חומר רקע

)התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208 ، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 1 מתוך 4 24 ני יו 2021 ,י"ד תמוז פ תש"א לכבוד מחלקת ייעוץ וחקיקה משרד המשפטים התנגדות ל תזכיר חוק)יסוד: הממשלה (הסדרים לממשלת החילופים בשם התנוע ,ה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר" :(להלן התנועה ,)"אנו מתכבדים ל העביר אליכם את התנגדותנו העקרונית ל תזכיר חוק )יסוד: הממשלה (תיקונים שונים " :(להלן תזכיר החוק " או "התזכיר)" . כבר עתה ייאמר , כי עצם חקיקת הדברים בעייתי במיוחד שעה שבית המשפט העליון הוציא מלפניו צווים על- תנאי בבג"ץ2905/20 התנועה למען איכות השלטון נ' הכנסת " :(להלן פרשת ממשלת החילופים ,)"שעודנו תלוי ועומד להכרעה; ואופן פרסום התזכיר , אשר משנה בהתראה קצרה כל כך של כמה ימים ספורים בלבד, היבטים משטריים ,אשר מהווים לכשעצמם שינוי של כללי המשחק תוך כדי תנועה ,והכל כפי שיפורט להלן. התנגדותנו ל הסדרים המוצעים ב תזכיר החוק 1. תזכיר החוק מבקש לערוך שינויים פרסונאליים, ."תוך כדי תנועה", קרי ללא הוראות מעבר שינוי הסדרים אלה עומדים בבסי ס ,הדמוקרטיה במדינת ישראל ומשלי ך במישרין על מעמדה של הכנסת, וכן על מעמדם של חוקי היסוד בשיטת משפטנו. להלן נפרט את התיקונים הבעייתיי ם במיוחד אשר עולים בתזכיר: א. קביעת הסכמים קואליציוניים בחוק היסוד – תיקון לסעיף43א לחוק- יסוד: הממשלה ,כך שיתווספו שני מועדי חילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החלופי: האחד במקרה שהתקבל חוק על התפזרות הכנסת לפני גמר תקופת כהונתה, אם הצביעו ב עדו שני חברי הכנסת מהסיעות ששריהן הן בעלי זיקה לראש הממשלה; השני, במקרה .שהתפזרה הכנסת לפני גמר תקופת כהונתה בשל אי קבלת חוק התקציב ב. שינוי בא פשרות להפיל ממשלה במהלך כהונתה של הכנסת– תיקון לסעיף43ח לחוק- יסוד: הממשלה כך שיקבע כי ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי לא יוכלו, באותה הכנסת שבה הושבעה ממשלת החילופים, לעמוד בראשות ממשלה שאינה ממשלת .החילופים שבראשה עמדו, או לכהן בה כשרים ג. שינו מעמדו של ראש הממשלה – תיקון לסעי פים 25 )(א ו- 43 )ה(א לחוק- :יסוד הממשלה כך שיתאפשר לראש הממשלה למנות שני סגני שרים. תוספת של סג ן שר נוסף במשרד ראש הממשלה, המהווה תוספת תקציבית נוספת של3.3 .מיליון ש"ח בשנה 2. לנוכח חשיבותם הרבה של הדברים, ומעמדם הרם של חוק י היסוד, נתכבד לפנות אליכם ולטעון ,כי ככל שיכוננו התיקונים האמורים, כפי שאלו עולים בהצעות האמורות הרי שעולה החשש לשימוש לרעה בסמכותה המכוננת של הכנסת, ואף החשש לתיקון חוקתי שאינו חוקתי. )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208 ، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 2 מתוך 4 3. ראשית , נבקש לטעון כי כינונם של כלל התיקונים האמורים ללא הוראות מעבר, כך שאלו יחולו ישירות על הכנסת ה- 24 " , משנים את הכללים תוך כדי תנועה " ומשכך מעלים החשש לשימוש .לרעה בסמכותה המכוננת של הכנסת 4. בה קשר זה, נבקש להפנותכם לבג"ץ2905/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת , " :(להלן פרשת ממשלת החילופים "), שעודנו תלוי ועומד, הנוגע לחוקתיותו של חוק- :יסוד 'הממשלה (תיקון מס8 " :והוראת שעה) (להלן 'תיקון מס8 " " או התיקון לחוק היסוד "). בפרש ת ממשלת החילופים, הוציא בית המשפט ה עליון ביום12.11.2020 , צו על-תנאי המורה למ דינה והכנסת :לבוא וליתן טעם "מדוע לא יקבע כי חוק- 'יסוד: הממשלה (תיקון מס8 ) וחוק ממשלת חילופים (תיקון חקיקה והוראת שעה), התש"ף- 2020 וההסדרים הכלולים בהם– כולם, או חלקם, אשר אמורים לחול בתקופת כה ונתה של הכנסת ה- 23 – בטלים, ככל שלא יוחלו רק בתקופת כהונתה של הכנסת ה- 24 ,ואילך זאת תוך קביעת הוראת מעבר מתאימה". (ההדגשות .)אינן במקור 5. מקום בו עוגנו תיקונים משמעותיים בעלי השלכות רחבות על שיטת משטרנו ביקש בית המשפט הנכבד לבחון את חוקתיות המהלך והאם זה מהו וה שימוש לרעה בסמכותה המכוננת, נוכח .היעדרה של הוראת מעבר מתאימה 6. על כן , נבקשכם לעגן הוראות מעבר כך שהתיקונים האמורים, ככל שיעשו, יחולו רק בתקופת כהונתה של הכנסת ה- 25 . 7. שנית , ובהקשר לתיקון לסעיף43ח לחוק- יסוד: הממשלה, נבקש להפנותכם לצו על- תנאי נוסף שהוצ י א בית המשפט העליון ב ,פרשת ממשלת החילופים שם הורה למדינה ולכנסת לבוא :ולנמק "מדוע לא יקבע כי ההוראות בתיקון חוק- 'יסוד: הממשלה (תיקון מס8 והוראת שעה) (להלן: חוק- 'יסוד: הממשלה (תיקון מס8 )) המצמצמות את סמכותה של הכנסת להביע אי-אמון בממשלה, ומתנות תנאים לכך – .בטלות" .)(ההדגשות אינן במקור 8. ,אם כן בית המשפט העליון עודו יושב על המדוכה ובוחן את החוקתיות בדבר הפגיעה הגלומה בצמצום יכולתה של הכנסת להביע אי אמון בממשלה, והחשש שמא :בתיקון חוק יסוד הממשלה (ממשלת חילופים), אכן .נעשה שימוש לרעה בסמכות המכוננת בעת כינון תיקון זה 9. על כן, נתכבד לבקשכם לעצור את המשך החקיקה הממשלתית בתזכיר זה, אשר הלכה למעשה מוסיפה לצמצם ו לפגוע בכוחה של הכנסת, כפי שהתיקון הנ"ל., מבקש לעשות 10 . שלישית ,התיקון להוספת סגן שר נוסף ושני למשרד ראש הממשלה ותוך ש :ינוי חוק יסוד הממשלה, הוא תיקון ללא תכלית וללא הצדקה מהותית. לפי התזכיר, מדובר ב"יד מסייעת .נוספת" לצורך תפקידיו השונים של ראש הממשלה ,כמו כן" ,בהתאם לפי התזכיר תתכן תוספת )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208 ، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 3 מתוך 4 עלות תקציבית הכרוכה בכהונתו של סגן שר. יצוין כי עלות העסקה כוללת של סגן ש,ר לרבות לשכה ועוזרים, היא כ- 3.3 מליון ש"ח לשנה." 11 . עם כל הכבוד הראוי, תוספת תקציבית של כ- 3.3 ש"ח "לשנה, כדי להוות "יד מסייעת נוספת לראש הממשלה במשרדו היא תוספת חריגה ובזבזנית במיוחד , אשר לעמדתנו פסולה ערכית ו עליה להתבטל . 12 . לעמדת התנועה, "סידור ג'וב" נוסף, על כל תנאי הלשכה הנלווים לו היא מיותרת. ראש הממשלה יכול להוסיף סמכויות למגוון התפקידים הקיים כבר כעת במשרדו. גם בדברי ההסבר בתזכיר אין כל הצדקה מהותית לתוספת של יד מסייעת בדמות סגן שר. כל זאת, כאשר בממילא מוסד "סגן השר" בממ .שלה מצוי במחלוקת בכל הקשור לתכליתו ולפונקציות סמכויותיו 13 . ,יתרה מכך תיקון זה בעייתי במיוחד, כאשר הוא עלול לשנות את מעמדו של ראש הממשלה כשר "ראשון בין שווים" בממשלה, ולמעשה מוסי ף למשרדו סגן שר נוסף ושני– תוספת חריגה ביחס ליתר המשרדים. 14 . נזכיר, כי מעמדו של ר אש הממשלה כשר ראש בין שווים הוכר כבר בפסיקה. בית המשפט העליון פירש את מעמדו של ראש הממשלה, ו קבע בבג"ץ3132/15 מפלגת יש עתיד בראשות יאיר לפיד נ' ראש ממשלת ישראל ,(אר"ש13.4.2016 :), כי " בשנת2001 , לנוכח ההחלטה לבטל את הבחירה הישירה לראשות הממשלה, כונן חוק ה ,יסוד מחדש פעם נוספת. זהו חוק היסוד הנוכחי אשר אימץ בעיקרו את ההסדרים שנכללו בחוק היסוד משנת1968 , בין היתר, כך שמעמדו של ראש הממשלה במסגרת ממשלתו הוסדר כ"ראשון בין שווים" (אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של ישראל– רשויות השלטון ואזרחות834 (מהדו ,רה שישית2005 ) (להלן: רובינשטיין ומדינה)). אף בו נקבע, בסעיף5 (א), כי "הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים." " 15 . על כן, אנו סבורים כי עליכם להתייחס ו לתת את הדעת גם לשינוי האפשרי במעמדו של ראש .הממשלה, אשר תיקון זה הלכה למעשה מבצע ה ליך פרסום התזכיר 16 . בשולי הדברים נבקש, כי יוארך .זמן התייחסות הציבור לתזכיר תזכיר החוק פורסם ביום 22.6.2021 , וניתן לציבור הרחב לפרסם את הערותיו עד ליום26.6.2021 ,. כלומר4 .ימים בלבד 17 . תזכיר ה חוק ,הנ"ל מורכב ו טומן בחובו שינויים משטריים נרחבים .כפי שהרחבנו לעיל, תיקוני חקיקה העוסקים בממשלה החילופים, אף אינם מתחשבים בצווים על- תנאי שהוציא כבר בית .המשפט העליון בנושאים אלה ממש 18 . ,כידוע, בכל הקשור להליך פרסום תזכירי החוק בית המשפט העליון כבר קבע בבג"ץ1658/10 אדם טבע ודין נ' ממשלת ישראל ,(פורסם בנבו12.3.2010), כי הליך מנהלי תקין הנוגע לטיפול בהצעות חוק בידי גורמי הממשלה מחייב הפצת הצעת תזכיר הצעת החוק לכל הגורמים )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208 ، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207 ، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 4 מתוך 4 הציבוריים המעורבים בנושא החקיקה, ולציבור בכללותו, ומתן פרק זמן סביר לקבלת עמדותיהם לגופה של ההצעה, וזאת בטרם יונח תזכיר הצעת החוק לדיון בוועדת השרים לעניי ני חק.יקה 19 . כך ככלל, וכך מקל וחומר ב תזכיר מקי ף ורחב מעין ז ה , הכולל.שינויים עקרוניים 20 . עוד ייאמר, כי חשיבותן של הערות הגורמים השונים בולטת במיוחד בשלב שבו הממשלה טרם גיבשה עמדה בנושא הצעת חוק, וכאשר להעלאת ההיבטים השונים בידי גורמי הציבור עשויה להיות השפעה על גיבוש העמדה הממשלתית, לרוחב ולעומק הראייה הנדרשת לעיצוב המדיניות .החקיקתית 21 . על ,כן יש להעניק לציבור זמן סביר וראוי למתן הערות והתייחסות ל ת זכיר ה חוק (לכל הפחות 21 )ימים , כאשר4 הימים שניתנו כעת ,אינם עומדים בד יש ר ה זו. סיכום 22 . ,הנה כי כן קיים הליך תלוי ועומד (פרשת ממשלת החילופים ), בו בית המשפט העליון כבר הוציא למדינה ולכנסת צווים על- תנאי העוסקים ממש בחוקתיות של חלק מן התיקונים המוצעים כעת שוב בתזכיר– לשם כיבוד בית המשפט העליון והכרעתו יש לעצור כעת את המשך .התיקונים על ידי הממשלה 23 . יתרה מכך, שינויים אלה, אשר נדמה כי אינם מהותיים או מיוחדים בעת הזו, נעשים מבלי שנבדקים כלל ההשלכות– כך לדוגמה, הוספת סגן שר שני במשרד ראש הממשלה עלולה לשנות את מעמדו ביחס לשרים האחרים. כלומר, לא מדובר לדידנו רק ב"סידור ג'וב" נוסף בממשלה – אלא בשינוי גם בש.ינוי מהותי 24 . לעמדת התנועה ו מעבר לבעייתיות הגלומה בתזכיר, וכפי שהורחבה לעיל , עצם זירוז ההליך מעלה חשש ל"מחטף" חקיקתי. כזה שאינו ראוי עת מבקשים לשנות את שיטת המשטר הדמוקרטית בישראל. 25 . אשר על כן, ולאור כל האמור ל עיל, אנו מתנגדים לחקיקת התזכיר המוצע ומבקשים לעכב את המשך חקיקתו. בכבוד רב, תומר נאור, עו"ד ראש האג ף המשפטי הידי נגב ,"ד עו מחלקת מדיניות וחקיקה שי יוסף רכזת האגף המשפטי