חומר רקע
כ"ב בטבת התשפ"א
6 בינואר 2021
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק הארכת תקופות (הוראת שעה – נגיף הקורונה החדש) (אישורים רגולטוריים) (תיקון), התשפ"א-2020
התיקון המוצע מבקש לקבוע הסדרים שעניינם הארכה אוטומטית לתוקפם של מגוון אישורים רגולטוריים, וזאת, בהמשך להסדרים דומים שנקבעו מתחילת ההתמודדות עם משבר הקורונה.
חוק הארכת תקופות של אישורים רגולטוריים – רקע
חוק הארכת תקופות (הוראת שעה – נגיף הקורונה החדש) (אישורים רגולטוריים), התש"ף-2020 (להלן – החוק), שנחקק בסוף חודש יוני 2020, האריך את תוקפם של מגוון רחב של אישורים רגולטוריים, בדומה להסדר שהוחל בתקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (הארכת תוקף ודחיית מועדים), התש"ף-2020, שהותקנו ביום 25 במרס 2020.
הארכה זו ניתנה בשל ההגבלות שהוטלו באותו עת במשק, שהשפיעו הן על המגזר הציבורי והן על המגזר הפרטי. ההגבלות הקשו על עבודת הרשויות הציבוריות שהיו צריכות לחדש את האישורים, וכן הקשו על המפוקחים לפעול לחידוש אותם אישורים. לכן, ביקשה הממשלה לקבוע הארכה אוטומטית לאישורים רגולטוריים, כאשר הכוונה ב"אישורים רגולטוריים" היא לסוגים שונים של רישיונות, היתרים ואישורים שניתנים, ככלל, בידי רשות ציבורית לצורך ביצוע פעילות או פעולה בידי אדם לתקופה העולה על חודש, או לפטור מביצוע פעולה. לדוגמה: אישור רגולטורי עשוי לכלול רישיון עסק, אשרת שהייה, היתר כיבוי אש, רישיון שימוש בקנאביס רפואי, ועוד.
החוק החריג מההארכה האוטומטית רשימה ארוכה של אישורים (הנמנים בתוספת השנייה), וביניהם אישורים לגבי פעולות שכרוכות בסיכון מיוחד, אישורים שהנטל שכרוך בחידושם אינו מושפע מהגבלות בתקופות קורונה, וכן אישורים שמטבעם לא אמורים להתחדש.
המשמעות האופרטיבית של החוק הייתה –
שאישור שתוקפו פג בתקופה שבין ה-10 במרץ 2020 ל-30 ביוני 2020 (="התקופה הקובעת") הוארך אוטומטית בשלושה חודשים או עד ה-30 ביוני 2020, לפי המאוחר;
שאישור רגולטורי שתוקפו פג בתקופה שבין ה-1 ביולי 2020 ל-31 באוגוסט 2020 הוארך אוטומטית בעשרה שבועות.
הארכת האישורים מכוח החוק היא אוטומטית, כאמור, ואינה מחייבת הגשת בקשה או תשלום אגרה בעד עצם ההארכה, אולם, אם נעשתה הארכה כאמור חייב בעל האישור בכל החובות הנובעות מקיומו של האישור הרגולטורי בתקופת ההארכה. הרשות הציבורית יכולה להחליט כי ההארכה לא תחול לגבי אישור רגולטורי מסוים או שתקופת ההארכה לגביו תהיה קצרה יותר.
הצו שהאריך את "התקופה הקובעת"
עוד קבע החוק (בסעיף 2(א)(2)), כי ראש הממשלה, רשאי, בצו, באישור הממשלה ובאישור ועדה רלבנטית של הכנסת כפי שתקבע ועדת הכנסת, להאריך את "התקופה הקובעת" בתקופה אחת נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים, אם נוכח כי מתקיימות "נסיבות משקיות חריגות או נסיבות מיוחדות אחרות המצדיקות זאת".
ואמנם, ב-30 בספטמבר 2020 פורסם צו הארכת תקופות (הוראת שעה – נגיף הקורונה החדש) (אישורים רגולטוריים), התשפ"א-2020 (להלן – הצו) שהאריך את "התקופה הקובעת" בשלושה חודשים, קרי עד סוף ספטמבר 2020. משמעות ההארכה האמורה הייתה –
שאישור רגולטורי שתוקפו פג בתקופה שבין ה-1 ביולי 2020 ל-30 בספטמבר 2020 הוארך אוטומטית בשלושה חודשים נוספים;
שאישור רגולטורי שתוקפו פג בתקופה שבין ה-1 באוקטובר 2020 ל-30 בנובמבר 2020 הוארך אוטומטית בעשרה שבועות.
יצוין, כי הצו לא העניק לבעל אישור שתוקפו פג ב"תקופה הקובעת" המקורית והוארך מכוח החוק הארכה שנייה לתוקף אישורו, אלא, קבע כי הארכת תוקפן של אישורים תתאפשר גם לבעל אישור שמועד פקיעתו המקורי הוא בתקופת ההארכה.
עוד יצוין, כי בשל העובדה שהממשלה הביאה את הצו לאישור הוועדה לאחר ה-1 בספטמבר 2020, היו, ככל הנראה, מקרים בהם האישור פקע בתחילת חודש ספטמבר, וההארכה "החזירה לחיים" את האישור שלא היה בתוקף (מצב דומה היה בחקיקת החוק מלכתחילה, כאשר החוק חל באופן רטרואקטיבי גם על אישורים שפקעו מה-10 במרץ 2020 ועד שהחוק נחקק בסוף יוני 2020, וקבע שיראו אותם כאילו עמדו בתוקף לכל אורך התקופה).
התיקון המוצע לחוק
בשל חוסר הוודאות הקיים באשר למועד חזרתו לפעילות מלאה של המשק בישראל, מוצע להמשיך ולהאריך באופן רוחבי את תקופת תוקפם של אישורים רגולטוריים שפקעו ושיפקעו, בתקופה שתחילתה ב-1 באוקטובר 2020, וסיומה שנה לאחר מכן (="התקופה הקובעת השנייה"). לפי המוצע, ראש הממשלה יהיה רשאי, בצו, באישור הממשלה ובאישור ועדה רלבנטית של הכנסת כפי שתקבע ועדת הכנסת, להאריך את "התקופה הקובעת השנייה" בתקופות נוספות שלא יעלו על שישה חודשים כל אחת, אם נוכח כי מתקיימות "נסיבות משקיות חריגות או נסיבות מיוחדות אחרות המצדיקות זאת". הארכה כאמור מותנית בקיומה של הכרזה על מצב חירום בשל נגיף הקורונה (או שלא חלפו יותר מ-3 חודשים מאז שפקעה הכרזה כאמור).
לפי המוצע, אישור רגולטורי שיפקע בתקופה האמורה יוארך, באופן דיפרנציאלי, בהתאם לתקופת תוקפו המקורית של האישור (זאת, מתוך תפיסה שהארכת תוקפם של אישורים לתקופה נוספת של כשליש לערך מתקופת תוקפם המקורית אינה פוגעת באופן לא מידתי באינטרס הציבורי המוגן):
אם תוקפו של האישור הוא עד שנה – האישור יוארך ב-3 חודשים;
אם תוקפו של האישור הוא משנה ועד שלוש שנים – האישור יוארך בחצי שנה;
אם תוקפו של האישור הוא שלוש שנים ומעלה – האישור יוארך בשנה.
לצד זאת, מוצע לאפשר מספר החרגות מההסדר המוצע:
(1) רשימת אישורים שמתווה ההארכה האוטומטית לא יחול עליהם – מוצע להוסיף במסגרת התוספת השישית לחוק רשימה של אישורים שמתווה ההארכה האוטומטית לא תחול עליהם. לפי הנטען בדברי ההסבר, המאפיינים העיקריים של האישורים שמוצע להחריג הם אלה: אישורים הנוגעים לשימוש במשאב טבע ולחלוקתו; אישורים הנוגעים לחלוקה של מכסות; אישורים שמטבעם לא להתחדש כלל (למשל, מכיוון שהם מסדירים ביצוע פעולה חד פעמית); אישורים שמשתנים בצורה ניכרת בכל מועד חידוש או ביחס לכל מפוקח, ולא ניתן, מבחינה טכנית או מהותית, להאריך את תוקף ההוראות הנכללות באישור כאמור שתוקפו עומד לפוג; אישורים עונתיים; אישורים אשר לחידושים מתלווה קורס ריענון שמטרתו שמירה על כשירות המפוקח; אישורים המבוססים על התחייבויות בין-לאומיות המגבילות את תוקפם או אישורים הנדרשים לצורכי הכרה בין-לאומית ויש חשש מבוסס לכך שהארכתם תפגע בהכרה; אישורים שלצורך חידושם יש צורך בתשלום אגרה בלבד ואין דרישות בירוקרטיות נוספות הנדרשות מהמפוקח.
(2) רשימת אישורים שיחול עליהם מתווה שונה של הארכת אישורים – מוצע לקבוע בתוספת הרביעית לחוק, רשימה של אישורים שתוקפן יוארך במתווה שונה ממתווה ההארכה הדיפרנציאלי הבסיסי המוצע, הן מבחינת תקופות ההארכה (עד לתקופה מרבית של שנה) והן מבחינת הכפפת הארכת האישורים לקיומם של תנאים שונים.
(3) רשימת אישורים שבעתיד ייקבע לגביהם הארכת אישורים לצורך ויסות עומס – מוצע להוסיף לחוק תוספת חמישית, ריקה מפריטים, שניתן יהיה לתקנה בעתיד ולהוסיף בה רשימת אישורים שיהיה צורך בהארכת תוקפם לשם ויסות העומסים ברשות הציבורית. מדובר במקרים שבהם עם תום תוקפם של האישורים שמוארכים על ידי ההסדר החדש, יצטברו במשרדי הרשות הציבורית כמויות גדולות של אישורים הדורשים חידוש, ויהיה צורך בהארכת תוקפם של חלק מהאישורים כדי לווסת את העומס שצפוי להיווצר ברשות הציבורית.
נקודות לדיון
(1) לקחים – מהם הלקחים שהופקו כתוצאה מהארכות המועדים שהיו בחוק המקורי ובצו? האם היו הארכות אוטומטיות שהתגלה בדיעבד שהיה בהן משום פגיעה בבטיחות הציבור או באינטרס ציבורי מוגן? מוצע כי הוועדה תקבל מידע לגבי הלקחים שהופקו כתוצאה מהפעלת החוק עד כה. במסגרת זו, מוצע לקבל הסברים ודוגמאות מנציגי הממשלה בנוגע לעקרונות שלפיהם הוחרגו אישורים מתחולת ההארכה האוטומטית.
(2) ידיעת המפוקחים – האם ועד כמה המפוקחים מודעים לכך שתוקפו של האישור שבידיהם מוארך אוטומטית לתקופה מסוימת? האם הרגולטורים השונים יידעו כל אחד את מפוקחיו אודות תוקף האישורים שבידיהם? האם נעשה הליך פרסום כלשהו כדי ליידע את הציבור בכך שתוקפם של האישורים הוארך? כיצד מפוקח רגיל אמור לדעת עד מתי האישור שבידיו תקף ומתי עליו לפעול לחידוש האישור? וכיצד מונעים מצב שבו מפוקח חושב שהאישור שלו עדיין בתוקף וממשיך לפעול?
(3) סוגי האישורים שעליהם ההסדר חל – כפי שתואר לעיל, נקבעו חריגים שבהם אין הארכת אישור אוטומטית, אך אין רשימה מסודרת של כל האישורים שכן מוארכים אוטומטית. לכן קיימת עמימות מסוימת מבחינת המחוקק, המובילה לכך שיש קושי בבחינת ההשפעה של הרחבת הסדר האישור האוטומטי, וקשה לבחון האם קיים אינטרס ציבורי שנפגע בשל ההארכה. מוצע כי הוועדה תקבל מידע לגבי סוג האישורים, רישיונות, היתרים, ופטורים שקיבלו הארכה בחודשים האחרונים.
(4) אכיפה – מה היו ההשלכות של הארכת האישורים שבחוק המקורי והצו על מנגנון האכיפה שמופעל על ידי הרגולטורים השונים: האם המפקחים הודרכו שלא לאכוף? האם ננקטו עיצומים חרף הארכת האישורים? מה תהיינה ההשלכות של התיקון המוצע על אכיפה שכבר נעשתה? כך, למשל, אם מפוקח שתוקף האישור שלו פקע במהלך חודש נובמבר 2020 קיבל קנס / עיצום כספי על כך שפעל ללא רישיון בתוקף, ועכשיו, בדיעבד, מוארך לו תוקף האישור, האם יבוטל הקנס?