חומר רקע

1 הכנסת ועדת החוץ והביטחון הצוות המשפטי "ז י בתמוז התשפ"א 27 ביוני2021 לכבוד חברי ה וועדה הזמנית לענייני חוץ וביטחון הנדון: צו שירות המילואים (מטרות הקריאה לשירות מילואים) (הוראת שעה), התשפ"א- 2018 ו צו שירות ביטחון (קביעת מקצועות ותפקידים לעניין פטור משירות ביטחון )מחמת גיל) (הוראת שעה , התשפ"א - 2021 רקע– חוק שירות המילואים 1. חוק שירות המילואים נחקק בשנת2008 במטרה להסדיר היבטים שונים הקשורים במערך המילואים .ובחיילי המילואים 2. בין היתר, החוק קבע לראשונה לאילו מטרות ניתן לקרוא לחייל לשירות מילואים, קבע כי ניתן לקרוא לחייל לשירות מילואים למטרת תעסוקה מבצעית רק אחת לשלוש שנים, קבע מהו מספר ימי המילואים המרבי שבהם ישרת חייל מילואים בתקופה של שלוש שנים, וכן, בתיקון לחוק שירות ביטחון, הוריד את גיל הפטור משירות מילואים והעמיד אותו על40 לחוגרים ועל45 לקצינים, במקום גיל54 1 . 3. אף שהחוק קובע את ההסדר העקרוני בנושאים אלה, כדי לאפשר לצה"ל גמישות במקרים חריגים, מסמיך החוק את שר הביטחון, באישור ועדת החוץ והביטחון, לקבוע בצו חריגים להוראות אלה. כדי להבטיח בחינה עתית של קביעת החריגים, תוקפם של צווים אלה מוגבל לכל תקופה עליה תחליט ועדת החוץ והביטחון אך .שלא תעלה שלוש שנים 4. :על שולחן ועדת החוץ והביטחון מונחים צווים העוסקים בשניים מהחריגים א. חריגים לעניין מטרות: מטרות נוספות לקריאה לשירות מילואים בנוסף לאלו הקבועות בחוק (להלן– )צו המטרות. ב. חריגים לעניין גיל הפטור משירות מילואים: מקצועות ותפקידים שבהם ניתן יהיה לקרוא לחיילי מילואים עד גיל45 או49 ולא לשחררם בגיל40 (חוגרים) או בגיל45 )(קצינים (להלן– )צו הגיל. 1 בפועל, גיל השחרור ברוב המקרים היה נמוך יותר, בהתאם .למדיניות הצבא לאורך השנים 2 צו המטרות רקע 5. אחד מחידושיו של חוק שירות המילואים היה הסדרה חוקית ראשונה של המטרות שלשמן ניתן לקרוא לחייל מילואים. מטרתו של הסדר זה להבטיח כי חייל המילואים נקרא לשירות רק לשם מילוי המשימות .המוטלות עליו בהתאם לתפקידו, ולשם שמירת כשירותו 6. סעיף6 ,לחוק שירות המילואים קובע מהן המטרות שלשמן ניתן לקרוא לחייל המילואים: הכשרה ואימון .ארגון וניהול כוח אדם ותעסוקה מבצעית 7. מאחר שבמערך המילואים יש גם תפקידים שאופיים שונה, ומצריכים התייחסות שונה, מסמיך סעיף6(4 ) לחוק את שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון, שירות בתפקידים ובמקצועות למטרות נוספות. זאת, לאחר ששוכנע כי אין חלופה סבירה אחרת לשם השגת מטרה זו, אלא אם כן י יקרא חייל .המילואים לשם כך. תוקפו של צו כזה יכול לעמוד על שלוש שנים לכל היותר 8. הצו המונח על שולחן הוועדה, אם כן, נועד לקבוע מהן אותן מטרות נוספות שלשמן ניתן לקרוא לחיילי המילואים. הוא נועד להחליף את הצו הקודם, שתוקפו יפקע ב-6 ביולי 2021 . הצו המובא לאישור הוועדה 9. הצו המוצע כולל14 מטרות, ובהן ביקורת ביחידות צה"ל, מתן שירותי רפואה, הדרכה וחינוך, מתן שירות .במסגרת המערכת המשפטית, ועוד12 ,מתוך המטרות המנויות בצו היו מצויות גם בכל הצווים הקודמים מאז2008. המטרה ה- 13 , שירות בכיתות הכוננות, נוספה בדצמבר2017 . 10 . ב צד זאת, מוצע להוסיף גם מטרה חדשה, המנויה בפרט14 בצו: "מילוי תפקיד במסגרת פעילות העורף כשירות ההתגוננות האזרחית". לדברי צה"ל, עד כה זימון חיילי מילואים לשירות בתפקידים אלה נעשה באמצעות קריאה למטרה המנויה בפרט12 , שהיא כללית יותר– "פעילות מבצעית ייחודית בי חידות שקבע ראש אגף כוח אדם בצה"ל." 11 . לדברי צה"ל, פעילות פיקוד העורף במהלך משבר הקורונה חידדה את הצורך בקביעת הוראה מפורשת לעניין ,פיקוד העורף, במקום להשתמש בסעיף הכללי יותר. לדבריהם, אף שהדבר התחדד במהלך משבר הקורונה הדבר נכון גם לאירועי חירום אחרים שבהם יש .צורך בפעילות פיקוד העורף 12 . נציין כי תפקידי פיקוד העורף כשירות ההתגוננות האזרחית קבועים בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א– 1951 ,וביניהם הכנה וביצוע של תכניות התגוננות אזרחית, הדרכה והכוונה של ארגוני העזר, הדר כת .האוכלוסיה וציודּה באמצעי התגוננות, סיוע לאוכלוסייה שנפגעה, ועוד 3 13 . בנוסף, קובע חוק ההתגוננות האזרחית כי תפקידו יהיה גם "לפעול– באישור שר הביטחון, אם בדרך כלל ואם לעניין מסוים, ובתיאום עם הרשויות הנוגעות בדבר– להצלת נפש ורכוש שאינה כרוכה בהתגוננות אזרח ית". מכוח הוראה זו ,התאפשרה פעילות פיקוד העורף במהלך משבר הקורונה במרכזי החיסונים בחלוקת מזון וכיוצא באלה. הערות הצוות המשפטי של הוועדה 14 . הצו מהווה חריג להוראות הכלליות שבחוק שירות המילואים. על כן, על הוועדה להשתכנע שאכן כל אחת מהמטרות .המוצעות בצו היא מטרה שאין חלופה סבירה אחרת לשם השגתה מלבד קריאה לחיילי מילואים 15 . באשר למטרה החדשה שנוספה – כאמור, צו המטרות קובע הוראות משלימות להוראות הקבועות בחוק שירות המילואים. על כן , לעמדתנו לעולם מוטב יהיה לציין את המטרות הנוספות במפורש מאשר להתבסס על סעיף הסל הכללי., ועל כן יש טעם רב בהוספת המטרה המפורשת סמכות הועדה 16 . :בסמכותה של הוועדה  ;לאשר את הצו  לא ;לאשר את הצו  ;לאשר את הצו בתנאים  ;לאשר חלק מהצו  ;לאשר חלק מהצו כעת ולהמשיך לדון בחלק הנותר במועד מאוחר יותר  ;לאשר את הצו, כולו או חלקו, לתקופה קצרה משלוש שנים  .לאשר את הצו בשינויים המקובלים על שר הביטחון 4 צו הגיל רקע 17 . סעיף36א לחוק שירות ביטחון [נוסח משול ב], התשמ"ו– 1986 (להלן– חוק שירות ביטחון), שנחקק במסגרת ,חקיקת חוק שירות המילואים קובע כי גיל הפטור משירות ביטחון הוא40 לחוגרים ו- 45 .לקצינים 18 . עם זאת, סעיף36 ,א(ג) לחוק שירות ביטחון מאפשר לשר הביטחון, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת לקבוע מקצועות ותפקידים שבהם ניתן יהיה לקרוא לחיילי המילואים עד גיל49 . ככלל, מדובר בתפקידים שיש בהם, לדברי צה"ל, מחסור בכוח אדם. תוקפו של צו כזה יכול להיות לכל היותר שלוש שנים, וניתן לקרוא לחיילי המילואים בתפקידים האלה אחרי גיל40 רק לשם שירות באותו תפקיד. 19 . הצו המונח על שולחן הוועדה נועד להחליף את הצו הקיים, ושתוקפו פוקע ב-6 ביולי2021 . הצו המובא לאישור הוועדה 20 . הצו המוצע כולל רשימה של28 תפקידים ומקצועות שבהם חיילי המילואים ימשיכו לשרת במילואים מעבר לגיל40 (בהתאם לגיל הנקוב לידם). מבין תפקידים ו ,מקצועות אלה ב- 20 יהיה גיל הפטור 49ב , ו-6 יהיה גיל הפטור 45 . בנוסף, כולל הצו שני מערכים שהמשרתים בהם ישרתו עד גיל49 , בכל תפקיד: מערך ההגנה .)המרחבית ויחידות מחוץ לסדר הכוחות של צה"ל (יחידות סמך של משרד רה"מ 21 . לגבי17 מהתפקידים נקבע כי הצו לא יחול לגבי מי שממלא אותם ביחידת קדמיו ת, לגבי שני תפקידים נזכרות יחידות מסוימות שבהן הוא יחול, ולגבי9 מהתפקידים נקבע כי ניתן יהיה לקרוא למשרתים בהם .בכל יחידות צה"ל 22 . ב השוואה לצו הקודם, נוספו6 מקצועות חדשים שבהם גיל הפטור היה עד כה40 לחייל או45 לקצין, וכעת :יהיה גבוה יותר  קצין מכונאי מוטס בכלל היחידות הצבאיות (פרט6 )ברשימה– עד גיל49 ;  פרמדיק בכלל היחידות הצבאיות (פרט23 )ברשימה– עד גיל45 ;  מפקד טיסה מוסק מטוס בכלל היחידות הצבאיות (פרט24 )ברשימה– עד גיל45 ;  נהג אמבולנס בכלל היחידות הצבאיות (פרט25 )ברשימה– עד גיל45 ;  מכונאי ציוד מכני הנדסי בכל היחידות למעט יחידות קדמיות (פרט27 )ברשימה– עד גיל45 ;  טכנאי מערכות חימוש בכל היחידות למעט יחידות קדמיות (פרט27 )ברשימה– עד גיל45 . 23 . מנגד, לגבי7 מקצועות שהוחרגו עד כה , מוצע לקבוע כי גיל הפטור שלהם יחזור להיות כקבוע בחוק שירות ( המילואים40 ל חייל ו- 45 )לקצין  קצין רפואת שיניים בכל היחידות למעט יחידות קדמיות (עד כה היה49 ;)  שמאי רכב בכל היחידות למעט יחידות קדמיות (עד כה היה49 ;) 5  שמאי ציוד מכני הנדסי בכל היחידות למעט יחידות קדמיות (עד כה היה49 ;)  חשמלאי ברדלס באגדים לוגיסטיים וביחידות חימוש מרחביות (עד כה היה49 ;)  מכונאי ברדלס באגדים לוגיסטיים וביחידות חימוש מרחביות (עד כה היה49 ;)  טכנאי הנעה חשמל נושא גייסות משוריין באגדים לוגיסטיים וביחידות חימוש מרחביות (עד כה היה 49 ;)  טכנאי תקשורת רחב סרט בכל היחידות למעט יחידות קדמיות (עד כה היה45 ;) 24 . כלומר, מספר התפקידים שגיל הפטור בהם עומד על49 ירד מ- 27 ל- 22 , מספר התפקידים שגיל הפטור בהם עומד על45 יעלה מ-2 ל-6, ובסך הכל מספר המקצועות שבהם נקבע חריגי הגיל ירד מ- 29 ל- 28 . 25 . ,לדברי צה"ל משמעות הצמצום היא הפחתה של כ- 200 במספ ר חיילי המילואים שניתן יהיה לקרוא להם לשירות מילואים אחרי גיל40, מ כ- 8,700 לכ- 8,500 ,. עם זאת יש לקחת נתון זה בערבון מוגבל, שכן בעת אישור הצו בשנת2018 , נמסר על ידי צה"ל כי הוא יחול רק על6,900 חיילים. לדברי צה"ל, הפער בנתונים נובע בהבדלים במספרי החיילים המ שרתים בתפקידים שבצו בשנתונים השונים. משכך, גם הנתון שנמסר .כעת משקף את המצב ביחס לשנה זו, והוא יכול לעלות או לרדת בשנים הבאות דיונים קודמים 26 . בדיונים קודמים בנושא, הביעה הוועדה את מורת רוחה מכך שבעוד שצה"ל פוטר חיילים משוחררים רבים .משירות מילואים, אחרים נדרשים להמשיך בשירות המילואים שלהם תקופה ממושכת 27 . הוועדה דרשה בעבר מצה"ל להציג בפניה תכניות לצמצום פערי כוח האדם בתפקידים ובמקצועות שבהם חיילי המילואים נדרשים לשרת מעל גיל40 , לרבות באמצעות הסבות חיילים מתפקידים שבהם לא נדרש שירות מילואים לתפקידים אלו. זאת, במטרה לצמצם ככל הניתן את מספר התפקידים והמקצועות שבהם נקראים חיילי מילואים לשירות אחרי גיל40 . 28 . בכמה מקרים בעבר, לאחר שצה"ל לא הציג לוועדה ת כניות מספקות, החליטה הוועדה שלא להיענות לבקשת שר הביטחון לאשר את הצו לשלוש שנים. תחת זאת, אישרה הוועדה את הצו לתקופות של חודשים ספורים, ודרשה מצה"ל להציג לה תכניות עדכניות במהלך חודשים אלו, כתנאי לאישור הצו לתקופות נוספות. באחד הדיונים בשנת2012 אישרה הווע דה רק חלק מהתפקידים בשלב ראשון, מאחר שסברה כי .אין בידיה הסברים מספקים לצורך באישור יתר התפקידים 29 . בעקבות לחצי הוועדה ועבודת מטה שנערכה בצה"ל החלה, מאז שנת2012 , מגמת צמצום בתפקידים .ובמקצועות המנויים בצו, כפי שניתן לראות בתרשים המצ"ב 30 . בצד זאת, בצו הנוכחי נראה כי מגמת הירידה בהיקף תחולתו של הצו נבלמה, והשינויים שיש בצו החדש מבטאים יציבות בהיקף התחולה , כפי שניתן לראות בתרשים המצ"ב. 6 הערות הצוות המשפטי של הוועדה 31 . ברמה העקרונית, שירות מילואים מעל גיל40 מטיל נטל כבד על חיילי המילואים שנשארים בשירות תקופה ממושכת יותר מחבריהם, בפרט כאשר רבים מאזרחי המדינה לא משרתים בשירות מילואים כלל . על כן, יש לבחון היטב האם צה"ל עשה את כל המאמצים למצוא חלופות אחרות לקריאה לחיילי מילואים מעל גיל 40 ,בכל אחד מהמקצועות והתפקידים שהובאו לאישור הוועדה , בין היתר באמצעות הסבת חיילים משוחררים מתפקידים שאינם נקראים כ לל לשירות מילואים לתפקידים שבהם יש מחסור. על צה"ל להציג .לוועדה את תכניותיו באשר לצמצום התפקידים והמקצועות המנויים בצו בשנים הקרובות 32 . בנוסף, יש לתת את הדעת לכך שחלק מהמקצועות, במיוחד בתחומי הנהיגה והחימוש, הם תפקידים שאין להם ביקוש רב בקרב משרתי החובה ,והמוטיבציה של המשרתים בהם בדרך כלל נמוכה . משמעות הדבר .היא כי חיילים שמלכתחילה גויסו למקצוע קשה ושוחק, יידרשו לשרת בו במילואים תקופה ממושכת יותר לדברי צה"ל קיים קושי להסב חיילי מילואים ממקצועות אחרים למקצועות אלו בשל תקופת ההכשרה הארוכה. בנסיבות אלו, יש לב חון כיצד מצמצמים את פערי כוח האדם במקצועות אלה וכיצד ניתן לתגמל .את חיילי המילואים המשרתים בהם סמכות הועדה 33 . :בסמכותה של הוועדה  ;לאשר את הצו  ;לא לאשר את הצו  ;לאשר את הצו בתנאים  ;לאשר חלק מהצו  ;לאשר חלק מהצו כעת ולהמשיך לדון בחלק הנותר במועד מאוחר יותר  לאשר;את הצו, כולו או חלקו, לתקופה קצרה משלוש שנים  .לאשר את הצו בשינויים המקובלים על שר הביטחון בברכה, הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון 7 נ ספח– שינויים במספר התפקידים שבהם גיל הפטור מעל40 לאורך השנים מהתרשים שלהלן ניתן לראות כי החל מ- 2012 ., אז החלה ועדת החוץ והביטחון ללחוץ על מערכת הביטחון בנושא, החלה מגמת צמצום במספר הצווים 10 13 17 17 21 20 13 2 6 40 40 42 42 30 33 31 27 22 הצו הראשון2008 תיקון2010 צו2011 צו1/3/2012 צו1/8/2012 תיקון1/1/14 צו30/6/2015 מ- 30/6/2018 הצו המובא לאישור הוועדה 0 10 20 30 40 50 60 70 01/08/2008 01/12/2008 01/04/2009 01/08/2009 01/12/2009 01/04/2010 01/08/2010 01/12/2010 01/04/2011 01/08/2011 01/12/2011 01/04/2012 01/08/2012 01/12/2012 01/04/2013 01/08/2013 01/12/2013 01/04/2014 01/08/2014 01/12/2014 01/04/2015 01/08/2015 01/12/2015 01/04/2016 01/08/2016 01/12/2016 01/04/2017 01/08/2017 01/12/2017 01/04/2018 01/08/2018 01/12/2018 01/04/2019 01/08/2019 01/12/2019 01/04/2020 01/08/2020 01/12/2020 01/04/2021 צווי מילואים- חריגים לגיל הפטור-לפי מספר תפקידים מוחרגים גיל45 גיל49סה"כ 53 50 59 59 51 53 44 29 28