חומר רקע
כתיבה :מר
ב פלג-גבאי
:| אישור
שלי לוי, ראש צוות תאריך :כ"ה בניסן תשפ"א ,
07
באפריל2021
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
סקירה
היקף ה
ב
קשות ל
הכרה בנכי צה"ל
ומשך תהליך
ההכרה בהן
תמצית
,מסמך זה הוכן לבקשת חברת הכנסת אורנה ברביבאי, ועניינו השלבים בתהליך הטיפול בבקשות להכרה בנכי צה"ל
היקף הבקשות, משך הטיפול בהן,
.התפלגות ההחלטות לגביהן וכן היקף הערעורים על החלטות אלה ותוצאותיהם
האגף לשיקום נכים במשרד הביטחון הוא הגוף הממלכתי האחראי על שיקומם של נכי
צה"ל וכוחות הביטחון. בשנת2017
קיבלו שירותים מהאגף כ-
57,000
,זכאים בהיקף
כספי של כ-
850
.מיליון ש"ח
תהליך ההכרה בנכות מורכב משני שלבים עיקריים: הראשון הוא בדיקת הקשר הסיבתי
בין הפגיעה (חבלה,/פציעה או מחלה) או החמרתה לבין השירות הבטחוני
באחריות קצין
,תגמולים והשני הוא קביעת דרגת הנכות על ידי ועדה רפואית
. שתיים מיחידות א גף
השיקום–
היחידה לתביעות וקב
יע ת זכאות ויחידת הוועדות הרפואיות–
אמונות על
ביצוע תהליך הבדיקה של הבקשות
לע שלביו השונים
, ההכ רה בזכאים וקביעת דרגות
.הנכות
בשנים2019-2015
הוגשו לאגף השיקום בין כ-
3,200
לכ-
4,900
בקשות בשנה , מהן
55%-60%
בגין חבלה והיתר בגין מחלה . שיעור הבקשות בגין חבלה בנסיבות שונות היה
בדרך כלל כפול משיעור הבקשות בגין חבלה בנסיבות מבצעיות. מבין הבקשות שהוגשו
בגין מחלה, כרבע
.עד שליש היו על רקע מחלות נפש
בפנייתנו למשרד הביטחון ביקשנו לקבל נתונים על החלטות
שהתקבלו
ביחס לבקשות
שהוגשו בכל שנ ה, אולם משרד הביטחון
ה
עביר ליד
י
נו נתונים שמהם לא ניתן ללמוד
על
.כך
המשרד העביר ליד
י
נו נתונים על כלל ההחלטות והערעורים שהתקבלו בכ ל שנה
ללא התייחסות לשנת הגשת הבקשה שבעניינה התקבלה ההחלטה או הוגש
.ערעור
בשנים2019-2015
התקבלו על ידי קצין תגמולים5,200
–
6,200
החלטות בשנה, מהן
57%
-
67%
החלטות בעניין חבלה והיתר בגין מחלה .
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מבין כל ההחלטות שהתקבלו בשנים2015
–
2018, ב-
53%-61%
הוחלט להכיר ב נכות
(בשנת2019
:
%
47
.)
מבין ההחלטות שהתקבלו בגין
חבלות
, ב-
%
69
-
%
54
הוחלט
להכיר בנכות (
,מבין החלטות אלה65%-76%
בחבלה בנסיבות מבצעיות ו-
49%-65%
.)בחבלה בנסיבות כלליות מבין ההחלטות שהתקבלו בגין
מחלות
, ב-
%
45
-
%
37
הוחלט להכיר ב נכות(
54%-68%
במחלות נפש ו-
20%-61%
במחלות כלליות). שיעור
ההכרה הנמוך ביותר בבקשות על רקע חבלה ומחלה כאחת היה בשנת2019
.
,על פי אמנת השירות של אגף השיקום
טיפול בבקשה בגין פגיעה שזיקתה לשירות
)הבטחוני היא ברורה (בקשה במסלול ירוק עד לקבלת החלטה יושלם בתוך14
,יום
והטיפול בבקשה המחייבת בדיקה מע מיקה יותר יושלם בתוך תשעה חודשים ממועד
המצאת כל המסמכים לקצין התגמולים .. בנוסף נקבעו מדדי זמן לשלבי ביניים בטיפול
בפנייתנו למשרד הביטחון ביקשנו נתונים על משך הזמן החציוני לטיפול, אך
תשובת המשרד התייחסה למשך הטיפול הממוצע. בנוסף,
בעוד
ש התקן נקבע בימי
עבודה,
הדיווח שנמסר לנו על משך הזמן כלל חגים וסופי שבוע. נראה כי משך הזמן
ש
עליו דיווח אגף השיקום עומד
במדדים שנקבעו, אלא שממוצע אינו משקף חריגות
אפשריות ממסגרת הזמן
או
,את גודלן. בנוסף ממוצע משך הביצוע בפועל לא דווח לכל
.שלב משלבי הביניים של הטיפול בבקשות
משך ה טיפול שהוגדר על פי המדדים לוועדות הרפואיות המחוזיות עבור85%
לפחות
מהתיקים
הוא כחצי שנה , ולוועדות העליונות–
כעשרה חודשים. בשל אופן מדידת זמני
.הביצוע כפי שדווחו, קשה לקבוע באיזו מידה היחידה עומדת במדדים
בשנים2019-2015
הוגשו לבית המשפט
כ-
1,100
–
1,400
ערעור
ים
בשנה על החלטת
קצין התגמולים –
יותר ממחצית מ מספר
החלטות קצין התגמולים
על דחיית בקשות
לזכאות. כיום מתנהלים בבתי המשפט כ-
2,540
.ערעורים
מכ-
1,000
–
1,500
החלטות בשנה בערעורים על החלטת קצין התגמולים, התקבלו
בשנה11%-13%
מהערעורים. בחלק נוסף מהפסיקות הוחלט על
פשרה , ושיעורן
של החלטות אלה גדל מ-
14%
בשנת2015
ל-
22%
בשנת2019
.
מבין כ-
230
–
290
החלט
ו ת בשנה בערעורים לבית המשפט על החלטות הוועדה
הרפואית העליונה,
.התקבלו יותר ממחצית, בחלקם הוחלט על פשרה ב
כל ה נוגע
לערעורים,, בדומה להחלטות בבקשות לא ידוע לנו באלו שנים הוגש ו הערעורים
שהוכרעו בשנים שנסקרו , וממילא אי אפשר לקבוע מה שיעור ההכרעות מהערעורים
.שהוגשו בכל שנה ומהו שיעור ההתקבלות שלהם
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מבוא
חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-
1959
[נוסח משולב],
:(להלן
החוק),
מסדיר את נושא
התגמולים והטיפול הרפואי של מי שנפגעו בזמן שי רותם הצבאי ,או כתוצאה ממנו או בכל שירות
.אחר ששר הביטחון הכריז עליו כעל שירות צבאי ההגדרה בחוק ל
נכות היא:
"איבוד הכושר לפעול פעולה רגילה, גופנית, נפשית או שכלית, לרבות קוגניטיבית, או פחיתתו
של כושר זה, שנגרמו לחייל( או לחייל משוחרר כתוצאה של1) חבלה שאירעה
בתקופת שירותו
ועקב שירותו, ואולם לעניין חייל בשירות קבע– חבלה כאמור שהיא חב;לת שירות1
(2
)מחלה או החמרת ,מחלה שאירעו בתקופת שירותו ועקב שירותו ואולם לעניין חייל בשירות
קבע– מחלת שירות2
."או החמרת מחלת שירות שאירעו בתקופת שירותו ועקב שירותו3
ה אגף
ל
שיקו ם נכים במשרד הביטחון :(להלן
אגף השיקום) הוא הגוף
הממלכתי האחראי על
שיקומם של נכי צה"ל וכוחות הביטחון, ומטרתו המוצהרת היא השבתם לתפקוד מיטבי בכל
מעגלי החיים
ושילובם בחברה
, באמצעות תהליכים מקצועיים בתחומים שונים,
תוך שימוש
בטכנולוגיות רפואיות מתקדמות ומתן שי.רותים סוציאליים, פסיכולוגיים, כלכליים ועוד4
לפי דוח
מבקר המדינה בנושא השירותים הרפואיים לנכי צה"ל, שפורסם בשנת2019
,בשנת
2017
האגף העניק שירותים אלה לכ-
57,000
נכי צה ,"ל
בהיקף כספי של כ-
850
מיליון "ח ש.
5
היחידה לתביעות וקביעת זכאות
, שהיא אחת מיחידות אגף השיקום,
מטפלת
בתהליך
ההכרה
בזכאים ,ששלביו יפורטו בהמשך מסמך זה
. היחידה אמונה על ההליך לכל אורכו, החל מ הגשת
הבקשה
לקצין תגמולים, שהוא הגורם המוסמך להחליט אם לקבלה,
6
ועד למסירת ההחלטה
למבקש. בנוסף היא לוקחת חלק בטיפול בערעורים על החלטות קצין התגמולים.
7
הערכ
ת הנכות התפקודית של המבקש וקביעת דרגת הנכות , שהן חלק מהשלבים בתהליך
,ההכרה בבקשה הן בסמכות יחידת הוועדות הרפואיות שבאגף . הוועדות עצמן מאוישות
,ברופאים מומחים שמונו על ידי שר הביטחון והן פועלות כגוף עצמאי ומקצועי, מעין שיפוטי
1 חבלת שירות: נזק אנטומי מסוגים המפורטים בחוק והפרעות בתר-
( חבלתיותumatic Stress Disorder
Tra
-
Post
), שנגרמו בפעילות
.מבצעית או באימון לקראתה, או באירוע אחר שאופיו, מהותו ונסיבותיו ייחודיים לשירות הצבאי
2
מחלת שירות: מחלות ופגיעות מסוגים המפורטים בחוק, שנגרמו בעקבות אירוע או תנאי שירות שאופיים, נסיבותיהם ומהותם ייחודיים
לשירות הצב.אי
3
)חוק הנכים (תגמולים ושיקום
, התשי"ט-
1959
(נוסח משולב), סעיף1
:, כניסה6
בינואר2021
.
4
,מערכת אתר משרד הביטחון
אגף שיקום נכים :, משרד הביטחון, כניסה28
בפברואר2021
.
5
,מבקר המדינה
השירותים הרפואיים לנכי צה"ל , דוח שנתי69
'ב, עמ2237
:, פורסם6
במאי2019
,
:כניסה2
במרץ2021
.
6
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה , סעיפים6
,
10
.
7
,אגף השיקום תפיסת הפעלה– היחידה לתביעות וקביעת זכאות ,
'משרד הביטחון, עמ1
, אפריל2017
:, כניסה28
בפברואר2021
.
על פי החוק, זכאים
לתגמולים ולטיפול
רפואי מי שנפגעו
בזמן שירותם הצבאי
,או כתוצאה ממנו
)בשל חבלה (פציעה
או בשל מחלה
שנגרמה או החמירה
בתקופת השירות
ובעטיו
האגף לשיקום נכים
במשרד הביטחון הוא
הגוף הממלכתי
האחראי על שיקומם
של נכי צ ה"ל וכוחות
הביטחון
בשנת2017
העניק
אגף השיקום
,שירותים רפואיים
,פסיכולוגיים
סוציאליים וכלכליים
לכ-
57,000
נכי
צה"ל, בהיקף כספי
של כ-
850
מיליון ש"ח
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שלצידו
פועלת יחידת תמיכה מנהלתי.ת8
קיימים שני דרגים של ועדות רפואיות: הוועדות
)המחוזיות (דרג ראשון
פועלות
בירושלים, בחיפה, בבאר שבע, בפתח תקווה ובטבריה, ואילו
.הוועדות העליונות, המשמשות כערכאת ערר, ממוקמות בירושלים, בחיפה ובפתח תקווה9
זכות הבקשה להכרה בנפגע כנכה צה"ל מתיישנת בתום שלוש ,שנים ממועד השחרור מהשירות
.אך בנסיבות מסוימות אפשר להאריך את תוקפה10
למבקש שמורה הזכות המוקנית לכל אזרח
לפנות להליכים חלופיים, כמו תביעה אזרחית לפי דיני הנזיקין או תביעה להכרה בנכות כללית
לפי חוק הביטוח הלאומי, אך עליו לבחור בין המסלולים שכן אין כפל זכויות
.בגין אותה נכות11
כפי
שמשתקף ב פרוטוקולים של דיוני ועדות בכנסת מסוף שנת2020
, בשנים האחרונות
התפתחה מחלוקת בין
אגף השיקום
לבין הארגון היציג של נכי צה"ל ,על רקע טענת
ראשי הארגון
בדבר ירידה משמעותית
ברמת השירות הניתן לנפגעים, הן בשלב ההכרה בנכות והן
לאורך
הטי פול
בזכאים ושיקומם וב עת.מימוש זכויות12
על רקע המחלוקת פורסמו בשנים2014
,
2018
ו-
2019
שלושה דוחות של מבקר המדינה, שכל אחד מהם עסק בהיבטים אחרים של פעילות
.האגף והצביע על ליקויים בתחומים שונים13
התייחסות נוספת ל
תפקוד האגף מופיעה
בדוח
ועדת בדיקה משותפת של משרד
הביטחון, צה"ל וארגון נכי צה"ל בראשות האלוף (במיל') איל
בן ראובן, שמונתה על ידי מנכ"ל משרד הביטחון בחודש ינואר2020
והגישה טיוטת
ממצאי
ם
והמלצות
בחודש מאי2020
.
14
במסקנות שפרסמה ועדת החוץ והביטחון של הכנסת
בעקבות
דיון שקיימה בנושא באוקטובר2020
,צוינו הפערים בין עמדת משרד הביטחון ל בין עמדת ארגון
נכי צה"ל, ו הוועדה קראה למשרד לבחון "בנפש חפצה" את הממשק בינו לבין נכי צה"ל במגוון
.תחומים, וכן להשלים בהקדם את בחינת המלצות ועדת בן ראובן15
8
,אגף השיקום תפיסת הפעלה– היחידה לוועדות רפואיות ', משרד הביטחון, עמ1
, יולי2020
:, כניסה28
בפברואר2021
. נציין כי מבקר
המדינה העיר בדוח משנת2018
שחלק מהעובדים הבכירים ביחידה, כמו יושבי ראש ה וועדות, הם עובדי משרד הביטחון, מה שעלול
לדבריו לפגוע–
ולו למראית עין–
בעצמאותן. מבקר המדינה, משרד הביטחון– היבטים מינהליים בעבודת הוועד ות הרפואיות לקביעת
זכויותיהם של נכי צה"ל , דוח68
'ב, עמ129
–
130
:, פורסם2018
:, כניסה24
בנובמבר2020
.
9
,אגף שיקום נכים
הוועדות הרפואיות
, אתר משרד הביטחו :ן, פורסם2016
:, כניסה8
בינואר2021
.
10
,אגף שיקום נכים
בקשה להכרה :, אתר משרד הביטחון, פורסם2016
:, כניסה6
בינואר2021
.
11
,אגף שיקום נכים
תחיקת השיקום :, אתר משרד הביטחון, פורסם2016
:, כניסה6
בינואר2021
.
12
,ועדת החוץ והביטחון 'פרוטוקול מס46, הכנסת ה-
23
,
14
באוקטובר2020
,; הוועדה לענייני ביקורת המדינה 'פרוטוקול מס88
, הכנסת
ה-
23
,
9
בנובמבר2020
.
13
,מבקר המדינה משרד הביטחון– תהליכי העבודה באגף שיקום נכים , דוח שנתי65
'ב', עמ162
:, פורסם2014
:, כניסה24
בנובמבר
2020; מב קר המדינה, משרד הביטחון– היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל , דוח68
,ב
:פורסם2018
:, כניסה24
בנובמבר2020
,; מבקר המדינה
השירותים הרפואיים לנכי צה"ל , דוח שנתי69
:ב, פורסם6
במאי2019
:, כניסה
2
במרץ2021
.
14
,אלוף (מיל') איל בן ראובן, יו"ר הוועדה
בחינת המענה המיטבי של
מערכת הביטחון לצרכי נכי צה"ל–
:טיוטה
דוח עד כאן למנכ"ל משרד
הביטחון ,, משרד הביטחון11
במאי2020
', עמ6.
15
,ועדת חוץ וביטחון
מסק
נות בעקבות הצעה לדיון מהיר
,בנושא "משבר ביחסי נכי צה"ל עם משרד הביטחון" של חבר הכנסת עוזי דיין
הכנסת ה-
23
,
15
באוקטובר2020
;
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
במסמך זה צג יו ה ו
שלבי
ם בתהליך
ההכרה ,בנכי צה"ל וכן יוצגו נתונים על מספר הבקשות
שהוגשו בשנים האחרונות , מספר ההחלטות שהתקבלו מדי שנה, משך הטיפול בבקשות ומספר
.הערעורים שנדונו בבתי המשפט הנתונים המובאים במסמך מבוססים על נתונים שהועברו
לידינו ממשרד הביטחון, שאליו פנינו בבקשה
.לקבל נתונים מפורטים בנושאים אלה מהמידע
שהתקבל לא ניתן
ללמ
ו
ד בא
ופן מלא על טיב הטיפול וזמני ההמתנה מה
סיבות שיפורטו בהמשך .
נציין כי במהלך הכנת המסמך העביר המשרד לידינו נתונים מעודכנים (שהם אלה המופיעים
,במסמך), שונים בחלקם במידה משמעותית מאלה שנמסרו תחילה ולפי ההסבר שנתן המשרד
הדבר נבע מטעויות בחישוב.
16
בנוסף לנתונים שהת
קבלו מהמשרד
יוצגו הערות רלוונטיות
שהופיעו בדוחות מבקר המדינה בנושא מהשנים2014
ו-
2018
, וכן הערות ועדת
ה בדיקה
בראשות האלוף (במיל') איל בן ראובן
מ חודש מאי2020
.
17
ה
שלבי
ם ב
תהליך ההכרה ב
נכות
תהליך ההכרה בנכות
מורכב משני שלבים
מרכז :יים בשלב הראשון
קצין התגמולים
באגף
השיקום מכיר בזיקה
בין הפגיעה שבגינה הוגשה הבקשה לבין השירות הבטחוני, ו בשלב השני
נקבעת.דרגת הנכות על ידי ועדה רפואית
להלן נפרט .כל אחד משלבים אלה
בחינת הבקשה על-ידי קצין התגמולים
מבקש הכרה בנכות נדרש להגיש לקצין התגמולים בקשה באמצעות טופס המותאם לס יבת
:הנכות חבלה או
מחלה/
.החמרת מחלה עם הגעתן הבקשות ,נבדקות בדיקה ראשונית
שמטרתה לאתר את אלה שאפשר לקבל לגביהן
החלטה18
– בעיקר כאלה
הקשורות בפציעה
ברורה או ב נסיבות של
לחימה, תאונות אימונים, ביטחון שוטף וכיוצא באלה, והללו
מופנות
ל"מסלול ירוק."
19
הבקשות שאינן מנותבות למסלול הירוק מסווגות
ל אחד משני סיווגים
:אפשריים
פניות בגין חבלה –
לרוב
בגלל פציעות ישנות או כאלה שנסיבותיהן אינן חד-משמעיות
וברורות; ו פניות בגין
מחל
ה (ניתן לתבוע בגין כל מחלה.)
20
התרשים שלהלן מתאר את סיווג
.הבקשות לפי קטגוריות
16
,עו"ד רות בר, עוזרת שר הביטחון, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל16
במרץ2021
.
17
"אלוף (מיל') איל בן ראובן, יו ,ר הוועדה בחינת המענה המיטבי של מערכת הביטחון לצרכי נכי צה"ל–
:טיוטה
דוח עד כאן למנכ"ל משרד
הביטחון ,, משרד הביטחון11
במאי2020
', עמ6.
18
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה , סעיפים6
,
13
,
18
,
19
.
19
,עו"ד רות בר, עוזרת שר הביטחון, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל3
בינואר2021
.
20
,עו"ד רות בר, דוא"ל3
בינואר2021
,; אגף השיקום תפיסת הפעלה– היחידה לתביעות וקביעת זכאות ', משרד הביטחון, עמ5
. קיימים
כללי התיישנות מיוחדים בנושא זה, אך אין התיישנות בכל הנוגע לפדויי שבי, ולרוב גם לא לנפגעי פוסט-טראומה (
PTSD
.)
בקשות שאפשר
לקבל לגביהן החלטה
מיידית בשאלת
הקשר הסיבתי
לשירות הבטחוני
מופנות ל"מסלול
ירוק", והאחרות
מוע ברות לבדיקה
נוספת תוך סיווגן
לפניות בגין חבלה
ולפניות בגין מחלה
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים1
:סיווג הבקשו
ת להכרה ב
נכות המוגשות לאגף השיקום21
במסגרת
ה מסלול
הירוק ייתכנו החלטות שונות, כגון הוצאת אישור עקרוני
שבעקבותיו
יוזמן
המבקש לוועדה רפואית לקביעת דרגת נכות
, דחיית הבקשה או העברה לחוות דעת רפואית
שתסייע לקבלת החלטה.
22
בקשות
ש
אינן
מטופלות במסגרת המסלול הירוק מועברות
ל
יחידת התביעות באגף השיקום
לשם
איסוף
מידע
שיסייע לבירור ה
בסיס ה
רפו
ה אי ו עובדתי
ל
תביעה .המידע נאסף הן מגופים פנים-
צה"ליים כמו היחידה הצבאית הרלוונטית ,, ארכיון צה"ל
ה שלישות
ה
ראשי
ת ו מפקדת קצין
רפואה ראשי, הן ממוסדות רפואיים ואחרים
, ובמידת הצורך גם מהמש טרה ומהמשטרה
.הצבאית23 ככל ש החומר הקיים
מאפשר קבלת החלטה
, יוחלט אם להוציא לבקשה אישור עקרוני
(אם נמצא שהנכות נגרמה תוך כדי השירות הצבאי ובעטיו) או לדחות אותה בשל סיבות
.אפשריות המפורטות בהוראות האגף24
,אם אין בסיס מספק להחלטה
התיק מועבר
ץ יוע ל
רפואי25
ו
באמצעות ל ו רופאים
מומחים חיצוניים נוספי
ם,
המסתמכים בין השאר על בדיקות
21
.עו"ד רות בר, שם
22
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה , סעיפים18
,
19
,
20
.
23
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה , סעיף24
,; עו"ד רות בר, דוא"ל3
בינואר2021
.
24
סיבות אפשריות לדחיית הב קשה על ידי קצין התגמולים הן: התיישנות; החוק אינו חל על מגיש הבקשה; התביעה אינה עקב השירות
הצבאי; התנהגות רעה וחמורה (שגרמה לפגיעה או להחמרתה); העדר הוכחות; או בחירה בזכויות על פי חוק אחר. הוראת אגף שיקום
'נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה , סעיף31
.ג
25
יועץ רפואי מוגדר כרופא בכיר בעל מומחיות וניסיון, שאיננו עובד משרד הביטחון ו/או איננו חבר בוועדה רפואית של המשרד, ושירותיו
נשכרים כדי לשמש כיועץ רפואי לקצין התגמולים, לשם בדיקת הקשר ה
סיבתי-
,רפואי בין הפגיעה לבין השירות הבטחוני. משרד הביטחון
'הוראת אגף שיקום נכים מס30.02
:חוות דעת רפואית :, פורסם1
ביוני2011
:, עודכן24
בינואר2018
, סעיף8
. לפי מסמך תפיסת
ההפעלה של היחיד ה לתביעות וקביעת זכאות משנת2017
, מועסקים ביחידה חמישה יועצים רפואיים שבודקים את התיקים ומנתבים
אותם למומחים חיצוניים לקבלת חוות דעת בשאלת הקשר הסיבתי. אגף השיקום, תפיסת הפעלה–
,היחידה לתביעות וקביעת זכאות
'משרד הביטחון, עמ6
, אפריל2017
:, כניסה1
במרץ2021
.
כלל הבקשות
המוגשות
מחלה
שאינה במסגרת מסלול
ירוק
חבלה
שאינה במסגרת מסלול
ירוק
מסלול ירוק
פציעות ברורות ,
נסיבות
לחימה ,תאונות אימונים ,
ביטחון שוטף וכדומה
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שהמבקש נדרש לעבור.
26
בסיום הליך זה י מג ש היועץ חוות דעת בשאלת הקשר הסיבתי בין
המצב הרפואי לבין השירות
הבטחוני.
27
יש להדגיש כי חוו ת הדעת הן בגדר
המלצות בלבד, ו קצין
התגמולים מוסמך להחליט אם לקבלן.
28
בתרשים2
מתואר תהליך הטיפול בבקשות
שאינן
במסלול
הירוק
, בהתאם ל
תרשים
שנמסר
ממשרד הביטחון.
יש להעיר כי בהוראות אגף השיקום לא מצוינת
ה שונו ת בטיפול בבקשות לפי
טיב הפגיעה)(המופיעה בתרשים , אלא רק לפי מידת היכולת לקבל החלטה בשלבי הטיפול
.השונים
תרשים2
:תהלי
ך הטיפול בבקשות שאינן במסלול הירוק29
26
'משרד הביטחון, הוראת אגף שיקום נכים מס30.02
:חוות דעת רפואית :, פורסם1
ביוני2011
:, עודכן24
בינואר2018
, סעיפים10
-
16
.
ההוראות מאפשרות לבקש חוות דעת גם מהוועדה הרפואית, טרם החלטה ע.ל אישור עקרוני
27
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה , סעיף35
,; עו"ד רות בר, דוא"ל3
בינואר2021
.
28
'משרד הביטחון, הוראת אגף שיקום נכים מס30.02
:חוות דעת רפואית , סעיף17
.
29
,עו"ד רות בר3
בינואר2021
.; תפיסת הפעלה
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
על החלטת דחייה של קצין התגמולים אפשר לערער בתוך30
יום ממועד קבלתה
בדואר רשום ,
בפני ועדת ערעורים בבית משפט שלום. על קביעת ועדת הערעורים אפשר לערער,
בנקודה
משפטית, בפני בית משפט מחוזי (ולאחריו בית המשפט העליון
, ברשות.)
30
ק
ביעת דרגת נכות על ידי ועדה רפואית
מבקש שתביעתו הוכרה על-
ידי קצין התגמולים )(אם במסלול הירוק ואם לאחר בדיקה נוספת
מוזמן, כאמור, להופיע בפני ועדה רפואית מחוזית לצורך קביעת דרגת
ה
נכות שהוכרה
על סמך
המידע הרפואי שנאסף ובדיקה פיזית
. דרג
ת הנכות יכולה להיות קבועה
או זמנית והיא נקבעת
לפי חומרת
ה", על פי תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות), התש
ל-
1969
,
31
ובהתאם
.לסעיפי הליקוי הרפואיים המופיעים בהן
בסמכות הוועדה גם לבחון מחדש בקשות של זכאים
,הטוענים שנכותם המוכרת הוחמרה, או שהתפתחה אצלם נכות חדשה הנובעת מנכות מוכרת
ו כן לדון מחדש במקרים שבהם פג תוקף דרגת.הנכות הזמנית שנקבעה בעבר32
הרכב ועדה מחוזית כולל רופא מומחה אחד לפחות, והרכב ועדה עליונה–
שלושה רופאים
מומחים לפחות33
.)(לפי התקנות הם רשאים להזמין לדיון מומחים נוספים לשם התייעצות34
הרכב הרופאים בכל דיון בוועדה נקבע ב התאם לסוג הפגיעה, לאחר השלמת איסוף המידע
.הרפואי לרבות תוצאות בדיקות35
על פי
הוראות אגף השיקום
יש לזמן את הוועדה הרפואית בתוך45
יום ממועד סיום הכנת התיק
,לדיון (אלא אם למבקש יש יותר מפגיעה אחת
ולכן נדרש
.)זמן נוסף36
המבקש יכול להופיע בפני
הוועדה יחד עם מ ,לווה
הרשאי
.לטעון בפניה37
על פי הנתונים שנמסרו לנו ממשרד הביטחון
על פי בקשתנו, מדי שנה מתכנסות כ-
10,000
ועדות רפואיות
למטרות שפורטו לעיל (לא
)רק ועדות ראשונות לקביעת דרגת נכות לזכאי חדש
, מהן כ-
3,000
הן ועדות עליונות.
38
30
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה
, סעי ף45
.
31
)תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות
, התש"ל-
1969
:, כניסה25
בנובמבר2020
.
32
,אגף שיקום נכים
הוועדות הרפואיות :, אתר משרד הביטחון, פורסם2016
:, כניסה8
בינואר2021
.
33
,אגף שיקום נכים
הוועדות הרפואיות :, אתר משרד הביטחון, פורסם2016
:, כניסה 8
בינואר2021
.
34
)תקנות הנכים (ועדות רפואיות
, התשכ"ה-
1965
, סעיף8
:, כניסה9
בינואר2021
;
)תקנות הנכים (ועדה רפואית עליונה ,התשכ"ד-
1964
,
סעיף5
:י', כניסה9
בינואר2021
.
35
'משרד הביטחון, הוראת אגף שיקום נכים מס30.01
:סדרי עבודה בהפניית תובע לקביעת דרגת נכות ראשונה או חוזרת , סעיף29
,
:פורסם1
באפריל2013, עודכן :
24
בינואר2018
:, כניסה24
בנובמבר2020
;
)תקנות הנכים, (ועדה רפואית עליונה
, התשכ"ד-
1964
,
סעיף3
:, כניסה9
בינואר2021
.
36
'הוראת אגף שיקום נכים מס30.01
:סדרי עבודה בהפניית תובע לקביעת דרגת נכות ראשונה או חוזרת , סעיף61
.
37
'הוראת אגף שיקום נכים מס30.01
:סדרי עבודה בהפניית תובע לקביעת דרגת נכות ראשונה או חוזר
ת , סעיף32
.
38
אתי מישאלוב, ראש היחידה למינהלת הוועדות הרפואיות, אגף שיקום נכים, משרד הביטחון, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של
,הכנסת, דוא"ל16
בדצמבר2020
.
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הליך הוועדה הרפואית כולל כמה שלבים
שכ,ולם מתועדים בפרוטוקול39
ובהם:
הצגת טיעוניו
ש;ל הנבדק והגשת מסמכים לפי בחירתו בדיקה רפואית גופנית או נפשית;
דיון פנימי של חברי
הוועדה (ללא נוכחות הנבדק ומלוויו) על בסיס כל המסמכים וממצאי הבדיקות שהצטברו
ביד
ם יה; וגיבוש החלטה מפורטת ומנומקת.
40
אם יש צורך ב עוד ,מידע
סיכום התיק נדחה
עד
לאחר השלמת המידע החסר, ל דיון נוסף בוועדה.באותו הרכב41
באתר משרד הביטחון מובהר
כי החלטות הוועדה יתקבלו על פי שיקולים רפואיים מקצועיים ובלתי-תלויים
, אך במקביל מצוין
באתר כי הוועדה מוסמכת לקבוע דרגת נכות רק בקשר לפציעה או למחלה שקצין התגמולים
.אישר שנגרמה או הוחמרה בזמן השירות הצבאי ובעטיו42
פרוטוקול הדיון נחתם על ידי חברי
הוועדה ומאושרר על ידי יו"ר הוועדה, ואז
נשלח לקצין התגמולים , אשר
מודיע
בכתב למבקש
על החלט
ת הוועדה בעניינו.
43
המבקש רשאי
לערער על
ה
חלטת הוועדה הרפואית בפני הוועדה העליו
נה , באמצעות פנייה
,לקצין התגמולים
בתוך45
( יום מקבלתה
לעתים ניתנת
ארכה של עוד שישים יום ובנסיבות
.)מיוחדות שלושים יום נוספים44
לפי תקנות החוק, ערעור על החלטת הוועדה הרפואית יכול
להיות מוגש גם על-
ידי קצין התגמולים עצמו, בתוך30
.יום מקבלתה45 באשר להחלטת הוועד ה
,הרפואית העליונה אפשר לערער עליה בפני בית משפט מחוזי, בנקודה משפטית בלבד, בתוך
45
,יום ממועד קבלתה46
ו קצין התגמולים רשאי אף הוא לערער עליה בפני בית משפט מחוזי
בתוך30
יום.
47
39
.פרוטוקול הדיון נחתם על ידי כל חברי הוועדה ומאושרר על ידי יו"ר הוועדה
40
,אגף שיקום נכים
הוועדות הרפואיות :, אתר משרד הביטחון, פורסם2016
:, כניסה8
בינואר2021
.
41
'הוראת אגף שיקום נכים מס30.01
:סדרי עבודה בהפניית תובע לקביעת דרגת נכות ראשונה או חוזרת , סעיף39
.
42
,אגף שיקום נכים הוועדות הרפואיות– הליך הוועדה :, משרד הביטחון, כניסה24
בנו במבר2020
.
43
'הוראת אגף שיקום נכים מס30.01
:סדרי עבודה בהפניית תובע לקביעת דרגת נכות ראשונה או חוזרת , סעיף36
.
44
,אגף שיקום נכים
הוועדות הרפואיות :, אתר משרד הביטחון, פורסם2016
:, כניסה8
בינואר2021
.
45
)תקנות הנכים, (ועדה רפואית עליונה
, התשכ"ד-
1964
, סעיף3
:, כניסה10
בינואר021
2.
46
'משרד הביטחון, הוראת אגף שיקום נכים מס30:04
:ערעור לביהמ"ש על קביעת ועדה רפואית עליונה , סעיף6
:, פורסם1
ביוני2011
,
:עודכן24
בינואר2018
:, כניסה11
בינואר2021
.
47
משרד הביטחון, ה 'וראת אגף שיקום נכים מס30.03
:ערעור על קביעת דרגת נכות בפני ועדה רפואית עליונה , סעיף20
:, פורסם1
בדצמבר2010
:, עודכן24
בינואר2018
:, כניסה8
בינואר2021
'; הוראת אגף שיקום נכים מס30:04
:
ערעור לביהמ"ש על קביעת ועדה
רפואית עליונה , סעיף7.
החלטות הוועדה
הרפואית אמורות
להתקבל על פי
ש יקולים רפואיים
מקצועיים ובלתי-
תלויים, אך היא
מוסמכת לקבוע
דרגת נכות רק בקשר
לפציעה או למחלה
שקצין התגמולים
אישר שנגרמה או
הוחמרה בזמן
השירות ובעטיו
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נתונים על היקפן ומאפייניהן של
הבקשות
להכרה
בנכי צה"ל
בפנייתנו למשרד הביטחון ביק שנו לקבל מידע על מספר הפונים לאגף השיקום בבקשה להכיר
בהם כנכי צה"ל
בכל
אחת מהשנים2019-2015
,
על היקף הבקשות שהוכרו ומועד ההכרה ועל
.מאפייני הפגיעה שהיא עילת הבקשה בפרק זה יוצגו נתונים שהתקבלו מהמשרד במענה
.לבקשתנו
בטבלה1
להלן מובאים נתונים על היקף הבקשות ,להכרה בנכות בגין חבלה ובגין מחלה שהוגשו
בכל אחת מהשנים2015
–
2019
.
טבלה 1
:בקשות להכרה
,בנכות לפי סוג הפגיעה ולפי שנה2015
-
2019
48
שנה
חבלות מחלות
סך הכול
בקשות
נסיבות
מבצעיות
נסיבות
שונות
סך הכול
חבלות
מחלות
נפש
מחלות
כלליות
סך הכול
מחלות
2015
769
1,599
2,368
397
1,250
1,647
4,015
2016
785
1,598
2,383
469
1,140
1,609
3,992
2017
895
1,812
2,707
527
1,683
2,210
4,917
2018
635
1,202
1,837
388
943
1,331
3,168
2019
832
1,111
1,943
398
951
1,349
3,292
מהטבלה עולה כי מספר הבקשות שהוגשו בשנים2019-2018
(כ-
3,200
בקשות בשנה) נמוך
בהשוואה לשנים2017-2015
שבהן עמד מספר הבקשות השנתי על כ-
4,900-4,000
.ב כל אחת
מה שנים2019-2015
,
שיעור הבקשות להכרה בשל חבלות, בין אם בנסיבות מבצעיות ובין אם
בנסיבות אחרות, היה בין55%
ל-
60%
מכלל הבקשות, בעוד שיתר הבקשות הוגשו בשל מחלו .ת
מספר מבקשי ההכרה בכל שנה
ב של חבלות שאירעו בנסיבות שונות היה בדרך כלל כפול בערך
ממספר המבקשים על רקע חבלה בנסיבות מבצעיות , למעט שנת2019
.
מספר הפניות בשנה
בשל מחלות נפש ה
יה
כרבע עד שליש מכלל הפניות
להכרה במחלה.
על פי מידע נוסף שנמסר
,ממשרד הביטחון
כ-
%
80
מהבקשות
שה
וגשו
בכל שנה הן בקשות חדשות, והיתר הן בקשות
.חוזרות
49
בטבלה2
מוצגים נתונים על מספר ההחלטות
שהתקבלו ב
כל אחת מה שנים2015
-
2019
בדבר
.הכרה או דחייה של בקשות
נציין
ב כי פנייתנו למשרד הביטחון ביקשנו לבחון כמה
מבין
הבקשות
שהוגשו
בכל שנה
,הוכרו או נדחו
א ולם נתוני ההחלטות שנמסרו לנו אינם מאפשרים ללמוד על
שנת הגשת הבקש
ות שאליהן מתייחסות החלטות אלה. לפיכך
הנתונים שיוצגו להלן מייצגים את
היקף
ה
החלטות שהתקבלו בשנ
ים מסוימ
ו
ת, אך לא ניתן להסיק מה
ם
מהו שיעור הבקשות
48
,עו"ד רות בר, דוא"ל16
בפברואר2021
.
49
,עו"ד רות בר, דוא"ל16
בפברואר2021
.
בכל אחת מהשנים
2015
–
2019
, שיעור
הבקשות להכרה
בנכות בשל חבלה-
בנסיבות מבצעיות או
אחרות–
היה בין
55%
ל-
60%
מכלל
הבקשות, והיתר היו
בקשות להכרה בגין
מחלה
מספר הבקשות
בשנה בגין מחלות
נפש היה כרבע עד
שליש מכלל הבקשות
להכרה במחלה
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ש
התקבלה בעניינן החלטה מבין הבקשות שהוגשו בשנה מסוי.מת כמו כן ,
הנתונים לטבלה זו
ולטבלאות3 ו-4 הועברו לידינו בשתי גירסאות שונות, שנראו בהן פערים משמעותיים בנתונים ,
ולפי ההסבר של משרד הביטחון נפלו בגירסה הראשונה טעויות בחישוב.
50
הנתונים המוצגים הם
אלה
המופיעים
בגירסה
המאוחרת והמעודכנת
שנמסרה לנו במהלך כתיבת
המסמך.
טבלה2
:החלטות
,הכרה והחלטות דחייה של בקשות2015
-
2019
51
2015
2016
2017
2018
2019
החלטות
הכרה
3,529
3,437
3,148
2,277
2,898
החלטות
דחייה
2,423
2,227
2,469
2,017
3,304
סך הכול החלטות
5,952
5,664
5,617
4,294
6,202
מהטבלה עולה כי מספר
ההחלטות הגדול
ביותר התקבל בשנת2019
, ו הנמוך ביותר בשנת
2018
;
מספר ההחלטות בשנת2019
היה
גדול ב-
44%
ממספר ההחלטות
שהתקבל
ו
בשנת
2018
.
בשנים2015
-
2018
הוחלט להכיר בנכות
ב-
%
61
-
%
3
5
מכלל
ה
החלט
ות
שהתקבלו
בכל
שנה , אך בשנת2019
ירד שיעורן ל-
47%
.כאמור, לא ידוע לנו באלו שנים הוג שו הבקשות שאליהן
מתייחסות ההחלטות
, ולכן לא נוכל לקבוע מ הו שיעור הבקשות
שהוגשו בשנה מסוימת ו התקבלה
ב
עניינ
ן החלטה,
וכן
מ הם שיעורי ההכרה או הדחייה של הבקשות שהוגשו בכל אחת מהשנים
המתוארות.
רוב ההחלטות שהתקבלו בכל שנה נגעו לבקשות בגין חבלה ,אם כי שיעורן ירד ב
הדרגה
מ-
67%
(בשנת2015
)ל-
57%
(בשנים2018
ו-
2019
.)
בטבלה3
מוצגים נתונים על התפלגות
החלטות ההכרה והחלטות הדחייה של בקשות להכרה
בנכות בגין
חבלה ,
בשנים2015
–
2019
.
טבלה3
:הכרה ודחייה של בקשות להכרה בנכות
,בגין חבלה
,לפי שנה2015
-
2019
52
50
,עו"ד רות בר, דוא"ל16
במרץ2021
.
51
דנה ויסבלט, עוזרת ,לתיאום, לשכת עוזרת שר הביטחון, דוא"ל16
במרץ2021
.
52
,דנה ויסבלט, עוזרת לתיאום, לשכת עוזרת שר הביטחון, דוא"ל16
במרץ2021
.
שנה חבלה ב נסיבות
מבצעי
ות
חבלה ב נסיבות
כלליות סך הכול
סך הכול
החלטות–
חבלה
הכרה דחייה הכרה
דחייה הכרה דחייה
2015
1,255
402
1,472
887
2,727
1,289
4,016
2016
1,039
333
1,523
814
2,562
1,147
3,709
2017
915
357
1,403
876
2,318
1,233
3,551
2018
655
238
919
652
1,574
890
4
2,46
2019
772
414
1,148
1,211
1,920
1,625
3,545
רוב ההחלטות
שהתקבלו בכל שנה
נגעו לבקשות בגין
חבלה, ומֵ הן שיעור
ההחלטות להכיר
בנכות היה בין54%
ל-
69%
.
בשנים2015
–
2018
הוחלט להכיר בנכות
ב-
53%-61%
מכלל
ההחלטות שהתקבלו
בכל שנה, אך בשנת
2019
ירד שיעורן
ל-
47%
. לא ידוע לנו
באלו שנים ה וגשו
הבקשות שאליהן
מתייחסות ההחלטות
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
12
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כפי שעולה מהטבלה, מבין כלל ההחלטות שהתקבלו
ביחס ל
חבל
ות , שיעורן של ההחלטות שבהן
הוחלט להכיר בנכות היה בין54%
(בשנת2019, שבה חלה ירידה מ-
64%
בשנת2018) ל-
69%
(בשנת2016
.)
מכלל ההחלטות בנוגע לחבלה
בנסיבות מבצע
יות,
שיעור ההחלטות שבהן הוחלט להכיר בנכות
היה בין%
65
ל-
%
76
,והוא
היה גדול יותר משיעור ההחלטות שבהן הוחלט להכיר בנכות בגין
חבל
ות בנסיבות כלליות
(בין%
49
ל-
%
65
).
בשנת2019
חלה ירידה בשיעור ההחלטות שבהן
הוחלט להכיר בנכות בגין
חבל
ות משני הסוגים: באותה שנה הוח לט להכיר בנכות
ב-
65%
מההחלטות
בנוגע ל
חבל
ות בנסיבות מבצעיות, לעומת כ-
73%
בשנת2018
וכ-
76%
בשנ
ים
2015
ו-
2016
;באשר לחבלות בנסיבות כלליות,
בשנת2019
הוחלט להכיר בנכות
ב-
49%
מההחלטות
הנוגעות ל
פגיעה זו
, לעומת כ-
58%
בש נת2018
וכ-
65%
בשנת2016
.
שיעור ההחלטות בבק
שות בגין מחלה מכלל ההחלטות בכל שנה היה קטן ,כאמור ,משיעור
ההחלטות בבקשות בגין חבלה ,אך שיעור זה גדל בהדרגה מ-
33%
בשנת
2015
ל-
43%
בשנים
2018
ו-
2019
.
בטבלה4
מוצגים נתונים על התפלגות החלטות ההכרה והחלטות הדחייה
של בקשות להכרה בנכות בגין
מח
לה , בשנים2015
–
2019
.
טבלה4: הכרה ודחייה של בקשות
,להכרה בנכות בגין מחלה
,לפי שנה
2015
-
2019
53
שנה מחלות נפש מחלות כלליות סך הכול
סך הכול
החלטות–
מחלה
הכרה דחייה הכרה דחייה הכרה דחייה
2015
239
206
563
928
802
1,134
1,936
2016
311
211
564
869
875
1,080
1,955
2017
308
5
23
522
1,001
830
1,236
2,066
2018
480
228
223
899
703
1,127
1,830
2019
364
287
614
1,392
978
1,679
2,657
,על פי הטבלה ,מבין כלל ההחלטות שהתקבלו ביחס למחלות שיעור ההחלטות להכיר בנכות
בגין מחלה
היה
בין37%
(בשנת2019
)ל-
45%
(בשנת2016
) .
מכאן שבשנת2019
נר שמו שיעורי
ההכרה הקטנים ביותר הן בחבלות (
54%
) והן במחלות (
37%
).
בנוסף אפשר ללמוד מהטבלה כי ברוב השנים המתוארות ,
שיעור ההחלטות להכיר בנכות בגין
מחלות נפש
(בין%
54
ל-
%
68
)
היה גבוה משיעור ההחלטות להכיר בנכות בגין
מחלות כלליות ,
שלפי הנתונים שקיבלנו מתאפיין בפע
ר בין
20%
(בשנת2018) ל-
61%
(בשנת2016
) .
53
,דנה ויסבלט, עוזרת לתיאום, לשכת עוזרת שר הביטחון, דוא"ל16
במרץ2021
.
בשנים2015
–
2019
שיעור ההחלטות
להכיר בנכות בגין
מחלה היה בין37%
ל-
45%
. בשנת2019
נרשמו שיעורי ההכרה
הקטנים ביותר
בחבלות ובמחלות
כאחת
מכלל ההחלטות בגין
,נסיבות מבצעיות
שיעור ההחלטות
שבהן הוחלט להכיר
בנכות היה65%-
76%
, לעומת49%-
65%
בגין חבלה
בנסי
בות כלליות
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
13
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ך מש ה
טיפול בבקשות להכרה בנכי צה"ל
אחת הטענות שהועלו במהלך השנים כלפי אגף השיקום, היא הטענה בדבר התמשכות הטיפול
בבקשות להכרה בנכות–
הן בתהליך כמכלול
והן באופן ספציפי בשלב הבדיקה במסגרת
הוועדה הרפואית . לכך מתלוות טענות על ליקויים בניהול המידע
ובבקרה על משכי הזמן
של
שלבי הטיפול בבקשות . יש לציין כי בדומה לאגפים אחרים במשרד הביטחון, אגף השיקום קבע
אמנת שירות המ
תוו
ה את ייעודו וערכיו ו
המגדירה מ
סגרות זמן לביצוע הפעולות השונות .
בבדיקתנו נמצאו שני נוסחים של האמנה– נוסח ה
כלול בחוברת מידע של אגף השיקום
משנת
2016
54
ונוסח
אחר
המופיע בנפרד באתר
האגף ללא ציון תאריך.
55 בשני הנוסחים
מוגדרים בין
השאר
מדדי זמן
בתחו
מי
ההכרה בזכאות
והזימון לוועדות הרפואיות ,שיפורטו ל,הלן אך
הנוסח
המופיע בחוברת משנת2016
כולל מדדים לשלבים
רבים יותר מאשר
בנוסח
המפורסם בנפרד.
בהוראות אגף השיקום נקבע כי על ראש היחידה לתביעות וקביעת זכאות לוודא את השלמת
.הטיפול בבקשה בתוך תשעה חודשים ממועד המצאת כל המסמכים לקצין התגמולים56
בנוסף
מחייבות כיום הוראות
ה אגף ביצוע מעקב אחר מתן החלטות באמצעות הפקת דוחות
ממוחשבים חו דשיים של תיקי בקשות שלגביהן טרם התקבלה החלטה. ככל שהעיכוב בהחלטה
ממושך יותר, הדוח הממוחשב אמור להימסר לטיפולו של גורם בכיר יותר באגף : לדוגמה, דוח
על בקשות שההחלטות בעניינן מתעכבות עד שלושה ,חמישה ושמונה חודשים
יימסר
ל
רכז
לבדיקת זכאות ,
אך דוח על בקשות
שבהן
ההחלטה מתעכבת למעלה משלושים
חודש
ים יימסר
ל
ראש תחום תביעות ובדיקת זכאות ,ל
ראש תחום החלטות וקביעת זכאות לו
ראש
היחידה
לתביעות וקביעת זכאות.
57 גם בתשובת
,היחידה לוועדות רפואיות על פנייתנו צוין כי זמני הטיפול
של הוועדות מבוקרים מדי חודש באמצעות דוחות בקרה, וכאש ר מזוהים עיכובים ננקטים צעדים
.יזומים לקידום תהליכים התלויים במערכת58
למרות זאת
אין בידינו מידע ע ל מספר הבקשות
שההחלטות בעניינן
מתעכבות ועל התפלגותן מבחינת משך העיכוב, ו
כן
לא עלה בידינו לקבל
נתונים מפורטים ומפולחים על הטיפול בפועל.בבקשות לשלביו השונים
54
,אגף שיקום נכים שירותים וזכאויות לנכי צה"ל– הסבר ומידע ', משרד הביטחון, פרק ראשון: אמנת שירות, עמ9
, נובמבר2016
:, כניסה
4
במרץ2021
.
55
,משרד הביטחון אמנת שירות– אגף שיקום נכים :, כניסה10
בינואר2021
.
56
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכ
ות נכה , סעיף53
.
57
'הוראת אגף שיקום נכים מס20.01
:טיפול בפנייה להכרת זכות נכה , סעיף43
. דוחות הכוללים בקשות שטרם ניתנה בעניינן החלטה עד
לתקופה של שלושה, חמישה ושמונה חודשים, יועברו לטיפו ל רכז לבדיקת זכאות; דוחות הכוללים בקשות שטרם ניתנה בעניינן החלטה
,במשך עשרה12
ו-
14
חודשים יועברו לטיפול אחראי לבדיקת זכאות; דוחות הכוללים בקשות שטרם ניתנה בעניינן החלטה במשך16
ו-
22
חודש יועברו לטיפול עוזר בכיר לבדיקת זכאות; דוחות הכוללים בקשות שטרם ניתנה בעניינן החלטה למעלה מ-
24
ו-
30
חודש יועברו
לטיפול ראש תחום תביעות ובדיקת זכאות וראש תחום החלטות וקביעת זכאות. דוח על בקשות שהחלטה בעניינן מתעכבת יותר מ-
30
.חודש יועבר גם לראש היחידה לתביעות וקביעת זכאות
באמנת השירות של
אגף השיקום מוגדרים
מדדי זמן בתחומי
ההכרה בזכאות
והזימון לוועדות
הרפואיות. הוראות
האגף מחייבו ת ביצוע
מעקב אחר מתן
החלטות באמצעות
דוחות ממוחשבים
חודשיים. למרות זאת
אין בידינו מידע על
מספר הבקשות
שההחלטות בעניינן
מתעכבות ועל
התפלגותן מבחינת
משך העיכוב
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
14
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
משך
הטיפול הכולל
בשנת2014
פרסם
מבקר המדינה דוח בנוש
א תהליכי העבודה באגף שיקום נכים
במשרד
,הביטחון
ובו העיר בין השאר
על
בקרה לקויה ביחס למשך הטיפול בתביעות , וציין כי במקרים
רבים איסוף החומר נמשך זמן רב, לעתים יותר משנה. לפי הדוח, לא נקבעו לוחות זמנים
מחייבים ל
עבודת היחידה לתביעות ולקביעת זכאות (המטפלת ב
תהליך ההכרה)
, ולאגף
לא היה
מידע
מספק על עבודת היחידה ועל מידת עמידתה בפרקי הזמן שנקבעו בתקנות ובאמנת
השירות של האגף.
,בנוסף עבודתה של מערכת המידע של היחידה לתביעות ולקביעת זכאות
נמצאה
לוקה בחסר בנוגע למעקב אחר הט יפול בתיקים, ולאגף
לא היתה
תוכנית פעולה
ביחס
ל.גורמים שזוהו כסיבות לעיכובים59
ב
הערות ראש הממשלה לדוח המבקר צוינ
ו
מדדי הזמן שנקבעו לטיפול הכולל
בבקשות , ומדדים
אלה מוגדרים גם באמנת השירות של האגף
(בנוסח הכלול בחוברת המידע משנת2016
) ,
.כמפורט בטבלה שלהלן
טבל ה5
:
מדדי זמן
שירות* של אגף השיקום ל
בקשות להכרה בנכות60
תקן משך הטיפול אפיון הבקש
ות
עד14
יום ממועד הגשת הבקשה בקשות במסלול הירוק (הזיקה לשירות ה
בטחונ י
)ברורה
עד ארבעה חודשים ממועד הגשת
המסמכים הנדרשים
בקשות בגין חבלה ופציעה ללא קשר חד-
משמעי
לשירות ה
בטחונ
י
עד תשעה חודשים ממועד הגשת
המסמכים
בקשות בגין מחלה
*לפי נוסח האמנה המופיעה בנפרד באתר משרד הביטחון:
.זמן שירות עד למתן החלטת קצין התגמולים
י ש לציין כי בנוסח אמנת השירות המתפרסם בנפרד באתר
אגף השיקום , מופיעים רק שני מדדי
זמן: האחד מתייחס לבקשות במסלול הירוק (ועומד על14
יום), והשני מתייחס לכל שאר
הבקשות
(ועומד על תשעה חודשים). בנוסח
זה
מובהר גם שלוח הזמנים כפוף להתייצבות לכל
.הבדיקות כנדרש ושהמדידה תקפה לזמן שיגרה61
נראה כי מדובר בשלב ההחלטה העקרונית
של קצין התגמולים, שאינו כולל את שלב הבדיקות בוועדה הרפ ואית, ואינו מתייחס להודעה
הסופית בדבר דרגת הנכות שנקבעה.
59
,מבקר המדינה משרד הביטחון– תהליכי העבודה באגף שיקום נכים , דוח שנתי65
'ב', עמ162
:, פורסם2014
:, כניסה24
בנובמבר
2020
.
60
,אגף שיקום נכים שירותים וזכאויות לנכי צה"ל– הסבר ומידע ', משרד הביטחון, פרק ראשון: אמנת שירות, עמ9
, נובמבר2016
:, כניסה
4
במרץ2021
,; משרד הביטחון אמנת שירות– אגף שיקום נכים :, כניסה10
בינואר2021
.
61
,משרד הביטחון אמנת שירות– אגף שיקום נכים :, כניסה10
בינואר2021
.
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
15
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ב
תגובת ראש הממשלה
לדוח האמור של מבקר המדינה משנת2014
,
נכתב כי יחידת התביעות
עומדת בתקנים שנקבעו
למסלול הירוק
"והוכיחה זאת ביחס לנפגעי מבצע "צוק איתן שאירע
.באותה שנה62
עוד
הוסבר כי קיים קושי בהצבת תק ני זמן לשלב איסוף המידע הנדרש לבירור
.התביעה, בין השאר בשל התלות בקצב ההיענות של מפקדים בשטח ביחידות צה"ל השונות63
כן דווח
כי יחידת התביעות באגף מתמודדת עם עומס עבודה ביחס לתקני כוח האדם, שאגף
השיקום אף נדרש לצמצמם עוד (מבלי לפגוע בשירות הניתן לזכאים) במסגר ת התוכנית
.לצמצום תקציב משרד הביטחון64
לצד זאת תוארו:שלושה צעדים מתוכננים
תגבור יחידת
התביעות בארבעה תקני סטודנטים לשם הקלת העומס; פיתוח דוחות ניהול חדשים (עד סוף
שנת2015
;) לשיפור הבקרה והפיקוח על סטטוס הטיפול בבקשות ולאיתור בקשות מעוכבות
יישום
(במהלך שנת
2015
) של
הנורמות שפורטו לעיל לגבי לוחות הזמנים לטיפול.
65
בדומה לתגובת ראש הממשלה, הוסבר גם
בתשובת משרד הביטחון על פניית
מרכז המחקר
והמידע של הכנסת
כי יחידת התביעות עובדת מזה שנים רבות תחת עומס מטלות גדול וב תנאי
מחסור בכוח אדם ביחס לתקינה, ו
צוין שבימים אל ה היחידה אכן תוגברה בסטודנטים שיסייעו
לקציני התגמולים באיסוף המידע. בנוסף דווח כי
בשנת2019
בוצע שינוי ארגוני שבמסגרתו
מתבצעת בקרה על זמני הטיפול באמצעות הפקת.דוחות66
ועדת בן ראובן, שבחנה בשנת
2020
,כאמור,
את אופן הטיפול בנכי צה"ל, מצאה בין היתר כי
אגף השי קום אכן פועל בתנאי
מחסור קבוע ולא סביר במשאבים, באופן הפוגע באיכות השירות,
67
והמליצה על ציודו במשאבים
,הנדרשים לביצוע תפקידו ללא תלות בתקציב הביטחון, תוך מתן עדיפות לאגף באיוש כוח אדם
במשאבים ובתשתיות.
הוועדה הצביעה על הצורך בבחינה מעמיקה של תהליכי העבודה
ה
מרכזיים כך שהם יכו ונו לטובת שיקום נכי צה"ל,
68
וכן על הצורך בתיקוף ו
ב עדכון של מדדי
.השירות לנוכח השינויים הטכנולוגיים ורוח התקופה69
בפנייתנו למשרד הביטחון ביקשנו לקבל נתונים מפורטים על משך הזמן החציוני של הטיפול
ב
בקש
ות להכרה בנכות בשנים האחרונות, בכל אחד מש לבי הטיפול. תשובת
ה משרד כללה
,מענה חלקי לשאלותינו
הממוקד בפעילות הוועדות הרפואיות, שיוצג בהמשך פרק זה ,והוסבר
62
,אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה65ב ', משרד ראש הממשלה, עמ31
:, פורסם
3
בדצמבר2014
:, כניסה3
במרץ2021
.
63
אגף ה ,מפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה65ב ', משרד ראש הממשלה, עמ31
.
64
,אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה65ב ', משרד ראש הממשלה, עמ32
.
65
,אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה
הערות ראש המ משלה לדוח מבקר המדינה65ב ', משרד ראש הממשלה, עמ32
–
33
.
66
.עו"ד רות בר, שם
67
'אלוף (מיל') איל בן ראובן, שם, עמ9.
68
'אלוף (מיל') איל בן ראובן, שם, עמ13
.
69
'אלוף (מיל') איל בן ראובן, שם, עמ14
.
ועדת בן ראובן מצאה
בשנת2020
כי אגף
השיקום פועל בתנאי
מחסור קבוע
במשאבים והמליצה
על ציודו במשאבי ם
הנדרשים, ועל הצורך
בבחינה מעמיקה של
תהליכי העבודה
ובעדכון מדדי
השירות
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
16
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בה
.כי המערכת הממוחשבת במשרד אינה מאפשרת לרכז את כל הנתונים הנדרשים70
יש לציין
כי בדוח ועדת בן ראובן, שהוזכרה לעיל, נכתב שמערכות המידע של האגף מיו שנות ואינן
.מותאמות לצרכים העכשוויים71
4.2
משך הטיפול ביחידת הוועדות הרפואיות
בשנת2018
ופ רסם דוח מבקר המדינה
בנושא
היבטים מינהליים בעבודת
הוועדות הרפואיות
.לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל בדוח צוין שמשך הטיפול בבקשות במסגרת הוועדות לא קוצר
מאז
הביקורת הקודמת ב
שנת
2006
,
72 ב וש
הוראות אגף השיקום לא נקבעו לוחות זמנים ל חלק
מה שלבים
בתהליך73 (נושא שהוער לגביו,, כאמור
גם בדוח משנת2014
.)
74
מבדיקתנו באמנת
השירות של אגף השיקום עולה כי מדד הזמן היחיד המופיע בה ,בנוגע לוועדות הרפואיות
מתייחס למשך הזמן עד
לזימון לוועדה הראשונ ה לאחר ההכרה העקרונית בבקשה על ידי קצין
התגמולים –
תקופה של45
.יום ממועד סיום הכנת התיק75 בתגובת ראש הממשלה לדוח המבקר
פורטו
בהקשר זה מדדי זמ
ן
נוספים
לביצוע הפעולות השונות
, שנקבעו על ידי
יחידת הוועדות
הרפואיות
)(מדדים שיפורטו להלן
, ו
הם
מתייחסים ליעד של85%
לפחות מהתיקים בוועדות
.השונות
כן צוין כי
המדדים י יושמו עד יוני2018
.
76
בפנייתנו למשרד הביטחון ביקשנו לקבל נתונים
הן בנוגע ל לוחות הזמנים שנקבעו לוועדות
הרפואיות)בשני הדרגים (מחוזיות ועליונות
בהמשך לדוח המבקר, והן בנוגע למשך הטיפול
)(נתוני חציון
כפי שהיה
בפועל בשנים2015
–
2019
(שבחלקן עדיין לא היו קיימים כנראה מדדי
.)זמן טיפול
בטבלאות6 ו-7
להלן
מוצג
המידע שנמסר לנו ממשרד הביטחון
בעקבות בקשתנו.
מ שתי
הטבלאות עולה כי משך הזמן לטיפול הכולל ב-
85%
לפחות מהתיקים במסגרת הוועדות
המחוזיות הוקצב על פי התקן שנקבע
לכח
צי שנה ,ובמסגרת ועדה עליונה –
כעשרה חודשים
)(לא כולל חגים .
יש
לציין
כי בתשובת המשרד לא
הוצגו ה
נתונים לפי שנים , ובנוסף לא נמסרו
נתוני חציון כפי שביקשנו
אלא זמן טיפול ממוצע –
נתון שאינו משקף בהכרח את היקף החריגות
האפשריות מהתקן .
70
,עו"ד רות בר, דוא"ל3
בינואר2021
.
71
אלוף (מיל') איל 'בן ראובן, שם, עמ9.
72
,מבקר המדינה
היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ,
2018
', עמ93
-
94
.
73
מבקר המדינ ,ה
היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ', עמ93
-
94
.
74
,מבקר המדינה משרד הביטחון– תהליכי העבודה באגף שיקום נכים ', עמ162
.
75
,משרד הביטחון אמנת שירות– אגף שיקום נ
כים :, כניסה10
בינואר2021
,; אגף שיקום נכים שירותים וזכאויות לנכי צה"ל– הסבר ומידע ,
משרד הביטחון, פ 'רק ראשון: אמנת שירות, עמ9
, נובמבר2016
:, כניסה4
במרץ2021
.
76
,אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה68
ב ', משרד ראש הממשלה, עמ26, פור :סם
מרץ2108
:, כניסה10
בינואר2021
.
בתשובת משרד
הביטחון על פניית
מרכז המחקר
והמידע של הכנסת
הוסבר כי המערכת
הממוחשבת במשרד
אינה מאפשרת לרכז
את כל הנתונים על
משך הזמן החציוני
של הטיפול בבקשות
בשנים האחרונות, על
שלביו ה
שונים
משך הזמן לטיפול
הכולל ב-
85%
לפחות
מהתיקים במס גרת
הוועדות הרפואיות
המחוזיות הוקצב
,לכחצי שנה
ובמסגרת ועדה
עליונה–
לכעשרה
חודשים (לא כולל
)חגים
מבקר המדינה העיר
בשנת2018
שעדיין
לא קוצר משך
הטיפול של הוועדות
הרפואיות ולא נקבעו
לוחות זמנים לחלק
משלבי התהליך .
בתגובת ראש
הממשלה לדוח
המבקר פורטו מדדי
זמן שקבעה יחידת
הוועדות הרפואיות
לביצוע פעולותיה
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
17
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
טבלה6
:
מדדי זמן
ל טיפול
ווע ה
דות הרפואיות המחוזיות ומשך הביצוע הממוצע בפועל77
ממוצע ימים
בפועל (כולל סופי
)שבוע וחגים
תקן ימי עבודה פעולות עיקריות שלב טיפול
80
65
בדיקת יו"ר הוועדה, קביעת מומחיות הרופאים
בוועדה, איסוף חומר רפואי, השלמת בדיקות
ומסמכים רפואיים
קבלת התיק
והכנתו לוועדה
45
מסיום הכנת התיק ועד
דיון ראשון כינוס הוועדה
158
135
מקבלת התיק ועד הוצאת החלטת הוועדה לקצין
תגמולים
סך הכול
משך
הטיפול
כפי ש
אפשר לראות, התקן שקבע אגף השיקום הוא בימי עבודה בעוד משך הזמן בפועל , כפי
שדווח, כולל סופי שבוע וחגים.
דיווח זה
מקשה על בחינה מ.דויקת של עמידה בתקן
טבלה7
:מדדי זמן לטיפול הוועדות הרפואיות העליונות ומשך הביצוע הממוצע בפועל
בשנים2015
-
2019
78
*הנתון מתייחס למשך הטיפול בערעורים על החלטות ב
כל ה וועדות
רפ ה
ואיות,
ולא בוועדות
ראשונות
)(לזכאים חדשים בלבד.
גם במקרה זה התקן שקבע אגף השיקום הוא בימי עבודה בעוד משך הזמן בפועל,
כפי
שדווח,
כולל סופי שבוע וחגים.
מהטבלאות עולה כי בהתחשב בפער בין אופני המדידה של התקן ושל
משך הטיפול בפועל, נראה לכאורה כי ביחס
לממוצע משך
הטיפול מתקיימת עמידה בתקן, אך
בשל אופן
ה דיווח קשה
לעמוד על כך במדויק .
מיחיד ת הוועדות הרפואיות נמסר
ביחס ל מדד הזמנים לכינוס הוועדה המחוזית לדיון ראשון כי
" ,לפי דוחות הבקרה החודשיים של האגף[
...
]
אנו עומדים בדרישות המדד בממוצע
ב-
90%
מהתיקים
". כמו כן נמסר מ
היחידה כי ב-
45%
,מהתיקים המטופלים במסגרת ועדה מחוזית
הטיפול מסתיים בתוך30
–
60
.ימי עבודה79
עם זאת
חשוב להדגיש כי
,ראשית
ממוצע אינו
77
;עו"ד רות בר, שם הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה68
ב ', עמ26
. כאמור, לא צוין בתשובת המשרד לאיזו שנה מתייחסים
.הנתונים
78
עו"ד רות ;בר, דוא"ל, שם הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה68
ב ', עמ26
.
79
אתי מישאלוב, ראש היחידה למינהלת הוועדות הרפואיות, אגף שיקום נכים, משרד הביטחון, תשובה על פניית מרכז המחקר
והמידע של
,הכנסת, דוא"ל16
בדצמבר2020
.
ממוצע ימים
בפועל (כולל סופי
)שבוע וחגים
תקן ימי עבודה פעולות עיקריות שלב טיפול
-
60
בדיקת יו"ר הוועדה, קביעת מומחיות הרופאים
בוועדה, מתן ארכה להגשת נימוקי ערעור על
החלטת הוועדה המחוזית
קבלת התיק
והכנתו לוועדה
-
70 מסיום הכנת התיק ועד דיון ראשון כינוס הוועדה
248
*
220
מקבלת התיק ועד הוצאת החלטת הוועדה לקצין
תגמולים
סך הכול משך
הטיפול
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
18
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
משקף בהכרח,, כאמור את משך הטיפול ב
רבות מה בקשות, ואין בו כדי ללמד על חריגות
אפשריות מהנורמות שנקבעו ועל גודל חריגות אלה (כאמור , ביקשנו מהמשרד נתונים על משך
הזמן
החציוני), אולם נתונים אלה לא התקבלו; שנית,
ממוצע משך הביצוע בפועל לא דווח לכל
שלב משלבי הטיפול. כך, ב וועדות המחוזיות נמדד משך הביצוע הממוצע מקבלת התיק לטיפול
( ועד לזימון הוועדה הרפואית80
יום), ללא פירוט לשני שלבים בהתאם
למדדי התקן
. גם
בוועדות
העליונות נמדד רק ממוצע ה מ
שך הכולל של הטיפול (
248
)יום.ללא פירוט שלבי הביניים
,בנוסף
כאמור, נתוני משך הביצוע בפועל בוועדות העליונות אינם מתייחסים רק לערעורים על החלטות
ועדות
ראשונות
)(בנוגע לזכאים חדשים
.אלא גם על החלטות אחרות80
כל אלה מקשים על
השוואת
זמני הביצוע
מול ה.תקנים
יחידת הוועדות הרפואיות באגף השיקום
מסרה למרכז המחקר ו המידע של הכנסת כי משך
הזמן לטיפול אינו קבוע והוא תלוי בכמה גורמים, שבחלקם אינם בשליטת היחידה, ובכללם בין
היתר השלמת מידע רפואי, הפנ
יה למוסדות רפואיים חיצוניי ם שבהם תיתכן המתנה ממושכת
לתור ולתוצאות בדיקות, העדר שיתוף פעולה של הנבדק במקרים מסוימים ודחיות חוזרות מצדו
.ומצד עורכי הדין שלו81
בתשוב ת היחידה תוארו
המורכבות המשתנה של התיקים ומספר
הפגימות הנבדקות בכל תיק כחלק מהגורמים המגבילים את יכולתה של היחידה לשלוט בלוחות
.הזמנים82
בדוח המבקר משנת2018
הובאו הסברי
ם דומים של הממונה הארצי על הוועדות הרפואיות,
שהתייחס גם ל
תלות ב לוחות הזמנים של
רופאים ו מומחים חיצוניים. כמו כן צוין מחסור ברופאים
זמינים )(מצב שיש בו כדי להשפיע על משך הטיפול בבקשות בגלל תנאי שכר
שאינם משתוו ים
ל אלה הנהוגים בשוק הפרטי ובקופות החולים. למרות זאת קבע המבקר כי על אגף השיקום
להתמודד עם אתגרים אלה ולייעל את פעילותו, בין היתר על ידי גיוס רופאים
נוספים, וזאת תוך
הקפדה שלמרות העיסוק הגובר בשנים האחרונות
בהיבטים משפטיים, לא
יצטמצם משך הזמן
המיועד לבדיקה
.הרפואית ולדיון המקצועי83
בתגובת ראש הממשלה לדוח המבקר הובטח כי
אגף השיקום יפעל באמצעים שונים
להרחבת מאגר הרופאים, לבחינת הסיבות
לעיכובים
.ולהתאמת מצבת כוח האדם למשימות84
80
ככל
הנראה מדובר גם בערעורים על החלטות בבקשות חוזרות, בגין החמרת נכות או פקיעת תוקף של נכות
.זמנית
81
,אתי מישאלוב, דוא"ל16
בדצמבר2020
.
82
,אתי מישאלוב, דוא"ל16
בדצמבר2020
.
83
,מבקר המדינה
היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ', עמ105
-
106
.
84
,אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה68
ב ', עמ29
.
ממוצע משך הביצוע
של הוועדות
הרפואיות עומד
לכאורה במדדי הזמן
שנקבעו ,אך ממוצע
אינו משקף חריגות
אפשריות מהמדדים
או את גודלן .בנוסף ,
לא דווח משך הביצוע
הממוצע לש שלבי
הביניים בטיפול
בבקשות . הדיווח
התייחס למשך זמן
כולל ולא לימי עבודה
בהתאם למדדים
שנקבעו בתקן
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
19
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בעיית המחסור ברופאים עלתה גם בדיוני ועדת בן ראובן בשנת2020
,ש
בהם נ קבע כי מערך
הרפוא
ה נשען על תקינה ישנה שאינה תואמת את הגידול במספר הזכאים ואת היקף המשימות
(ש
לא כולן
.)קשורות בהכרה הראשונית בנכות חדשה
,בנוסף בדומה לדוח המבקר
תואר ב דוח
הוועדה
מחסור מתמשך
ברופאים גם במסגרת התקנים הקיימים ,עד למצב של תת-איוש בכ-
%
50
,מהתקנים85
ונמסר כי עובדים
מקצועיים באגף השיקום עצמו חשפו בעייתיות באבחון
מדויק ובלוח זמנים סביר להכרה בפונ
ים .
מסקנת הוועדה היא כי התארכות התהליך פוגעת
ביכולת לטפל בפונה ב מסגרת ""שעת הזהב
שבה קיימת עדיין
הזדמנות לתהליך שיקום
.אפקטיבי, לפני שהוא מנותב למסלול של הזדקקות לתמיכה ממושכת86
על רקע זה הצביעה
הוועדה על הצורך בקיצור משמעותי של תהליך ההכרה בנכות, והמליצה לאייש את התקנים
הפנויים ברופאים איכותיים87
ולעדכן את תעריפי השכר לרופאים מומחים כדי לשפר את ההיצע
.והזמינות שלהם כמו כן הומלץ שערעור על החלטות רפואיות מצד גורמי מנהלה יוגבל למסג רת
הזמנים של מדדי השירות שנקבעו, כך שההחלטות הרפואיות יוכלו להתממש
בסיום
פרק הזמן
.שנקבע במדדים88
ערעורים
,כאמור ועדה רפואית עליונה דנה בערעורים על החלטות ועדה רפואית מחוזית. בנוסף קיימת
זכות ערעור
בפני ערכאות משפטיות
, הן
על
דחיית בקשה על ידי קצין תגמולים
ה , ו ן על החלטת
.הוועדה הרפואית העליונה
ערע
ור לוועדה עליונה על החלטת ועדה מחוזית
במענה משרד הביטחון לבקשתנו לקבל נתונים על מספר הערעורים לוועדה עליונה ב כל אחת
מה שנים2015
–
2019
,, נמסר כי אין אפשרות להפיק נתונים אלה. עם זאת נמסר נתון כללי שלפיו
כאמור, כ-
30%
מהבקשות המטופלות בשנה
במסגרת הוועדות הרפואיות (כ-
3,000
בקשות
בשנה ) הן ערעורים לוועדות עליונות על החלטות ועדות מחוזיות לסוגיהן (לא רק ועדות
.)ראשונות89
בדוח מבקר המדינה משנת2018
מוצגים נתונים משנת2016
,של שתי ועדות עליונות שנבדקו
שלפיהם הוועדה העליונה שי
נתה את החלטת הוועדה המחוזית בכ-
50%
מהתיקים שלגביהם
הוגש ערעו .ר על החלטת הוועדה המחוזית, וברוב המקרים הוגדלו אחוזי הנכות בעקבות הערעור
המבקר מצא כי לא נבחנו הסיבות לכך ששיעור ניכר מהערעורים התקבל ולא הופקו מכך
85
'אלוף (מיל') איל בן ראובן, שם, עמ9.
86
'אלוף (מיל') איל בן ראובן, שם, עמ11
.
87
'אלוף (מיל') איל בן ראובן, שם, עמ14
.
88
,אלוף (מיל') איל בן ראובן, שם 'עמ15
.
89
,אתי מישאלוב, שם16
בדצמבר2020
.
בדוח ועדת בן ראובן
תוארה בעיית
,המחסור ברופאים
גם במסגרת התקנים
הקיימים, והוועדה
הסיקה כי התארכות
תהליך ההכרה עלולה
לפגוע ביכולת לטפל
בפונים במסגרת
"שעת הזהב ", שבה
קיימת עדיין הזדמנות
לשיקום אפקטיבי
לפי דוח מבקר
המדינה משנת2018
,
ועדות עליונות שינו
את החלטת הוועדות
המחוזיות בכמחצית
מהתיקים שלגביהם
הוגש אליהן ערעור
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
20
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לקחים. לדברי המבקר, הממונה הארצי על הוועדות המחוזיות התייחס לממצאים אלה וציין
שיחידת הוועדות הרפואיות תקיים
.בקרה על איכות ההחלטות של הוועדות המחוזיות90
בהערות
,ראש הממשלה לדוח המבקר נכתב כי אותרו חלק מהסיבות לפערים בהחלטות הוועדות חלקן
אובייקטיביות, כגון
העובדה שבמקרים מסוימים הוצגו בפני הוועדה העליונה מסמכים וממצאים
.שלא היו מונחים בפני הוועדה המחוזית
עוד נכתב שפ ערים שיאותרו ייבחנו בדיונים משותפים
לרופאי הוועדות משני הדרגים, וכן שהממונים על הוועדות ידרשו
מהן
תיעוד
מפורט
יותר של
נימוקי
הן
כדי לאפשר תחקור.מקצועי של הנושא91
5.2
ערעורים לבית המשפט על דחיית בקשה על ידי קצין התגמולים
בפנייתנו למשרד הביטחון
ביקשנו נת ונים על ערעורים שהוגשו
לבתי משפט .
כאמור, ערעור על
דחיית בקשה על ידי קצין תגמולים
מוגש לוועדת ערעורים בבית משפט שלום,
ועל החלטתה
אפשר לערער בנקודה משפטית
בפני בית משפט מחוזי. כמו כן
ניתן לבקש רשות
ל ערעור בפני
.בית המשפט העליון
בטבלה שלהלן מוצגים נתונים שמס ר לנו משרד הביטחון על מספר
הערעורים שהוגשו ל
וועד
ו ת
הערעורים בבתי ה משפט בכל אחת מהשנים2015
–
2019
.
טבלה8
:
ערעורים שהוגשו
ל
וועדות הערעורים בבתי
,המשפט על החלטות קצין התגמולים2015
-
2019
92
שנה
2015
2016
2017
2018
2019
ערעורים שהוגשו
1,179
1,146
1,090
1,227
1,404
כפי שאפשר לראות מהטבלה, מספר הערעורים שהוגשו בשנים האחרונות היה
בטווח ש בין
כ-
1,100
לכ-
1,400
.בשנה
נזכיר כי על פי הנתונים שהתקבלו ממשרד הביטחון, מספר
ן של
החלטות קצין התגמולים לדחות
בקש
ות להכרה בנכות בשנים האחרונות היה בין כ-
1,620
(בשנת16
20) לכ-
2,440
(בשנת2019
.)
93
,כלומר שיעור הערעורים מהבקשות שנדחו בשנים
אלה היה ככל הנראה בין55%
(בשנת2018) ל-
71%
(בשנת2016
).
עם זאת נציין כי במקרים
שבהם החלטת הדחייה של
קצין התגמולים
מתקבלת בסוף השנה, ייתכן שהערעור עליה יוגש
בתחילת השנה שלאחריה .בנוסף נצי ין כי הערעורים אינם נדונים בבית המשפט
בהכרח ב אותה
שנה שבה הוגשו,
ולכן
מספר הערעורים המתבררים ב
בתי המשפט ב כל נקודת זמן אינו דומה
90
,מבקר המדינה
היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ', עמ107
-
108
.
91
,אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה68
ב ', עמ30
–
31
.
92
,עו"ד רות בר, דוא"ל16
בפברואר2021
.
93
,עו"ד רות בר, דוא"ל16
בפברוא ר2021
.
בשנים2015
–
2019
הוגשו ערעורים לבית
משפט על החלטת
קצין התגמולים
בהיקף של1,100
–
1,400
ערעורים ב
שנה
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
21
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בהכרח ל
מספר הערעורים שהוגשו באותה שנה
)(שהוא המספר המופיע בטבלה .לפי הדיווח
שהתקבל מ
משרד הביטחון, מתנהלים כיום כ-
2,540
ערעורים על דחיית בקשה על ידי קצין
התגמולים.
94
.לא ידוע לנו באלו שנים הוגשו ערעורים אלה
בפנייתנו למשרד הביטחון ביקשנו מידע על ההכרעות בערעורים שהוגשו בכל אחת מהשנים
2015
–
2019
, אך
המשרד לא העביר לנו מידע זה אלא נתונים
ה על
החלטות שהתקבלו ב
שנים
אלה,
ללא התייחסות למועד שבו הוגשו
ה .ערעורים.נתונים אלה מוצגים בטבלה שלהלן
טבלה9
:ה
חלט ות שהתקבלו בשנים2015
–
2019
בערעורים שהוגשו לוועדות הערעורים בבתי המשפט95
2015
2016
2017
2018
2019
נדחו
760
754
849
823
1,003
התקבלו
115
115
126
161
189
*פשרות
148
180
226
234
344
סך הכול
החלטות
1,023
1,049
1,201
1,218
1,536
* כולל תיקים שהוחזרו לבדיקה לקצין התגמולים או לוועדת הערעורים בבית משפט שלום .
,לפי הטבלה
בין שני שליש
ים
לשלושה רבעים מהפסיקות בערעורים בכל אחת מהשנים2015
–
2019
הורו על דחיית הערעור
, לעומת
%
13
-
%
11
מ
הערעורים ש
התקבלו .ש
יעור
ההחלטות
ש
התבססו
על
פשרה עלה בהדרגה ובעקביות מ-
%
14
בשנת2015
ל-
%
22
בשנת2019
;
נתון זה
כולל תיקים שהוחזרו בסופו של דבר לבדיקת קצין התגמולים או לוועדת הערעורים (כלומר
חלקם לפחות התבררו כנראה גם בערכאות משפטיות גבוהות יותר), ו לכן יש להביא בחשבון כי
תוצאות יהם יכולות להיות מגוונות. עוד דו ו ח כי בכל אחת מהשנים הנסקרות נותרו
ב דיון בכל
הערכאות בין כ-
2,470
לכ-
2,800
ערעורים
)(בערך כפליים ממספר הערעורים שהוגשו בכל שנה ,
עובדה שיכולה לה
צביע על עיכוב מתמשך בהחלטות.
96
94
,עו"ד רות בר, דוא"ל16
בפברואר2021
.
95
,דנה ויסבלט, עוזרת לתיאום, לשכת עוזרת שר הביטחון, דוא"ל16
במרץ2021
.
96
,עו"ד רות בר, דוא"ל16
בפברואר2021
.
לפי הדיווח שהתקבל
,ממשרד הביטחון
מתנהלים כיום
כ-
2,540
ערעורים על
דחיית בקשה על ידי
קצין התגמולים
בין שני שלישים
לשלושה רבעים
מהפסיקות בערעורים
בכל אחת מהשנים
2015
–
2019
הורו על
דחיית הערעור. אין
בידינו מידע על
השנים שבהן הוגשו
הערעורים שנפסק
בעניי
נם
שיעור הפסיקות
שהתבססו על פשרה
עלה בהדרגה
ובעקביות מ-
14%
בשנת2015
ל-
22%
בשנת2019
היקף הבקשות להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
22
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ערעורים לבית המשפט
על החלטת ועדה רפואית עליונה
כ פי שצוין, על החלטת ועדה רפואית עליונה אפשר לערער (בנקודה משפטית) בפני בית משפט
.מחוזי יחידת הוועדות הרפואיות במשרד הביטחון העבירה לנו נתונים על ערעורים על החלטת
ועד
ה עליונ
ה ,שהדיון בהם הסתיים
בשנים2015
–
2019. בתשוב
ת היחידה
צוין כי אין
בידי
ה
נ
תונים על משך ה
זמן של הליכי הערעור, כיוון שמדובר בהליך המתקיים מחו
ץ ל משרד
הביטחון.
97
להלן הנתונים שהתקבלו על מספר הערעורים
ש
הוכרע
ו ב בית המשפט
בשנים שנסקרו,
ועל
.תוצאותיהם בשנת2019
הוחל
באיסוף נתונים על פסיקות שבהן הערעור התקבל במסגרת
פשרה, ולפיכך נתון זה מופיע ביחס לאות.ה שנה
טבלה10
:ערעורים על החלטות ועדות עליונות ש
הוכרע ו בבית משפט בשנים2015
-
2019
98
2019
2018
2017
2016
2015
138
169
147
167
120 ערעורים שהתקבלו
(
69
)
-
-
-
- מזה: במסגרת פשרה
96
117
114
125
132 ערעורים שנדחו/נמחקו
234
286
261
292
252 סך הכול ערעורים שהוכרעו
מהטבלה עולה כי מאז שנת2016
שיעור
הערעורים שהתקבלו היה56%-59%
מהערעורים
שהוכרעו בכל שנה , אולם ככל הנראה חלקם התקבלו במסגרת פשרה. בשנת2019
(השנה
היחידה שלגביה
נמסרו
נתונים על סיכומי הפשרה), מחצית מהערעורים שהתקבלו על ידי בית
המשפט.הוכפפו לפשרה
מכל מקום, נראה על פי הנתונים
ש שיעור התקבלותם של הערעורים
על הוועדות העליונות גבוה משיעור התקבלותם של הערעורים על החלטות קצין התגמולים (
,שם
כאמור,
11%-13%
מהערעורים התקבלו ו
ב עוד14%-22%
.)הוחלט על פשרה
ב דוח מבקר המדינה משנת2018
על פעילות הוועדות הרפואיות
באגף השיקום
יש,, בין השאר
התייחס
ות לסוגיית הערעורים על החלטותיהן. כפי שצוין בדוח, מנתונים חצי-
שנתיים בנושא
ביקורת בתי המשפט על הוועדות הרפואיות, שהיועצת המשפטית לוועדות מעבירה לממונים
הארציים על הוועדות המחוזיות והעליונות, עולה כי בשנים2013
–
2016
פסקו
בתי
המשפט בכל
שנה
בממוצע ב-
257
ערעורים על החלטות ועדה עליונה; מה
ם , שיעור הערעורים על החלטות
הוועדה העליונה שהתקבלו בתקופה זו באופן מלא או חלקי, או שעניינם הוחזר לדיון נוסף
בוועדה, היה כ-
%
50
.
99
בדוח צוין כי אגף השיקום
א מ ל קיים הליך סדור ושיטתי של ניתוח והסקת
מס קנות בנוגע לליקויים שעליהם מצביעות
החלטות בתי המשפט , וזאת למרות שיעורם הגבוה
97
,אתי מישאלוב, דוא"ל16
בדצמבר2020
.
98
,אתי מישאלוב, דוא"ל16
בדצמבר2020
.
99
,מבקר המדינה
היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ', עמ111
.
שיעור הערעורים על
החלטות ועדות
עליונות, שהתקבלו
בשנים2016
–
2019
,על ידי בית המשפט
היה56%-59%
מכלל
הערעורים שהוכרעו
בכל שנה, אך חלקם
התקבלו כנראה
.במסגרת פשרה
שיעור
זה גבוה
משיעור התקבלות
הערעורים על
החלטות קצין
התגמולים בשנים
2015
–
2019
–
בין
11%
ל-
13%
היקף הבקשות
להכרה בנכי צה"ל ומשך תהליך ההכרה בהן
|
23
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
של הערעורים המתקבלים על ידי הערכאות השיפוטיות.
100
המבקר חידד את העובדה שבתי
המשפט מגבילים את התערבותם להיבטים המשפטיים והדיוניים של עבודת הוועדות, כגון אופן
מילוי תפקידן בהתאם לתקנ.ות הנכים ואופן הנמקת החלטותיהן101
,לפיכך, לדברי המבקר
פסיקות בתי המשפט בנוגע לערעורים יכולות לשמש כלי לאיתור ליקויים בפעילות הוועדות
ולשמש מדד לצורך בהטמעת נהלי עבודה, בהעשרת הידע ובשיפור המיומנויות של חברי
ה
וועדות.
102
בהערות ראש הממשלה לדוח המבקר נכתב כי
פסי קות בית המשפט מופצות על ידי
;היועץ המשפטי לממונים על הוועדות ו/או לכלל הרופאים לפי העניין יופקו דוחות תקופתיים על
;הפסיקות בנושאי הוועדות לוועדות ספציפיות יועברו ניתוח של פסיקות רלוונטיות והנחיות היועץ
;המשפטי ,סוגיות משפטיות עקרוניות מועלות בכנסים ארציים
ויוטמעו גם בהכשרה ל
רופא י
;הוועדות הממונים על הוועדות ירחיבו את הדיון בהמלצות היועץ המשפטי ויקיימו הליך סדור של
ניתוח נתונים והפקת לקחים בנוגע לליקויים העולים מ
החלט
ות בית המשפט.
103
100
,מבקר המדינה
היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ', עמ110
.
101
,מבקר המדינה
היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ', עמ109
.
102
,מבקר המדינה
היבטים מינהליי
ם בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל ', עמ109
.
103
,אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה68
ב ', עמ31
.
לדברי מבקר
המדינה, פסיקות בתי
המשפט בנוגע
לערעורים יכולות
לשמש כלי לאיתור
ליקויים בפעילות
הוועדות ולשמש מדד
לצורך בהטמעת
,נוהלי עבודה
בהעשרת הידע
ובשיפור המיומנויות
של חברי הוועדות
הרפואיות