חומר רקע
1
ביולי2021
"א כ בתמוז ש הת פ"א
אל : חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת : הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום1.7.2021
- ה
צעת חוק -
'יסוד: הכנסת (תיקון מס51
)
והצעת חוק הכנסת
'(תיקון מס49), התשפ"א –
2021
-
הכנה לקריאה השנייה והשלישית
הצע
ו ת החוק שבפניכם כוללות שלושה
תיקונים
עיקריים ל חוק-יסוד: הכנסת ו
בחוק הכנסת, התשנ"ד-
1994
(וכן תיקון עקיף בחוק-
)יסוד: משק המדינה,
:כמפורט להלן
1.
שינוי המועדים הקבועים
בחוק-יסוד: הכנסת להתפזרות
הכנסת בשל אי-קבלת תקציב:
מטרת
התיקון היא לקבוע כי , במצב שבו מוקמת ממשלה חדשה או מתכנסת כנסת ,חדשה יידחה היום
הקובע להתפזרות הכנסת אם לא נתקבל חוק התקציב, כך ש במקום פרק זמן הקבוע כיום בחוק
היסוד של100
ימים
מיום כינון הממשלה לאישור התקציב (מהם55
ימים הנתונים לממשלה להביא
את הצעת חוק התקציב לכנסת, ו -
45
ימים הנתונים לכנסת לאישור הצעת חוק התקציב), ייקבע פרק
זמן של135
ימים
ממועד כינון הממשלה לאישור התקציב (מהם85
ימים הנתונים לממשלה, ו-
50
ימים הנתונים ל
כנסת) .
עוד מוצע לקבוע כי
ב מניין אותם ימים לא
יכלל
ו מועדי ישראל וערבי ה חג
(תיקון ס
עיף
36
א לחוק-
יסוד: הכנסת; תיקון זה דורש גם תיקון לחוק-
יסוד: משק המדינה, וכן תיקון
לסעיף10ב לחוק הכנסת, התשנ"ד-
1994
).
2.
הרחבת
ההסדר הקבוע בחוק-יסוד: הכנסת,
המכונה "החוק
הנורבגי"
:
הסדר זה נחקק כהוראת
שעה בכנסת ה-
20
ו נקבע
כהוראת קבע בכנסת ה -
23
.
מטרת התיקון היא
להרחיב
את מספר חברי
ה כנסת המתמנים לשר או לסגן שר הרשאים
להפסיק את חברות ם
בכנסת לתקופה שבה הם מכהנים
בממשלה . מוצע לקבוע מתכונת חדשה
לחישוב המספר המרבי של חברי הכנסת כאמור ש תתבסס על
גודל הסיעה ,
אך בכל מקרה
שלא תעלה על חמ
י
שה חברי כנסת
לסיעה
(תיקון ס
עיף
42
ג לחוק-
:יסוד
)הכנסת .
3.
הרחבת האפשרות של חברי הכנסת להתפלג מסיעתם"מבלי להיחשב ל"פורשים: על -
פי התיקון
המוצע, תוכל קבוצה של ארבעה חברי הכנסת לפחות
להתפלג מסיעתם כדין , גם אם אינם מהווים
שליש
מסיעתם ,כ .נדרש כיום יש לציין כי החלופה המאפשרת התפלגות לשני חברי כנסת לפחות
המהווים שליש סיעה לפחות תיוותר בעינה '(תיקון ס59
)לחוק הכנסת .
.א
דחיית המועד לאישור תקציב המדינה
על-
פי סעיף36א)(א לחוק-
יסוד: הכנסת, אם לא נתקבל חוק התקציב בתוך שלושה חודשים מתחילת שנת
הכספים
(קרי: עד ליום31.3
,)יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה
( ביום שלאחר מכן1.4
–
הוא
)היום הקובע
, וייערכו בחירות חדשות לכנסת
בתוך90
ימים .
,ואולם
בסעיף36
א(ב) לחוק היסוד נקבע
חריג , ולפיו ,אם הוקמה ממשלה חדשה התקבל חוק לפיזור הכנסת
או התקיימו בחירות :לאחר המועד להגשת הצעת התקציב לכנסת ולפני תום התקופה לאישור התקציב (קרי
בין1.11
ל-
31.3
) ,
"
היום הקובע" לעניין ההתפזרות האוטומטית של הכנסת נדחה ו יהיה שלושה חודשים מיום
תחילת שנת הכספים או100
ימים מיו
ם כינון הממשלה ,לפי המאוחר.
סעיף3 לחוק-
יסוד: משק המדינה
משלים
הוראה זו,
ומפרט באשר למועד להבאת הצעת חוק התקציב לכנסת– לא יאוחר מ-
60
ימים לפני תום
שנת התקציב, ובנסיבות של סעיף36
)א(ב–
בחירות, כינון ממשלה חדשה וכיו"ב–
45
.ימים לפני היום הקובע
2
בנוסף נקבע ב סעיף36
)א(ב,
כי אם הממשלה מביאה את הצעת חוק
התקציב לכנסת לפני היום ה-
55
שלפני
היום הקובע, אז המועד האחרון להעברת חוק התקציב הוא45
.ימים מהיום שבו הניחה הממשלה את ההצעה
ההסדר המוצע
מוצע כעת לקבוע, כי אם כונסה כנסת חדשה או הוקמה ממשלה חדשה, באחת מהנסיבות הקבועות בסעיף
36א(ב) לחוק היסוד, היום הקובע ל עניין התפזרות הכנסת
אם לא אושר ה
תקציב
יהיה היום שלאחר תום
שלושה חודשים מתחילת שנת התקציב או היום שאחרי תום
135
ימים מיום כינון הממשלה
(במקום100
)ימים ,לפי המאוחר
. כמו כן, מוצע לקבוע
כי הממשלה תידרש להניח את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת
בתוך85
ימים מיום כינונה
(במקום55
)ימים ,
מה שיותיר לכנסת50
ימים עד היום הקובע לאשר את חוק
התקציב
(במקום45
)ימים1
. עוד מוצע לקבוע כי פרק הזמן האמור לא יכלול את
מועדי ישראל וערביהם.
הרקע החקיקתי
ההסדר הנוגע להתפזרות הכנסת בהיעדר אישור של תקציב המדינה
נחקק לראשונה כחלק מ
חוק-
:יסוד
הממשלה ב שנת1992
.
בשנת2001
,במסגרת חקיקת חוק-
יסוד: הממשלה החדש הסעיף "הועבר" לחוק-
:יסוד
הכנסת כסעיף36
.א
משנת2001
ו עד לשנת2014
, קבע סעיף36
א כי במצב שבו מתפזרת הכנסת, נערכות בחירות או מוקמת
ממשלה חדשה בתקופת אישור התקציב, אזי היום הקובע לעניין התפזרות הכנסת יהיה בתוך45
ימים
ממועד
כינון הממשל ה, כלומר: במצב של בחירות או כינון ממשלה חדשה יהיה לכנסת ולממשלה רק45
ימים להכנה
.ואישור של תקציב המדינה
,במהלך השנים הסתבר שמדובר בפרק זמן לא ישים, שאינו נותן מענה לצרכים
ה של כנסת
וה ,ממשלה חדשה
שו חייב תיקונים נקודתיים חוזרים .בחוק היסוד כדי להאריך את התקופה
,נוכח האמור בשנת2014
,", במסגרת תיקוני "חוק המשילות תוקן חוק היסוד ונקבע בו ההסדר הנוכחי –
100
ימים מיום כינון הממשלה כדי לאשר את,חוק תקציב מהם
55
ימים המוקצים לממשלה וע
ו ד45
.ימים לכנסת
ואולם, הסתבר כי גם פרק זמן זה לא היה ריאלי, ובפועל הממשלה והכנסת
לא הצליחו לעמוד במסגרת ה זמן
של100
ימים ממועד כינון הממשלה . בשני המקרים שבהם ההסדר היה אמור להיות מוחל, קרי: העברת
תקציב לאחר כינון ממשלה חדשה, הוארך פרק הזמן באופן משמעותי בהוראות שעה. בשנת2015
–
,בפועל
נקבע היום הקובע
כשישה חודשים
לאחר מועד כינון הממשלה, ובשנת2020
–
בפועל, נקבע היום הקובע
כשבעה חודשים
לאחר מו
עד כינון הממשלה
)(ובסופו של דבר לא אושר התקציב גם במועד זה .
נקודות
לדיון
כאמור תכלית התיקון
להאריך
את פרק הזמן הנתון לממשלה ולכנסת לאישור חוק התקציב, בנסיבות שבהן
:כוננה ממשלה חדשה. בהקשר זה מוצע לתת את הדעת לשאלות הבאות
1.
מהו פרק הזמן הכולל
ה מתאים להכנת
חוק התקציב כשמדובר בממשלה חדשה ?
מצד אחד, נוכח חשיבותו של חוק ה ,תקציב
כ כלי מרכזי לקביעת המדיניות של הממשלה וסדרי
העדיפויות שלה, יש הגיון רב במתן פרק זמן מספק לממשלה להכין את הצעת חוק התקציב ולכנסת
.לדון בחוק
בפרט בהתחשב בכך ש הצעת חוק התקציב מובאת ביחד עם הצעת"
חוק ההסדרים "
הכוללת שורה ארוכה של תיקוני חקיקה ורפורמות שנועדו לסייע במימוש היעדים התקציביים
הכלולים בחוק התקציב (
יצוין כי סעיף36
)א אינו חל על חוק ההסדרים.
1 יצוין כי על-
פי התיקון המוצע ההתייחסות ליום הקובע היא ליום
שאחרי תום התקופה (למעשה, היום ה-
136
), בעוד שבנוסח
הנוכחי של ס"ק (ב) ההתייחסות ליום הקובע היא כיום האחרון של התקופה שבה מדובר (היום ה-
100
.)
3
,הדברים אמורים ביתר שאת
כשמדובר בממשלה חדשה, אשר עשויה לבקש לשנות סדרי עדיפויות
ודגשים רבים בתוך התקציב, ואשר מבקשת לחוקק חוק תקציב לאחר תקופה של חודשים שבה
הממשלה מתנהלת ללא
תקציב מאושר
(שכן ההנחה היא שההסדר )שבסעיף קטן (ב ייכנס לתוקף
.)תמיד באמצע שנת הכספים
מצד שני , ברור כי ישנה חשיבות רבה באישור מהיר ככל הניתן של תקציב המדינה כדי להבטיח כי
הממשלה תוכל במהירות האפשרית לחזור ולפעול בהתאם
לתקציב מעודכן שאושר על-ידי הכנסת
,ולא בהתאם למגבלות הנוקשות החלות על הממשלה
בהיעדר תקציב מאושר
מכוח סעיף3ב לחוק -
י סוד: משק המדינה (להוציא בכל חודש1/12
מההוצאה הממשלתית מותרת בשנה הקודמת או
.)מתקרת ההוצאה הממשלתית לשנה הקודמת, כשהן צמודות לשיעור הגידול באוכלוסייה, לפי הנמוך
יצוין בהקשר זה כי
, מטבע הדברים, קיצור פרק הזמן ל אישור תקציב המדינה אף יוביל
לצמצום היקף
חוק ההסדרים
שיונח על שולחן הכנסת .
נוכח האמור ,
מוצע כי הוועדה תשקול האם פרק הזמן המוצע בהצעת החוק–
135
ימים (לא כולל
מועדי ישראל וערביהם) מאזן כראוי בין
השיקולים הנוגדים בהקשר זה.
נראה כי פרק הזמן ההולם
נגזר במידה רבה גם משיקולים
פרגמטיים
, ומניסיון העבר המלמד כי
100
ימים
ממועד כינון
,הממשלה, ככל הנראה
ם אינ
פרק זמן.מספק מבחינת הממשלה והכנסת בהקשר זה
2.
חלוקת הזמנים בין הממשלה לבין הכנסת :
כאמור, בנוסף לקביעת המסגרת הכללית לאישור תקציב המדינה בידי ממשלה חדשה, ההסדר המוצע
גם קובע את חלו קת הזמנים
בין הכנסת ובין הממשלה .
כיום מתחלקים100
הימים המוקנים לממשלה ולכנסת לצורך הכנת התקציב לאחר כינונה של
הממשלה כך שנתונים לממשלה55
ימים להנחת הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת, ולכנסת
נתונים45
ימים לאישור
ה של הצעת התקציב .
כעת מוצע להעמיד לרשות הממשלה85
ימים (תוספת של30
)ימים ביחס למצב הקיים ולרשות
הכנסת50
ימים
(תוספת של5
)ימים בלבד ביחס למצב הקיים .
מוצע כי הוועדה תשקול ,בהקשר זה
ראשית( , האם די בפרק הזמן האמור50
ימים) כדי לאפשר לכנסת
להשלים דיונים ממצים והצבעות על הצעת התקציב, בהתחשב במורכבות
ה,
וכן בהתחשב בעובדה
שהצעת התקציב
נדו
נה
בכנסת במקביל ל הצעת
חוק ההסדרים? שנית ,
האם אין ב שינוי ביחס בין
ה תקופות (תוספת של30
ימים לממשלה ו-5
)ימים לכנסת משום הפרת האיזון בין הממשלה ובין
הכנסת בהקשר ז
ה?
יצוין כי השאלה ביחס לפרק הזמן המוקנה לכנסת לצורך דיון בהצעת חוק התקציב מתעוררת ביתר
שאת במצבים שבהם .הממשלה תבקש להביא תקציב ליותר משנת תקציב אחת
3.
הזהירות הנדרשת בכל הנוגע לתיקונים ל
חוקי יסוד:
לאחרונה
בבג"ץ5969/20
'שפיר ואח' נ' הכנסת ואח (
23.5.2021
) דן בית המשפט העליון
ב
חוק-
:יסוד
( הכנסת 'תיקון מס50
-
הוראת שעה) שכלל שני( :תיקונים1
) דחיית היום הקובע להתפזרות הכנסת
ה-
23
בשל אי אישור תקציב המדינה לשנת2020
עד ליום23.12.2020
( ;
2) הקצ
את
סכום של11
₪ מיליארד לשימושה של הממשלה
נוסף
ל תקרת התקצ .יב ההמשכי
4
בית המשפט קבע כי נוכח התפזרות הכנסת ביום23.12.2020
התיקון הראשון (דחיית מועד
ה התפזרות) הפך לתיאורטי. ואולם, לעניין התיקון שני, קבעה דעת הרוב
ש תיקון לחוק יסוד שמטרתו
לעגן חריגה מהתקציב ההמשכי עבור שנת כספים מסוימת, ולצרכי ממשלה ספציפית, לא יכול
להוות
חלק מפרקי חוקת המדינה ."והוא מהווה "שימוש לרעה בסמכות המכוננת
ואולם ,
כיוון ששנת
התקציב2020
,הסתיימה והרוב המוחלט של התוספת הכספית חולק
בית המשפט הסתפק ב"התראת
בטלות" שמשמעותה היא שככל שבעתיד ייערך תיקון במתכונת דומה–
.הוא צפוי להתבטל
בפסק הדין העיקרי של הנשיאה חיות היא הסבירה כי הדוקטרינה של "שימוש לרעה בסמכות
המכוננת" מבוססת על שלושה מבחנים עיקריים
שיש לבחון ביחס לתיקון חוקתי :יציבותה
של
הנורמה המוצעת–
האם היא נורמה קבועה
צופה פני -
עתיד ,או זמנית במהותה
כלליותה
של הנורמה
המוצעת–
האם ;היא נועדה לחול על מקרה ספציפי או חלה על שורה של מקרים ומבחן ההתאמה
למארג החוקתי
–
האם מדובר בנורמה המתאימה מבחינה נושאית להיכלל בחוקה. אם חסר אחד
מהמאפיינים הללו נדרש בית המשפט לבחון האם יש צידוק בכל זאת לעגן את הנורמה בחוק יסוד
חרף הקשיים המתעוררים לגביה .
מובן כי ,נוכח מעמדם של חוקי היסוד על הכנסת להתייחס בזהירות לכל תיקון
בחוק יסוד ,
לרבות
,לתיקון המוצע כאן ולהימנע ככל הניתן מתיקונים תכופים
של חוקי היסוד .
,בנוסף .ככלל, רצוי לערוך תיקונים חוקתיים במבט "צופה פני עתיד" ולא עם תחולה מיידית ברי כי
,בתיקון החוקתי המוצע בענייננו, כמו בכל תיקון החל באופן מיידי יש היבט "פרסונלי" אשר פוגע
בכלליות הנורמה החוקתית , משום שהוא ישפיע כבר על ממשלה ספציפית
ש אמורה לפי חוק היסוד
הקיי ם להעביר חוק תקציב בתוך100
,ימים מיום כינון הממשלה, ואשר אם חוק היסוד המוצע יתקבל
תזכה
בפ רק זמן ארוך יותר ל.שם השלמת אישור התקציב
,ואולם, מנגד
ובשונה מהתיקון שנדון בפסק הדין בעניין
שפיר ,התיקון המוצע הוא
תיקון
קבוע
(ולא
הוראת שעה) אשר יחול באופן
כללי
גם
ב ,עתיד לא רק על הממשלה הנוכחית אלא על כל המצבים
העתידיים שבהם ממשלה חדשה או כנסת חדשה נדרשות לאשר תקציב בסמוך למועד
כינונן .
יתר על כן, התיקון גם מבטא את עמדת הממשלה
כי פרק הזמן הקבוע כיום בסעיף36א(ב) לחוק-
י ,סוד: הכנסת אינו פרק זמן ריאלי, והראיה שממשלות העבר לא הצליחו לעמוד בו. בנסיבות אלה
ככל שחוק היסוד קובע" כיום ,"גזירה שהציבור אינו יכול לעמוד בה ברי כי יש לתקנו ולעגן כלל
חוקתי מותאם יותר, מתוך תקווה שלא יידרש תיק
ונו שוב בעתיד .
,על כן למרות הקושי המתעורר עם חקיקת תיקון חוקתי משטרי מסוג זה
עם ,תחולה מיידית על רקע
ה הבדלים
ה משמעותיים בין התיקון החוקתי הנדון כאן ובין המקרה שנדון בפסק הדין בעניין שפיר ,
קשה לראות במקרה זה "אחד מאותם "מקרי הקצה" העולים כדי "שימוש לרעה בסמכות המכוננת
.לפי הקריטריונים שפורטו באותו פסק דין
ב . הרחבת הסדר "החוק
הנורבגי"
בשנת2015
חוקקה הכנסת ה-
20
תיקון לחוק -
יסוד: הכנסת שעניינו
החלת הסדר חוקתי-
משטרי חדש, המכונה
"
החוק
הנורבגי
" (על אף שאין מדובר ב
הסדר הזהה להסדר שחל בנורבגיה). ההסדר, כפי שחוקק ב-
2015
,
איפשר לשר או לסגן שר
אחד
מכל רשימת
,מועמדים לכנסת להתפטר מהכנסת למשך כהונתו ברשות המבצעת
" ולחזור לכנסת עם עזיבתו את הרשות המבצעת. כשאותו חבר כנסת שהתפטר במסגרת החוק
הנורבגי " חוזר
לכנסת, חבר הכנסת האחרון מאותה סיעה שנכנס לכנסת .חדל לכהן כחבר הכנסת ראש
הממשלה (
וכן
ממלא
5
מקומו ומי שהתמנה לראש ממשלה בפועל )
לא היה רשאי להפסיק את חברותו בכנסת. ההסדר נקבע כהוראת
שעה לתקופת כהונתה של הכנסת ה -
20
.
בשנת2020, עם תחילת כהונתה של הכנסת ה -
23
,
תוקן חוק היסוד בשנית, ונקבע ב הסדר
קבע כי
בכל סיעה
יוכלו להפסיק את כהונתם לפי ההסדר בין2 ל-
5 חברי כנסת , כאשר המפתח לכל סיעה שונה, ומושפע מגודל
הסיעה וממספר חברי הכנסת הנמנים עם הסיעה שאינם שרים או סגני שרים, כלומר–
מספר חברי הכנסת
."הפנויים" לעבודה שוטפת בכנסת ובוועדותיה
המטרה המרכזית של "החוק הנורבגי"
, ובמיוחד של המפתח הסיעתי שנחקק בשנת2020
,
היא להבטיח
לסיעות ה
קואליציה כי יהיו לה
ן מספיק חברי הכנסת "פנויים" לעבודה פרלמנטרית ,
ובכך
לשפר את עבודת
הכנסת ואת הייצוג של הציבור בדיונים בכנסת ובוועדותיה. בהתאם לכך, למרות שככלל, מספר חברי הכנסת
שיכולים להתפטר במסגרת ההסדר מן הכנסת הולך ועולה ככל שגודל הסיעה גדול יותר, ניתן
יתרון יחסי
בהקשר זה דווקא לסיעות הקטנות והבינוניות הזקוקות ל"ידיים עובדות". מאותה סיבה, סיעה שיש לה חברי
,כנסת "פנויים" רבים יחסית, שאינם שרים או סגני שרים זכתה למכסה קטנה יותר של חברי כנסת היכולים
.להתפטר מהכנסת במסגרת ההסדר
ההסדר אף מאפשר למספר לא מבוטל של שרים וסגני שרים להתפנות
לעבודתם ברשות המבצעת,
.כדי לייעל את עבודתה
יצוין כי
ההפרדה המוחלטת בין הרשות המחוקקת ובין הרשות המבצעת מאפיינת לרוב דווקא משטרים
,נשיאותיים, והחלת הפרדה מסוג זה במשטר פרלמנטרי שבו הרשות המבצעת מכהנת מכוח אמון הפרלמנט
נחשבת לתופעה חדשה יחסית המנתקת את הקשר ההדוק הקיים לרוב במשטר פרלמנטרי בין הפרלמנט לבין
הרשות המבצעת. עוד יוער כי במשטרים הפרלמנטריים שאימצו מודל כזה לא נמצא מודל "וולונטר
י " כפי
.שאומץ בישראל
לדוגמא , ההסדר החוקתי בנורבגיה–
וכך גם, בין היתר, בשוודיה, בלגיה, צרפת ,, הולנד
נורבגיה ופורטוגל–
אוסר על שרים לכהן כחברי פרלמנט. הסדר זה נקרא
incompatibility"
", או "אי-
ה .תאמה", בין תפקיד של חבר ברשות המחוקקת וחבר ברשות המבצעת
מקובל להצביע על מספר
יתרונות
:ביצירת הפרדה בין השרים ובין חברי הפרלמנט
ראשית , ההסדר
עשוי לשפר את עבודת הרשות המחוקקת , משום שהוא מגדיל את מספר חברי
הפרלמנט ממפלגות השלטון שפנויים לפעול בוועדות ובמליאה. הדברים אמורים במיוחד במדינות
שיש בהן פרלמנט קטן יחסית לגודל האוכלוסייה (ראו לעניין ישראל–
"מבט משווה על היחס בין
"מספר חברי הפרלמנט לגודל האוכלוסייה
של הממ"מ מיום26.5.2020
.)
שנית , ההסדר
עשוי לשפר את עבודת הרשות המבצעת , בכך שמאפשר לשרים ולסגני השרים
להתמקד בעבודתם
ברשות המבצעת .
שלישית , הפרדה מסוג זה עשויה לתרום להגברת
הפיקוח על הרשות ה
מבצעת , כי ההנחה היא שחברי
פרלמנט החברים בממשלה יהיו פחות יעילים .בפיקוח על הרשות המבצעת שהם חלק ממנה
רביעית , הסדר שמאפשר לשר לחזור לפרלמנט אחרי שמפסיק לכהן בממשלה מתמרץ את השר
להתפטר מהכנסת
ולממש את היתרונות שלעיל
, שכן מקומו בפרלמנט מובטח. בנוסף, ההסדר עשו י
לתרום ליציבות הממשלה המכהנת -
חבר הפרלמנט שנכנס במקום השר שהתפטר מהפרלמנט לא
ימהר להצביע נגד הממשלה בהצבעות אי-
.אמון
מנגד, מקובל להצביע על מספר
חסרונות
:בהסדר מסוג זה
ראשית
, הסדר מסוג זה עלול לנתק את הקשר בין השרים לבין חברי הפרלמנט
:ברמה היומיומית
מטבע הדברים, ככל שהשרים ממעטים להגיע לפרלמנט, יהיו לחברי הפרלמנט פחות הזדמנויות
.לשוחח אתם וללבן, גם בצורה לא פורמאלית, עניינים הקשורים למשרדם
6
שנית , ההסדר מגדיל במעגלי השלטון את סך הנציגים של
מפלגות הקואליציה , ביחס לנציגי מפלגות
.)האופוזיציה, באופן שחורג מכוחם האמיתי (גם אם בהצבעות בפרלמנט כוחם נותר כשהיה
שלישית , להסדר מסוג זה יש
עלות כספית שיכולה להיות לא מבוטלת
בשל צירופם של חברי פרלמנט
נוספים. כיוון שעל -פי ההסדר ניתן להגדיל את מספר השרים מבל י "להפסיד" ייצוג בפרלמנט, ההסדר
אף
עלול לתמרץ את הממשלה למנות יותר שרים
כדי לאפשר ליותר מועמדים מסיעות הקואליציה
.להיכנס לפרלמנט
רביעית , הסדר שמאפשר לשרים לחזור לפרלמנט אחרי שהפסיקו לכהן בממשלה, עשוי להביא למספר
רב של חברי פרלמנט שמכהנים "על-תנאי", דבר שיש
פיע על פעילותם , בעיקר בהצבעות חשובות
כמו אי -
.אמון
בישראל ,אין נתק מלא בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת , ולמרות שיכול להתמנות שר שאינו חבר
כנסת , במסורת הפוליטית
הישראלית ., הרוב המכריע של השרים מכהנים גם כחברי כנסת"
החוק
הנורבגי "
אינו משנה את העיקרון ול פיו
רבים מ שרי הממשלה יהיו גם חברי כנסת, ובראשם ראש הממשלה וראש
הממשלה החלופי . גם לגבי השרים האחרים, ההסדר אינו
מחייב
,התפטרות מהכנסת ואינו חל על כלל השרים
אלא קובע מכסה
אופציונלית
.לכל סיעה, שיכולה להחליט אם היא מבקשת לעשות בה שימוש
ההסדר המוצע
כעת, מוצע לשנות את המספר המרבי של חברי הכנסת שיוכלו להפסיק את חברותם בכנסת בהתאם
ל "חוק
הנורבגי ", כך שהמתכונת החדשה תתבסס על גודל הסיעה
בלבד
"(בלי להתייחס למספר חברי הכנסת "הפנויים
של כל ס
יעה שאינם שרים או סגני שרים כפי שנעשה בהסדר הנוכחי) :
א.
סיעה של4
–
6
ח"כים: עד3
ח"כים יהיו רשאים להפסיק את חברותם בכנסת
(במקום2
ח"כים
)כיום;
ב.
סיעה של7
–
9
ח"כים: עד4
ח"כים יהיו רשאים להפסיק את חברותם בכנסת
(במקום3
ח"כים
)כיום;
ג.
סיעה של10
ח"כים ומעלה: עד5
ח"כים יהיו רשאים להפסיק את חברותם בכנסת
(כיום סיעה שמונה
בין10
ל-
12
ח"כים–
עד4
)ח"כים .
נ
קודות לדיון:
1.
,ראשית, וכאמור לעיל ,גם ביחס לתיקון זה יש לתת את הדעת לזהירות הנדרשת כש הוועדה מבקשת
,לדון בתיקונים לחוקי היסוד ולכך שראוי לחוקק הסדרים עקרוניים חוקתיים מסוג זה במבט צופה
פני עתיד ולא עם תחולה מיידית
"בעלת היבטים "פרסונליים . הדברים אמורים במיוחד בהתחשב בכך
שהכנסת ערכה תיקון משמעותי ל הסדר זה ממש לפני
כ
שנה בלבד .
ואולם, מנגד ,
יש לתת את הדעת בהקשר זה
ל היקפו
המוגבל של התיקון לו עובדה שמדובר בהוראת
קבע
)(ולא הוראת שעה אש מורה לחול באופן
כללי מכאן ואילך
. יצוין עוד כי
עתירה שהוגשה כנגד
הרחבת "החוק
הנורבגי " בשנת2020
,, בין היתר על סמך החלתו המיידית נדחתה על הסף על-
ידי בית
"המשפט העליון (בג ץ4076/20
שפירא נ' הכנסת(
22.7.2020
.))
לצד האמור, וכדי "לחסוך" את הצורך בתיקונים עתידיים של חוק -
יסוד: הכנסת אם כנסת עתידית
תבקש לערוך שינוי נוסף במפתח הסיעתי ,לפיו מופעל ההסדר נציע לוועדה להותיר את העקרונות
"הנוגעים ל חוק
הנורבגי
" בחוק-יסוד:
,הכנסת אך לעגן את המפתח הסיעתי להחלת ההסדר
ב חוק
הכנסת ולא בחוק היסוד .
7
2.
מוצע שהוועדה תדון בעיקרון העומד מאחורי ההסדר ובניסיון שנצבר בשנים האחרונות ,ותבחן
האם
היתרונות שתוארו לעיל ביצירת הפרדה פרסונלית בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת גוברים
על?החסרונות שבהסדר מסוג זה
מוצע לבחון את ההשלכות שהיו עד כה להסדר על תפקוד הכנסת
.ועל תפקוד הממשלה
3.
האם קיימת הצדקה לאפשר לכל סיעה לעשות שימוש בהסדר המוצע באופן
וולונטארי
ורק ביחס
לחלק מהשרים וסגני השרים, ולא כעניין
מחייב
ביחס לכל השרים כמקובל במדינות אחרות? מטבע
הדברים, הותרת ההכרעה לשיקול הדעת של כל סיעה, מגביר את השימוש "האסטרטגי" במודל
המוצע, שכן ניתן להניח שראשי כל סיעה יבחנו את זהותם של המועמדים הבאים בתור ברשימת
המו .עמדים כדי לקבוע האם לעשות שימוש בהסדר אם לאו
4.
מוצע לדון במפתח הסיעתי המוצע .האם מדובר בהסדר המיטבי ? האם המתכונת החדשה מאזנת
כראוי בין הצורך של הסיעות לתפקד
במליאת ה
כנסת ובוועדותיה ?, לבין הגודל היחסי של כל סיעה
5.
כמו בהסדרים שנחקקו עד כה, מוצע להחיל את ההסדר
הן על שרים והן על סגני שרים , מה שמעלה
שאלות אודות תפקידו ומעמדו של סגן שר. יוער כי עד לחקיקת הוראת השעה בכנסת ה-
20
, כלל לא
ניתן היה לכהן כסגן שר מבלי להיות חבר כנסת. גם לפי התיקון המוצע, הדבר יתאפשר אך ורק
במסגרת הסדר של חבר כנסת מחליף– עדיין לא תהיה אפשרות למנות מלכתחילה סגן שר שא ינו חבר
.)כנסת (וזאת בניגוד לשרים שכאמור יכולים שלא להיות חברי כנסת
,ככלל אנו סבורים כי גם אם הדבר לא ייעשה במסגרת הדיון בהצעת חוק היסוד, יש מקום לדיון רחב
יותר של הוועדה במעמדו של סגן שר ובהגדרת סמכויותיו ברשות המבצעת, למשל, לשקול לאפשר לו
להפעיל סמכויות
סטטוטוריות במצבים מסוימים, לחדד את היקף אחריותו כלפי הממשלה
ו
כיו"ב .
ג .הרחבת האפשרות להתפלגות
סעיף59
לחוק הכנסת קובע את התנאים להתפלגות"מותרת"
.של סיעה בכנסת חברי הכנסת שהתפלגו כדין
לא ייחשבו "פורשים" לעניין סעיף6
א לחוק-יסוד: הכנסת.
על-
פי סעיף6
א
"לחוק היסוד, חבר כנסת שהוכרז כ"פורש ולא התפטר מהכנסת סמוך
לפרישתו , לא ייכלל
בבחירות לכנסת
הבאה
ברשימת מועמדים של מפלגה המיוצגת בכנסת הנוכחית. כמו כן, על-
פי סעיפים6
)(ה
ו-
25(ג) לחוק -יסוד: הממשלה, חבר כנסת שהוכרז כ"פורש" לא יתמנה לשר או לסגן שר בתקופ
ת כהונת ה של
אותה כנסת .
,להכרזה על חבר כנסת כפורש יש גם משמעויות נוספות למשל הוא לא יהיה זכאי למימון מפלגות
.לא תהיה לו זכות להביע אי אמון בממשלה, לקבל חדר סיעה במשכן וכיו"ב
על-
פי סעיף59
,האמור, התפלגות נחשבת התפלגות כדין אם היא עומדת
באחד
מה תנאים :הבאים
" (1)
ההתפלגות היא של קבוצה של שני חברי הכנסת לפחות, שהם שליש ממספר חברי
;הסיעה לפחות
(2)
ההתפלגות היא של סיעה שהיא צירוף של מפלגות, וההתפלגות היא על פי ההשתייכות
לאותן מפלגות, והיא הגישה ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בעת הגשת רשימת
,המועמדים שלה;נוסח של הסכם בדבר צירוף של מפלגות כאמור
(3)
ההתפלגות נעשית בעת שהסיעה מתמזגת עם סיעה אחרת, ובלבד שחברי כל סיעה
המתנגדים למיזוג עושים כן כסיעה אחת, אך רשאי כל חבר כנסת המתנגד למיזוג להצטרף
.לסיעה אחרת"
8
יצוין כי
בכנסת ה -
18
(
2009
)
תוקן סעיף59
(1
) לחוק ונקבע בו כי
שבעה חברי הכנסת לפחות
רשאים להתפלג
אף אם אינם מהווים שליש סיעה , ואולם
בכנסת ה -
19
(
2014
)
בוטל התיקון והנוסח חזר להיות כפי שהיה
במקור וכפי שהוא כיום–
.לפחות שני חברי כנסת המהווים לפחות שליש ממספר חברי הסיעה
התיקון המוצע
כעת מוצע לתקן שוב את סעיף59
(1
)
,לחוק הכנסת
ולאפשר ל קבוצה של ארבעה
חברי הכנסת –
גם אם אינם
מהווים שליש ממספר חברי הסיעה– להתפלג ללא סנקציה חוקית .
נקודות
לדיון:
1.
דיני ההתפלגות מבקשים ,לשקף איזון בין הצורך לקיים את רצון הבוחר אשר בחר ברשימת מועמדים
מסוימת לכנסת ומצפה שנציגיה יפעלו בהתאם
להחלטות המפלגה , ובין הכרה בקיומן של התפתחויות
פוליטיות שאין לצפותן
.מראש, המצדיקות חבירות פוליטיות חדשות והתפלגויות של סיעות
ברקע
.הדברים עומד גם הרצון שלא לעודד ריבוי יתר של סיעות בכנסת
ביסוד החלופות הנכללות בסעיף59
עומד הניסיון לזהות את אותם מקרים שבהם הרצון של חבר
כנסת או חברי כנסת לעזוב את סיעתם נתפס כ"לגיטימי" וכמ בטא מחלוקת אידיאולוגית או ערכית
.אותנטית ובאותם מקרים להימנע מהטלת סנקציות על חברי הכנסת העוזבים את סיעתם
מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לשאלה: האם הוספת החלופה המאפשרת התפלגות לקבוצה של
ארבעה חברי כנסת, גם אם אינה מהווה שליש סיעה, עולה בקנה אחד עם הרציונלים
שתואר
ו
?לעיל
בהקשר זה יש לתת את הדעת לכך שמצד אחד
קבוצה של ארבעה חברי כנסת היא בעלת משקל
.משמעותי בכנסת, משמדובר (בקירוב) בגודל המינימאלי של סיעה העוברת את אחוז החסימה מצד
שני
, השמטת התנאי של "שליש סיעה" מאפשרת לקבוצת חברי כנסת להתפלג גם אם הי א מהווה
חלק ק
טן יחסית מסיעה גדולה ו .להוביל לפיצול רב יותר בכנסת
2.
,בנוסף אף כי ,אין מדובר בתיקון לחוק יסוד יש לתת את הדעת לקושי המתעורר ביחס להחלה מיידית
של תיקון מסוג זה כבר על הכנסת הנוכחית .
כמפורט לעיל, "דרך המלך" לקביעת נורמות משטריות מסוג זה היא במבט צופה פני עתיד ו"מאחורי
."מסך בערות
למ
רות ש התיקון אינו מתייחס להתפלגות
שכבר אירעה ,קיימ ת בעייתיות ברורה בכך
הש סיעות יכולות לגבש את עמדתן ביחס לתיקון
כשה ן יודעות באילו סיעות
בכנסת הנוכחית
התיקון
עלול לפגוע ולאילו סיעות הוא
כלל אינו
רל
וונטי .
יוער
כי בעייתיות זו הייתה קיימת גם ב שני התיקונים
הקודמים של סעיף59
(1) שהוזכרו לעיל .