חומר רקע
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
10
במרץ2021
"כ ו
באדר
התשפ"א
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום2021
.3.1
1 -
הצעת
חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות ע ם נגיף הקורונה
)החדש (הוראת שעה'(תיקון מס 7)
(בידוד בפיקוח טכנולוגי של אדם שנכנס
לישראל), התשפ"א-
2021
:
הצעת החוק מבקשת
לתקן את חוק סמכויות מיוחדות ,)להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה
ה
תש"ף-
2020
ולהוסיף לו הסדר המסמיך את הממשלה להכריז, בנסיבות מסוימות, כי כל מי שנכנס לישראל
או מי שנכנס ממדינות מסוימות ומחויב
לשהות בבידוד בביתו (א )ו במקום אחר העומד לרשותו יידרש לקיים
את הבידוד כשעמו אמצעי פיקוח אלקטרוני, דוגמת אמצעי פיזי (צמיד אלקטרוני) או יישומון (בטלפון הנייד
)שלו
שמטרתו להבטיח את קיום הבידוד, זאת לאור נסיון העבר שלפיו
רבים מ חייבי הבידוד הביתי מקרב
החוזרים מחו"ל אינם מקיימים אותו
כנדרש .על-
,פי המוצע מי שלא נתן הסכמתו לקיים את הבידוד עם
אמצעי פיקוח אלקטרוני
או לא יעמוד בתנאים הקבועים בחוק ,לעניין זה
י
ישלח למלונית,
ישוחרר לבידוד בית
)בלא אמצעי פיקוח טכנולוגי (למשל, קטינים או ישוחרר לבידוד בית בתנאי בידוד לא מלאים.
לצד.מסמך זה יופץ גם נוסח של הצעת החוק הכולל הערות והצעות לנוסח של הייעוץ המשפטי
ה
הגבלות על כניסה לישראל ו חובת הבידוד
במלונית
סעיפים22א-
22טז לחוק הסמכויות בנוסח
ו
הנוכחי
מסמיכים את הממשלה לקבוע חובת בידוד ב
מלונית.
האפשרות להורות על בידוד במלוניות נועדה מלכתחילה לאפשר קיום בידוד אפקטיבי עבור מי שאין לו מקום
.מתאים לבידוד ביתי
,ואולם בסעיף22
ג לחוק נקבע כי הממשלה רשאית להחליט בצורה רחבה יותר באמצעות
הכרזה
מיוחדת
לעניין זה כי חוזרים ממדינות מסוימות או מכל העולם
ישהו" במלונית אם שוכנעה שיש סיכון מוגבר להגעת
חולים לישראל מחוצה לה....
וכי כניסתם
לישראל עלולה להביא להחמרה ברמת התחלואה במדינ
ה ". הכרזה
יכולה להיות לפרק זמן של עד10
ימים, והממשלה רשאית להאריכה עד20
,ימים בסך הכל
ובאישור מראש של
ועדת החוקה , להאריכה לתקופות נוספות של עד14
,יום כל פעם. כשההכרזה נוגעת לחמש מדינות או יותר
מחויבת הממשלה להביאה לוועדת החוקה48
שעות לפחות לפני כניסתה .לתוקף
,לצד זאת סעיף22
)ג(ד
,לחוק מסמיך את מנכ"ל משרד הבריאות, או מי מטעמו לפטור אדם מחובת הבידוד
במלונית, מטעמים בריאותיים או הומנ
י.טריים, בין היתר בשל היותו קטין או אדם עם מוגבלות
בהתאם לסעיף22ג הנ"ל,
החל מדצמבר2020
, בשל חשש מכניסת וריאנטים חדשים של נגיף הקורונה, ובשל
נתונים המלמדים על הפרה נרחבת של הבידוד הביתי-
הכריזה הממשלה מספר פעמים על חובת בידוד
במלונית ל שבים ממדינות מסוימות ולאחר מכן
ביחס ל
כל השבים מחו"ל.
בחלק מהתקופה ניתנה האפשרות
להשתחרר מ ,מלונית לבידוד בית למי שביצע שתי בדיקות קורונה ואולם עד לפני ימים ספורים(
.3.2021
7
)
כל
החוזרים חויבו באופן עקרוני לשהות
בבידוד במלונית ללא אפשרות להשתחרר על סמך עריכת שתי בדיקות .
,בנוסף
ב 'תיקון מס6
לחוק הסמכויות מראשית פברואר2021
, נוסף לחוק הסמכויות סעיף7
א
אשר
מסמיך את
הממשלה להתקין תקנות להגבלת היציאה והכניסה של אדם לארץ, ולהקים ועדת חריגים שת
י תן אישור מיוחד
למי שמבקש להיכנס לארץ
או לצאת ממנה .
,כמו כן
התיקון קבע
הסמכה מפורשת להגבלת הטיסות לישראל
)וממנה (והגבלה דומה לעניין כלי שיט, ו כן להגבלת הכניסה והיציאה.דרך המעברים היבשתיים
ו מכ 'ח תיקון מס6 האמור , ביום5.2.2021
התקינה הממשלה
תקנות בעניין הכניסה והיציאה מישראל
שהגבילו
את הכניסה
לארץ והיציאה ממנה ש
הוארכו בשינויים מסוימים מספר פעמים . בכלל זה, התקנות לא אפשרו
כניסה ויציאה חופשית של אזרחי המדינה ותושבי הקבע שלה, והם נדרשו
לקבל
אישור מוועדת חריגים לשם
2
.כך, בהתאם לעילות שבתקנות
'בתיקון האחרון של התקנות (תיקון מס4
) מיום6.3.2021
,
אשר נכנס לתוקף
ביום7.3.2021
, ואושר בוועדה ביום9.3.2021
,
נעשה שינוי משמעותי בהקשר זה וניתנה אפשרות
לכניסה
לארץ
ללא צורך באישור
ועדת חריגים
, וכן ניתנה אפשרות חופשי ת
ליציאה
.מהארץ למתחסנים ולמחלימים
תקנות נוספות
מכח התיקון האמור, הנדונות בוועדת הכלכלה, הטילו מגבלות משמעותיות על הטיסות
הנכנסות והיוצאות מישראל.
התיקון האחרון לתקנות אלה(
'תיקון מס13
)
שאושר בממשלה ביום6.3.2021
,
ואשר נכנס לתוקף
וא ושר בוועדת הכלכלה ביום7.3.2021
,
הגדיל משמעותית את מכסת
הטיסות הנכנסות
אך
הותיר מגבלות בהקשר זה .על-פי התיקון
, בהקצ
את חלונות זמן לנחיתות והמראות
יובטח כי מספר כלל
הנוסעים הנכנסים לישראל דרך שדה התעופה
לא יעלה על3,000
איש ביום,
וכי הטיסות יצאו רק
משד ות
התעופה
שפורטו בתקנות.
קודם
לתיקון ה
הגבלה בתקנות עמדה
על2,000
נכנסים ביום, אך ב פועל מספר
הנכנסים
עמד על כ-
600
.איש
הדיונים בוועדת החוקה
ועדת החוקה נדרשה לסוגיית הכניסה והיציאה לישראל מספר פעמים בשבועות האחרונים, בעת שדנה בתקנות
בעניין הכניסה והיציאה ובהכרזות מכח סעיף22
,ג לחוק הסמכויות לעניין המלוניות. בדיונים אלה הוועדה
הביעה הסתייגות מהתבססות על הסדר
הבידוד במלונית לחוזרים מחו"ל
, בין הית ר על רקע העובדה
ש
אחוז
גבוה מאוד מהחוזרים משוחררים מקיום חובת הבידוד במלונית מסיבות
שונות ,, נתון המטיל צל על יעילותו
ועל ההצדקה להטיל מגבלה כה חמורה על חלק קטן מציבור החוזרים .
עוד התחדד במהלך השבועות הללו כי
ההליך המסורבל הכרוך בשליחה
ל מלוניות, ובבקשות להשתחרר מהמלונית מהווה "צוואר בקבוק" משמעותי
על
פ מס ר החוזרים.לארץ
לכן,
ביקש יו"ר הוועדה מנציגי הממשלה לבחון חלופות פוגעניות פחות
למלונית שיאפשר
ו
למספר רב יותר של
,אנשים להיכנס לישראל, מחד לצד ,אכיפה אפקטיבית של חובת הבידוד, מאידך כדי .להגן על בריאות הציבור
הה .סדר המוצע בהצעת החוק הממשלתית בא לתת מענה לבקשת הוועדה
יצוין כי כמהלך מקדים להצעת החוק, ערכה הממשלה בשבוע שעבר פיילוט במסגרתו חולקו כ-
100
אמצעי
.פיקוח אלקטרוניים (צמידים) לחוזרים מחו"ל
עיקרי
ההסדר המוצע
הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק הסמכויות ולהוסיף לו הסדר המסמיך את הממשלה להכריז, בנסיבות
מסוימות, כי כל מי שנכנס לישראל,, או מי שנכנס ממדינות מסוימות
יחויב לשהות בבידוד בביתו (או במקום
אחר העומד לרשותו) כשעמו אמצעי פיקוח אלקטרוני, דוגמת אמצעי פיזי (צמיד אלקטרוני) או יישומון
)(בטלפון הנייד שלו
, בכפוף להסכמת
ו לכך, ובכפוף לחריגים על בסיס גיל או מוגבלות . חלק מן ההסדרים
הפרוצדורליים החלים על הכרזה מכח סעיף22
ג לחוק הסמכויות (הכרזה על מלוניות) מוחלים גם על הכרזה
מכח ההסדר המוצע. הבדל בולט–
ההכרזה מכח ההסדר המוצע היא לתקופה ארוכה יחסית–
28
,ימים
והממשלה רשאית לח
זור ולהאריכה עד ל-
56
ימים בלי אישור ועדת החוקה
(לעומת הכרזה לתקופה של10
ימים והארכה עד20
)ימים ללא אישור פרלמנטרי לגבי חובת בידוד במלונית.
על-
,פי המוצע נכנס
לארץ שחלה עליו ההכרזה והוא חייב בבידוד , יכול להישלח לבידוד בית עם אמצעי
טכנולוגי, אם מילא את התנאים הקבועים בחוק, ובכלל זה, נתן את הסכמתו לשימוש באמצעי טכנולוגי ועשה
בדיקת קורונה לאחר כניסתו לישראל. רק מי שלא יתן הסכמתו לשימוש באמצעי פיקוח טכנולוגי או לא יעמוד
.בתנאים הקבועים בחוק ישלח למלונית
לצד זאת, אוכלוסיות מסוימות ובכלל זה מי שקיבל אישור מיוחד
)מוועדת החריגים (מנכ"ל משרד הבריאות או מי מטעמו
מטעמים בריאותיים או הומניטריים חריגים
, קטינים
מתחת לגיל14
,, או מי שמונה לו אפוטרופוס
יוכל
ו לקיים את הבידוד ב
בית
ם
.בלי אמצעי טכנולוגי
3
על-
,פי המוצע
האמ צעי הטכנולוגי יופעל ויתוחזק בידי חברה פרטית
מפעילה
, אשר פעולתה
תוסדר בנוהל של
מנכ"ל משרד הבריאות שיאושר על-
ידי היועמ"ש לממשלה, והיא לא תפעיל שיקול דעת מעבר
לקבוע בנוהל .
הנוהל יכלול גם התייחסות למצבים שבהם החברה המפעילה תיצור קשר עם הנכנס, מצבים שבהם תדווח
למשטרה והתייחסות לתיאום בין משרד הבריאות לחברה המפעילה בנוגע ליציאה מאושרת של המבודד
,מביתו. כמו כן מוצע לקבוע
הוראות לעניין כשירות עובדי החברה המפעילה ,
וכן לעניין
מניעת ניגוד עניינים
.והרישום הפלילי שלהם
עוד מוצע לקבוע לעניין פרטיות המידע כי המידע שיתקבל בחברה המפעילה אודות הנכנס יישמר במאגר מידע
בבעלות משרד הבריאות שיוחזק בידי החברה. המידע יימחק אם אינו נדרש ולכל המאוחר בתום תקופת
הבידוד ,. ואולם החברה המפעילה תעביר למשטרה ולמשרד הבריאות מידע על כך שאדם הפר לכאורה את
הוראות הבידוד או ביצע הפרה אחרת של התנא
ים לשימוש בציוד . אם הועבר לגבי אדם מידע על הפרה
לכאורה, אזי כלל המידע לגביו יישמר לתקופה של30
ימים . כמו כן, המשטרה ומשרד הבריאות יהיו
רשאי
ו ת
לשמור מידע שהועבר אליה
ן
.לתקופה ארוכה יותר, ככל הנדרש לפי הוראות כל דין
לבסוף, נקבעו בהסד ר הוראות לעניין התשלום
שיוטל על אדם לשלם
בשל גרימת נזק למערכת הפיקוח
הטכנולוגי ומצבים שבהם ניתן להורות לו.להשלים את הבידוד במלונית
פיקוח אלקטרוני על עצורים ואסירים
כיום, נעשה שימוש בישראל ב פיקוח אלקטרוני
רק ל צורך פיקוח על
עצורים עד תום ההליכים
שמשוחררים
בערובה,
ואסירים
ש
משוחררים על תנאי
. הסדר זה
מתנהל במתכונתו הנוכחית מאז שנת2005
, והוא מעוגן
( בחוק המעצרים
סימן ג1
לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה–
מעצרים), תשנ"ו–
1996) ו בסעיף13
א
לחוק שחרור על תנאי ממאסר, תשס"א–
2011
. כיום מדובר בסך הכל בתקני
ם ל-
1250
.מפוקחים
בהקשר הפלילי, הפיקוח
ה
אלקטרונ
י מי ושם בצורת התקנת צמיד אלקטרוני על קרסולו של המפוקח, יחד עם
.אמצעים אלקטרוניים משלימים, שנועדו להתריע אם המפוקח אינו נמצא במקום הפיקוח
יודגש כי
הצמיד
האלקטרוני אינו אוסף
מידע אודות המיקום של המפוקח
מעבר למתן התרעה על יציאת המפוקח מהמקום
שבו הוא אמור לשהות.
במקרה של היעדרות המפוקח ממקום הפיקוח, מועבר חיווי
ל מוקד הבקרה של תכנית
הפיקוח האלקטרוני , אשר נבדק ומהווה אינדיקציה לכך שהמפוקח הפר לכאורה את תנאי תכנית הפיקוח
.האלקטרוני ,עם גילוי הפרה
ובשונה מההס
דר המוצע עתה ,
סיירים של החברה המפעילה מגיעים למקום
,הפיקוח מזהים את ההתאמה לתמונת הדיווח , ואם גילו כי המפוקח אינו נמצא במקום הפיקוח הם מגישים
תלונה בתחנת המשטרה המפקחת , והמשך הטיפול עובר .לאנשי שב"ס והמשטרה
יצוין כי הניסיון שנצבר עד עתה מלמד כי לא מעט מההתרעות המתקבלות מהצמיד האלקטרוני הן התרעות
.שווא, ולכן יש צורך לבחון אותן בקפידה
על-פי המידע שנמסר לנו , בשנת2019
התקבלו במערכת הממוחשבת
כ-
4000
חיוויים, ובעקבותיהם טופלו בדרכים שונות כ-
2500
.אירועים818
מהם סווגו כהפרות (לא )טכניות
ובוצעו199
שימועים, שבעקבותיהם129
מפוקחים
הוחזרו למקום הפיקוח ו-
70
.לכליאה במתקני שב"ס
סוגיות לדיון:
1.
תוצאות הפיילוט-
?מה הייתה מידת ההיענות של הציבור
?מה היה שיעור התקלות? דיווחי השווא
?כמה הפרות בידוד אותרו
האם ידוע על ניסיון שנצבר עם אמצעים דומים במדינות אחרות
כמו הונג קונג או
?סינגפור
2.
האיזונים בבסיס הצעת החוק –
4
באיזו מידה מאזנת ההצעה בין הפגיעה בפרטיותו של אדם
ו באוטונומיה שלו בעקבות הצמדת אמצעי
פיקוח לגופו, אל מול היעילות של האמצעי בהגשמת תכליתו–
הבטחת בידוד ביתי אפקטיבי ומניעת
?כניסה של וריאנטים
בהקשר זה יש לתת את הדעת לכך
שמצד אחד , הפגיעה הגלומה בשימוש באמצעי פיקוח אלקטרוני
פחותה
ביחס לשלילת החירות הגלומה בחיוב לשהות במלונית, ולכך שהאיום שבכניסה של וריאנטים
,הוא איום ממשי
ומצד שני , לשאלת היעילות של אמצעי חלופי זה, ובמיוחד בהתחשב בחשש שהפרת
הבידוד תיעשה לא באמצעות יציאת אדם מביתו אלא באמצעות הגעת חברים ובני משפחה אל מקום
.הבידוד בבית
מה ההצדקה להחמיר דווקא עם החוזרים מחו"ל ביחס למ ,י שמבודד בשל חשיפה לחולה מאומת
שאינו מחויב באמצעי פי?קוח אלקטרוני
3.
?מה יהיה היחס בין השליחה לבידוד בית עם פיקוח אלקטרוני ובין שליחה למלונית
כעקרון
על-
,פי ההצעה כל מי שלא נשלח לבידוד בית עם פיקוח אלקטרוני
אמור לשהות במלונית ,
למעט קטי ן מתחת לגיל14
,
מי
שמונה לו אפוטרופוס
או מי שקיבל פטור חריג מכך. האם הדברים
אמורים גם ביחס למי שהאמצעי הטכנולוגי שהוצע לו אינו עונה על דרישות לגיטימיות שלו, למשל
?לעניין שמירת שבת
,נוכח הסיכון הכרוך בכניסת וריאנטים האם אין מקום לשקול שימוש בבדיקות מהירות ולשלוח כל מי
שאובחן כחולה בקורונה לבידוד ב
מלונית ולא לבידוד בית ?
4.
מה סוגי האמצעים?שבכוונת הממשלה לעשות בהם שימוש בתקופה הקרובה
לגבי כל אמצעי טכנולוגי–
כמה אמצעים יש? מה ידוע על אמינותם? האם יש טכנולוגיות שאוכלוסיות
?מסוימות לא יוכלו לעשות בהם שימוש
האם החברות המפעילות ערוכות מבחינת כוח אדם לתת מענה
?לאלפי המשתמשים
בהנחה שהאמצעים שונ
ים ברמת הפגיעה שלהם בפרטיות
או
בנוחות השימוש, ומוגבלים במספרם , איך
מבטיחים חלוקה שוויונית של האמצעים בין החוזרים? האם אין מקום לקבוע בחוק חובה לחלק את
האמצעים הטכנולוגיים לפי אמות מידה שוויוניות ותיעדוף
על פי שיקולים ענייניים כגון רמת הסיכון
?לתחלואה לחוזרים ממדינות מסוימות
?מה העלויות של השימוש באמצעים הטכנולוגיים איזה היקף
מהעלות יוטל על החוזרים?
5.
שאלת ההפרטה–
הסמכויות שמוענקות לחברה המפעילה
מה זהות החברות שאמורות לפעול על-
פי ההסדר? מה
מודל התגמול שלהן
)(רלוונטי לתמריצים שלהן?
האם די בכך שמציינים שהחברה המפעילה "לא תפעיל שיקול דעת אלא בהתאם לנוהל שיורה לעניין
זה המנהל"? האם אין מקום לקבוע בצורה יותר מפורטת מה
מותר ל חברה לעשות, ומתי עליה לערב
?את המשטרה
6.
אבטחת מידע– שמירה על פרטיות המידע –
באיזה מידה ההוראות שנכללו בהסדר מבטיחות שמירה על
?פרטיותם של הנכנסים