חומר רקע

1 הכנסת ועדת החוץ והביטחון הצוות המשפטי כ"ד בתמוז התשפ"א 4 ביולי2021 לכבוד חברי הוועדה ה זמנית לענייני חוץ וביטחון ,נכבדי הנדון: סוגיית איחוד משפחות של ישראלים עם תושבי יהודה, שומרון ועזה, ועם אזרחים ותושבים של אירן, עירק, לבנון וסוריה 1. ל קראת ה דיון בוועדה ב סוגיית איחוד משפחות של ישראלים עם תושבי יהודה, שומרון ועזה, ועם אזרחים ותושבים של אירן, עירק, לבנון וסוריה , מצ"ב סקירה בנושא. 2. סוגיית איחוד המשפחות מוסדרת ב חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג– 2003 , ש נחקק ב מ הלך .האינתיפאדה השנייה בחוק נקבעו הוראות המגבילות את שר הפנים במתן אזרחות ורישיונות לישיבה בישראל במקרים של איחוד משפחות, וזאת ביחס לסמכויות ולשיקול הדעת הנתונים לו לפי חוק האזרחות, התשי"ב– 1952 ,וחוק הכניסה לישראל התשי"ב– 1952 . כן נקבעו מגבלות על מתן היתרי שהייה בישראל במקרים של איחוד משפחות והיתרים הניתנים לפי תחיקת הביטחון. 3. הסדרים אלה, שיפורטו להלן, עוגנו נוכח עמדת גורמי הביטחון, לפיה בעשרות פיגועי התאבדות שהתרחשו באותם ימים, הסתמנה מעורבות גוברת והולכת של פלסטיני ם שהם במקור תושבי איו"ש ועזה (להלן– האזור), הנושאים, בעקבות הליכי איחוד משפחות, תעודות זהות ישראליות המאפשרות .להם תנועה חופשית בין שטחי הרשות לישראל תמצית הוראות חוק האזרחות והכניסה לישראל 4. חוק האזרחות והכניסה לישראל קובע עיקרון לפיו שר הפנים לא יעניק אזרחות או רישיון ישיבה בישראל לתושב ,האזור ולתושב או אזרח ,איראן ,לבנון סוריה .ועיראק כן קובע החוק כי מפקד האזור לא יהיה רשאי להעניק לתושב אזור ,יהודה שומרון וחבל עזה היתר לשהייה בישראל. 5. עם זאת, החוק מגדיר חריגים וסייגים לאיסור על הענקת אזרחות, היתר הישיבה או היתר שהייה בישראל. מ קצתם של החר יגים היו בחוק מלכתחילה, ו רובם נוספו בתיק וני חקיקה ב- 2005 וב- 2007 . ס ייגים אלה מאפשרים מתן היתרים לבני זוג וילדים, היתרים למקרים הומניטריים מיוחדים, היתרים למטרת טיפול רפואי, עבודה או למטרה זמנית שלא תעלה על שישה חודשים והיתרים מיוחדים, הכל כמפורט להלן: 2 א. היתר לבני זוג – שר הפנים רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה של תושב ה אזור ,אשר מלאו לו 35 שנים ,לפחות או תושבת האזור שמלאו לה 25 שנים ,לפחות לשם מניעת הפרדתם מבני זוגם .השוהים כדין בישראל ב. היתר לגבי ילדים – שר הפנים רשאי לתת לקטין תושב ,האזור שגילו עד 14 ,שנים רישיון לישיבה ,בישראל וכן רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל למי שגילו מעל 14 ,שנים לשם מניעת .הפרדתו מהורהו המשמורן ג. מקרים הומניטריים מיוחדים: שר הפנים ,רשאי מטעמים הומניטריים ,מיוחדים ובהמלצת ועדה ,מקצועית לתת רישיון ישיבה ארעי בישראל ,לתושב האזור או לתושב או אזרח של ,איראן ,לבנון סוריה ועיראק .כן רשאי הוא לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל לתושב האזור שבן משפחתו שוהה כדין .בישראל :החוק מתיר שיקול דעת בהגדרת המקרים ההומניטריים, אך מתווה שיקול דעת בשני מקרים 1. העובדה כי בן משפחתו של מבקש ההיתר או הרישיון, השוהה כדי ן בישראל, הוא בן זוגו או כי לבני הזוג ילדים משותפים– עובדה זו כשלעצמה לא .תהווה טעם הומניטרי מיוחד 2. אם המבקש היה תושב סוריה, ובן זוגו הוא בן העדה הדרוזית השוהה כדין בישראל ומתגורר בשטח רמת הגולן– .שר הפנים רשאי לראות בכך טעם הומניטרי מיוחד ד. היתרים נוספים – מפקד האזור רשאי לתת היתר שהייה בישראל למטרת טיפול ,רפואי עבודה או למטרה זמנית שלא תעלה על שישה .חודשים ה. היתר מיוחד – שר הפנים רשאי להעניק אזרחות או רישיון ישיבה בישראל לתושב האזור או לתושב או אזרח של ,איראן ,לבנון סוריה ועיראק, ו מפקד האזור רשאי לתת לתושב האזור היתר שהייה ,בישראל אם מי מהם השתכנע כי :התקיים אחד מאלה (1) התושב או האזרח מזדהים עם מדינת ישראל ויעדיה; (2) ,התושב או האזרח או בן משפחתו פעלו באופן ממשי לקידום ,הביטחון הכלכלה או עניין חשוב אחר של המדינה; (3) הענקת ,האזרחות רישיון הישיבה או היתר השהייה בישראל הוא מעניינה המיוחד של .המדינה 6. לעניין חלק מהחריגים המפורטים לעיל1 , החוק קובע, כי היתרי שהייה ורישיון ישיבה לא יינתנו אם יש מניעה ביטחונית , בהתאם ל חוות דעת של גורמי הביטחון המוסמכים לפיה המבקש או בן משפחתו ,עלולים להוות סיכון ביטחוני למדינת ישראל. לעניין זה גורמי הביטחון המוסמכים יכולים להסתמך גם על כך שבמדינת מושבה או באזור מגוריו של המבקש מתבצעת פעילות העלולה לסכן את ביטחון המדינה או את אזרחיה . בהתאם לכך, נקבע בשנת2009, כי שטח רצוע ת עזה הוא אזור כזה, ועל כן שר הפנים אינו מעניק עוד היתרי שהייה לבני זוג ולקטינים מעל גיל14 ., כאשר מדובר בתושבי רצועת עזה 1 החריגים אליהם מתייחסת סוגיית המניעה הביטחונית הם היתר שהייה לבני זוג, היתר שהייה לקטין לשם מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן, רישיון ישיבה או היתר שהייה במקרים הומניטריים מיוחדים, היתר שהייה לעבודה בישראל או למטרה זמנית .אחרת או היתר שהייה בישראל למי שהגיש בקשה לפני קבלת החלטת הממשלה, כאמור בהוראות המעבר 3 התייחסות הפסיקה לחוק האזרחות והכניסה לישראל 7. לאחר חקיקתו של חוק האזרחות והכניסה לישראל הוגשו מספר עתירות בעני י ן חוקתיות החוק. בשנת 2006 דן בית המשפט העליון בהרכב מורחב של11 שופטים בעתירתו של ארגון עדאלה המרכז 'המשפטי למען המיעוט הערבי בישראל ואח' נגד שר הפנים ואח .טענתם המר כזית של העותרים הי יתה שהחוק פוגע בזכויות החוקתיות לחיי משפחה .ולשוויון ,לטענתם החוק פוגע בזכות לחיי משפחה בכך שהוא מונ ע איחוד משפחות של בני זוג ערבים ישראלים עם בני זוגם הערבים מהאזור (בכפוף לחריגי )הגיל , ו מטיל מ גבלות על הקשר בין הורה ישראלי לבין ילדו הרשום .באזור בנוסף ,נטען כי החוק פוגע בזכות לשוויון בכך שפגיעתו מתמקדת באזרחי ישראל ,הערבים שכן הם אלה שנישאים לבני זוג פלסטינים .מהאזור העותרים הוסיפו וטענו כי הפגיעות בזכויות החוקתיות אינן עומדות בתנאיה של פסקת ההגבלה, שבחוק יסוד :כבוד האדם ,וחירותו שכן תכלית ו ,פסולה מאחר ו עומדים בבסיסה שיקולים דמוגרפיים, וכן הפגיעה החמורה של החוק בזכויות יסוד אינה .מידתית טענת העותרים הי יתה כי היה על המדינה לקבוע מנגנונים של בדיקה ביטחונית ,פרטנית ולמנוע איחוד משפחות רק ממי שנשקף ממנו סיכון לביטחון .המדינה 8. בית המשפט העליון החליט לדחות את העתירה ברוב של שישה שופטים מול חמישה. שישה מהשופטים סברו אמנם כי החוק פוגע בזכויות החוקתיות לחיי משפחה ולשוויון, אך אחד מהם, השופט ,אדמונד לוי, סבר שיש לדחות את העתירה כדי לאפשר למדינה לגבש הסדר חקיקתי חלופי, ובכך הצטרף בעניין התוצאה לדעת ם של חמשת השופטים שסברו כי יש לדחות את העתירה. 9. בשנת 2012 דן בית המשפט העליון פעם נוספת בחוק האזרחות והכניסה לישראל ,בהרכב מורחב של 11 .שופטים בעתירה שהוגשה על ידי ח"כ זהבה גלאון מרצ- יחד ואח' נגד היועץ המשפטי לממשלה 'ואח נטען כי למרות תיקון החוק בשנת 2007 , במסגרתו הורחבו הסייגים לאיסור הגורף על מתן ,רישיונות ישיבה והיתרי שהייה, ונוסף החריג ההומניטרי קיימת פגיעה חוקתית בזכותם של אזרחי ישראל הערבים לחיי משפחה ובזכותם .לשוויון גם עתירה זו נדחתה ברוב של שישה שופטים מול חמישה. התפתחויות מאז שנחקק החוק 10 . מאז שנת 2007 לא תוקן חוק האזרחות והכניסה לישראל ,ואולם בשנת 2014 הוקם בית דין לעררים המשמש כערכא ה לקיום ביקורת שיפוטית על החלטות של הרשויות המוסמכו ת בענייני הגירה, כניסה לישראל, יציאה ממנה ואזרחות. בתי דין אלה דנים גם בעררים על החלטות שר הפנים ין י לענ היתרים לגבי בני זוג שגילם מעל 35 ובנות זוג שגילן מעל 25 ,ו כן בעררים על החלטות שר הפנים לעניין היתר לגבי .ילדים 11 . בשנת 2016 החליט שר הפנים על מתן רישיונות ישיבה ארעיים ליותר מ- 2000 תושבי ה אזור שהגישו בקשות לאיחוד משפחות עוד לפני תחילת תוקפו של חוק האזרחות והכניסה ,לישראל ומעמדם טרם .הוסדר 4 ,בברכה הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון 5 נספח– חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג- 2003 1. בחוק זה– ""אזור– ;כל אחד מאלה: יהודה והשומרון וחבל עזה "חו "ק האזרחות– חוק האזרחות, התשי"ב- 1952 ; ""חוק הכניסה לישראל– חוק הכניסה לישראל, התשי"ב- 1952 ; ""מפקד האזור– לענין יהודה והשומרון– מפקד כוחות צבא הגנה לישראל ביהודה והשומרון, ולענין חבל עזה– ;מי שיסמיך שר הפנים, בהסכמת שר הביטחון ""תושב אזור– מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור, וכן מי שמתגורר באזור אף שאינו רשום במרש.ם האוכלוסין של האזור, ולמעט תושב יישוב ישראלי באזור 2 . בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות סעיף7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתו שב אזור או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת אזרחות לפי חוק האזרחות ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא .ייתן לתושב אזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור 3 . על אף הוראות סעיף2, רשאי שר הפנים לפי שיקול דעתו לאשר בקשת תושב האזור למתן היתר לשהייה בישראל בידי מפקד האזור– ( 1 ) לגבי תושב אזור שגילו מעל35 שנים– לשם מניעת הפרדתו מבת זוגו השוהה ;כדין בישראל ( 2 ) לגבי תושבת אזור שגילה מעל25 שנים– לשם מניעת הפרדתה מבן זוגה השוהה .כדין בישראל 3 .א על אף הוראות סעיף2 , רשאי שר הפנים, לפי שיקול דעתו– ( 1 ) לתת לקטין תושב אזור שגילו עד14 שנים רישיון לישיבה בישר אל לשם מניעת ;הפרדתו מהורהו המשמורן השוהה כדין בישראל ( 2 ) לאשר בקשה למתן היתר לשהייה בישראל בידי מפקד האזור לקטין תושב האזור שגילו מעל14 ,שנים לשם מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן השוהה כדין בישראל ובלבד שלא יוארך היתר כאמור אם הקטין אינו מתגורר דרך קבע בישראל. 3א1. )(א על אף הוראות סע יף2, רשאי שר הפנים, מטעמים הומניטריים מיוחדים, בהמלצת ועדה מקצועית שמינה לענין זה (בסעיף זה– )הוועדה– ( 1 ) לתת רישיון לישיבת ארעי בישראל לתושב אזור או לאזרח או לתושב של ;מדינה המנויה בתוספת, שבן משפחתו שוהה כדין בישראל ( 2 ) לאשר בקשה למתן היתר לשהייה בישר אל בידי מפקד האזור, לתושב אזור .שבן משפחתו שוהה כדין בישראל )(ב שר הפנים רשאי להחליט על הקמת כמה ועדות לענין סעיף זה, שהרכבן יהיה .)כאמור בסעיף קטן (ג )(ג הרכב הוועדה יהיה– ( 1 ) מי שכשיר להתמנות לשופט בית המשפט המחוזי, שימנה שר הפנים והוא ;יהיה היושב ראש ( 2 ) ;נציג שימנה שר הביטחון ( 3 ) ;נציג שימנה ראש שירות הביטחון הכללי מבין עובדי השירות הגדרות הגבלת אזרחות וישיבה בישראל היתר לגבי בני זוג היתר לגבי ילדים היתר ורישיון במקרים הומניטריים מיוחדים 6 ( 4 ) ;נציג שימנה שר הפנים מבין עובדי משרדו ( 5 ) .נציג ציבור שימנו שר המשפטים ושר הפנים )(ד שר הפנים ייתן החלטה, בכתב, אם לתת רישיון או לאשר בקשה, לפי הענין, כאמור בסעיף קט ן (א), בתוך שישה חודשים מיום שהומצאו לוועדה כל המסמכים הדרושים; החלטת .השר תהיה מנומקת )(ה לענין סעיף זה– ( 1 ) ,העובדה כי בן משפחתו של מבקש ההיתר או הרישיון ,השוהה כדין בישראל הוא בן זוגו, או כי לבני הזוג ילדים משותפים, לא תהווה כשלעצמה טעם הומניטרי מיוחד; ( 2 ) היה מבקש הרישיון תושב סוריה, ובן זוגו הוא בן העדה הדרוזית השוהה כדין בישראל ומתגורר בשטח רמת הגולן שהוחל עליו המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל, לפי חוק רמת הגולן, התשמ"ב- 1981 , רשאי שר הפנים לראות בכך .טעם הומניטרי מיוחד )(ו שר הפנים יכול לקבוע ב צו, באישור הממשלה, מכסה שנתית מרבית של רישיונות או .היתרים שיינתנו או שיאושרו לפי סעיף זה )(ז "בסעיף זה, "בן משפחה– .בן זוג, הורה או ילד 3 .ב על אף הוראות סעיף2 , רשאי מפקד האזור לתת היתר לשהייה בישראל למטרה כמפורט :להלן ( 1 ) ;טיפול רפואי ( 2 ) ;עבודה בישראל ( 3 ) למטרה זמנית, ובלבד שהיתר לשהייה למטרה כאמור יינתן לתקופה מצטברת שלא .תעלה על שישה חודשים 3 .ג על אף הוראות סעיף2 , רשאי שר הפנים להעניק אזרחות או לתת רישיון לישיבה בישראל, לתושב אזור או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת , ורשאי מפקד האזור לתת לתושב אזור היתר לשהייה בישראל, אם שוכנעו כי התושב או הא זרח כאמור מזדהה עם מדינת ישראל ויעדיה וכי הוא או בן משפחתו פעלו פעולה של ממש לקידום הביטחון, הכלכלה או ענין חשוב אחר של המדינה, או שהענקת האזרחות, מתן הרישיון לישיבה בישראל או מתן ההיתר לשהייה בישראל, לפי הענין, הם מענינה המיוחד של המדינה; בפסקה זו, "בן מש "פחה – .בן זוג, הורה, ילד 3 .ד לא יינתן היתר לשהייה בישראל או רישיון ל ישיבה בישראל, לתושב אזור, לפי סעיפים 3 , 3א1, 3 (א2 ,) 3 (ב2) ו-( 3) ו- 4 ( 2 ), ולא יינתן רישיון לישיבה בישראל לכל מבקש אחר שאינו תושב אזור, אם קבע שר הפנים או מפקד האזור, לפי הענין, בהתאם לחוות דעת מאת גורמי הביטחון המוסמכים, כי תושב האזור או המבקש האחר או בן משפ חתם עלולים להוות "סיכון ביטחוני למדינת ישראל; בסעיף זה, "בן משפחה– בן זוג, הורה, ילד, אח ואחות ובני .זוגם לענין זה, רשאי שר הפנים לקבוע כי תושב האזור או המבקש האחר עלולים להוות סיכון ביטחוני למדינת ישראל, בין השאר על סמך חוות דעת מאת גורמי הביטחון המוסמכי ם ולפיה במדינת מושבו או באזור מגוריו של תושב האזור או המבקש האחר מתבצעת פעילות העלולה לסכן את ביטחון מדינת ישראל או אזרחיה. 3 .ה .הממשלה רשאית, בצו, לשנות את התוספת 4 . על אף הוראות חוק זה– היתרי ם נוספים היתר מיוחד מניעה ביטחונית שינוי התוספת הוראות מעבר 7 ( 1 ) רשאי שר הפנים או מפקד האזור, לפי הענין, להאריך את תוקפו של רישיון לישיבה בישראל או של היתר לשהייה בישראל, שהיו בידי תושב אזור ערב תחילתו של חוק זה, בהתחשב, בין השאר, בקיומה של מניעה ביטחונית כאמור בסעיף3 ;ד ( 2 ) רשאי מפקד האזור לתת היתר לשהייה זמנית בישראל לתושב אזור שהגיש בקשה להתאזרחות לפי חוק האזרחות או בקשה לרישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה ( לישראל, לפני יום א' בסיון התשס"ב12 במאי2002 ) ואשר ביום תחילתו של חוק זה ,טרם ניתנה החלטה בענינו, ובלבד שלא תוענק לתושב כאמור, לפי הוראות פסקה זו אזרחות לפי חוק האזרחות ולא יינתן לו רישיון לישיבת ארעי או לישיבת קבע, לפי חוק .הכניסה לישראל 5 . חוק זה יעמוד בתוקפו עד יום( ו' בתמוז התשפ"א16 ביוני2021), ואולם רשאית הממשלה, באישור הכנסת, להאריך בצו את תוקפו, לתקופה שלא תעלה בכל פעם על שנ ה .אחת תוספת (סעיפים 2 , 3א1 , 3 ,ג3 )ה איראן, לבנון, סוריה, עיראק תוקף