חומר רקע

[email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 1 כ"ח בחשוון ה'תשפ"א | 15.11.2020 לכבוד :עו דת הכלכלה ,שלום רב :הנדון ניתוח ומשוב שערכה עמותת צדק פיננסי לרגולציית הגז הטבעי לקראת ישיבת ועדת הכלכלה בנושא פיתוח תשתיות חלוקת הגז הטבעי שעתידה להתקיים ב- 17 בנובמבר , עמותת צדק פיננסי ראתה לנכון להעביר לידיכם את דוח הניתוח שערכנו על ת זכיר חוק הגז (בטיחות ורישוי) (מתקני גז טבעי לשימוש ביתי) התשפ"א- 2020 . 1 דוח זה הינו חלק מפרויקט תו איכותRIA ., עליו יורחב בהמשך כפי שתוכלו לראות ,הניתוח שביצענו הצביע על כשלים יסודיים ברגולציה אשר לטעמנו חובה לתת עליהם את הדעת. התהליך עצמו קיבל ציון כללי נמוך ולכן אנו ממליצים לשפר ו לפני קידום הליכי החקיקה. נקודות עיקריות ה עולות מהניתוח שערכנו 1. פגיעה ב:תחרות הרגולציה לכאורה מאפשרת לצרכן לבחור מבין מגוון רחב יות ר של ספקים , א ך אין ני .תוח תחרות לא ב רורים מהדוח חסמי הכניסה הקיימים ,כיום ו בפרט לא ברור האם .אכן האפשרות להתחבר לגז טבעי תיצור שוק תחרותי שישפר את מצבו של הציבור הרחב נדגיש כי לאור האיסור על שימוש סימולטני בגפ"מ ובגז טבעי , יש חשש שהבחירה הראשונית והבלעדית בגז טבעי/גפ"מ תיצור לקוחות שבויים שלא יוכלו או יתקשו מאוד לעבור מספק אחד לאחר ,. כלומר נראה ש לאורך זמן הרגולציה דווקא תפגע באינטרס של הצרכנים. 2 2. ח סרות מסקנות מ הפיילוט: ,הדוח לא מסביר האם הוסקו מסקנות מהפיילוט שנערך, ואם כן .כיצד השפיעו על התהליך הנוכחי 3. חסרה התייחסות ל עלויות ולהיקפי הרגולציה :חסרים בדוח תיאורים ונתונים חשובים לגבי )היקף תחולת הרגולציה (קרי, בכמה ערים / שכונות צפוי מעבר לשימוש בגז טבעי . ,כמו כן מעבר לכשל בניתוח התחרות, היה צו רך להתייחס לעלויות .החיבור לגז הטבעי ,כך מן ה ראוי היה לה ציג את העלויות במסגרת הפיילוט ,ו להתייחס לאפשרות של ניתוק הצרכנים מגז (למשל בשל אי טיפול בבדיקות התקופתיות כשהאחריות לביצוען תוטל על ,הצרכן). כמו כן מן הראוי היה להתייחס לכך שהרגולציה הנוכחית מחמירה בהשוואה לרגולציה בגפ"מ ולהסביר מדוע (א ם בכלל ) יש צ ורך.בהחמרה הזו 1 הניתוח המלא הועבר לגורמים הרלוונט י ים ברשות הגז הטבעי . העתקו מצורף למסמך זה . 2 ככל שלרגולציה היו מטרות אחרות, שאינן הגברת התחרות (למשל, שמירה על איכות הסביבה), הרי שמן הראוי היה לציינן .ולהסביר כיצד הרגולציה תאפשר להגשים אותן [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 2 ת יאור הממצאים העיקריים לפי קריטריונים • פתיחות ונגישות :לא רשום שמו או תפ קידו של עורך הדוח , ו הדוח אינו מפנה לנתונים או מסמכים .כלשהם ניתן היה להפנות ל מקורות שישפכו אור על הפיילוט שנעשה, על הסקירה הבינלאומית, על .היתרונות במעבר להזרמת גז טבעי ועל העלויות הכרוכות ביישום הרגולציה כמו כן , הדוח לא .מבהיר כמה ערים / שכונות יחוברו לגז טבעי בשלב זה ,בנוסף לא ברורים היתרונות של החיבור .לגז הטבעי על פני שימוש בגפ"מ • הגדרת ה בעיה: הדוח לא מבהיר מה הבעייתיות בשימוש בגפ"מ ואילו יתרונות יש לגז הטבעי ביחס אליו )?(למשל, האם הגפ"מ יקר יותר? מזהם יותר? מסוכן יותר ולא מאפיין את הביקוש של הצרכנים - מה היקף הדרישה של הצרכנים הביתיים לשימוש בגז טבעי, ואיזה ערך יקבלו מהחיבור לגז טבעי (ככלל, ובייחוד בהתחשב בכך שיש צורך לבצע בדיקות רבות, שהאחריות תועבר אליהם ,וכו'). זאת ועוד הדוח לא מסביר האם שימוש בגז טבעי מסוכן יותר בהשוואה לשימוש בגפ"מ ואם כן- כיצד באה המסוכנות לידי ביטוי ?נציין כי הפיתרון הנבחר כולל הסדרים ייחודיים לחיבור לגז טבעי, שעל פניו נראה שהם מחמירים בהשוואה להסדרים הנדרשים לחיבור לגפ "מ,. בהתאם נראה שהחיבור החדש מסוכן יותר. עם זאת, לא ברור מהדוח האם אכן זה המצב. באשר להתמודדות עם הסכנות שנובעות מחיבור בנייני מגורים לגז טבעי, ניתן היה להביא נתונים מהפיילוט שנערך עד כה .וכך לאתר באופן מבוסס יותר את הבעייתיות שעלולה להגרם ובהתאם לדייק את הפתרון • שיתוף ציבור וש יתוף משרדי ם ממשלתיים : אין אינדיקציה לכך שנערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים (למרות ש נראה שמדובר בשינוי שעתיד להשפיע על רשויות מקומיות, חברות בנייה ושכונות מגורים .) ,באופן דומה אין אינדיקציה לכך שהתקיים שיתוף ציבור . מן הראוי היה לקיים שיח עם צרכני הגז הטבעי במסגרת הפיילוט כדי לזהות בעיות .שהתעוררו במסגרתו • חלופו :ת הדוח דן בפועל כמעט אך ורק בחלופה שנבחרה , וגם לגביה נראה שישנם פרטים שראוי ,היה להרחיב לגביהם. כך בדוח מצוין כי ה חלופה הנבחרת תאפשר לצמצם את הבירוקרטיה אך לא ברור אילו ג ,ורמים יושפעו מכך. כמו כן לא ברור מה משמעות האחריות שתוטל על הצרכן הביתי .במסגרתה בנוסף, הדוח לא מבהיר מדוע מערכת רגולטורית נפרדת לחלוטין לשימוש בגז טבעי במקטע הביתי הכרחית כדי להתמודד עם סכנות הגז (כאמור, נראה שהחלופה שפורטה ונבחרה .)מחמירה יותר בהשוואה לאסדרת השימוש בגפ"מ 1. בחינת :עלויות ישנו חוס ר בהירות באשר לסיבה שבגינה יש צורך לאסור על התקנה של שני מקורות האנרגיה. מן הראוי היה להתייחס לאפשרות שהפרקטיקה הזו תיצור 'לקוחות שבויים' שלא יוכלו לעבור מח ברות הגז הטבעי בהמשך . כמו כן, הדוח לא מתייחס לעלויות של החלפה עתידית שכזו (ככל שיהיה בה צורך ), ולא מתייחס לאפשרות שהבחירה המקורית של הקבלן לא בהכרח תשרת .את הדיירים העתידים לגור בבניין באשר ליתר חלקי הרגולציה- ההתייחסות אינה מלאה. כך למשל- ניתן היה להתייחס לעלויות שנצפו במסגרת הפיילוט ככל שהיו כאלו, ולאפשרות של ניתוק [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 3 .)הצרכנים מגז (למשל בשל אי טיפול בבדיקות התקופתיות כשהאחריות לביצוען תוטל על הצרכן נציין כי בדוח מתואר קושי להעריך מה יהיו העלויות לאור העובדה שהשוק לא קיים עדיין. עם ,זאת עובדה זו אינה פותרת מהצורך לנסות ולבצע הערכה כלשהי. 3 • הגדרת יעדים :ובחינת עלויות בדיעבד .הניתוח לא כולל הגדרה של מטרות ויעדים מדידים בעייתיות זו.מתעצמת לאור כך שמהדוח לא ברור אילו בעיות עלו בפיילוט שנערך עד כה מן הראוי היה לקבוע יעדים לצמצום תאונות / יעד לפיו לא תרשם עליה במקרי התאונות, היקף חי בורי הגז 'הטבעי הרצוי, הוזלת עלויות לצרכנים וכו . כמו כן, היה צורך לקבוע לוחות זמנים כדי לבחון באופן .אמפירי האם ההחלטה השיגה את מטרתה בדיעבד ,כך ניתן היה לבחון כמה משקי בית יתחברו לגז טבעי, כמה אירועי גז יתרחשו, האם אכן תתקיים תחרות, האם אכן יתאפשר לתת לצ רכן מענה .'מהיר במקרה של חשש לאירוע גז וכו ,בנוסף לא הוגדרה שיטת מעקב אחר עלויות הרגולציה . נציין כי חלק זה היה חסר במיוחד לאור העובדה שבחלקים רבים של הדוח לא צוינו עלויות בטענה שלא ניתן לכמת אותן בשלב זה . אם אכן לא ניתן היה לכמת את העלויות, ניתן היה לכל הפ חות לקבוע מועדים ידועים מראש .ונתונים שיאספו על מנת להעריך את העלויות בדיעבד ,בכבוד רב עו"ד נילי אבן-חן תהל גרינולד מנכ"לית רכזת רגולציה 3 ישנם מקרים רבים בהם רגולציה מסדירה שווקים חדשים, וישנן דרכים להתגבר על פערי הידע. כך למשל, אפשר להסתמך על .'אומדנים מענפים מקבילים, להעריך את קצב האימוץ של מתקנים ביתיים וכו [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 4 נספח– המכתב שפורסם באתר החקיקה הממשלתי ונשלח לרשות הגז י"ד בחשוון ה'תשפ"א | 1.11.2020 לכבוד: מר משה גראזי– ממלא מקום מנהל רשות הגז הטבעי משרד ה אנרגיה ,שלום רב :הנדון ניתוח ומשוב– דוח RIA " תזכיר חוק הגז (בטיחות ורישוי) (מתקני גז טבעי לשימוש ביתי) התשפ"א- 2020 " בהמשך למכתבנו למ שרד ה אנרגיה מיום10.06.2020, (מצ"ב כנספח א למכתב זה) , הרינו מתכבדים להציג בפניכם ניתוח של דוח הערכת השפעות הרגולציה שפרסמתם ב אוקטובר2020 באתר החקיקה הממשלתי, בעניין .תזכיר חוק הגז ניתוח זה הינו חלק מפרויקט תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה , במסגרתו החלה עמותת צדק פיננסי לנתח תהליכי גיבוש רגולציה, כפי שהם משתקפים בדוחות ה- RIA , ולהעביר את הניתוחים למשרדים המפיצים, לצורך שיפור הליכי ה- RIA . פירוט השאלות המנחות ששימשו אותנו בניתוח נמצא בנספח 'ב .למכתב זה תמצית הערותינו, כפי שיפורטו בהמשך מכתב זה, מאירות על מספר נקודות שיוכלו לסייע בשיפור .תהליך הרגולציה נקודות עיקריות ה עולות מהניתוח שערכנו .הרגולציה דנן נועדה לאפשר לצרכנים ביתיים חיבור לגז טבעי באמצעות גיבוש אסדרה מתאימה בראשית הדברים נדגיש כי לכאורה רגולציה שמאפשרת לצרכן לבחור מבין מגוון רחב יותר של ספקים מקדמת את התחרות בתחום ועל כן היא מבורכת. לצד זאת, דוח ה- RIA הנוכחי היה חסר במובן זה של א נכלל בו ניתוח תחרות. לא ברורים מהדוח חסמי הכניסה הקיימים בשוק כיום, ולא ברור האם אכן האפשרות להתחבר לגז טבעי תיצור שוק תחרותי שישפר את מצבו של הציבור הרחב. העדר ( הסברים אלו, לצד החשש שהבחירה הראשונית והבלעדית בגז טבעי/גפ"מ לאור האיסור על שימוש סימולטני ב)שניהם ,תיצור לקוחות שבויים שלא יוכלו או יתקשו מאוד לעבור מספק אחד לאחר מעוררת חשש שמא לאורך זמן הרגולציה דווקא תפגע באינטרס של הצרכנים. ככל שלרגולציה היו [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 5 מטרות אחרות, שאינן הגברת התחרות (למשל, שמירה על איכות הסביבה), הרי שמן הראוי היה לציינן ולהסביר כיצד.הרגולציה תאפשר להגשים אותן .כמו כן, ישנם חלקים שאינו ברורים דים באשר לאסדרה עצמה ולמשמעויות שלה ,כך למשל הדוח לא מסביר האם הוסקו מסקנות מהפיילוט שנערך, ואם כן, כיצד השפיעו ע .ל התהליך הנוכחי ,בנוסף חסרים תיאורים ונתונים חשובים שיאפשרו לציבור להבין את משמעויות הרגולציה בטווח הקצר והארוך. הדוח לא מתייחס להיקף תחול ת הרגולציה (קרי, בכמה ערים / שכונות צפוי מעבר לשימוש .בגז טבעי) וההתייחסות לעלויות הרגולציה אינן מלאות תיאור הממצאים לפי קריטריונים 2. פתיחות ונגישות במהלך הניתוח ,עלו קשיים בלתי מבוטלים בכל הנוגע להנגשת הדוח. ראשית לא רשום שמו או תפקידו של עורך הדוח , ו .הדוח אינו מפנה לנתונים או מסמכים כלשהם ,בהקשר זה בין היתר ניתן היה להפנות ל מקורות שישפכו אור על הפיילוט שנעשה, על הסקירה הבינלאומית, על היתרונות במעבר להזרמת גז .טבעי ועל העלויות הכרוכות ביישום הרגולציה ,שנית חלקים מהותיים בדוח גיבוש הרגולציה אינם ברורים ולא ניתן להניח שאדם שאינו בקיא בתכנים המקצועיים יוכל להבין אותם ללא היכרות מוקדמת עם הפרויקט. בפרט לא ברור מהדוח מה היקפו של השינוי הנוכחי. הדוח לא מבהיר כמה ערים / שכונות יחוברו לגז טבעי בשלב זה. כמו כן, לא ברורים היתרונות של החיבור לגז הטבעי על פני שימוש .בגפ"מ לצד זאת, נציין לחיוב את הרקע לסוגיה שכלל בין היתר הסברים אודות תהליך אספק ת הגז ותיאור .הצריכה הביתית של גז טבעי כיום 3. הגדרת בעיה סיסטמתית הדוח מציין כי קיים צורך באסדרה לאור הביקוש לגז טבעי בבתי מגורים, התפתחות התשתיות והמאפיינים הייחודיים והמסוכנים של הגז. כמו כן, הדוח מסביר שהשימוש שנעשה עד כה בגז בבתי מגורים היה מצומצם וכי יש .צורך לקבוע אסדרה שתתאים לשימוש העתידי לצד זאת, הדוח לא מבהיר מה הבעייתיות בשימוש בגפ"מ ואילו יתרונות יש לגז הטבעי ביחס אליו (למשל, האם הגפ"מ יקר יותר? מזהם יותר? מסוכן יותר?) ולא מאפיין את הביקוש של הצרכנים. ניתן היה להבהיר מה היקף הדרישה של הצרכנים הבי תיים לשימוש בגז טבעי, ואיזה ערך יקבלו מהחיבור .)'לגז טבעי (ככלל, ובייחוד בהתחשב בכך שיש צורך לבצע בדיקות רבות, שהאחריות תועבר אליהם וכו [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 6 זאת ועוד, הדוח לא מסביר האם שימוש בגז טבעי מסוכן יותר בהשוואה לשימוש בגפ"מ ואם כן- כיצד באה המסוכנות לידי ביטוי? (נציין כי הפיתרון הנבחר, כולל הסדרים ייחודיים לחיבור לגז טבעי, שעל פניו נראה שהם מחמירים בהשוואה להסדרים הנדרשים לחיבור לגפ"מ,. בהתאם נראה שהחיבור החדש .)מסוכן יותר. עם זאת, לא ברור מהדוח האם אכן זה המצב באשר להתמודדות עם הסכנות שנובעות מחיבור בנייני מגורים לגז טבעי, ניתן היה להביא נתונים מהפיילוט שנערך עד כה וכך לאתר באופן מבוסס יותר את הבעייתיות שעלולה להגרם ובהתאם לדייק .את הפתרון 4. ניתוח הבעיה הדוח מבקש לאסדר את חיבור בתי ה מגורים לגז טבעי, ומבהיר כי יש צורך לעשות זאת לאור ההבדלים בין השימוש המצומצם שנעשה בגז טבעי בבתים עד כה לבין השימוש העתידי בגז . כמו כן, הדוח מתייחס למסוכנות ,הגז ולצורך לוודא כי הגופים העוסקים בגז הטבעי יהיו מסוגלים לטפל באירועי גז. לצד זאת מתבקש היה להתייחס לבעיות שעלו עד כה במסגרת הפיילוט הנוכחי , וכן למען שלמות התמונה והצגת הבעייתיות ב אופן מדויק יותר, ניתן היה להתייחס ל תועלת המשקית במעבר לגז טבעי ו/או לבעייתיות .בשימוש בגפ"מ נוסיף ונציין כי מן הראוי היה להתייחס גם לאפשרות ש אולי אין צורך לבצע את המעבר .כלל ואולי אף שהחסרונות בחיבור לגז טבעי עולים על היתרונות בהקשר זה ניתן היה להתייחס להב.דלים בין שכונות בהן משקי בית חוברו לגז טבעי לבין שכונות בהן אין חיבור כזה בנוסף, נרצה להסב את תשומת לבכם לעובדה ש אין אינדיקציה בדוח לכך שנערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים. נציין כי נראה שמדובר בשינוי שעתיד להשפיע על רשויות מקומיות, חברות בנייה ושכונות מגורים , ומשכך ראוי היה לקיים שיח מקדים עם גורמים רלוונטיים לנושא . כמו כן, שימוש בגז כתחליף למקורות אנרגיה אחרים עשוי להשפיע על איכות הסביבה (לחיוב או לשלילה), כך שניתן .היה לקיים שיח עם המשרד להגנת הסביבה ,באופן דומה אין אינדיקציה לכך שהתקיים שיתוף ציבור. הדוח מציין כי הצרכנים הביתיים מביעים עניין בשימוש בגז הטבעי, כך שייתכן שהתקיים שיתוף כלשהו של הצרכנים- אך לא ברור באיזו מתכונת, אלו בעיות הועלו ועם איזה ציבור התקיים שיח. כמו כן, לא ברור האם נערך שיח עם חברות החלוקה ומה נאמר בו. מעבר לכך, מן הראוי היה לקיים שיח עם צרכני הגז הטבעי במסגרת הפיילוט כדי לזהות בעיות, .ככל שהיו כאלו 5. גיבוש חלופות הדוח מתאר בקצרה את החלופות הא פשריות לאסדרה אך לא ברור מהדוח האם הן נשקלו בפועל, שכן מעבר לניסוח "...מספר חלופות שניתן היה לבחון", מיד לאחר כותרות החלופות השונות הן נשללות באופן נחרץ שמעלה את השאלה מדוע הוצעו כחלופות לכתחילה. כמו כן, מהדוח לא ברור האם נשקלו [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 7 .חלופות בנוגע לאופן האסדרה הייחודי ,בנוסף הדוח דן בפועל כמעט אך ורק בחלופה שנבחרה , וגם ,לגביה נראה שישנם פרטים שראוי היה להרחיב לגביהם. כך בדוח מצוין כי ה חלופה הנבחרת תאפשר לצמצם את הבירוקרטיה אך לא ברור אילו גורמים יושפעו מכך. כמו כן, לא ברור מה משמעות הא חריות .שתוטל על הצרכן הביתי במסגרתה הדוח מציין כי הדרישה להקים על פי תקן מצמצמת את מרחב הפעולה של הגורם המתקין- אך מדובר בהתייחסות קצרה שלא ברורות המשמעויות שלה. ניתן היה להתייחס לבעלי המקצוע כיום ולהסביר מיהם אותם גורמים נוספים שיוכלו לעסוק בתחום ולהגבי ר את התחרות. בנוסף, ניתן היה להתייחס לאינטרס של הציבור הרחב- למשל לשאלה- האם הגברת השימוש בגז טבעי תוסיף כסף לקופת המדינה .(בשל תשלום מיסים), תשפיע על זיהום הסביבה ועוד נרצה להסב א ת תשומת לכם לכך שגם בשלב זה אין אינדיקציה לכך שנערך שיח עם גורמים ממשלתיים ו/או עם הציבור. כמו כן, כדאי היה לשקף את הסקירה הבינלאומית שנערכה שכן מצוין בדוח כי: "מודל זה תואם את המודל ברוב מדינות העולם בהן קיים ניסיון רב שנתי בתחום". עם זאת, תיאור הסקירה שנעשתה מסתכם במשפט זה ולא מצוין אף אילו מדינות נבחנו, האם ישנן מדינות שהשתמש ו בפתרונות .אחרים, אילו נתונים התקבלו ועוד 6. בחינת תועלות נציין כי מתוך הנחה שחיבור לגז טבעי דורש אסדרה כלשהי (לאור המסוכנות שבכך), הרי שכל חלופה .תוכל לענות מידה כזו או אחרת על הצורך עם זאת, כפי שצ ו ין לעיל, מן הראוי היה להתייחס לערך בשימוש בגז טבעי ,בהשוואה לגפ"מ. כמו כן .ניתן היה להסביר האם ואילו סכנות עולות בעת החיבור לגז טבעי שאינן עולות בעת השימוש בגפ"מ .הסברים אלו היו מאפשרים לבחון עד כמה כל חלופה תאפשר לאסדר את הנושא באופן היעיל ביותר כמו כן, מאחר ולא ברור אילו בעיות עלו עד כה במסגרת הפיילוט, ק יים חוסר בהירות באשר למידה .שבה החלופות יספקו להן מענה בנוסף, הדוח נעדר .כימות של צמצום הנזק לאחר יישום של כל חלופה ניתן היה לנסות ולהעריך כמה בירוקרטיה תחסך וכמה תאונות יתרחשו תחת כל חלופה. בשלב זה ניתן היה להבי א נתונים ו/או להתייחס בצורה כלשהי למסקנות מה פיילוט שנערך ולהסביר אילו .יתרונות/חסרונות קיימים הן לעצם האפשרות לעבור לגז טבעי והן לכל שיטה לאופן האסדרה נרצה להסב את תשומת לבכם לכך שבעוד ש הדוח מתייחס לכך שהמודל הנבחר תואם את המודל ברוב מדינות העולם וכי הוא יסייע לפשט ולצמצם את הבירוקרטיה , הוא לא מבהיר מדוע מערכת רגולטורית נפרדת לחלוטין לשימוש בגז טבעי במקטע הביתי הכרחית כדי להתמודד עם סכנות הגז (כאמור, נראה .)שהחלופה שפורטה ונבחרה מחמירה יותר בהשוואה לאסדרת השימוש בגפ"מ 7. בחינת עלויות והשפעות שליליות [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 8 הניתוח מתייחס לבעייתיות באימוץ המתווה שגובש עבור שכונ ות הפיילוט ולבעייתיות בהרחבת ,האסדרה הקיימת לחיבור תעשייה אך לא מתייחס במפורש לעלויות של החלופה הראשונה .וההתייחסות לעלויות בחלופה השניה קצרה ותמציתית ביותר קושי נוסף ומרכזי שעלה בשלב זה הוא חוסר הבהירות באשר לסיבה שבגינה יש צורך לאסור על התקנה של שני מקורות האנרגיה. מן הראוי היה להתייחס לאפשרות שהפרקטיקה הזו תיצור 'לקוחות שבויים' שלא יוכלו לעבור מחברות הגז הטבעי בהמשך אלא בהסכמת רוב הדיירים בבניין. כמו כן, הד וח לא מתייחס לעלויות של החלפה עתידית שכזו(ככל שיהיה בה צורך ), ולא מתייחס לאפשרות שהבחירה המקורית של הקבלן לא בהכרח ,תשרת את הדיירים העתידים לגור בבניין. כך למשל לא מוסבר האם ייתכן מצב שבו, מסיבות כאלו ואחרות יבחר הקבלן לחבר את הבניין לגז טבעי ובכך יקשה מא וד על הדיירים העתידיים לעבור לגפ"מ .)ככל שיתגלה שהחיבור לגפ"מ נכון יותר עבורם (מבחינת נוחות/מחיר באשר ליתר חלקי הרגולציה- נעשה ניסיון להתייחס לעלויות אך ההתייחסות אינה מלאה. כך למשל- ,ניתן היה להתייחס לעלויות שנצפו במסגרת הפיילוט ככל שהיו כאלו ולאפשרות של ניתוק הצרכנים מגז (למשל בשל אי טיפול בבדיקות התקופתיות כשהאחריות לביצוען תוטל על הצרכן). כמו כן, ניתן היה להתייחס לכך שהרגולציה הנוכחית מחמירה בהשוואה לרגולציה בגפ"מ, וייתכן שתוביל לכך .שצרכנים יימנעו מהמעבר חרף היתרונות בשימוש בגז טבעי נציין כ ,י בדוח מתואר קושי להעריך מה יהיו העלויות לאור העובדה שהשוק לא קיים עדיין. עם זאת עובדה זו אינה פותרת מהצורך לנסות ולבצע הערכה כלשהי. ישנם מקרים רבים בהם רגולציה מסדירה שווקים חדשים, וישנן דרכים להתגבר על פערי הידע. כך למשל, אפשר להסתמך על אומדנים מענפים מ.'קבילים, להעריך את קצב האימוץ של מתקנים ביתיים וכו ,זאת ועוד הדוח מתייחס לפתיחת השוק לתחרות וכן לצמצום הבירוקרטיה. מדובר בשיקולים ציבוריים ,חשובים ואנו מברכים על קידומם. עם זאת נדמה שמעבר לאמירה כללית שהרגולציה תסייע להגברת התחרות, אין כל אינדיקציה בדוח ל ,כך שנערך ניתוח תחרותי משמעותי. למשל מן הראוי היה להסביר כיצד העובדה שהאסדרה קובעת כי פעולות תבוצענה רק על ידי בעלי מקצוע מורשים תאפשר או תעודד תחרות והאם תחרות בין מעבדות וגורמים מורשים על ביצוע הבקרה החיצונית אכן נחוצה / משמעותית ותשפיע על המחירים. כך למשל, ניתן היה לערוך ניתוח שיקח בחשבון את כמות הצרכנים .הפוטנציאלים, עלויות הקמה, עלויות הוצאת רישיון וכו' וכך להגיע למסקנות מדויקות יותר 8. השוואה בין חלופות ובחירה הניתוח לא משווה בפועל בין חלופות אלא מסתפק בביטול החלופות הראשונות ועובר במהרה לה צגת החלופה הנבחרת. לאורך הצגת החלופה הנבחרת נרשמו יתרונות ועלויות, אך ראשית- על מנת לבחור בחלופה שממקסמת את התועלת יש לבצע מבחן עלות- תועלת ביחס לכלל החלופות ולא רק ביחס לחלופה אחת, ושנית- מן הראוי היה להתייחס בצורה מלאה יותר לכל חלק ובעיקר- לנסות לכמת א ת [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 9 .)העלויות (אשר כאמור, לא פורטו באופן מספק גם בהקשר לחלופה הנבחרת ,משכך לא ניתן לדעת האם הניתוח מזהה את החלופה שממקסמת את הערך לחברה. 9. הגדרת יעדים הניתוח לא כולל הגדרה של מטרות ויעדים מדידים לגבי הפיילוט עצמו. בעייתיות זו מתעצמת לאור כך שמהדוח לא ברור איל.ו בעיות עלו בפיילוט שנערך עד כה נציין כי לאורך הצגת החלופה הנבחרת הוצגו מטרות לכל חלק של האסדרה אך מן הראוי היה לנסות להציג אותן כיעדים מדידים (למשל, לרשום ,יעדים לצמצום תאונות / יעד לפיו לא תרשם עליה במקרי התאונות, היקף חיבורי הגז הטבעי הרצוי הוזלת)'עלויות לצרכנים וכו . כמו כן, היה צורך לקבוע לוחות זמנים כדי לבחון באופן אמפירי האם ההחלטה השיגה את מטרתה בדיעבד . ,כך ניתן היה לבחון כמה משקי בית יתחברו לגז טבעי, כמה אירועי גז יתרחשו, האם אכן תתקיים תחרות, האם אכן יתאפשר לתת לצרכן מענה מהיר במקרה של חשש ל.'אירוע גז וכו ,בנוסף לא הוגדרה שיטת מעקב אחר עלויות הרגולציה. נציין כי חלק זה היה חסר במיוחד לאור העובדה שבחלקים רבים של הדוח לא צוינו עלויות בטענה שלא ניתן לכמת אותן בשלב זה . אם אכן לא ניתן היה לכמת את העלויות, ניתן היה לכל הפחות לקבוע מועדים ידועים מראש ונתונים שיאספו על מנת להעריך .את העלויות בדיעבד 10 . החלטה טיוטת הרגולציה גובשה בהסתמך על הניתוח במובן זה שהתקנות תואמות בקווים כלליים את האסדרה הנבחרת שפורטה במסמך. עם זאת, ישנן סוגיות משמעותיות שלא נותחו באופן מספק ולכן לא ברור מה התהליך שהוביל לבחירה באסדרה הסופית. לסיכום מכתבנו מיועד להאיר על מספר נקודות הקשורות לתהליך העבודה כפי ש בא לידי ביטוי בדוח ה- RIA , ולהוסיף נקודת מבט חוץ- .מערכתית על התהליך. נשמח לעמוד לרשותכם בהמשך בכל דרך שבה תבחרו בחינת הניתוח שנערכה על ידינו מעלה, כי תהליך זה משתייך לקטגוריה ה אדומה– אלו תהליכים ברמה נמוכה שמומלץ לשפר לפני קידום הרגולציה. [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 10 אנו נשמח לקיים איתכם שיח, בו נוכל להבהיר נקודות שאולי לא הובנו בניתוח שערכנו, וכן לסייע בשיפור הליךRIA זה כמו גם הליכים אחרים. כמו כן, במסגרת פרויקט זה, אנו מפרסמים לציבור את ניתוחי דוחות ה- RIA שאנו עורכים, לצורך העלאת מודעות לנושא. הפרסום המלא הכולל ניקוד על ביצוע התהליך יתבצע לאחר30 ימים ממועד שליחת מכתב זה. במידה ותבחרו לקיים איתנו שיח במטרה לשפר את תה.ליך הרגולציה, נשהה את הפרסום ונתקן את הציון בהתאם ,בכבוד רב עו"ד נילי אבן-חן תהל גרינולד מנכ"לית רכזת רגולציה :העתקים מר עמיחי פישר– ראש אגף בכיר מדיניות רגולציה– .משרד ראש הממשלה מר שי עג'מי– מנהל תחום מדיניות רגולציה– .משרד ראש הממשלה גב' ג'נט שלום– ראש אגף מדיניות– .משרד האנרגיה [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 11 י"ח בסיון ה | תש"פ10.06.2020 לכבוד לכבוד לכבוד אודי אדירי שרון חצור עו"ד דרורה ליפשיץ מנכ"ל משרד האנרגיה סמנכ"לית תכנון, מדיניות ואסטרטגיה משרד האנרגיה יועצת משפטית משרד האנרגיה ,שלום רב :הנדון פרויקט "תו איכותRIA : הערכת תהליכי רגולציה", מבית עמותת צדק פיננסי עמותת צדק פיננסי מתכבדת לבשר לכם על הקמת פרויקט תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה . הפרויקט יכלול הערכה של תהליכי RIA ( Regulatory Impact Assessment ) שפורסמו בעבר– ויפורסמו בעתיד– .על ידי משרדכם במסגרת הפרויקט, עמותת צדק פיננסי תנתח את תהליך גיבוש הרגולציה, כפי שהוא משתקף בדוחות ה- RIA ., ותעביר לך וליחידות המקצועיות הרלוונטית במשרדך את תוצאות הניתוח יצוין כבר בפתח מכתב זה כי מטרתה של עמותת צדק פיננסי היא לבנות גשר לשיתוף פעולה ולהיות עבורכם לעזר, ולהוסיף נקודת מבט חוץ- .מערכתית על התהליך על העמותה עמותת צדק פיננסי הוקמה על-ידי אזרחים ששמו לעצמם למטרה לקדם כלכלה הוגנת, שקופה ותחרותית. העמותה פועלת למען הגברת משקלו וקו ,לו של האינטרס הציבורי בנושאים פיננסיים .כלכליים ורגולטוריים של מדינת ישראל העמותה פועלת מול הרגולטורים (הפיקוח על הבנקים, רשות שוק ההון, רשות התחרות, רשות ניירות ,ערך), מול המחוקקים, השרים, הפקידים וועדות הכנסת, לוקחת חלק בהליכים מנהליים ואזרחיים מופיעה ב.תקשורת, ושותפה בוועדה ציבורית4 בנוסף , העמותה משתפת פעולה עם ארגונים חברתיים 4 ד"ר הראל פרימק, יו"ר משותף, הוא חבר בוועדה מייעצת לרשות שוק ההון בעניין הוצאות ניהול ישירות. [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 12 בקשת רחבה של נושאים. נציין כי יושבי ראש העמותה נבחרו להיות בין100 המשפיעים של עיתון דה מרקר לשנת2018 . 5 על הפרויקט כידוע, ביום22.10.2014 קיבלה ממשלת ישראל את החלטת ממשלה מספר2118 במסגרתה הוחלט, בין "( היתר, כי רגולציה חדשה תלווה בדוח הערכת ההשפעות של הרגולציהRIA "). מעבר לפן הפורמלי שמחייב את פרסום הדוח לציבור ושיתופו, הרגולטורים במשרדים השונים הונחו להשתמש בשיטת RIA כמתודולוגיה תומכת בקבלת ההחלטות. מתודולוגיה זו נועדה לסי יע לרגולטורים לגבש שינויי רגולציה בהתאם למכלול השיקולים והאינטרסים השונים, כך שתתקבל החלטה שממקסמת את .התועלת לציבור במינימום עלויות לאור החשיבות הציבורית של הנושא, החלטנו על הקמת פרויקט שישמש כמנגנון בקרה מטעם החברה :האזרחית תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגו לציה . זאת, על רקע הניסיון בעולם אשר לימד על התרומה הרבה של ארגוני החברה האזרחית בקידום והעצמת תהליכים אלו. כך למשל, בארה"ב פועל מנגנון בקרה אזרחי על ידיMercatus Center כבר משנת2009 ומפרסם דוחות בקרה להליכי רגולציה של רגולטורים שונים בארצות הברית. 6 במסגרת הפרויקט, אנו בוחנים את איכות תהליכי ה- RIA שנערכו במשרד, בהתאם לשיקולים ולפרוצדורות שנקבעו בישראל ובהתבסס על פרקטיקות דומות בעולם. מטרתנו הינה לוודא כי תהליך קבלת ההחלטות בוצע באופן מיטבי ושהציבור יכול להעריך האם הרגולציה שנקבעה אכן תניב את התוצאות ה טובות ביותר בפועל. אנו נעביר לכם משוב על תהליך גיבוש הרגולציה, כולל נקודות .מוצלחות ונקודות שכדאי לדעתנו לשפר יש לציין, כי ייתכן שבמסגרת הליך גיבוש הרגולציה נעשתה עבודה רבה שאינה מתוארת בדוח, אך מכיוון שהדוח מתפרסם על-ידי הרגולטור ומשקף לציבור את תהליך העב ודה והחשיבה, אנחנו .מתייחסים רק לתהליך ולשיקולים שפורטו בדוח שיטת העבודה 5 1.6431524 - INTERACTIVE - https://www.themarker.com/magazine/EXT . 6 card - report - https://www.mercatus.org/tags/regulatory . [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 13 .שיטת העבודה שלנו מתבססת על קריאה מעמיקה של הדוח וניתוח שלו בהתאם למספר קריטריונים כל קריטריון מחולק לתתי שאלות עליהן מתקבל ציון שנע בין0 ל-5 . כל תהליך שייבחן יקבל ציון מסכם שנע בין0 ל- 50 . • קטגוריה אדומה– 0-20 .תהליכים חלקיים שלדעתנו הכרחי לשוב לבצע בהם עבודה יסודית • קטגוריה צהובה– 20-35 .תהליכים ברמה בינונית שמומלץ לשפר לפני אימוץ הרגולציה • קטגוריה ירוקה– 35-50 תהליכים באיכות גבוהה הראויים לציון (הניתוח שלנו מציין היכן נית ן.)לשפר גם תהליכים אלו .רשימת הקריטריונים שאנו בוחנים, עם פירוט חלקי של השאלות המנחות, מצורפת כנספח למכתב זה :תהליך העבודה שלנו בתמצית 1. בשלב הראשון ישלח מכתב ליחידות המקצועיות הרלוונטיות במשרד , המפרט את הממצאים שזיהינו בהתאם לקריטריונים המפורטים בנספח למכתב זה, וכן טבלה מפורטת עם ניקוד .המתבסס על המתודולוגיה כפי שפורטה לעיל 2. ,לאחר מכן, נשמח לעמוד לשירותכם. נהיה זמינים לקיים שיח בכל דרך שתבחרו (פגישה .תכתובות וכיו"ב), כדי לשפר את איכות הניתוח ואת התוצר הרגולטורי 3. בתום30 יום לאחר העברת הממצאים,למשרד ולאחר תיקונים שנעשו על ידכם בניתוח בהתאם ,)לשיקולכם (ועדכון הניקוד על ידינו בהתאם נפרסם א ת תוצאות הממצאים .לציבור בהתבסס על תהליכים אלו, נפרסם באופן תקופתי סקירה רוחבית על איכות התהליכים במשרדים .השונים תוך ציון המשרדים שהתבלטו לחיוב ולשלילה אנו מקו וים שתמצאו כי הליך הניתוח והמשוב שאנו מבצעים יהיה מועיל עבורכם, ויסייע לכם בתהליכי קביעת רגולציה בעתיד. יובהר כי אין בכוונתנו להתערב בשיקול הדעת המקצועי שלכם, אלא להתמקד בתהליך העבודה כפי שהוא משתקף בדוח ה- RIA ., ולהאיר נקודות מתודולוגיות במידת הצורך נשמח ל,עמוד לרשותכם לאורך התהליך ולבצע אותו בשיתוף פעולה עם משרדכם ו ככל שתרצו להיפגש עמנו נשמח לקיים פגישה משותפת. ,בברכה עו"ד נילי אבן-חן אוריאל שם טוב מנכ"לית רכז כלכלי [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 14 נספח ב ' – שאלות מנחות וקריטריונים לבדיקת איכות תהליךRIA 1. פתיחות ונגישות (א) ( כמה קל למצוא באינטרנט את דוח גיבוש הרגולציהRIA ), טיוטת החוק/ תקנות ואת כל ?החומרים הנלווים והתומכים שעליהם הניתוח מתבסס (ב) ?האם המידע והנתונים ששימשו את הניתוח נגישים (ג) ?האם דוח גיבוש הרגולציה מקיף וברור לאדם מן הציבור 2. הגדרת בעיה סיסטמתית (א) ?האם הניתוח מזהה כשל שוק או בעיה סיסטמתית אחרת (ב) ?האם הניתוח כולל הסבר קוהרנטי שמסביר למה הבעיה היא סיסטמתית ולא אנקדוטה (ג) האם הניתוח כולל?נתונים שתומכים את ההסבר לכך שהבעיה היא סיסטמתית 3. ניתוח הבעיה (א) ]'האם הניתוח מגדיר את המאפיינים של הבעיה? [מתי היא מתרחשת, היכן, מי גורם לה וכו (ב) ?האם הניתוח מתחשב באי וודאות לגבי קיומה או מאפייניה של הבעיה (ג) האם הניתוח מתייחס למצב הקיים ללא שינוי ההתערבות הממשלת ית- מה יקרה בעתיד אם ?הרגולציה לא תשתנה (ד) ?האם נערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים כחלק מניתוח הבעיה (ה) ?האם נערך שיתוף ציבור בשלב ניתוח הבעיה 4. גיבוש חלופות (א) ?האם הניתוח כולל בחינה של מספר חלופות אמיתיות לטיפול בבעיה (ב) האם מגוון החלופות רחב (חלופות מסוגים שונים) או ,צר (שונות קטנה בין חלופות)? [רישיונות ,נורמות מחייבות, רגולציה מתקדמת, כללי התנהגות / דרישות מידע, תקני תהליך/ תקני ביצוע ]תיקון של כשל רגולטורי/ כשל שוק (ג) ?האם הניתוח מתייחס לכל הגורמים שיושפעו מכל חלופה (ד) ?האם נערך שיתוף ציבור בשלב גיבוש החלופות (ה) האם נערכה?סקירה בין לאומית של חלופות אפשריות לפתרון הבעיה והשפעותיהן 5. בחינת תועלות (א) ?האם הניתוח מתייחס לרמת האפקטיביות של כל חלופה בפתרון הבעיה (ב) ?האם יש כימות של הנזק מהבעיה לאחר יישום כל חלופה [email protected] )צדק פיננסי (ע"ר 15 (ג) ?האם הניתוח מתייחס לתועלות נוספות שהחלופות יוצרות 6. בחינת עלויות והשפעות שליליות (א) האם הניתוח מתייחס לעלויות ולהשפעות הלא רצויות שכל חלופה תטיל על הציבור? [עלויות ]'ציות לרגולציה, עלויות עקיפות וכו (ב) האם הניתוח מתייחס לעלויות שכל חלופה תטיל על הממשלה? [תקציב תפעולי, תקנים, זמן ]עבודה (ג) האם יש כימות של העלויות שכרוכות בכל?חלופה (ד) ?האם הניתוח בוחן את ההשפעות של החלופות על שיקולים ציבוריים רלוונטיים 7. השוואה בין חלופות ובחירה (א) האם הניתוח בוחן כל חלופה בהיבטי עלות- ?תועלת (ב) האם הניתוח מזהה את החלופה שבסך הכל (עלות- ?תועלת) ממקסמת את הערך לחברה (ג) האם בסיום הניתוח, טיוטת הדוח פורסמה לקבל ת התייחסויות? (לפני קבלת ההחלטה ומעבר .לניסוח משפטי 8. הגדרת יעדים (א) ?האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של המטרות ויעדים מדידים (ב) האם הניתוח קובע מדדים ולוחות זמנים כדי לבחון באופן אמפירי האם ההחלטה השיגה את ?מטרתה (ג) האם הניתוח מגדיר איזה נתונים יבחנו בעתיד כדי לבדוק את?ההשפעה של ההחלטה בפועל 9. החלטה (א) ?האם טיוטת הרגולציה גובשה בהסתמך על הניתוח (ב) האם מקבל ההחלטות בחר בחלופה שממקסמת את הערך לחברה או נימק מדוע בחר בחלופה ?אחרת (ג) האם נקבעו יעדים מדידים ומנגנון מחייב לבחינת ההשפעות בפועל של הרגולציה ולבחינת ההצלחה של?הרגולציה בהשגת מטרותיה