חומר רקע

‏ז' חשון תשפ"א ‏25 אוקטובר 2020 לכבוד ח"כ אריה מכלוף דרעי, שר הפנים ח"כ מיקי חיימוביץ', יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה הכנסת נכבדי, הנדון: התייחסות לתיקון תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), תש"ם-1979 עיריית תל-אביב-יפו (להלן גם: "העירייה") מתכבדת ליתן את התייחסותה והערותיה לתיקון לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), תש"ם-1979 (להלן: "תיקון תקנות העיריות"), כפי שהוגש לוועדת הפנים והגנת הסביבה ביום 1.10.2020. מבוא בפתח הדברים נבקש להביע תמיכתנו במרבית התיקונים המוצעים – ההסדר המוצע מכווין את התנהלות הרשויות המקומיות בהליכי במכרזים באופן ברור, מקדם ערכים ראויים של שוויון בכלל ושל שוויון הזדמנויות בפרט, שם דגש על מקצועיות, הגינות ושקיפות, יוצר הסדר אחיד בין רשויות מקומיות בעלות מאפיינים שונים ונועד לחזק את אמון הציבור בהליכי המכרזים ברשויות המקומיות. יחד עם זאת, הרינו להביע התנגדותנו למספר תיקונים, ובראשם הגדרת "משרה בדירוג גבוה", כאמור בסעיף ההגדרות; בתקנה 2 מוצע להוסיף פטור ממכרז למשרות בדרגה מירבית שהינה 9; תקנה 9, עריכת מבחנים למשרות בדירוג גבוה; תקנות 12, 14 ו-15, שקובעות, כי המבחנים למועמדים למשרה בדירוג גבוה ייערכו על ידי מכוני מיון, המתמחים באבחון ומיון מועמדים לעבודה; תקנה 23(ג), שבה נקבע כי שר הפנים ימנה נציג חיצוני לכל מכרז של משרה בדירוג גבוה. תקנה זו גם קובעת כי הממונה על העובד שימונה למשרה המוכרזת יהיה חלק מהרכב החובה בכל ועדה. התנגדותנו תפורט להלן. סעיף ההגדרות – שינוי הגדרה של משרה בדירוג גבוה מוצע בתיקון להוסיף לסעיף ההגדרות את המונח "משרה בדירוג גבוה", שתוגדר כדרגה מירבית 12 בדירוג המנהלי או דרגה המקבילה לה בדירוג המקצועי (ברשות מקומית שמספר התושבים בה עולה על 15,000). כפועל יוצא מהגדרה זו, מוטלות על הרשויות המקומיות חובות כמו עריכת מבחנים למשרה בדירוג גבוה, מינוי של נציג חיצוני על ידי שר הפנים לוועדת בחינה של משרה בדירוג גבוה ועוד. אלא שברשויות מקומיות גדולות, ישנם מאות עובדים במשרה במתח דרגות מירבי שהינו 12 כאמור בסעיף ההגדרות, ואין מדובר בדרג מאוד גבוה. זאת לעומת רשויות מקומיות קטנות יותר, שם משרות במתח דרגות מירבי 12 יכולים להיות יחידים או עשרות בודדים. כלומר על אף שהתקנות נועדו ליצור חקיקה אחידה לכל סוגי השלטון המקומי בישראל, הן לא מביאות בחשבון דיפרנציאציה בין רשויות גדולות לרשויות קטנות בהקשר זה, ובכך יוצרות חוסר הלימה באופן קבלת העובדים ומטילות עול כבד מאוד על רשויות גדולות. נעיר, כי לא נעלמה מעינינו ההבחנה שנעשתה בתקנות בין רשות מקומית בה מספר התושבים עולה על 15,000 לעומת רשות מקומית שבה מספר התושבים הוא פחות מ-15,000. אולם הבחנה זו אינה נותנת מענה לרשויות גדולות. כך למשל ישנם רשויות כמו שלוש הערים הגדולות, תל-אביב-יפו חיפה וירושלים, שם מספר התושבים נע בין 300,000 ומגיע עד למיליון. אשר על כן, העירייה תציע לשנות את הגדרת "משרה בדירוג גבוה" בסעיף ההגדרות ולהעלות את מתח הדרגות, כך שיותאם לגודל הרשות. מוצע לקבוע, כי משרה בדירוג גבוה ברשות מקומית בה מספר התושבים עולה על 250,000, תהא משרה שדרגתה המירבית הינה 15 ומעלה בדירוג המנהלי או דרגה מקבילה לה בכל אחד מהדירוגים המקצועיים הנוהגים ברשויות המקומיות. כך, בתקנה 1 לתקנות העיקריות ייכתב: "משרה בדירוג גבוה" – ברשות מקומית בה מספר התושבים עולה על 250,000, משרה שדרגתה המרבית הינה 15 ומעלה בדירוג המנהלי או דרגה מקבילה לה בכל אחד מהדירוגים המקצועיים הנוהגים ברשויות המקומיות; ברשות מקומית בה מספר התושבים עולה על 15,000, משרה שדרגתה המרבית הינה 12 ומעלה בדירוג המנהלי או דרגה מקבילה לה בכל אחד מהדירוגים המקצועיים הנוהגים ברשויות המקומיות; ברשות מקומית בה מספר התושבים פחות מ-15,000 תושבים, משרה שדרגתה המרבית הינה 11 ומעלה בדירוג המנהלי או דרגה מקבילה לה בכל אחד מהדירוגים המקצועיים הנוהגים ברשויות המקומיות; תקנה 2 – פטור מעריכת מכרזים לדרגה מירבית 9 בתיקון הוצע להוסיף אוכלוסיות יעד שונות שראוי לפטור אותן ממכרז. העירייה תציע להוסיף פטור מעריכת מכרזים לתפקידים שדרגתם המירבית אינה עולה על דרגה 9 של הדירוג המנהלי או דרגה המקבילה לה בדירוג המקצועי, ברשות מקומית שבה מספר התושבים עולה על 250,000. שכן ברשויות גדולות, משרות רבות נכנסות תחת מתח דרגות זה, בתפקידים זוטרים יחסית, ומצריכים קיומם של מכרזים רבים באופן תדיר. על כן, על מנת לקדם יעילות ולצמצם משאבי כוח אדם, תוך שמירה על עקרונות של שוויון והגינות, מוצע להגדיל את מתח הדרגות הפטור ממכרז, לדרגה מירבית כאמור. תקנה 9 – ביטול החובה הגורפת לערוך מבחנים למשרות בדירוג גבוה התקנות דהיום קובעות, כי ראש העירייה יערוך מבחנים למשרות מסוימות, אם ראה בכך צורך. לעומת זאת, בתיקון מוצע לערוך מבחנים לכל משרה בדירוג גבוה, כאשר משרה בדירוג גבוה כאמור, מוגדרת כדרגה מירבית 12 בדירוג המנהלי ודרגה מקבילה לה בכל אחד מהדירוגים המקצועיים הנוהגים ברשויות המקומיות (ברשות מקומית שמספר התושבים בה עולה על 15,000). דהיינו, בתיקון המוצע יש כדי לכפות על הרשות לבצע מבחנים לכל תפקיד בדרג גבוה, ללא כל הבחנה, וזאת תוך פגיעה בשיקול הדעת המקצועי והניהולי של הרשות לערוך מבחנים למשרות הרלוונטיות בלבד. בנוסף, התיקון המוצע עתיד לסרבל ולהאריך הליך של קבלת עובדים רבים, בייחוד ברשויות מקומיות גדולות, שכן כפי שהובהר לעיל, משרות רבות תיכנסנה תחת מתח הדרגות שנקבע בסעיף ההגדרות. אשר על כן, העירייה תביע התנגדותה לתיקון התקנה באופן שהוצע ותבקש ששיקול הדעת באשר לעריכת מבחנים יישאר בידי ראש העירייה ולא יוגבל על ידי התקנות. לחלופין ולמצער, העירייה תשוב על הצעתה בפרק א. לעיל, ותציע לשנות את הגדרת "משרה בדירוג גבוה" בסעיף ההגדרות ולהעלות את מתח הדרגות, כך שיותאם לגודל הרשות. תקנות 12, 14 ו-15 – ביטול הצעה למבחני מיון על ידי מכוני מיון התקנות בנוסחן היום קובעות, כי המבחנים ייערכו על ידי מי שימנה לכך ראש העיר, במועד ובמקום שיקבע ראש העיר. בתיקון מוצע, כי מבחנים למשרות בדרג גבוה ייערכו על ידי מכוני מיון המתמחים באבחון ומיון מועמדים לעבודה, כשמועד המבחנים והמיקום ייקבעו על ידי המכון. המבחנים למשרות השונות נערכים היום על ידי הדרג הניהולי והמקצועי, ובהתאם אליהם נבחרים המועמדים המתאימים ביותר על סמך כישוריהם המקצועיים, והכל תוך שמירה על שוויוניות וניטרליות (כך בעיריית תל-אביב-יפו). כלומר, לא בטוח שמכון מיון חיצוני יהיה יעיל יותר או מקצועי יותר מהממונה הרלוונטי ברשות המקומית. להפך. ייצוא המבחנים למכוני מיון יאריך את ההליך, יקשה עליו, יוסיף גורמים חיצוניים להליך, שלא בטוח שהם מכירים את הוראות הדין במשפט הציבורי או את הדרישות הספציפיות מהמועמד והדבר יצריך התעסקות רבה של הממונה ברשות לעמוד בקשר עם גורם חיצוני. כמו כן, משום שיותר גורמים מעורבים, כך הפוטנציאל שדברים "ייפלו בין הכיסאות" גדל. לא זו בלבד אלא, שייצוא המבחנים למכוני מיון גם ישית עלויות כספיות שיוטלו על כתפי הרשות המקומית, מבלי שיש הכרח בכך. ההתעסקות במבחני מיון של מכוני מיון והעלויות הכרוכות בכך, מתעצמות גם לנוכח הגדרת "משרה בדירוג גבוה" כדרגה מירבית 12 בדירוג המינהלי (ודרגה מקבילה לה בכל אחד מהדירוגים המקצועיים), שכאמור כוללת משרות רבות. אשר על כן, משעריכת מבחנים על ידי מכוני מיון יקשה, יאריך את ההליך ויטיל עלויות על הרשות המקומית, כאשר כלל לא בטוח שמכון מיון יעיל יותר או מקצועי יותר מהממונה הרלוונטי ברשות המקומיות, העיריה תביע התנגדותה גם לתיקון מוצע זה ותציע ששיקול הדעת באשר לאופן עריכת מבחנים יישאר בידי ראש העירייה ולא יוגבל על ידי התקנות. לחלופין ולמצער, העיירה תשוב גם כאן על האמור בפרק א. לעיל ותציע לשנות את הגדרת "משרה בדירוג גבוה" בסעיף ההגדרות ולהעלות את מתח הדרגות, כך שיותאם לגודל הרשות. תקנה 23(ג) – ביטול מינוי נציג חיצוני על ידי שר הפנים בתיקון הוצע, כי במכרז למשרה בדירוג גבוה ישב במקום נציג ציבור או אחד מנציגי הציבור, לפי העניין, נציג שימונה על ידי שר הפנים, שהינו עובד משרד הפנים או עובד מדינה ממשרד אחר או מרשות מקומית אחרת. אולם וכפי שהובהר לעיל, ברשויות גדולות, מתח הדרגות שהוגדר למשרה בדירוג גבוה כמשמעה בסעיף ההגדרות (דרגה מירבית 12 בדירוג המינהלי ודרגה מקבילה לה בכל אחד מהדירוגים המקצועיים) הוא מתח דרגות שמשרות רבות נכנסות תחתיו, וכפועל יוצא מחייב עריכת מכרזים רבים. נציג חיצוני שימונה על ידי שר הפנים בכל מכרז ומכרז כזה יטיל קושי בהיערכות ובהתכנסות חברי המכרז, וסביר להניח שההתכנסויות תהיינה לעתים רחוקות. הדבר יוביל לכך שמכרזים שמתקיימים במספרים גדולים מדי פרק זמן קצר - יימשכו כעת זמן רב מאוד תוך עיכוב במינויים של עובדים בשל כך. כמו כן, וכפי שהובהר לעיל, מתח דרגות זה אינו מתח דרגות של תפקידים בדרג מאוד גבוה, כך שייתכן מצב שבו נציג שר הפנים יגיע לוועדת בחינה של תפקידי פקידות ומזכירות. מטעמים אלו, העירייה תביע את התנגדותה גם לתיקון מוצע זה. לחלופין, ולכל הפחות כדי להפחית את מספר המכרזים שבמסגרתם תידרש התייצבותו של נציג מטעמו של שר הפנים, העירייה תשוב על האמור בפרק א. לעיל, ותציע פעם נוספת לשנות את הגדרת "משרה בדירוג גבוה" בסעיף ההגדרות ולהעלות את מתח הדרגות, כך שיותאם לגודל הרשות. תקנה 23(ג) – ביטול השתתפותו של הממונה על העובד כחבר בוועדת בחינה הכולל שלושה נציגים בתיקון מוצע בין היתר, כי בוועדת בחינה הכוללת שלושה נציגים, יהיה בין חברי הוועדה עובד הרשות המקומית שיהיה הממונה על העובד שימונה למשרה המוכרזת, או מי מטעמו הכפוף לו. זאת, בנוסף ליו"ר ועדת הבחינה שהינו נציג הרשות המקומית, ונציג ציבור. העירייה תציע בהקשר זה להותיר את שיקול הדעת בידי הרשות המקומית לבחור את הנציג השלישי בוועדת הבחינה, בהתאם לשיקול דעתה ובהתאם לנסיבות המקרה. כך למשל, ייתכנו מקרים בהם יו"ר הוועדה יהיה הממונה, ייתכנו מקרים אחרים בהם יתקיימו נסיבות שמצדיקות את אי צירופו לוועדת הבחינה (משך השירות הצפוי שלו למשל), וכיוצ"ב. נציין, שגם אם לא ייקבע בתקנות שהממונה הוא חבר ועדת הבחינה השלישי, הרי שהוא יוכל להיות בוחן-יועץ לוועדה, כאמור בסעיף 24(ב) לתקנות העיריות, וזאת מכוח היותו מומחה בעבודה שיש לבצע במשרה הנדונה ("בישיבת ועדת הבחינה לא יהיה נוכח אדם פרט לחברי הועדה, מזכיר הועדה, מזכיר לניהול פרוטוקול, נבחן או נבחנים; אולם ועדת הבחינה רשאית להזמין לישיבותיה בתור בוחן-יועץ, בלי זכות דעה בהחלטה, פסיכולוג או אדם אחר אשר לדעתה הוא מומחה בעבודה שיש לבצע במשרה הנדונה, או שניהם"). על כן , העירייה תביע התנגדותה לתיקון התקנה באופן שהוצע ותבקש להשאיר לה את שיקול הדעת באשר לחבר השלישי בוועדת הבחינה. נשמח לעמוד לרשותכם ולהרחיב על האמור לעיל. כמו כן, נודה להזמנה של נציג העירייה או נציג שלוש הערים הגדולות לדיון בוועדה. בברכה, איריס קוגן, עו"ד עוזרת ראשית ליועמ"ש העתקים: עוה"ד עוזי סלמן, יועץ משפטי לעירייה מר אבי פרץ, סמנכ"ל למשאבי אנוש ולמינהל מר אלון שרף, מנהל אגף משאבי אנוש גב' דורית קרני, משנה ליועמ"ש, מחלקה אזרחית עוה"ד דפני פרי שרון, סגנית בכירה ליועמ"ש ומנהלת תחום דיני עבודה עוה"ד חגית המאירי, עוזרת ראשית ליועמ"ש