי להיות ,חוסר הלימה בין המיקוד האכיפתי הנוכחי, לבין תכניות הדיור של הרשות: כך בעוד הרשות מתמקדת בעיקר במתן פתרונות דיור לאוכלוסייה אשר כבר מתגוררת בתוך היישובים המוכרים או בסמוך להם , הרי שהאכיפה מתמקדת ברובה דווקא בריכוזי האוכלוסייה הלא- מוסדרים של הבדואים ; אלו, ו בפרט אלו שאינם מצויים בקרבת יישובים מוכרים- אמורים לקבל מענה תכנוני רק .בטווח הרחוק יותר עם זאת, ללא פירוט של צווי ההריסה שהוגשו בפזורה בחלוקה בין צווים שהוגשו בריכוזי אוכלוסייה בסמיכות ליישובים מוכרים לבין צווים שהוגשו בריכוזי אוכלוסייה מרוחקים יחסית – ל א ניתן ל קבוע .זאת בוודאות 5. נקודות לדיון נראה, כי המדיניות הנוכחית של הרשות לעניין הסדרת ההתיישבות של האוכלוסייה הבדואית בנגב מקדמת מענה לצורכי אוכלוסיית ה יישובים המוכרים הסובלת מתנאי צפיפות ומצוקת דיור , ובפרט צרכים 47 :יוסי מימון, עוזר מנכ"ל הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, שיחת טלפון2 ,באוקטובר2017 . עמוד 16 מתוך 15 הכנסת מרכז המחקר והמידע הנובעים מגידול טבעי של אוכלוסייה זו . לצד ,זאת ובעיקר בהתייחס לקבוצות אוכלוסייה אחרות בקרב הבדואים בנגב , מדיניות הרשות מעלה כמה נקודות לדיון : 1. ,המדיניות הנוכחית של הרשות מתמקדת במתן פתרונות אכלוס לבעיות הדיור של האוכלוסייה הבדואית בנגב, ללא תלות בשאלת ההסדרה של תביעות הבעלות . נוכח העובדה כי קרוב למחצית משטחי היישובים הבדואים המוכרים מצויים בתביעות בעלות, עולה השאלה לגבי מידת הישימות של מדיניות הרשות . ( :זאת משני טעמים עיקריים1 ) מגבלות על פיתוח הקרקע: ללא הסדרה של תביעות הבעלות הנוגעות לקרקע מסוימת, יש קושי לפתח את הקרקע, הן מבחינת ( ;הקמת פתרונות דיור, והן מבחינת פיתות תשתיות והקמת מבני ציבור2 )פגיעה ב שת"פ של האוכלוסייה הבדואית: תושבים בדואים לא יעברו להתגורר על קרקעות המצויות בתביעות בעלות כ ל עוד לא קיבלו את הסכמתם של בעלי הקרקע. מצד שני, בדואי שהקרקע שלו מצויה בתביעת בעלות לא יעתיק את .מקומו ממנה, מהחשש כי הדבר יצטייר כוויתור על הקרקע 2. האוכלוסייה הבדואית מחוץ ליישובים המוכרים , ובפרט בריכוזי אוכלוסייה מרוחקים, מקבלת בשלב זה התייחסות משנית ב מדיניות הרשות . זאת על אף מציאות החיים בהם המתאפיינת .בעוני, בנגישות מוגבלת לשירותים חיוניים ובחיבור חסר מאוד לתשתיות 3. מעבר לכך, גם כאשר אוכלוסייה זאת נלקחת בחשבון בתהליכי התכנון וההסדרה, מתקיימות לגביה מספר הנחות יסוד אשר חלקן נתונות בספק. כך למשל, ההנחה כי התושבים מחוץ ליישובים המוכרים יסכימו לעבור ליישובים מוכרים או לבוא בהסדר על מנת להיכלל בשטחי שיפוט של יישובים מוכרים. בהתחשב במצבם של הרבה מהיישובים המוכרים בכל הנוגע ל רמת הפיתוח והתשתיות ורמת החיים, נשאלת השאלה מה .ימשוך אוכלוסייה זאת להיקלט ביישובים אלה בהקשר זה עולות גם שאלות באשר לאופן הטמעת שיקולי המסורת ושיתוף הציבור בהליך התכנון ,. זאת, בהינתן המאפיינים החברתיים והתעסוקתיים של האוכלוסייה הבדואית בנגב .ובפרט זו שמחוץ ליישובים המוכרים מנגד, בהקשר זה ראוי גם לשאול מהו האיזון הנכון בין התחשבות ב מאפיינים ה מיוחדים של,אוכלוסייה זו .לבין השלכתה על קבוצות אוכלוסייה אחרות 4. כאמור, מדיניות הדיור של הרשות מתמקדת כיום בעיקר באוכלוסיית "הריבוי הטבעי" של היישובים המוכרים; בד בבד, מדיניות האכיפה וייש ומה בפועל ממוקדים דווקא באזורי ההתיישבות הבלתי- מוסדרת. מכאן נשאלת השאלה האם עיקר האכיפה ממוקדת כיום דווקא .באוכלוסיות להן אין ולא מתוכננות בשלב זה חלופות דיור 5. :נקודה אחרונה נוגעת לשקיפות של מדיניות הרשות כיום, יש קושי להבין את מדיניות הרשות בכל הנוגע למת ן פתרונות אכלוס שונים ל.ציבור הבדואי דבר זה מקשה לפקח על מדיניות הרשות .ועל יישומה לצד זאת נשאלת גם השאלה באיזה אופן מונגש המידע הרלבנטי אודות פתרונות .הדיור השונים לציבור הבדואי, שהוא קהל היעד של מדיניות הרשות