חומר רקע
לכבוד:
ח"כ יעקב אשר
יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט
שלום רב
הנדון: הערות פורום תעשיית הבלוקצ'יין לצו איסור הלבנת הון חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירות אשראי למניעת הלבנת הון ומימון טרור) (תיקון), התשפ"א-2020
פורום תעשיית הבלוקצ'יין קם במטרה לקדם בישראל את התשתית העסקית והרגולטורית לפיתוח תעשייה עתירת ידע ועתירת הון המבוססת על שימוש בטכנולוגיית הבלוק'ציין. בישראל קיימות כ-140 חברות בלוקצ'יין במגוון טכנולוגי מרשים כאשר למעט מספר בודד של חברות רובן המוחלט אינו רשום או פועל בישראל. הרגולטור הישראלי על אף שמכיר בפוטנציאל האדיר הטמון בטכנולוגיה מתעכב בקידום רגולציה מאפשרת ונמצא הרחק ממדינות מערביות אליהם אנו רוצים להדמות.
אנו בתעשייה מחכים מעל לשנתיים לקידום צו איסור הלבנת הון משום שהוא אבן דרך משמעותית בקיום פעילות עסקית בישראל ויכולה להוות צעד משמעותי לפתיחת חשבונות בנק וקבלת שירותים פיננסיים וכן בפעילות בשוק הישראלי. טיוטת הצו מהווה צעד מבורך בכיוון. אולם, בטיוטת הצו כפי שפורסמה באתר הוועדה ("הטיוטה" או "טיוטת הצו") קיימים סעיפים אשר מקשים על חברות קיימות לפעול באופן תחרותי בישראל.
להלן תקציר ההערות המרכזיות לטיוטת הצו
סעיף 1(ח) הגדרת "מטבע וירטואלי" - ההגדרה חסרה ואינה כוללת התייחסות למגוון סוגי המטבעות הקיימים כפי שעולה בדו"ח רשות ניירות ערך.
סעיף 1(יג) – הגדרה כי "מקבל שירות בסכום נמוך" בקשר עם שירות במטבע דיגיטלי תהיה 5,000 ש"ח (במצטבר למשך חצי שנה). סכום זה נמוך משמעותית מהסכום המקובל לנש"פים (50,000 ש"ח), כפי שמוגדר בכל הצווים האחרים ובניגוד להגדרות ברגולציות במדינות FATF. משמעותה בפועל היא הטלת עלויות רגולטוריות עודפות (יותר מכל נש"פ אחר) על נותני שירותים בנכסים וירטואליים ופגיעה ביכולת לקיים פעילות עסקית ותפעולית שוטפת.
סעיף 7א - החלת חובת העברת מידע בין גופים וישויות בעת ביצוע העברת מטבעות (ה-Travel Rule) - דרישה זו אינה ישימה שכן אין כיום בנמצא טכנולוגיה המאפשרת זאת . מוצע כי לשון הצו תשקף את האופי המתפתח של התעשייה הטכנולוגית ותדרוש כי בכל עת, העברת המידע בין הגופים תעשה בהתאם לאמצעים ההולמים והחדישים בשוק.
סעיף 12(ה), החלת חובת דיווח על סוג ארנק -כיום קיימים סוגים רבים ושונים של ארנקים אלקטרוניים. המידע אודות סוג הארנק אינו זמין ומידע זה אינו חשוף לנש"פ. כיום, אין פתרון טכנולוגי אשר מאפשר זיהוי וודאי של סוג הארנק שבשימוש. אי לכך, דרישת הצו בנושא אינה ישימה במרבית המקרים.
רשימת ה-"דגלים אדומים" - רשימת הדגלים האדומים חשובה אך מנוסחת באופן שיוצר אי בהירות מובנית ומקשה או לא מאפשרת את העמידה בדרישות הציות לצו.
מצ"ב דוגמאות:
א. סעיף 29 - מסחר באמצעות מטבעות וירטואליים "בסכומים גבוהים" שלא באמצעות גוף פיננסי מפוקח. הסעיף לא מגדיר מהו "סכום גבוה". נוכח סמיכות ההוראה לסעיף 27 המציב את הרף ב-5,000 ש"ח, ניתן לטעון כי כל סכום העולה על 5,000 ש"ח הוא סכום גבוה, פרשנות שתוביל לדיווח על כל פעולה.
ב. סעיף 36 - בחינת כתובת IP. בתקופה האחרונה השימוש בטכנולוגיות שונות המבוססות על תחלופת VPN ו-IP לצורך אבטחת מידע. לאור זאת, לעיתים מעקב אחר כתובת IP של המשתמש אינו אפשרי. יש לקרוא את השימוש בטכנולוגיות שונות המקשות על איתור IP לאור המגמות המקבילות לשמור על פרטיות המשתמשים וזהותם.
ג. סעיף 34 - "מקבל השירות אינו מציג מקור כשר למקור המטבע הווירטואלי". המונח "מקור כשר" אינו מוגדר בצו ומעלה שאלות פרשניות רבות המקשות על ציות אחיד ועקבי להוראות הצו.
הסבר מפורט על כל הסעיפים בהמשך המכתב
בברכה
יגאל נבו
מנכ"ל פורום תעשיית הבלוקצ'יין
עותקים:
ד"ר שלומית ווגמן , ראשת רשות איסור הלבנת הון
פרופ' אבי שמחון, ראש המועצה הלאומית לכלכלה
עו"ד יאירה פרנקל, רשות שוק ההון
עו"ד מאיה לדרמן, רשות איסור הלבנת הון
מר יובל טלר, אגף תקציבים
פירוט הערות הפורום לצו איסור הלבנת הון
סעיף 1(ח) – הגדרת "מטבע וירטואלי". הצו מגדיר מטבע וירטואלי כ"יחידת ערך דיגיטאלית שניתן לסחור בה או להעבירה באופן דיגיטאלי ולהשתמש בה לצרכי תשלום או השקעה". הגדרה זו חסרה. היא מתייחסת למטבע ויטוראלי כ-currency (אמצעי תשלום) וכ-security (השקעה), ואולם ההגדרה שבצו אינה כולל התייחסות ל"נכסים שנועדו להקנות זכויות גישה או שימוש בשירות או מוצר שמציע מיזם מסוים", כהגדרת דו"ח רשות ני"ע, הוועדה לבחינת אסדרה של הנפקת מטבעות קריפטוגרפיים מבוזרים לציבור (מרץ 2019).
סעיף 1(יג) – הגדרה כי "מקבל שירות בסכום נמוך" בקשר עם שירות במטבע דיגיטלי תהיה 5,000 ש"ח (במצטבר למשך חצי שנה), חרף 50,000 ש"ח, כפי שמוגדר בצווי איסור הלבנת הון אחרים ובניגוד להגדרות ברגולציות במדינות FATF. בטיוטא הראשונית נקבע הסכום ל-200,000 ש"ח ולאחר מכן תוקן ל-50,000 ש"ח. ההחלטה להחריג את הנש"פים העוסקים במטבעות וירטואליים ולהשית גבול מצטבר של 5,000 ש"ח, משמעותה בפועל היא הטלת עלויות רגולטוריות עודפות (יותר מכל נש"פ אחר) ופגיעה אנושה ביכולת לקיים פעילות עסקית ותפעולית שוטפת. יצוין כי במציאות הנוכחית, ונוכח שווים היחסי של מרבית המטבעות הוירטואלים השכיחים, קביעת הגבול ב-5,000 ש"ח משמעותה בהכרח צמצום מהותי של מספר והיקף העסקאות בתחום, תוצאה שאינה רצויה בהכרח. דוגמא אחת היא העלות לביצוע הליכי זיהוי פנים אל פנים (או בטכנולוגיה ייעודית יקרה) עבור כל לקוח. הוראה זו מהווה מחסום משמעותי ואיתות לחברות שלא לפעול בישראל.
סעיף 7א - החלת חובת העברת מידע בין גופים וישויות בעת ביצוע העברת מטבעות (ה-Travel Rule). דרישה זו אינה ישימה שכן אין כיום בנמצא טכנולוגיה המאפשרת זאת והיא מצריכה פיתוח טכנולוגיה ייעודית. יש להחריג סעיף זה עד אשר תפותח טכנולוגיה זו ותאושר לשימוש על ידי רשות איסור הלבנת הון וחברות ה-FATF.
בדו"ח ה-FATF מיום 7 יולי 2020, התייחס כוח המשימה (כהגדרתו בצו) לחובה לכלול את פרטי המעביר והנעבר בצמוד לכל העברה של נכסים וירטואליים מנותן שירותים אחד לאחר עבור לקוחותיהם (ה-travel rule).
על מנת לעמוד בדרישת הצו, פתרון טכנולוגי הוליסטי ל- Travel Rule נדרש לתת מענה למספר סוגיות מורכבות, ובכלל זה – סוגיית זיהוי נותן שירותים בנכסים וירטואליים ,העברת P2P לארנקים פרטיים, הנגשת מידע מקובץ אודות פעולות שבוצעו בעבר, סוגיות הנוגעות ליכולת פעולה הדדית/משותפת של מערכות שונות וכן התמודדות עם תהליך היישום ההדרגתי (ולעיתים שונה) של הכללים והמנגנונים על-ידי רגולטורים פיננסיים ברחבי העולם ("Sunrise issue"). והכל, תוך מענה לרגולציית ודרישות פרטיות המשתמשים ואבטחת המידע האישי אודותיהם.
נוכח המורכבות המובנית, כוח המשימה ציין כי הפתרונות הטכנולוגיים שיאפשרו עמידה בכלל זה עדיין נמצאים בפיתוח, וכיום לא נראה שקיים פתרון טכנולוגי מספק, שאומץ בהיקף רחב, אשר יאפשר יישום יעיל וכולל של כלל זה.
לאור האמור, מוצע כי לשון הצו תשקף את האופי המתפתח של התעשייה הטכנולוגית ותדרוש כי בכל עת, העברת המידע בין הגופים תעשה בהתאם לאמצעים ההולמים והחדישים בשוק. דרישה זו משקפת מדיניות מבוססת סיכון, מותירה את הנטל על נותן השירותים, ומחייבת אותו בעמידה ברגולציה, מבלי הצבת רף בלתי ישים לציות.
החלת חובת דיווח על סוג ארנק - כיום, קיימים מאות רבות של סוגי ארנקים (ויש להניח כי בעתיד יפותחו סוגים נוספים). המידע אודות סוג הארנק אינו זמין לנש"פ. כיום, אין פתרון טכנולוגי אשר מאפשר זיהוי וודאי של סוג הארנק שבשימוש. אי לכך, דרישת הצו בנושא אינה ישימה במרבית המקרים.
התוספת הרביעית לצו – רשימת התבחינים ("דגלים אדומים"), ובפרט סעיפים 27 – 31, 34. עושה שימוש במונחים שאינם מוגדרים וניתנים לפרשנות מרחיבה. נוסח זה יוצר אי בהירות מובנית ומקשה על העמידה בדרישות הציות לצו.
למשל:
א. סעיף 29, מסחר באמצעות מטבעות וירטואליים "בסכומים גבוהים", שלא באמצעות גוף פיננסי מפוקח. הסעיף לא מגדיר מהו "סכום גבוה". נוכח סמיכות ההוראה לסעיף 27 המציב את הרף ב-5,000 ש"ח, ניתן לטעון כי כל סכום העולה על 5,000 ש"ח הוא סכום גבוה, פרשנות שתוביל ליישום מצמצם של הצו ותקשה על פעילות נותני שירותים פיננסים. יש להדגיש כי תעשית המטבעות הוירטואלים, בייחוד בתקופה האחרונה, מטבעה ומטיבה מערבת סכומים שעושים להיחשב "גבוהים" באופן יחסי.
ב. סעיף 36, בחינת כתובת IP. לצד סיכון הלבנת ההון, תקופת הקורונה מאופיינת גם בסיכוני אבטחת מידע ופרטיות. לאור זאת, עולה בתקופה האחרונה השימוש בטכנולוגיות שונות המבוססות על תחלופת VPN ו-IP לצורך אבטחת מידע. לאור זאת, לעיתים מעקב אחר כתובת IP של המשתמש אינו אפשרי. יש לקרוא את השימוש בטכנולוגיות שונות המקשות על איתור IP לאור המגמות המקבילות לשמור על פרטיות המשתמשים וזהותם. כך, למשל, בהתאם להגדרות ה-GDPR, כתובת IP מהווה גם היא מידע אישי.
ג. סעיף 34, "מקבל השירות אינו מציג מקור כשר למקור המטבע הווירטואלי". המונח "מקור כשר" אינו מוגדר בצו ומעלה שאלות פרשניות רבות המקשות על ציות אחיד ועקבי להוראות הצו. כך, למשל, האם ניתן לטעון כי כל גוף פיננסי לא מפוקח הינו "לא כשר"? מה בין גופים "לא כשרים" לבין גופים המאוגדים או פועלים ברשימת המדינות והטריטוריות המנויה בתוספת הראשונה לצו?
בהיעדר מענה לשאלות אלה, ובהינתן מדיניות מבוססת סיכון, הנטל המושת על נותני השירותים הופך לנטל כבד המקשה על פעילות סדירה, מה שיחייב את נותני השירותים בהכרח להוצאות בלתי מבוטלות ופניות חוזרות ונשנות לרגולטורים, ובאופן זה יותיר למעשה את המצב על כנו.