חומר רקע

כ"ח בכסלו התשפ"א 14 בדצמבר 2020 אל: ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה מסמך רקע לקראת דיון הוועדה במעקב אחר יישום מנגנון ייפוי הכוח המתמשך ביום 29.3.16 קיבלה הכנסת את תיקון מס' 18 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב–1962 (להלן – התיקון או תיקון החוק). תיקון החוק נועד לחזק את האוטונומיה, העצמאות, הזכויות והכבוד של אנשים שמונה להם אפוטרופוס או שניתן היה למנות להם אפוטרופוס, לפתח כלים לתכנון משפטי וליצור מנגנונים נוספים וחלופיים למוסד האפוטרופסות. התיקון נעשה ברוח אמנת האו"ם בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות וכחלק משינוי הגישה המתחולל ברחבי העולם ומבטא את שינוי התפיסה, מגישה פטרנליסטית כלפי אנשים עם מוגבלות ואנשים קשישים המחילה עליהם את מה שהחברה רואה כ"טובתם", לגישה השמה דגש על רצונם של האנשים, זכויותיהם וחירותם. תיקון החוק כלל רפורמה משמעותית בדיני האפוטרופסות, יצר כלים לתכנון משפטי ומנגנונים חדשים וחלופיים לאפוטרופסות. אחד המנגנונים המשמעותיים שעוגן בחוק הוא ייפוי הכוח המתמשך ומתן הנחיות מקדימות המאפשר לאדם בהיותו בעל כשירות לקבוע מי יקבל החלטות עבורו כאשר לא יוכל להבין בדבר. התיקון כלל גם שינוי משמעותי בתפיסת מוסד האפוטרופסות- הסדיר את המצבים בהם ימונה אפוטרופוס תוך אימוץ התפיסה של אפוטרופסות כמוצא אחרון, יצירת הבנייה של דרך קבלת ההחלטות על ידי האפוטרופוס תוך הדגשת רצון האדם וקביעת זכויות לאנשים תחת אפוטרופסות. בנוסף, עסק התיקון במציאת פתרונות חלופיים לאפוטרופסות ועיגן פיתוח עתידי של מוסד תמיכה בקבלת החלטות, ביטל את המונח "חסוי" אשר נחווה כמשפיל על ידי האנשים שמונה להם אפוטרופוס וכן, חיזק את מערך הפיקוח וסמכויות האפוטרופוס הכללי. התיקון ככלל מהווה חיזוק משמעותיי לזכותם של אנשים עם מוגבלות לאוטונומיה וכבוד. ייפוי כוח מתמשך חלק מרכזי מהרפורמה היה יצירת כלי לתכנון משפטי עתידי באמצעות עריכת ייפוי כוח מתמשך ומתן הנחיות מקדימות. מנגנון זה מאפשר לאדם, בהיותו מסוגל להבין את משמעות מתן ייפוי כוח כאמור (להלן – בעל כשירות), למנות אדם אחר אשר יהיה מוסמך לפעול בענייניו אם וכאשר יחדל להיות מסוגל לקבל החלטות ולהבין בדבר. היתרון הרב במנגנון זה הוא בכך שהאדם בוחר אדם עליו הוא סומך שיקבל החלטות עבורו אם וכאשר לא יוכל לעשות כן, וגם יכול לקיים עמו שיח מוקדם בנושא, בתיווך גורם מקצועי שעבר הכשרה, ולקבוע הנחיות מקדימות בכל עניין ועניין שישקפו את רצונו ויאפשרו למיופה הכוח לממש את רצונו. ייפוי כוח יכול שיתייחס לענייניו האישיים של הממנה, כולם או חלקם, לענייני רכושו, כולם או חלקם. ענייניו האישיים של אדם כוללים גם כל מה שנוגע לרווחתו האישית של אדם, לרבות למקום מגוריו, בריאותו ועניינים גופניים, נפשיים או חברתיים. הממנה יכול גם לערוך ייפוי כוח רפואי בלבד. בניגוד לייפוי כוח רגיל, אשר פוקע כאשר נגרעת כשרותו של אדם, ייפויי כוח מתמשך ייכנס לתוקף דווקא בנקודת הזמן בה ייפוי כוח רגיל אמור לפקוע- כאשר האדם חדל להבין בדבר שלגביו ניתן ייפוי הכוח המתמשך (כלומר, כאשר אדם אינו מסוגל להבין ולקבל החלטות בעניין). כתנאי למתן תוקף לייפוי הכוח המתמשך וכדי למנוע זיופים ולהבטיח שהממנה חתם על ייפוי הכוח מרצונו החופשי והבין את משמעות עריכתו, נקבע כי ייפוי כוח כאמור ייחתם בפני עו"ד שעבר הכשרה בנושא, ויופקד במשרדי האפוטרופוס הכללי ובלבד שבעת חתימתו והפקדתו האדם מבין בדבר. על עוה"ד לאשר כי הממנה חתם בפניו לאחר שנוכח שהממנה מבין את משמעות ייפוי הכוח, מטרותיו ותוצאותיו ושייפוי הכוח ניתן בהסכמה חופשית ומרצון. המטרה הייתה מחד לפתח כלי משפטי נגיש שיאפשר לכל מי שחפץ בכך לחתום עליו. מאידך, נדרש מנגנון שיבטיח שהחתימה על ייפוי הכוח נעשית בהסכמה חופשית ומרצון, בלא שהופעלו על הממנה לחץ או השפעה בלתי הוגנת וללא ניצול לרעה, ושהאדם מבין את משמעות והשלכות מתן ייפוי הכוח. שכן, מרגע כניסת ייפוי הכוח לתוקף הוא מאפשר למיופה הכוח לשלוט בהיבטים רבים בחייו של הממנה, לפי מה שנקבע בייפוי הכוח עצמו, ובין היתר על רכושו, מקום מגוריו, טיפולים רפואיים שיקבל ועוד (אלא אם כן, קבע הממנה אחרת) ומבלי שהממנה יכול לפקח על מיופה הכוח המתמשך (מאחר שהוא כבר לא מבין בדבר בעת היכנס ייפוי הכוח לתוקף). לפיכך, נקבע כי יחולו על ייפוי הכוח המתמשך הוראות המשלבות בין דיני השליחות לדינים אחרים שנועדו להגן על הממנה. כך למשל יש לממנה אפשרות לקבוע אדם, לפי בחירתו, שיקבל מידע על כניסתו של ייפוי הכוח לתוקף וכן על פעולות מסוימות של מיופה הכוח כדי לפקח עליו. בנוסף, החוק מאפשר לממנה לקבוע כי האפוטרופוס הכללי יפקח על מיופה הכוח המתמשך. וכן, עוגן בחוק מנגנון בירור תלונות בתוך האפוטרופוס הכללי. סוגיות לדיון: מוצע לקבל נתונים בדבר מספר יפויי הכוח המתמשכים שהופקדו במשרדי האפוטרופוס הכללי וכמה מהם נכנסו כבר לתוקף. מוצע לשמוע האם התעוררו קשיים לעניין חתימה על ייפוי כוח מתמשכים, ההכשרה שעוברים עורכי הדין בנושא, האפשרות של אנשים עם מוגבלות לחתום על ייפוי הכוח המתמשך וכיוצ"ב. באפוטרופוס הכללי ובמשרדי הממשלה נעשו צעדים שונים להטמעת מנגנון ייפוי הכוח המתמשך. מוצע לשמוע על הצעדים שנעשו להטמעה, על המלצות הצוות הבין משרדי לתחום האפוטרופסות וחלופות לתמיכה והגנה על בגירים שטיפל בין היתר בנושא זה, וכן לברר מהם הקשיים בשטח בהם נתקלים מייפי כוח, מיופיי כוח, משרד הממשלה והגופים השונים. מוצע לשמוע על מערך הטיפול בייפויי כוח אצל האפוטרופוס הכללי ועל מנגנון בירור התלונות שהוקם באפוטורופוס הכללי, אלו תלונות מגיעות אליו וכיצד הן מטופלות. מוצע לברר האם היו מקרים שהגיעו לבית המשפט בבקשה לבטל ייפוי כוח מתמשך או למנות אפוטורפוס בנוסף למיופה הכוח. מוצע לשמוע על הקשיים שעלו לעניין ייפוי כוח רפואי וההצעות לתיקון החוק או התקנות כדי לתת מענה לכך. מוצע לדון בהיבטים נוספים בהם עסק תיקון 18 לחוק – שמיעת האדם בטרם מינוי אפוטורופוס (החוק קובע חובה לשמוע את האדם בטרם ימונה לו אפוטרופוס אם הוא מסוגל להבין בדבר ואפשר לברר את דעתו, אולם בפועל נדיר שהאדם לגביו ננקט ההליך נוכח בדיון ושבית המשפט לא מתרשם מהאדם באופן בלתי אמצעי). בוועדה החוקה התקיימו דיונים רבים בנושא זה והממשלה לקחה על עצמה לחפש פתרון בעניין ולדרך בה יונגש ההליך לאותו אדם. מוצע לשמוע מה נעשה בעניין זה. תמיכה בקבלת החלטות – בחוק עוגן מנגנון נוסף של תמיכה בקבלת החלטות. מנגנון המאפשר למנות במקום אפוטרופוס "תומך בקבלת החלטות" המסייע לאדם בקבלת מידע, בהבנתו ועיבודו של להבין ולעבד את המידע והחלופות וההשלכות, ולסייע לו במימוש החלטותיו. ואולם, תומך, בניגוד לאפוטרופוס, לא מקבל החלטות בשמו של האדם. מאחר שבעת קבלת החוק לא בשלו התנאים לקביעת ההוראות הקונקרטיות הוחלט שפרטי ההסדר יקבעו בתקנות שיובאו לאישור ועדת חוקה. משרדי הממשלה ערכו פיילוט משמעותי בנושא אך טרם הובאו תקנות לאישור הוועדה. מוצע לדון בנושא. חוו"ד מומחים –במסגרת דיוני ועדת החוקה עלו שאלות שונות לעניין התעודה הרפואית הנדרשת או הראיות הנדרשות כדי לקבוע שיש צורך למנות לאדם אפוטרופוס, האם המבחן צריך להיות מבחן רפואי או תפקודי ועוד. החוק הסמיך את שר המשפטים בהסכמת שר הבריאות לקבוע סוגי מומחים שיהיו מוסמכים לקבוע העדר מסוגלות להבין בדבר. זאת, במטרה שהנושא ייבחן ויוסדר. אולם, עד היום טרם הובאו תקנות בנושא. מוצע לדון בכך ולברר מדוע טרם הוסדר הנושא.