חומר רקע
כ"א בטבת התשפ"א
4 ינואר 2021
לכבוד: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה בהצעת חוק המידע הפלילי ותקנת השבים (תיקון והוראת שעה), התשפ"א-2020:
הצעת החוק מבקשת לדחות בשנה וחצי את כניסתו לתוקף של חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ט-2019 שנחקק בכנסת ה-20, אך להחיל חלק מהוראותיו במהלך תקופת הדחייה, באמצעות שילובם בחוק הקיים – חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981, הכל כפי שיפורט להלן.
רקע
חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א–1981 (להלן – "החוק" או "חוק המרשם הפלילי"), עוסק בהסדרת המידע הפלילי המצוי בידי המשטרה ומסירתו. המרשם הפלילי הינו חסוי ואין למסור מידע ממנו אלא במגבלות הקבועות בחוק ורק לרשויות ולבעלי תפקידים המפורטים בו.
ביום 16.1.2019 קיבלה הכנסת את חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ט-2019 (להלן – החוק החדש), לאחר שנידון בוועדה החוקה במשך זמן ממושך. חוק זה נועד להחליף את חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים התשמא-1981 (להלן – חוק המרשם), אשר עורר שאלות וקשיים שונים.
החוק החדש נועד להסדיר את שמירת המידע הפלילי ומניעת זליגתו, את דרכי העברת המידע, למנוע עקיפה של הוראות החוק אשר נעקפו באופן תדיר, ולאזן באופן ראוי יותר בין שימוש במידע אודות עברו הפלילי של אדם כדי להגן על הציבור, לבין חיסיון המידע שנועד לאפשר את תקנת השבים ולאפשר לבעלי רישום פלילי לשוב למוטב ולהשתלב חזרה בחברה, דבר החשוב הן לבעלי רישום פלילי והן לחברה בכללותה.
החוק החדש נסמך על המלצות הוועדה לבחינת חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981, בראשותה של פרופ' רות קנאי (ועדה ציבורית שמינה בשנת 2008 שר המשפטים דאז, ד"ר דניאל פרידמן). החוק משמר בחלקו הסדרים קיימים מחוק המרשם הפלילי ובחלקו קובע הסדרים חדשים ושונים. עיקרי החידושים בו הם:
1. שינוי תקופות ההתיישנות והמחיקה של הרישום הפלילי ובמיוחד קיצור התקופות למי שזו עבירה ראשונה שלו – קיומו המתמשך של מידע פלילי עלול להוות מכשול לקיום אורח חיים נורמטיבי שמבוסס על תעסוקה, ובכך למנוע השתלבות מלאה בחברה לאחר ריצוי העונש. זאת כאשר לעיתים הרישום נוגע לאנשים נורמטיביים, בשל מעידה חד פעמית או שולית בעברם. ככל שחולף הזמן מהרשעתו של האדם קטנה ההצדקה להעביר מידע על עברו ויש להרחיב את ההזדמנויות העומדות בפניו.
לפיכך, נקבעו בחוק תקופות של התיישנות ומחיקה של המידע הפלילי. מרבית הגופים זכאים לקבל מידע עד לתום "תקופת ההתיישנות" שנקבעה בחוק. אולם, ישנם גופים מסוימים (המנויים בתוספת הראשונה לחוק) הזכאים לקבל את המידע לתקופה ארוכה יותר, מה שמכונה "תקופת מחיקה".
בחוק החדש אימץ המחוקק את התפיסה של ועדת קנאי שיש לקצר את תקופות ההתיישנות והמחיקה ולחדד את ההבחנה בין מי שהייתה זו מעידה חד פעמית עבורו, שתקופת שמירת המידע לגביו קוצרה משמעותית, לבין מי ששב ומפר את החוק (רצידיביסט) אשר יש צורך להגן על החברה מפניו. כך למשל לעניין אדם שיש לו פרט רישום פלילי אחד והוא לא קיבל עונש מאסר, תקופת ההתיישנות והמחיקה שלו תצומצם לפי החוק החדש מ-17 שנים ל-10 שנים. יצוין בהקשר זה כי רבים מבעלי הרישום הפלילי הינם בעלי פרט רישום אחד בלבד.
2. הסדרת ההבחנה שבין מרשם פלילי ובין מרשם משטרתי והחלת ההסדר החקיקתי החדש גם על רישומי המשטרה בדבר תיקי חקירה פתוחים וסגורים שעד כה נוהלו כ"רישומים אחרים".
3. שינויים הנוגעים למימוש זכות העיון כדי למנוע "זליגת" המידע או תדפיס הרישום הפלילי למי שאינו מורשה לכך.
4. הסדרת מסירת המידע לגופים הזכאים לכך, וקביעת מנגנוני איזון ובקרה על שימוש במידע פלילי, בין היתר באמצעות הטלת חובה לקביעת נהלים בדבר אופן שקילת המידע הפלילי, קביעת אמות מידה לשקילת מידע פלילי ובמיוחד לשקילת תיקי חקירה פתוחים וחובת מינוי ממונה מידע פלילי במרבית הגופים הזכאים לקבל מידע והסמכת ממונה ביקורת לפיקוח על כל אותם גופים.
5. הגבלת התקופה במהלכה גופים הזכאים לקבל מידע יכולים לקבל ולהביא בחשבון מידע על תיקים תלויים ועומדים שטרם הוגש בהם כתב אישום - החוק החדש קובע כי תקופה זו תוגבל בתקנות שיובאו לאישור ועדת החוקה.
החוק אמור להיכנס לתוקף שנתיים מיום פרסומו, ביום 16.1.2021.
התיקון המונח בפני הוועדה מבקש כעת לדחות את מועד תחילתו של החוק החדש בשנה וחצי נוספות. יחד עם זאת, מוצע לתקן את חוק המרשם הפלילי כהוראת שעה כך שהוראות מתוך החוק החדש שהחלתן לא תלויה בהתאמות המערכת הממוחשבת לחוק החדש או בהתקנות תקנות, יכנסו לתוקף, בשינויים מסויימים, וזאת באופן מיידי.
להלן נסקור את ההסדרים המרכזיים שמבקשת הצעת החוק להכניס לתוקף כעת:
הוראות בדבר מניעת "זליגת" מידע לגורמים שאינם זכאים לקבלו, בין היתר באמצעות מניעת הוצאת תדפיס בדבר רישום פלילי מתחנת המשטרה על ידי בעל הרישום, איסור על מעסיקים לדרוש תצהיר, הצהרה או שאלון בכתב על מידע שאותו גוף לא זכאי לקבלו ועוד.
הוראות הנוגעות להבניית שיקול הדעת בדבר עברו הפלילי של אדם – במטרה להעביר מסר ברור שלפיו עצם קיומו של עבר פלילי אינו פוסל אדם מלעסוק בעיסוק מסוים, וכי מניעת קבלת אדם בשל עבר פלילי מחייבת הפעלת שיקול דעת, החוק החדש קבע הסדר המבנה את שיקול הדעת של גופי ההעסקה הזכאים לקבל מידע ומחייב אותם לגבש הנחיות ונהלים פנימיים באשר לאופן שקילת המידע.
מוצע כעת להחיל הוראות אלה באופן חלקי בלבד, שלא על כל הגופים שהמחוקק קבע בחוק החדש שההסדר יחול עליהם – ראו פירוט להלן במסגרת הסוגיות לדיון.הוראות הנוגעות לבקרה ופיקוח – נקבע כי בכל גוף נותן זכות הזכאי לקבל מידע ימונה ממונה על מידע פלילי שיהיה אמון על קביעת הנהלים ועמידה בהם. בנוסף, נקבע כי במשרד המשפטים יוסמך ממונה על הביקורת שיפקח על הגופים נותני הזכות הזכאים לקבל מידע, ויבחן את ההנחיות והנהלים הפנימיים באותם גופים, את השימוש במידע הפלילי ודרך שמירתו, ואת אופן הפעלת שיקול הדעת.
הוראות הקובעות את הנורמה וסעיף העונשין – מוצע לקבוע, כפי שנקבע בחוק המידע הפלילי, איסור על דרישת או השגת מידע בניגוד להוראות החוק על ידי מי שאינו זכאי לקבלו (לרבות בדרך של תצהיר, הצהרה או שאלון בכתב) או בהיקף שאותו גוף אינו זכאי לקבלו, איסור על שקילת מידע פלילי על ידי מי שאינו זכאי לקבל את המידע, ואיסור על גילוי מידע פלילי על ידי מי שהועברו לו המידע לפי החוק או שימוש בו בניגוד להוראות החוק.
בנוסף לאמור בהצעת החוק, מבקשת הממשלה כעת לשלב בחוק המרשם את סעיף 49 לחוק החדש העוסק בקבלת מידע על ידי המפקח על המעונות לשם הגנה על שלומם של קטינים וחסרי ישע הנמצאים במעונות כאמור. כמו כן, מבקשת הממשלה להוסיף לסמכותו של נציב שירות המדינה לקבל מידע מהמרשם הפלילי לעניין עובדי מדינה ונותני שירות, גם סמכות לחשב הכללי בכל הנוגע להתקשרויות לפי חוק חובת מכרזים, התשנ"ג-1993 (פרט ו' לתוספת הראשונה).
סוגיות מרכזיות לדיון
מוצע לדון בהצדקה לדחיית מועד כניסתו לתוקף של החוק ולדון בתקופת הדחייה.
מוצע לדון במהות ההסדרים שהצעת החוק מבקשת להכניס ולשלב כבר עתה בחוק המרשם הפלילי, ובהבחנה בינם ובין ההסדרים האחרים שמוצע שלא ייכנסו לתוקף , וכן באפשרות לשלב עתה סעיפים שנועדו להגן על קטינים וחסרי ישע.
מוצע לדון בגופים עליהם יחולו ההסדרים בדבר הבניית שיקול הדעת והשימוש במידע פלילי. החוק החדש קבע שההוראות השונות בדבר קביעת נהלים, מינוי ממונה מידע פלילי, ואימוץ אמות מידה לשקילת הליך פלילי יחולו על כל הגופים המקבלים מידע לצורך מתן זכות, לרבות לצורך העסקה. ואולם, בהצעת החוק שבפני הוועדה מוצע לצמצם את תחולת ההסדר ולהחילו רק על חלק מן הגופים – אותם גופים המקבלים מידע לצורך מתן זכות שאינם מנויים בתוספת הראשונה לחוק החדש. מוצע לברר מה ההצדקה להחלה חלקית זו של ההסדר ולהבחנה בין הגופים.
מוצע לדון בהסדר המוצע כעת לתיקון התוספת הראשונה במסגרתו מוצע לקבוע כי החשב הכללי יוכל לקבל מידע לעניין מכרזים וזאת ללא צורך בקביעת הוראות לעניין זה בתקנות באישור ועדת החוקה. מוצע כי הוועדה תבחן את ההצדקה להשמטת הדרישה לקביעת הוראות בתקנות באישור ועדת החוקה, דרישה אשר נוספה על-ידי הוועדה לחוק החדש, לאחר דיונים ממושכים בעניין.
מוצע לדון בסעיף העונשין המוצע – סעיף העונשין שנקבע בחוק החדש רחב יותר מהאיסור הקיים בחוק המרשם, במיוחד לעניין איסור שקילת מידע פלילי, אף אם לא נעשתה פעולה שלא כדין לשם השגתו. מוצע לדון בכך, ולשקול אלו רכיבים של האיסור יש להכליל בסעיף העונשין.