חומר רקע

י"ח בתמוז התשפ"א 28 ביוני 2021 לכבוד חברי ועדת החוקה חוק ומשפט מאת הייעוץ המשפטי לוועדה מסמך רקע לקראת דיון הוועדה בהצעת חוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון) (הארכת תוקף), התשפ"א–2021 לפני כשלוש שנים, במסגרת תיקון מס' 133 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – החוק או חוק העונשין) נקבע כי התקופה המרבית שניתן לשאת בעבודות שירות תוארך משישה חודשים, כפי שהיה עובר לתיקון, לתקופה מרבית של תשעה חודשים. במטרה לבחון את השלכות התיקון על צמצום השימוש במאסרים קצרים, הוא נקבע כהוראת שעה לתקופה של שנתיים. הוראת השעה אמורה לפקוע ביום 6.7.2021. הצעת החוק המונחת כעת בפני הוועדה מבקשת להאריך את תוקפה של הוראת השעה בשנתיים נוספות בקירוב, עד סוף מארס 2023 (ארבע שנים מכניסת התיקון לתוקף), כפי שיפורט להלן. רקע עד לתיקון מס' 133 (להלן – התיקון), קבע סימן ב'1 לחוק העונשין, התשל"ז-1977, כי בית משפט שגוזר על נאשם מאסר בפועל לתקופה שאינה עולה על שישה חודשים רשאי יהיה לקבוע בגזר הדין שהנידון יישא את עונש המאסר, כולו או חלקו, בעבודות שירות. במסגרת התיקון, שנקבע כאמור כהוראת שעה לשנתיים, נקבע כי התקופה המירבית שניתן יהיה להמיר למאסר המרוצה בעבודות שירות תהיה תשעה חודשים. מטרת התיקון היתה לצמצם את השימוש במאסרים קצרים במקרים שבהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולתו של העבריין לבצע עבירות וכן, לאפשר את שיקומו וחזרתו לחיים תקינים. תיקון החוק נסמך על אחת מהמלצות הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים בראשותה של כב' שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר שהוגשו לשרת המשפטים ולשר לביטחון פנים בנובמבר 2015 ואשר אומצו על ידי הממשלה. מסקנתה המרכזית של ועדת דורנר הייתה שיש לאמץ מדיניות המצמצמת את השימוש במאסרים, ובמיוחד מאסרים קצרים, למקרים בהם המסוכנות של העבריין גבוהה ולכן הכרחי להגביל את יכולתו באמצעות המאסר, ולעומת זאת יש להרחיב את השימוש בענישה בקהילה כתחליף לעונשי מאסר קצרים. זאת, הן במטרה לצמצם את העבריינות החוזרת והן משיקולים תקציביים. אחת מהמלצות הוועדה היתה הרחבת השימוש בעבודות שירות כחלופה למאסרים קצרים. יחד עם זאת, הצביעה ועדת דורנר על קשיים מסוימים שעלולים להיווצר בשל הארכת תקופת עבודות השירות. בין קשיים אלו הועלה חשש מפגיעה כלכלית בנידונים, הצורך בליווי סוציאלי, וכן חשש מאפקט "הרחבת הרשת" – החשש שמתן אפשרות להמיר גם מאסרים ארוכים יותר לעבודת שירות, יוביל לכך שנאשמים שאלמלא התיקון היו נדונים לשישה חודשי מאסר לריצוי בעבודת שירות ידונו כעת לעבודת שירות לתקופה ממושכת יותר. כמו כן, הועלה חשש שאם תוטל תקופה ארוכה יותר, יהיו הפרות רבות יותר ולבסוף נאשמים רבים ישלחו למאסר מאחורי סורג ובריח ולתקופה ארוכה יותר מזו שהייתה נגזרת עליהם אלמלא התיקון. תוכנית ליווי ושיקום והאפשרות לקיצור עבודות השירות במטרה לתת מענה מסוים לחששות וכן במטרה לסייע לנידון להשלים את עבודות השירות ולייצר חלופה למאסרים קצרים שיש בה גם היבטים של שיקום, הוחלט בדיוני ועדת החוקה בתיקון מס' 133, כי לעניין נאשם המרצה עבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים, תיקבע תוכנית ליווי ושיקום על ידי קצין מבחן (אלא אם קצין המבחן סבור שלא נדרשת תוכנית כאמור) וכן עוגנה אפשרות לקצר את עבודות השירות אם הנידון משתף פעולה עם התוכנית ואם הוא עומד בעבודת השירות שנקבעו לו. ואולם, הקיצור נקבע לתקופות קצרות יותר מאלה הקבועות לעניין שחרור על תנאי של אסירים (להם ניתן לקצר בשליש) - לעניין מי שמרצה למעלה משישה חודשים ועד שבעה חודשים, ניתן יהיה לקצר בארבעה שבועות, ולעניין מי שמרצה מעל שבעה חודשים, ניתן יהיה לקצר ב-6 שבועות, ובלבד שהתקופה לא תפחת משישה חודשים. הקיצור ינתן רק אם התקבל אצל הממונה על עבודות השירות אישור מפקח שעובד השירות עומד בעבודות השירות שנקבעו לו ואם התקבל אישור מקצין המבחן שהוא עומד בתוכנית הליווי השיקומי סוציאלי, אם נקבעה לו. הוראת שעה לשנתיים ומחקר מלווה בנוסף, בכדי לבחון את השלכות תיקון החוק, הוא נקבע כהוראת שעה לתקופה של שנתיים במהלכן אמור היה להיערך מחקר מלווה. המחקר אמור לבחון בין היתר האם התיקון מביא לשימוש רב יותר בעבודות שירות במקום במאסרים קצרים, האם הוא מביא להארכת תקופת עבודות שירות למי שממילא צפוי היה לקבל עבודות כאמור, מהי השפעת ההשתתפותם של עובדי השירות בתוכנית סוציאלית שיקומית שנקבעת עבורם על ידי שירות המבחן וכן לבחון האם בעקבות הארכת התקופה ישנן הפרות רבות יותר המביאות לכך שנידונים רבים יותר לבסוף מרצים מאסר מאחורי סורג ובריח. הצעת החוק המונחת בפני הוועדה בהצעת החוק שבפניכם, מוצע להאריך את תקופת הוראת השעה בשנתיים נוספות. כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, המחקר המלווה התעכב וכן, מגפת הקורונה השפיעה על ההליכים הפליליים שהיו בתקופה זו, ולכן מבקשת הממשלה להאריך את תקופת הוראת השעה בשנתיים נוספות שבמהלכן ימשיכו לבחון את השלכות הארכת תקופת עבודות השירות, בטרם יוחלט האם לעגן הסדר זה כהוראת קבע. סוגיות לדיון קבלת נתונים – אמנם המחקר המלווה טרם הושלם, אך מוצע שהוועדה תקבל את הנתונים שהצטברו עד כה בתקופת הוראת השעה ותשמע את התרשמותם של גורמי המקצוע השונים בדבר השפעות התיקון, בכלל זה: האם מהמידע שהצטבר ברשויות עלתה כמות המאסרים שמרוצים בעבודות שירות או שאחוז עבודות השירות מתוך המאסרים הקצרים נשאר בעינו ועיקר השינוי מתבטא בהארכת התקופה? האם לרוב מקצרים את תקופת עבודות השירות, כפי שמאפשר החוק לעניין מי שמרצה מעל שישה חודשים? האם ישנם מספיק מקומות לעבודות שירות לכל הנאשמים שבית המשפט מעוניין להטיל עליהם עבודות שירות? האם אחוז הנידונים שלבסוף מרצים מאסר מאחורי סורג ובריח בשל כך שלא הצליחו לסיים את עבודות השירות עלה מאז תיקון החוק? מהו אחוז הנידונים שמוטל עליהם מאסר לריצוי בעבודת שירות שמסיימים את עבודות השירות ומהו אחוז ההפרות? ליווי סוציאלי-שיקומי – מוצע לדון בהשפעות הליווי הסוציאלי שיקומי שהוסף במסגרת התיקון. מוצע שהוועדה תקבל מידע מה נעשה בנושא זה ואיזה ליווי וטיפול ניתנים לעובדי השירות ואיזה אחוז מהם משתפים פעולה. מוצע לברר האם נעשה חיזוק של מערך המיון והפיקוח של שירות בתי הסוהר – כפי שעלה בוועדת דורנר ובדוח צוות התביעה ליישום הדוח, היה צורך בחיזוק ושיפור מערך המיון והפיקוח של הממונה על עבודות השירות. מוצע שהוועדה תקבל מידע בדבר התקציב והפעולות שננקטו בעניין. שינוי מדיניות הענישה לעניין מאסרים קצרים - האם היה שינוי במדיניות הענישה בבתי המשפט ובתביעה בעניין זה? האם נערכו השתלמויות שופטים בנושא? מוצע לדון בתקופת הארכה של הוראת שעה והליווי המחקרי שייעשה במהלכה? האם נדרשת הארכה של שנתיים? כיצד ניתן להבטיח כי אכן יערך ליווי מחקרי משמעותי כעת ולא יחול עיכוב נוסף בהקשר זה?