חומר רקע
משמר הדמוקרטיה הישראלית )(ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
26
ב יוני
2021
לכבוד
עו"ד ר
ז נזרי, המשנה ליוע
ץ המשפטי לממשלה
(ציבורי-
)חוקתי
משרד המשפטים
'רח צלאח א-
דין29
מבלי לפגוע בזכויות
ירושלים בהגשה מקוונת
מכובדנו ,
:הנדון
התנגדות לחקיקת
תיקונים לחוק יסוד
: הממשלה; לחוק יסוד: הכנסת; ולחוק הכנסת
סימוכין: תזכירי חוק שפורסמו להערות הציבור בימים22.6.2021
ו-
23.6.2021
כללי
1.
ביום22.6.2021
בשעה00:16
הופץ להערות הציב
ור תזכיר חוק-
)...'יסוד: הממשלה (תיקון מס
.)(תיקונים שונים המועד האחרון להגשת הערות מטעם הציבור לתזכיר החוק הוא26.6.2021
בשעה
23:00
.
2.
עיקר
ם של התיקונים הכ:לולים בתזכיר יתוקן חוק-
יסוד: הממשלה כך שיתוקנו סעיפים13א ו-
25
,
יתווסף סעיף43
א1
ויוחלף סעיף43ח.
3.
ביום23.6.2021
בשעה20:19
הופץ להער
ות הציבור תזכיר חוק-
'יסוד: הכנסת (תיקון מס...
) (תיקונים
שונים). המועד האחרון להגשת הערות מטעם הציבור ל תזכיר החוק הוא26.6.2021
בשעה23:00
.
4.
:עיקרם של התיקונים הכלולים בתזכיר
(א) המועד הקובע לענ
י .ין התפזרות הכנסת במקרה של אי קבלת חוק התקציב
סעיף36
א לחוק היסוד
.יתוקן כך שישונו המועדים להתפזרות הכנסת בשל אי קבלת חוק תקציב
(ב)
.המועד להנחה על שולחן הכנסת של הצעת חוק התקציב השנתי
סעיף3 לחוק-
יסוד: משק המדינה
יתוקן כך שישונה המועד האחרון להנחת הצעת חוק התקציב השנתי על שולחן הכנסת במצבים
המוסדרים בסעיף36א(ב) של חו
ק-
.יסוד: הכנסת
(ג)
המספר המרבי של חברי הכנסת מכל סיעה אשר רשאים להפסיק את כהונתם בכנסת באופן זמני
.בעת שהם מכהנים בתפקידי שר או סגן שר
סעיף42
ג לחוק היסוד יתוקן כך שיגדל מספר חברי
הכ נסת מכל סיעה אשר רשאים להפסיק זמנית את כהונתם בכנסת בעודם מכהנים בתפקיד שר או
.סגן שר, לפי ההסדר המיוחד הקבוע באותו סעיף
5.
ביום23.6.2021
בשעה20:28
הופץ להערות הציבור תזכיר חוק הכנסת (הוראות שונות), התשפ"א-
2021. המועד האחרון להגשת ה ערות מטעם הציבור לתזכיר החוק הוא26.6.2021
בשעה23:00
.
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
6.
עיקר :ם של התיקונים הכלולים בתזכיר
(א) הצעת החוק קובעת מהם המועדים שלא ייחשבו לעניין
מניין הימים שלפי סעיף36
א לחוק-
:יסוד
.הכנסת
(ב)
הצעת החוק באה לאפשר לקבוצה של ארבעה חברי הכנסת או יותר להתפלג מסיעתם, באופן
שאינו עולה כדי פרישה לעניין סעיף6א לחוק-
יסוד: הכנסת, גם כאשר מספרם אינו עולה כדי
.שליש מחברי הסיעה
עמדת משמר הדמוקר טיה ביחס להצעות החוק
7.
עמות ת משמר הדמוקרטיה הישראלית
מתנ גדת בתקיפות לשלוש הצעות החוק האמורות (להלן
:במשותף התיקונים החוקתיים). זאת, הן
על רקע ההליך הפגום, ה בלתי תקין, והפוגעני כלפי הציבור
שבו .מקודמים מהלכי חקיקתם של התיקונים החוקתיים הללו
נוכח אופיים החוקת י, המשנה כללי
,משחק משטריים יסודיים
מת
גבר מאוד הפגם הנובע מההליך הפגום ל חקיקתם של התיקונים
החוקתיים האמורים ; והן
בשל תוכנם
, הנובע כל-
כולו משיקולים פוליט
י
ים ששוקלת הממשלה ה-
36
.
8.
התיקונים החוקתיים המוצעים אינם תוצאה של הליך סדור ויסודי, שעניינו בחינה בכובד ראש של
כללי משחק משטריים. עיגונם של התיקונים החוק תיים המוצעים במסגרת חוקי היסוד עולה כדי
שימוע לרעה בסמכו
תה המכוננת של הכנסת
, אף שהתיקונים הללו אינם באים במתכונת של הוראת-
.שעה אלא כשינויים קבועים בחוקי היסוד המשטריים
הליכי
קידומ ן של הצעות החוק האמורות אינם תקינים
9.
הפגם הפרוצדורלי בהליכי חקיקתם ש ל התיקונים החוקתיים ,האמורים :הוא פגם כפול ,מחד גיסא
הוא נובע מ הבהילות שבה מקודמים התיקונים החוקתיים , ומפרקי הזמן הקצרים ,הניתנים לציבור
לממשלה וליתר הגורמים הרלו ונטיים לשקול כדבעי את משמעותם של אותם תיקונים חוקתיים
מוצעים; ומאידך גיסא, הוא נובע מעצם התפיסה המעוותת , שעם כינונה של ממשלה חדשה, קמה
הצדקה לעריכת שורה של שינויים בכללי
המשחק המשטריים, הבאים לידי ביטוי בשורת התיקונים
.החוקתיים המוצעים כעת
10
.
,כאמור לעיל שלושת תזכירי
החוק האמור ים
פורסמו
להערות הציבור בי מים22.6.2021
ו-
23.6.2021
,
כאשר המועד האחרון להגשת הערות מטעם הציבור הוא יום26.6.2021
בש עה23:00
.
דהיינו, מדובר
על שלושה או ארבעה ימים לכל היותר, כאשר חלק מתו ך הימים הללו הוא בימים שישי ושבת, שאינם
.ימי עבודה
דפוס התנהלות כזה
, המותיר ל ציבור זמן מועט מאוד להתעמק בהצעות החוק ולהגיש את
,הערותיו אינו ראוי
. זאת במיוחד כאשר מדובר בתיקונים חוקתיים שלכאורה לא אמור ה להיות כל
.בהילות בעיגונם בחקיקה תיקון חוקי יסוד–
שהם החוקה שלנו–
אמור
להיעשות בשום-שכ ל, ביישוב
הדעת, תוך התעמקות בכל ההיבטים של התיק ,ונים המוצעים ובלא להיחפז–
לבל תיפול חלילה שגגה
.תחת ידיו של המכונן
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
11
.
זאת ועוד; אין זה ראוי אף שזמן קצר כל כך לאחר תום המועד האחרון להגשת הערות מטעם הציבור
,לתזכירי חוק, חשובים או שוליים .יתקיים דיון בממשלה על אודות הצעות החוק האמורות
סמ
יכו ת
זמנים שכזו מלמדת כי ההליך של פרסום תזכירי חוק ל
שם קבל ת הערות מן הציבור נעשה למראית עין
בלבד. זוהי פסאד .ה של שיתוף הציבור, ותו לא
12
. שהרי,
ברור מאליו כי בין המועד שבו הסתיימה הגשת ההערות ועד מועד הדיון בממשלה, לא היה זמן
מספיק למשפטני ייעוץ וחקיקה לבחון את ההערות, ול שקול תיקון בנוסח הצעות החוק בטרם הדיון
.בממשלה :הדבר ניתן לבחינה פשוטה במבחן התוצאה
יש להניח כי הנוסח שעליו תצ ביע הממשלה
בישיבתה אינו שונה ולו במילה אחת, ולו באות אחת, מהנוסח שפורסם .בשלושת תזכירי החוק כך גם
לגבי הנוסח ש
אותו תאשר בסופו של דבר ועדת השרים לענייני חקיקה . הנוסח ההתחלתי יהיה גם
הנוסח ה .סופי, שיונח על שולחן הכנסת פירושו של דבר הוא שהליך שיתוף הציבור נעשה למראית-
עין
.ותו לא
אין לערוך תיקונים תכופים בחוקי היסוד, החוקה אינה לוח מחיק
13
.
"בהתאם ל"החלטת הררי שקיבלה ה כנסת בשנת1950
,אמו ,רה הכנסת לכונן חוקה לא באבחה אחת
אלא לחוקק חוקי יסוד, שיצטרפו בבוא היום, פרקים
.פרקים, לכדי חוקה שלמה חוקי יסוד שקיבלה
.הכנסת הם, לפיכך, פרקים בחוקתה העתידית של המדינה לצד האמור, מאז חקיקת חוקי היסוד בדבר
זכויות האדם בשנת1992
ובפרט מאז פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין בנק המזרחי בשנת
1995
,חוקי היסוד נהנים ממעמד חוקתי על-חוקי , והם מהווים הלכה למעשה חוקתה של מדינת
.ישראל; חוקה חלקית וחסרה, אבל חוקה
14
. היחס של כלל רשויות השלטון אל חוקי היסוד צריך להיות א פוא כאל חוקה. העקרונות החוקתיים
אינם אמורים להשתנות בהתאם לרוח הנושבת. אלא הם יסודות
המשטר של המדינה, עק רונות
חוקתיים אלה אמורים ליהנות מנצחיות, א ו למצער מיציבות לשנים רבות–
.לדורות
,שהרי חוקה
נועדה לבטא את העקרונות והערכים שהחברה דוגלת בהם ומעוניינת לחיות על פיהם. חוקי-
היסוד
המרכיבים את החוקה קובעים את צורת המשטר
של המדינה ואת אופן
ארגונה וניהולה .הם גם
מגדירים את זכויותיהם וחובותיהם של האזרחים ומעצבים את יחסי הגומלין ביניהם ובין
רשויות
ה
שלטון, וכן קובעים את הנורמות והכללים לחקיקת חוקים, לשפיטה ולקביעת מדיניות.
15
.
על הבהילות וקלות הדעת שבהן מחוקקים ומתקנים חוקי יסוד
בישראל, נמת .חה ביקורת חריפה
"במאמרו "פגמים בחקיקת חוקי יסוד '(משפט וממשל ב443
תשנ"ה)
כתב המלומד פרופ' אריאל
בנדור :
"ניסוחם של חוקי היסוד, בגרסותיהם המקוריות ואף בתיקוניה ם, נעשה לעתים
קרובות מדי בחופ .זה וללא תשומת הלב וההקפדה הראויות לניסוח פרקים בחוקה
תופעה זו קשורה בפ רקטיקה–
שספק אם יש לה אח ור ע בעולם–
שהחלה
כמדומה ע ם קיום שלוש הקריאות של חוק יסוד: ירושלים ביר ,ת ישראל בתוך
שבוע ימים. פרקטיקה זו מתבטאת בחקיקת חוקי יסוד, ובהם חוקי יסוד
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
" משוריינים, בחיפזון ואף בסתר, תוך ניצול הזדמ נויות" פוליטיות מקריות י חד עם
אי-
ההבנה של רבים מחברי הכנסת את מהות התח יקה " .
16
. באותו מאמר הדגיש פרופ' בנדור את הכשל הטבוע בחקיקת נורמות חוקתיות בחיפזון
, והנ זק ארוך
:הטווח הנגרם כתוצאה מכך
"דומה כי הכנסת אינה מכירה בחשיבותה של יציבות הנורמ ות
החוקתי ו ת , למרות
,שערכה רב לא פחות ואפשר שא ף יותר, מתוכנ ן ."
17
.
בית המשפט העליון השמיע
אך בעת האחרונה ביקורת חריפה על תדי רות השינויים הנעשים בחוקי
יסוד, בפסק דין שניתן מפי
כב' הנשיאה א סתר חיות בבג"ץ5969/20
סתיו שפיר 'נ
כנסת ישראל
(
23.5.2021
,)
פסקה21
:
"
כבר לפני חצי יובל נמתחה ביקורת על תדירות התיקונים שנעשים בחוקי-
היסוד
)...(
אך, השחיקה הנמשכת במעמדם של חוקי היסוד רק הולכת ומתעצמת בשנים
האחרונו ,ת עד כדי כך שבתקופת כהונתה הקצרה של הכנסת ה-
23
–
כתשעה
חודשים בסך הכ ו ל–
תוקנו חוקי היסוד
13
פעמי ם
בדרך של הוראת שע ה
)...(
לצערנ ,ו המציאות מלמדת כי חוקי היסוד המשטריים, ובראשם מארג הוראות
החוק הנוגעות לתקציב המדינה, חשוף במיוחד לשינויים הנערכים בהם השכם
וערב ."
18
.
מכשלים אלה יש להימנע כ
מעט ב .כל מחיר חשיבותה של חוקה–
ובמקרה שלנו, של נורמות חוקתיות
משטר יות הקבועות בחוקי יסוד–
נעוץ במידה מכרעת ביציבות .ן של הנורמות זו המשמעות העיקרית
של היותן
של הנורמות הללו חוקתיות על-חוקיות, ולא במדרגה של חקיקה רגילה או חקיקת-
.משנה
ב
כללי המשחק המשטריים יש ל נהוג ככללים יציבים, משוריינים, המועדים לשינויים–
אם בכלל–
רק
לעתים רחוקות, נדירות, בפרוצדורה ייחודית ולאחר ליבון ציבורי .ופוליטי מקיף
19
.
;זאת ועוד
החוקה אמורה ליי
צג נורמות משטריות המשקפו ת קונסנזוס, ולא להטות את המשחק
,הפוליטי לכיוון זה או אחר. במילים אחרות חוקי היסוד אינם אמורים לסייע לצד כזה או אחר של
המגרש הפוליטי להשיג את מטרותיו. כנורמות יציבות ומשוריינ
ות לשנים רבות , הן אמורות לכלול את
ה תפיסה כי היום הן פועלות את פעולתן ,כשמחנה פלוני נמצא בקואליציה ומחנה אלמוני באופוזיציה
ומחר י .תקיימו חילופי שלטון והמחנות יתחלפו בתפקידים הגיונן הפנימי של הנורמות החוקתיות
אמור לשרת באופן נייטרלי את כלל המחנות ה
פוליטיים
. אין לחוקק נורמות משט ריות שמובן כי
בעלותו של מחנה פוליטי אחר ל שלטון–
הוא .יפעל לשינויים
חוקתה של המד
ינה אינה "לוח מח "יק
שכל ממשלה חדשה כותבת עליו
כללי משחק חדשים, ככל העולה על רוחה . ממשלה הנוהגת כך פועלת
באופן קלוקל
, הדו ר .ס את עצם הרעיון החוקתי
את הסדר ממשלת החילופים יש להעביר מן העולם
20
.
חלק משמעותי מהתיקונים החוקתיים המוצעים כעת, עניינם
בשינוי ה הוראות הנוגעות לממשלת
חילופים
. הסדר ממשלת החילופים כשלעצמו, ש עוגן בחוק
יסו ד: הממשלה לפני כשנה, ערב כינון
הממשלה ה-
35, הוא
.הסדר פגום ונגוע, שלא היה צריך כלל לבוא לעולם דינו היה בטלות בעת עיגונו
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
לראשונה, ודינו בטלות גם כיום. א ם יש תיקון כלשהו שהממשלה החדשה צריכה לעשות בנוגע ,אליו
:הרי הוא ביטולו כליל של הסדר ממשלת החילופים, ומחיקת כלל הסעיפים שנוספו לחוק יסוד
הממשלה המס
דירים את פעולתה של ממשלת חיל .ופים
21
.
על הרעות החולות שהביא עמו הסדר ממשלת החילופים נכתב
לפני כשנה :
"התיקון לחוק היסוד מביא לשינוי משמעותי במשטר במדינת ישראל–
במקום
ממשלה שבראשה עומד ראש ממשלה אחד, התיקון יוצר ממשלה דו-
רא שית, שבה
כל אחד מן השרים וס גני-
השר ים
הוא נאמנו של אחד מן השניים. התיקון לחוק
יוצר מנגנונים שמכו ,חם כל אחד משני ראשי הממשלה אוחז בגרונו של השני
.כראוי להסכם בעולם התחתון ולא לחוקתה של מדינה דמוקרטית
"
התיקון לחוק היסוד , המביא לשינוי משמעותי במבנה השלטוני, אי נו פרי של
שאיפה לבנות מוד ל שלטוני יעיל יותר, דמוקרטי יותר או ראוי יותר. הם אינם
תוצר של חכמי משפט או של אנשי ציבור שישבו על המ דו כה, בחנו מודלים
שלטוניים שונים, קיימו דיון ציבורי ופרלמנטרי, ובחרו במודל השלטוני הראוי
והרצוי למדינ ת ישראל . התיקונים נועדו למטרה אחת בלב ד–
לעגן הסכמות אד-
הוק בין ראש ממשלת ה מע בר לבין יו"ר סיעת כחול-
לבן , שתכליתן להגשים
אינטרסים פוליטיים ופרסונליים ספציפיים
(...) לא לכך נועדה חוקה ולא לכך נועד ו
."חוקי היסוד במדינת ישראל
22
.
הדברים הללו נכתבו בעתירתה של סיעת
מרצ לבג"ץ נגד חקיקת חוק י ממשלת החילופים במאי2020
"(בג ץ2922/20
סיעת מרצ נ' הכנסת
(עתירה מיום7.5.2020
))
, עתירה שעודנה תלו יה ו עומדת בבית
.המשפט וממתינה למתן פסק דין
ד
ברים אלה לא איבדו כהוא זה מכוחם, אף שכ יום העותרת הינה
חלק מהסיעות המרכיבות
את ממשלת החילופים הנ וכחית, היוזמת את התיקונים החוקתיים העומדים
.לדיון
23
.
ואכן, הרעות החולות של
עצם קי
ומו של מנגנון ממשלת החי לופים, היוצר שתי ממלכ ות בתוככי
הממשלה
והקואליציה
, הו
מחשו היטב בתקופתה של הממשלה ה-
35, ואין כל סיבה להניח ש אלה לא
יבואו ויטביעו את
חותמן הרע גם בתקופת כהונתה של הממשלה ה-
36
.
החשש, שהוגשם בתקופת
הממשלה הקודמת, הוא שאין מדובר בממשלת חילופים אלא בהסדר המעגן הלכה למעשה שתי
ממשלות בתוככי הממשלה. התוצאה היא שיתוק שלטוני במקרה הטוב, ואובדן דרך מוחלט בנ
יה ול
.המדינה במקרה הפחות טוב
24
.
'תיקון מס8 לחוק-יסוד: הממשלה, שעיגן בחו ק היסוד את הסדר ממשלת החילופים, צריך להתבטל
,כליל, ולא לעבור "תיקונים" ו"שדרוגים" שונים ומשונים
כדי להת אימו לרצונותיה וצרכיה של
.הממשלה הנוכחית
25
. כעת נעבור לסקור ב
קצרה את התיקונים הספציפיים המוצעים, ול .נמק את התנגדותנו לתיקונים אלה
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
התיקונים המוצעים לחוק-יסוד: הממשלה
26
. ראשית יובהר כי נוכח ה:צורך לבטל כליל את כלל הסדרי ממשלת החילופים הקבועים בחוק יסוד
הממשלה, הרי שיש להתנגד לכל תיקון להס דרים אלה שיש בו
כדי להוסיף ולקבע את ההס דר הכללי
.בחוק היסוד
אין ל נסות ו "לתקן" את ההסדר הרע הזה–
צריך .לבטלו כליל
27
. התיקון הראשון המוצע במסגרת התיקונים לחוק-
,יסוד זה
עניינו ב קביעת מנגנון להשוואת מספר
השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה למספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה
החלופי
–
לא
רק במליאת הממשלה אלא גם בוועדות השרים (למעט
)ועדות השרים הסטטוטוריות .
דהיינו, מטרתו של התיקון היא
,לקבוע שלא רק ביחס למליאת הממשלה, אלא גם ביחס לוועדות שרים
תחול חובת קביעת מנגנון שקילות בין הגושים, ולא רק הוראת שוויון במספר השרים בין הגושים
.בוועדות השרים
28
.
קביעת כללי "שקילות" בין
הגושים בממשל
ת חילופים, מע מיק ומאפשר את העיוות שבעצם הקמתה
של ממשלת חילופים שמספר השרים והסיעות מכל גוש ב ה אינו שווה, אך משקלו יהיה שווה. לשם
המחשה, די להביט במבנה הממשלה ה-
36
,המכהנת כעת: במסגרת ממשלה זו20
שרים שייכים
ל"גוש" שבראשו עומד ,ראש הממשלה החלופי יאיר לפיד "בעוד ששבעה שרים בלבד שייכים ל"גוש
.שבראשו עומד ראש הממשלה נפתלי בנט
כך גם לגבי מספר הסיעות המשתת
פות בקואליציה: ש ש
סיעות
מ שתייכות ל"גוש" לפיד, שתי סיעות בלבד "משתייכות ל"גוש .בנט
התיקון המוצע מבקש לע גן
ולקבע
מצבים מעוותים מעין אלה , וליצור שקילות מלאכותית בין הגושים הלא-
שווים בממשלת
.חילופים, הן במליאת הממשלה והן בוועדות השרים משמר הדמוק .רטיה מתנגד לתיקון זה
29
. ה,תיקון השני המוצע במסגרת התיקונים לחוק יסוד זה, הוא שבניגוד ליתר שרי הממשלה
המורשים
ל
מנות סגן-
שר אחד
בלבד ל
כל אחד ,יוסמך ראש הממשלה למנות במשרדו שני סגני-
.שרים
מינוי ס
גני-
שרים יש ב
ו, ברוב-רובם של המק רים, תועלת שלטונית אפסית בלבד, ומאידך מינוי זה גורר הוצאה
ממשלתית על לשכה, משרות אמון ותנא
ים נלווים
.נוספים
עלות העסקה כוללת של סגן-שר , לרבות
לשכה ועוזרים, עומד על3.3
מיליון שקלים לשנה .מדובר ביצ "ירת "ג'ובים
פוליטי
ים נוספים יש-
.מאין
אין כל אינטרס ציבורי במתן היתר לראש הממשלה למנות שני סג
ני-שרים במשרדו , הדבר מיותר
.ומזיק. משמר הדמוקרטיה מתנגד לתיקון זה
30
. התיקון השלישי המוצע במסגרת התיקונים לחוק יסוד זה, ענייני בה
בטחת קיום החילופים בתפ קיד
ראש הממשלה גם במקרה שבו חברי כנסת המזוהים עם ראש הממשלה המכהן ראשון י תמכו בחוק
התפז
רות הכנסת, על-
.מנת למנוע את החילופים
ההיגיון המנחה את התיקון האמור הוא ש בין ראשי
שני הגושים בממשלת החילופים ,ישררו יחסים כה גרועים כך שהם ינ
סו לבגוד זה באמונו של האחר ,
ולכן יש צורך בחישוקים חוקתיים על-
מנת להמשיך ולקיים את הממשלה–
שבה מתקיימים יחסים
.פנימיים כה גרועים. אין להסכים לכך הניסיון מלמד כי יחסים גרועים בין שני ראשי הממשלה
בממשל
ת חילופים מובילים לשיתוק ולכאו
ס שלטוני. אין שום
חישוק חוקתי שיכול לוודא כי
הממשלה
, ועמה המ
דינה כולה, י תנהלו על פסים ראוי .ים במצב שכזה משמר הדמוקרטיה מתנגד
.לתיקון זה
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
31
.
התיקון הרביעי המוצע במסגרת התיקונים לחוק-
,יסוד זה
עניינו ב קביעה כי אם ממשלת חילופים
תיפול בהצבעת אי-אמון בכנסת
, תוך הבעת אמון בממשלה חדשה
–
לא י וכלו
שנ י ראשי הממשלה
בממשלת חילופים לכהן
כ
ראש ממשלה
, א ,ו אפילו בתפקיד מיניסטריאלי בממשלה
שתקום במסגרת
אותה הצבעת אי-
.אמון גם תכליתו של תיקון זה היא יצירת "חגורת ביטחון" שת מנע משני ראשי
הממשלה בממשלת חילופים לבגוד זה באמונו של זה, ולהקים באותה כ נסת ממשלה "רגילה" בראשות
רק אחד מ .הם
הרציונלים שנמנו לעיל בדבר חוסר התוחלת שביצירת מנגנונים סטטוטוריים שמ טרתם
למנוע נפילתה של ממשלת חילופים הסובלת ממילא מיחסי אמון כה רעועים בין ראשיה, תקפים גם
.ביחס לתיקון זה
32
. בנוסף, התיקון ה אמור מבטא
פגיעה בסו ברניות של הכנסת. כלל יסודי בדמוקרטיה הפרלמנטרית שלנו
קובע כי כל אחד מ-
120
חברי הכנסת .כשיר להקים ממשלה בבג"ץ2592/20
התנועה למען איכות
השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (
6.5.2020
) נקבע
פה-
אחד בהרכב מורחב של11
,שופטים
כי אפילו חבר כנס ת, שתלוי ועומד נגדו כתב אישום בעבירות חמורות, כשיר לקבל עליו את המנדט
.להקים ממשלה התיקון האמור, המבקש לקבוע כי ממשלה שהכנסת תביע בה אמון בד בבד עם הבעת
אי-אמון בממשלת-חילופים, יכולה להיות ממשלה שרק אחד מ-
118
חברי הכנסת עשוי לעמוד בראשה .
הדבר נוגד מושכלות יסוד של כללי המשחק הפרלמנטריים שלנו, ופוגע במרקים היחסים הבסיסיים
ש בין הכנסת, שהיא בית הנבחרים שלנו (סעיף1
:לחוק יסוד
.הכנסת) לבין הממשלה
משמר
הדמוקרטיה מתנגד לתיקון
זה.
התיקונים המו
צע ים לחוק-
:יסוד
הכנסת
33
. התיקון הראשון המוצע במסגרת התיקונים לחוק יסוד זה, הוא ש
במקרים של ה קמת ממשלה חדשה
בשנת כספים של
גביה טרם הועבר חוק תקציב , תוארך התקופה להעברת חוק תקציב
מ-
100
ימים
לאחר כינונה של הממשלה ה
חדשה ל-
135
ימים
(תיקון סעיף36
)א(ב) לחוק היסוד .
משמר הדמוקרטיה
מתנגד .לתיקון זה
34
.
אין שום .עיקרון חוקתי המגולם בתיקון המוצע
מספ
ר הימים הקבוע כיום בחוק היסוד הוא שרי ,רותי
ומספר הימים המוצע במקומו הוא שרירותי לפחו .ת באותה מידה, אם לא יותר אין כל הצדקה להחליף
הסדר חוקתי אחד באחר, בלא שיש עיקרון משטרי .המפיק תועלת מהתיקון האמור
35
. לא זו ב
לבד, אלא שהתיקון המוצע אף יפגע באינטרס הציבורי
ובכוחה של הכנסת כרשות מפקחת על
הממשלה. האינטרס הציבורי הוא שממשלה תפעל תחת חוק תקציב. מצב של היעדר חוק תקציב הוא
מצב בעייתי, קשה, הפוגע באופן חריף הן בתקינות עבודת הרשות המבצעת והן באינטרסים משטריים
כללי ים. היעדרו של חוק תקציב אף פוגע ביכולתה של הכנסת לפקח כראוי על פעולתה של הממשלה
.בביצוע הוצאות תקציביות שוטפות ומיוחדות
הארכת התקופה שבה תפעל הממשלה החדשה בלא
שהועבר חוק תקציב אינה ראויה, והיא מ
עמיקה ומ חריפה את הפגיעה לאינטרס הציבורי הנ גרמת בזמן
פעולת הממשלה בלא תקציב
.מאושר
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
36
.
,התיקון השני המוצע במסגרת התיקונים לחוק יסוד זה הוא בהרחבת" מה שקרוי "החוק הנורווגי
המעוגן בסעיף42
.ג לחוק היסוד לפי ההסדר המוצע, יוגדל מספרם של חברי כנסת מכל סיעה
קו
אליציונית
, המכ
הנים כשרים או סגני-
שרים בממשלה, שיוכלו להתפטר באופן זמני מכהונתם בכנסת
לתקופת כהונתם בממשלה, ולשוב באופן אוטומטי לכהן כחברי כנסת אם תסתיים כהונתם בממשלה .
.משמר הדמוקרטיה מתנגד לתיקון זה
37
. "החוק הנורווגי" הוא חוק מגונה ובע
ייתי, המ
ביא ל
עיוות במבנה הכנסת ו לשורה של מצבים בעייתיים
מבחינה פוטנציאלית במישור היחסים שבין חבר הממשלה המתפטר מכהונתו ב כנסת לבין חבר הכנסת
.הזמני הנכנס לכהן בכנסת במקומו, לתקופה שבה חבר הממשלה ממשיך בכהונתו מצבים כאלה
עשויים להביא לפגיעה בעצמאות הפרלמנטר ית של חבר הכנסת הזמני, היודע כי הוא ימשיך לכהן
בכנסת רק .כל עוד סיעתו תמשיך לכהן בממשלה
38
. "החוק הנור ווגי" מביא גם להגדלה של מספרם הכולל של נבחרי הציבור המכהנים בממשלה ובכנסת
)(במשותף . זאת, ללא קיום דיון ציבורי
הולם, הנ
שען על ליבון מעמיק ומחק ר השוואתי, באשר לגודל
.הראוי של הפרלמנט ביחס לממשלה
המפתח ל ריפוי בעי
ותי ו של השלט ון בישראל בהקשר זה אינו נעוץ
בהגדלת הכנסת, כי אם בהקט נת גודלה של .הממשלה בממשלת ישראל מכהנים יותר מדי שרים וסגני-
.שרים
יש להגביל את מספרם בחוק , כפי
שנעשה בעבר. "החוק הנורווגי" מבקש לקבע את העיוות
בגודלה של הממשלה, באמ
צעות הגדלה מקבילה ובלתי ראויה של הכנסת
, בעקיפין .
39
. התיקון המוצע יביא גם לבזבוז כ
ספים משווע .
" תזכיר החוק עצמו מציין כי הצעת החוק תאפשר
למספר גדול יותר של שרים שהם חברי הכנסת להפסיק זמנית את כהונתם בכנסת בשל חברותם
בממשלה. עקב הפסקת הכהונה יושב
עו אחרים כחברי הכנס ת תחתם. על כן, להצעת החוק תיתכן עלות
תקציבית כמספר חברי הכנסת החדשים שיכהנו בעקבות הפסקת הכהונה כאמור ". העלות התקציבית
של כל אחד מחברי הכנסת לשנה היא1.6
מיליון₪
.
הת
יקון המוצע עלותו א פוא עשרות מיליוני שקלים
,נוספים
לכהונתם של נבחרי ציבור מיות רים, במ הלך כהונתה של הכנסת הנ.וכחית בלבד
40
. מאחר ש
לעמדת משמר הדמוקר טיה
יש לבטל את "החוק הנורווגי" כולו , דהיינו למחוק מחוק-
:יסוד
הכנסת את סעיף42
ג, בוודאי שאין לפעול להרחבתו של .חוק זה באמצעות התיקון המוצע
התיקונים המוצעים לחוק הכנסת
41
. התיקון הראשון המוצע במסגרת התיקונים לחוק זה, עניינו ב הצעה לשנות את סעיף10
ב לחוק
,הכנסת
כך שישונה המועד להתפ
זרות הכנסת ע
קב אי ק
בלת חוק התקציב .
משמר הדמוקרטיה
מתנגד
לתיקון
.זה
42
.
התיקון האמור .יש בו כדי להחליש את כוחה של הכנסת כרשות המפקחת על פעולות הממשלה כיום
קובע חוק היסוד כי אם הכנסת לא קיבלה חוק תקציב בתוך שלושה חודשים מיום תחילתה של שנת
הכספים, יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה. התיקון
המוצע מבקש לדחות את המועד
האמור, כך שמניין הימי ם לא יכלול את מועדי ישראל. הדבר אינו ראוי, מאחר שיש בו כדי להכניס
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
שיקולים נסיבתיים של קיומם של חגי ישראל במהלך תקופות שכאלה, ולהכניס אי-
ודאות לתוך
.מערכת יחסי הגומלין שבין הממשלה לכנסת בנוגע לחקיקת חוק תקציב
43
. התיקון השני המוצע במסגרת התיקונים לחוק זה, עניינו ב הצעה לשנות את סעיף59
,לחוק הכנסת על
מנת לאפשר
לקבוצה של ארבע
ה חברי כנסת להתפלג מסיעה בלא שייחשבו כפורשים מסיע תם לעניין
סעיף6א לחוק-יסוד: הכנסת .
משמר הדמוקרטיה מתנגד לתיקון
זה .
44
.
תכליתו של הת יקון המוצע :היא נסיבתית ופוליטית
ההצעה האמורה נוב עת משיקולים פוליטיים
שנשקלו על-
ידי
ה סיעות המרכיבות את
הממשלה ה-
36
, ו עניינן רצון לגרום לחברי כנסת מסיעת הליכוד
"לערו
ק" לשורות הקואליציה, בלא להיחשב כמי שפרשו מסיעתם , על המשתמע מכך לעניין הזכות
לשוב ולהיבחר בבחירות
.לכנסת הבאה אין בהצעה כל טיוב או שיפור של כללי המשחק ה פרלמנטריים
הנהוגים בכנסת .
45
.
,בנוסף
קשה לראות הכיצד מתן "הקלה" לקבוצת חברי כנסת מתוך סיעה
להתפלג מסיעתם בלא לספוג
את הסנקציה הקבועה בסעיף6א לחוק-
:יסוד
הכנסת–
המונעת מאותם חברי כנסת להיבחר לכנסת
הבאה ברשימת מועמדים ה
כוללת מפלגה המיוצגת בכנסת הנוכחית
–
יועיל .לאינטרס הציבורי
ההוראות הסטטוטוריות בעניין פרישה והתפלגות מסיעה נקבעו נוכח מהלכים בלתי ראויים שנעשו על-
ידי חברי כנסת שונים לאורך השנים
, מהלכים שה
ונעו מ
טובתם האי שית של אותם חברי כנסת, ולא
.מהרצון לקדם את האינטרס הציבורי או לשקף או לייצג את רצון הבוחרים התיקון המוצע משקף
מגמה הפוכה–
הקלת
התנאים להתפלגות במקום הקשחתם . זוהי מגמה שאינה רצויה, ויש להימנע
.מכך
46
.
בנוסף, החלתו של התיקון המוצע כבר
בתקופת
הכנסת הנוכחית, פירושו החלתו בפועל על שתי סיעות
בלבד , שהרי כבר כיום שליש מחברי סיעה רשאים להתפלג ממנה בלא להיחשב פורשים. התיקון יחול
אפוא רק על סיעות המונות יותר מ-
12
חברי כנסת, כך ש קבוצה של ארבעה חברי כנסת תוכל גם היא
להתפלג, אף שאינה מגיעה לכדי שליש מהסיעה שממנה הם מבקשים להיפ רד. מדובר אך ורק על סיעת
"יש עתיד", המונה17
חברי כנסת, ועל סיעת"
הליכוד", המונה30
.חברי כנסת "סיעת "יש עתיד היא
סיעה קואליציונית, כך ש לא קיים אינטרס פוליטי חזק עבור ,מי מחבריה להיפרד ממנה לעת הזו
וממילא הפע
ר בין ה מצב החוקי הנוכחי, המאפשר לשליש מהסיעה (שישה חברי כנסת) להתפלג, לבין
המצ ב שייווצר לאחר התיקון המוצע (שיאפשר לארבעה חברי כנסת מסיעה זו להתפלג ממנה) אינו
.גדול
47
.
שונה הדבר באשר לסיעת "הליכוד", המונה30
.חברי כנסת ,במצב הסטטוטורי הנוכחי צריכים
להתא גד10
חברי כנסת מסיעה זו על-מנת להתפלג ממנה בלא לה .יחשב פורשים התיקון המוצע יביא
לכך שגם קבוצה של ארבעה חברי כנסת מסיעה זו יוכלו להתפלג ממנה–
ומדובר בפער משמעותי
מאוד. המשמעות היא, שמבחינ
ת הנסיבות הפוליטיות השוררות כעת, התיקון המו צע יחול על סיעת
"הליכוד" בלבד. זוהי חקיקה פרסונלית הלכה למעשה–
והדבר
פסול לחלוטין , אף בלא להתחשב
בנזקים הנוספים שייגרמו כתוצאה מקבל.ת תיקון זה
)משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר⚫
דרך אבא הלל12
(מגדל חוגי) רמת גן5250606
טל :פון
03-6961011
⚫
פקס :
03-6961021
⚫
דוא"ל :
[email protected]
48
.
משמר הדמוקרטיה הישראלית היא עמותה, שהוקמה על-
ידי משפטנים ופעילים חברתיים, ששמה לה
למטרה לפע ול למען האינטרס הציבורי לטיפוח ערכי היסוד של הדמוקרטיה הישראלית, כמדינה
יהודית ודמוקרטית, בתחומי שלטון החוק, המשטר והמינהל הציבורי; לפעול לשיפור נורמות השלטון
והמשטר התקינות ולמיגור השחיתות השלטונית; לחזק את ערכיה הדמוקרטיים של המדינה, לפעול
למען כינון חוק ה ראויה, הפרדת הרשויות ואיזונים ובלמים ביניהן; לחזק את מעמדה של הרשות
השופטת, עקרונות המשפט, הצדק וזכויות האדם; לעמוד על חשיבותו ומרכזיותו של עיקרון השוויון
בפני החוק ואכיפת עיקרון זה; להטמעת ערכי מינהל תקין ואתיקה בקרב עובדי ונבחרי ציבור; ולגיבוש
וקידום ח .קיקה שתעגן את הערכים הללו
49
. ל
מען הסדר הטוב ,
יובהר כי
מרשת
נו
שומרת לעצמה כל זכות בהקשר זה–
לרבות הזכות לפנות
לערכאות המתאימות כדי שיתנו דעתן והנחיותיהן בעניינים אלו. נבקשכם לראות
במכתבנו זה פנייה
אחרונה בכל הנוגע למיצוי הליכים טרם פנייה לערכאות כאמור. בנוסף–
אין במכתבנו זה או במה שלא
נאמר בו, כדי לפגוע בזכות כלשהי מהזכויות העומדות למרש
נו ת .
,בכבוד רב ובברכה
עו"ד יובל יועז
עו"ד אוהד שפק
ה יועץ המשפטי
חבר
הצוות המשפטי