חומר רקע
1
אל : חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
לדיון הקבוע ליום8.12.20
צווים בעניין עבירות קנס
לחיפה, גדרות, אום אל פחם, להבים, ויהוד-מונסון
הוועדה התבקשה, על ידי שר הפנים, לאשר את הצווים שהוציא לתיקון צו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-
1971
,
ולתיקון צו המועצ
ות המקומיות (עבירות קנס), התשל"ג-
1973
, בדרך של שינוי
רשימת עבירות הקנס
וגובה הקנסות
הקבועים בתו
ספ .ת הראשונה, שעניינו חוקי עזר
עבירות קנס
של ה רשויות
ה
מקומיות - רקע
סעיף221
לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-
1982
(להלן–
"חסד"פ"), שכותרתו "קביעת עבירות
קנס", קובע ששר המשפטים רשאי לקבוע שעבירה על הוראה פלונית–
שאיננה פשע–
היא עבירת קנס, דרך כלל או
בתנאים או בסייגים שקבע. הוסמך שר בחוק אחר לקבוע עבירה כעבירת ק נס, טעונה קביעתו הסכמת שר
המשפטים. השר ייקבע גם את שיעור הקנס, ובלבד ששיעורו לא יעלה על השיעור שנקבע לו בחיקוק הקובע את
העבירה או על730
₪
, לפי הסכום הנמוך יותר. על פי הוראת סעיף221
(ד) לחסד"פ, קביעת עבירה כעבירת קנס
.טעונה אישור ועדת החוקה
שר הפנים, מכוח
'הסמכות שהוענקה לו בס265
לפקודת העיריות][נוסח חדש , רשאי לקבוע בצו כי עבירה על הוראה
פלונית בחוק עזר של עירייה היא עבירת קנס. קביעה כאמור דורשת את הסכמתו של שר המשפטים, ודורשת גם
,אישור ועדת החוקה. בדומה סעיף26
א
לפקודת המועצות המקומיות מסמיך את השר לקבו ע כעבירות קנס עבירות
.לפי חוקי העזר של המועצות המקומיות
קביעת עבירה כעבירת קנס אינה משנה את סיווג העבירה, שנשארת עבירה פלילית לפי הסעיף המסמיך בפקודת
העיריות ופקודת המועצות המקומיות. ואולם, קביעה כזו תאפשר לפקח של הרשות המקומית לאכוף את העבירות
בדרך של הט
לת קנס באמצעות דו"ח, ללא צורך בהגשת כתב אישום . הנאשם חייב לשלם את הקנס תוך90
;ימים
שילם אדם את הקנס, רואים אותו כאילו הודה באשמה בפני בית המשפט, הורשע,
.ונשא את עונשו
ניתנת לו
האפשרות לבקש מהתובע לבטל את הקנס מטעמים שונים. כמו כן, מותר לו לבחור להישפט–
,ביקש האדם להישפט
תישלח לו הזמנה למשפט תוך שנה .בכל מקרה, מידע על עבירות קנס אינו מופיע במרשם הפלילי של המשטרה .
בצווים כלליים שהוציא שר הפנים– צו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-
1971
וצו המועצות המקומיות (עבירות
קנס ,)התשל"ג-
1973
–
פורטו חוקי העזר של הרשויות והסעיפים בהם אשר הינם עבירת קנס. במגוון רחב של
נושאים נקבעו עבירות קנס, למשל, לעניין הצבת שלטים ומודעות במרחב הציבורי, פינוי אשפה, התנהגות בג נים
ציבוריים, תנאים סניטריים, ועוד. הצווים מפרטים לכל סעיף וסעיף בחוק העזר דרגת קנס, בשבע דרגות מ-
85
₪
ועד730
₪
,. שמות חוקי העזר, ודרגות הקנס המתאימות לכל סעיף בחוק העזר, מפורטים בתוספת הראשונה לצווים
.שמחולקת לחלקים על פי העיריות והמועצות
בטור הראשון בת וספת מפורט שם חוק העזר, בטור השני מפורטים הסעיף והסייגים או התנאים בהם הם יהיו
עבירות קנס, ובטור השלישי שיעור הקנס. הוספת עבירות קנס, נעשית על דרך תיקון התוספת הראשונה –
ולעניין
זה, מבקש השר
:את אישור הוועדה היום
2
מוצע לקבוע הוראות שונות מחוקי העזר של
חיפ
ה, גדרות, אום אל פחם, להבים, ויהוד-מונסון – כמפורט בבקשות ,
מצ"ב –
.כעבירות קנס, ואת דרגות הקנס בגינן
חקיקת חוקי עזר - רקע
פקודת העיריות קובעת את אופן התקנת חוקי העזר ברשויות המקומיות. בהתאם לסעיפים14-13
לתוספת השנייה
לפקודת העיריות, הצעת החוק מופצת עם דברי הסבר לחברי מועצת הרשות לפחות10
ימים מראש, ונערך לגביה
דיון במליאת המועצה. ההצבעה במועצת הרשות על חוקי העזר נעשית בהליך .דמוקרטי
סעיף
258
לפקודת העיריות (ובהתאמה, סעיף22
לפקודת המועצות המקומיות) מפרט את דרך הפיקוח של שר
.הפנים על חקיקת חוקי העזר על ידי השלטון המקומי ,ככלל
מנגנון
הפיקוח
הוא שלאחר ש
מועצ
ת הרשות המקומית
מאשרת
חוק
עזר, ראש הרשות
מביא
את חוק העזר
לידיעת שר הפ
נים ,וככל שאין לו התנגדות ,או שחלפו
60
יום ,
חוק העזר מפורסם .לעניינים מסוימים
נדרש
אישור אקטיבי של שר הפנים לחוק העזר או
הסכמה או אישור של
שר אחר ,(למשל
סעיף
258
א לפקודת העיריות לעניין פתיחתם וסגירתם של עסקים בימי מנוחה, סעיף11ג
לחוק
רישוי עסקים, התשכ"ח–
1968
לעניין רוכלות ,סו עיף6 לחוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד–
1964
.)
לכן יש לזכור שחוק עזר נחקק על-
,ידי מחוקק משנה ייחודי
שהוא גוף דמוקרטי-
.אוטונומי וייצוגי ברמה המקומית
הדיון בו
ועדה - שיקולים
.כאמור, שר הפנים מבקש כעת את אישור הוועדה לקביעת עבירות מסוימות בחוקי העזר כעבירות קנס נזכיר כי
אין בסמכותה של ועדת החוקה לשנות או לתקן את העבירות הקבועות בחוק העזר , אך היא קובעת:את אלה
1
.
באילו עבירות קיימות תהיה סמכות לאכוף את העבירה הפלילית באמצעות;הטלת קנס
2
.
באילו תנאים;תיאכף העבירה
3
.סכום הקנס.
.כך שלקביעת הקנסות באישור הוועדה יש משמעות רבה
,יש לציין כי אכיפה בדרך של קנס היא "קלה" מצד אחד, שכן אין היא כרוכה בהגשת כתב אישום, ניהול הליך פלילי
והכתמת האדם בהרשעה פלילית. מצד שני, היא מאפשרת אכיפה רחבה: מעטים הנאשמים שיועמדו לדין פלילי
.בגין אותן עבירות, כך שהאכיפה באמצעות הטלת קנס היא האכיפה שלמעשה תינקט נגד אנשים ברוב המקרים
,לכן
כש ועדת החוקה
דנה
בקביעת עבירות קנס היא בוחנת הן את גובה הקנסות והן את הנסיבות שבהן היא מתירה
,את האכיפה שתבוצע בידי פקח בהתחשב בחומרת העבירה, טיב ההתנהגות האסורה, זהות הגורם שיכול שיעבור
את העבירה ,סכומי קנסות דומים בתחומים דומים, ובסכום הקנס הדרוש כדי
להרתיע בצורה יעילה אך שהוא
גם הוגן בנסיבות העניין.
ככל שיש שוני בין הרשויות שמשפיע על גובה הקנסות, סכום הקנס על עבירות
שונות , וכן
,התנאים לקביעה העבירה
.יכול שיהיה שונה בין רשויות
3
לדיון–
איסור על החזקה ושתייה של אלכוהול במרחב הציבורי
בשעות הלילה
ככלל, הערות פרטניות
לצווים המבוקשים
, והצעות לתיקו,נים
.נמצאות בנוסח הצווים עצמם, מצ"ב
אולם נראה לנו לנכון לציין במסמך רקע זה נושא חדש שעולה לראשונה לדיון מעמיק בוועדה, והוא האיסור על
שתיית אלכוהול ב
מרחב הציבורי :בצווים של יהוד-
מונסון ושל עיריית חיפה (וכן בצווים נוספים המונחים על שולחן
הוועדה לדיון
, שטרם נקבעו לדיון)
, מתבקשת הוועדה לאשר
כעבירת קנס, כ עבירה שאוסרת על שתיית אלכוהול
במקומות ציבוריי
ם (בחיפה) או בגן ציבורי (ביהוד-
.מונסון) ככל שהעירייה הציבה שלט במקום האוסר על כך
( וזה נוסח הסעיף הנדון מחוק העזר של חיפה ,)חוק עזר לחיפה (שמירת הסדר והניקיון
ה
תשמ"ב-
1981
:)
איסור צריכת אלכוהול במקום ציבורי
58
.ב
)(א
"לעניין סעיף זה, "משקה משכר–
כהגדרתו בסעיף2
,(ב) לחוק רישוי עסקים
התשכ"ח-
1968
, לרבות משקה שעל פי ריחו, הכלי המשמש לקיבולו או נסיבות העניין ניתן
.להניח כי הוא משקה משכר
)(ב לא יצרוך אדם משקה משכר במקום ציבורי ["מ "קום ציבורי–
רחוב או מקום
עינוג או שפת הים, בריכת שחיה, כל מקום שהציבו ר רשאי להשתמש בו, לעבור בו, או שהוא
,משתמש או עובר בו למעשה, וכן אוטובוס ציבורי או מונית כמשמעותם בתקנות התעבורה
התשכ"א-
1961
;
]
בין השעות21:00
ל-
6:00
, אלא אם כן ניתן היתר בכתב מראש העירייה
.והכול במקום שהותר לכך, בתנאים ובזמנים שנקבעו בהיתר
)(ג
בלי לגרוע מן האמור בסעיף קטן (ב), ראש העיר רשאי לקבוע מקומות ציבוריים
שבהם סעיף קטן (ב) לא יחול על מי שגילו מעל18
.שנים
)(ד
במקומות שבהם נאסרה צריכת משקאות משכרים כאמור בסעיף קטן (ב), תציב
.העירייה שילוט המורה על האיסור
נוסח הסעיף הנדון
מחוק העזר של יהוד-
( מונסון
חוק עזר ליהוד-
מונוסון (שמירה על איכות הסביבה ומניעת
מפגעים), התשע"ח-
2018
:)
איסור צריכת אלכוהול בגן ציבורי
52
.
)(א
לא יכניס אדם, לא יחזיק ולא ישתה בגן ציבורי משקה משכר בכל יום בין
השעות21:00
ל-
06:00, ובלבד שהציבה העירייה שילוט במק.ום המורה על כך
)(ב
ראש העירייה רשאי לקבוע גנים ציבוריים שבהם סעיף קטן (א) לא יחול
על מי שגילו מעל21
.שנה
)(ג
"לעניין סעיף זה, "משקה משכר-
כהגדרתו בסעיף2
(ב) לחוק רישוי
עסקים, לרבות משקה שעל פי ריחו, הכלי המשמש לקיבולו או נסיבות העניין, ניתן להניח כי
הוא
.משקה משכר
( עיריית חיפה מבקשת לקבוע קנס בדרגת קנס ב' בגין עבירה זו475
₪), ויהוד-
מונסון מבקשת לקבוע קנס בדרגת
( 'קנס ג320
₪
.)
נעיר כי בעשור האחרון
סעיפים דומים
נכללו בחוקי עזר
ו , ו עדת החוקה אף אישרה עבירת קנס דומה לפחות בשתי
רשויות -
באר שבע וכרמיאל– אך לא התקיים דיון מעמיק בנושא
(ר' דיון בוועדה מיום02/12/2014
) .
4
בקשה זו
מעלה שאלות בשני מישורים : ביחס שבין ההסדרים שנקבעים על ידי הכנסת לבין הסדרים שנקבעים
.על ידי הרשות המקומית, ובהצדקה המהותית לקביעת איסור כאמור
א.
ה
יחס בין הסדרים שנקבעו על ידי השלטון המקומי לבין הסדרים שנקבעו על ידי הכנסת.
בשנת2010, הכנסת חוקקה חוק ארצי שנועד להתמודד עם הפרות סדר בשל שתיית אלכוהול במרחב הציבורי
-
,חוק המאבק בתופעת השכרות
ה
תש"ע-
2010
.ה חוק
הסמיך שוטרים להחרים או לשפוך משקה משכר
אם
)האדם שותה במקום ציבורי (ואף ברכב,
אם
שתיית המשקה עלולה להביא להפרת סדר או לפגיעה בשלום
,הציבור
וכן אם קטין שותה משקה
משכר שלא בנוכחות האחראי עליו.
עוד קבע החוק כי קיימת חזקה, הניתנת
לסתירה, כי אדם המחזיק משקה משכר במקום ציבורי או ברכב בשעות הלילה, עלול להפר את הסדר הציבורי
.כאמור ואולם, החוק נמנע מקביעת עבירה פלילית בגין שתיית אלכוהול במרחב הציבורי .זאת משום ש הכנסת
)(והממשלה סברה כי כדי למגר את התופעה הבעייתית של שתיית אלכוהול במרחב הציבורי וההשלכות
הבעייתיות
העלולות לנבוע מכך, די ב
מתן סמכות לשפוך את המשקה המשכר בתנאים המתאימים , ואין מקום
לנק
וט באמצעי החריף יותר של קביעת עבירה פלילית .
:וזה נוסח החוק
סמכות תפיסה והשמדה של משקה משכר וכלי קיבולו
2.
)(א
היה לשוטר יסוד סביר להניח כי אדם שותה משקה משכר או כי אדם המחזיק משקה
משכר מתכוון לשתותו, במקום ציבורי או ברכב הנמצא במקום ציבורי, וכי שתיית המש קה
,המשכר עלולה להביא להפרת הסדר הציבורי או לפגיעה בשלום הציבור או ביטחונו רשאי
הוא לתפוס או להשמיד את המשקה המשכר או את כלי קיבולו "; לעניין סעיף זה, "השמדה
–
.לרבות שפיכה מיידית של המשקה המשכר והשלכת כלי קיבולו לפח אשפה
)(ב
היה לשוטר יסוד סביר להניח כי קטין שותה משקה משכר או כי קטין המחזיק משקה
משכר מתכוון לשתותו, במקום ציבורי או ברכב הנמצא במקום ציבורי, שלא בנוכחות האחראי
,על הקטין ובהסכמתו או שלא בחוג משפחתו רשאי הוא לתפוס או להשמיד את המשקה
המשכר או את כלי קיבולו
; בסעיף קט "ן זה, "אחראי על קטין–
,הורה, הורה חורג
.אפוטרופוס או מי שהקטין נתון במשמורתו או בהשגחתו לפי דין
)(ג
הוראות לעניין אופן הטיפול במשקה ובכלי הקיבול לצורך תפיסתם או השמדתם
ייקבעו בפקודות משטרת ישראל, בתוך שנה מיום תחילתו של חוק זה; עד לקביעת הוראות
כאמור רש אי המפקח הכללי של משטרת ישראל לקבוע הוראות כאמור בנוהלי משטרת
.ישראל, ובלבד שיפורסמו באתר האינטרנט של המשרה
חזקה
3.
לעניין סעיף2
, אדם המחזיק משקה משכר בכלי קיבול שאינו כלי קיבול סגור, במקום
ציבורי או ברכב הנמצא במקום ציבורי, בין השעות21:00
ל-
06:00, חזקה
כי בכוונתו לשתות
את המשקה המשכר וכי שתייתו עלולה להביא להפרת הסדר הציבורי או לפגיעה בשלום
.הציבור או ביטחונו, אלא אם כן הוכח אחרת להנחת דעתו של השוטר
על רקע האמור, מוצע כי הוועדה תדון בשאלה–
,האם בהינתן עמדת הכנסת כי אין לקבוע עבירה פלילית
בגין שתיית אלכוהול במרחב הציבורי, יש מקום שרשות מקומית (אחת או כולן) תקבע הסדר אחר, ואף מחמיר
5
,יותר כדי
להתמודד עם אותה בעיה בדי וק שבא ההסדר הארצי להתמודד אתו? האם מדובר בבעיה בעלת
מאפיינים ייחודיים ברשות מסוימת, או בבעיה שדורשת ט?יפול שונה ברשויות שונות
שאלה זו אינה ייחודית דווקא להקשר של איסור על שתיית אלכוהול, ויכולה להתעורר בהקשרים אחרים
.)(למשל, באכיפת איסורי קורונה
ב.
ההצדקה המהותית לאסור על שתייה במרחב הציבורי
מעבר לשאלה העקרונית הקשורה ליחסי כנסת-
רשות מקומית, מוצע לדון בשאלה
המהותית
:העולה מהבקשה
האם מוצדק לאסור כליל על שתיית אלכוהול במרחב הציבורי
ב
שעות ה
לילה, ללא יסוד של הפרת סדר?
,כאמור
החוק הארצי קבע את
התנאים
שבהם יהיה השוטר מוסמך להחרים את המשקה המשכר, מתוך הבנה שהשתייה
עצמה אינה אסורה, ויכולה להוות התנהגות לגיטימית
ונורמטיבית .
לעומת זאת, חוקי העזר קובעים איסור מוחלט
על השתייה עצמה באותם מקומות בשעות הלילה ., ללא קשר להקשר, ולכן מוצע לדון בהצדקה לכך שאלה זו
מתחזקת בתקופת הקורונה , שכן הרבה
מההתנהגויות שפעם נעשו בעיקר בתוך הבית או במקומות בילוי , נעשות
.היום במרחב הציבורי
משמע שהיום, אפילו יותר מבעבר, גם
אנשים
שמבקשים לשתות כמות קטנה של אלכוהול
.עם חברים, נאלצים לצאת למרחב הציבורי ולגנים הציבוריים חוק העזר–
ואכיפתו הנרחבת יותר באמצעות
עבירת קנס –
.הופך התנהגות זאת להתנהגות שאינה לגיטימית ואף פלילית
(נזכיר כי אמנם העבירה
,כבר קיימת
שכן חוקי העזר נכנסים לתוקף עם פרסומם -
אך כאמור לעיל, קביעת עבירת קנס הופכת את האכיפה לנרחבת
).יותר