חומר רקע
ב' באב התשפ"א
11 ביולי 2021
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק הדיינים (תיקון מס' 29), התשפ"א-2021
רקע
1. בחירת דיינים והוועדה לבחירת דיינים
סעיף 5 לחוק הדיינים, התשט"ו-1955 (להלן – החוק) קובע, כי דיין ימונה על ידי נשיא המדינה, לפי הצעה של הוועדה לבחירת דיינים, זאת, בדומה להליך המינוי של שופט שממונה על ידי נשיא המדינה, לפי בחירה של הוועדה לבחירת שופטים (סעיף 4(א) לחוק-יסוד: השפיטה).
סעיף 6(א) לחוק קובע את הרכב הוועדה לבחירת דיינים (להלן – הוועדה). בהתאם לסעיף האמור, הוועדה מורכבת מ-11 חברים: שני הרבנים הראשיים לישראל; שני דיינים של בית הדין הרבני הגדול שנבחרים בידי חבר דייניו; השר לשירותי דת (אשר משמש גם כיו"ר הוועדה) ושר נוסף; שני חברי הכנסת; שני עורכי דין שנבחרים על ידי לשכת עורכי הדין; וטוענת רבנית שנבחרת על ידי השר לשירותי דת (סעיף 6(א) ו-(ד) לחוק).
כאמור, תפקידה המרכזי של הוועדה הוא לבחור דיינים, ובמסגרת זו, חברי הוועדה נדרשים להצביע על פי שיקול דעתם, ואינם מחויבים להחלטות הגוף שמטעמו הם חברים בוועדה (ס' 6ב לחוק). סמכות נוספת של הוועדה היא להחליט על השעייה של דיין שנפתחה נגדו חקירה בעבירה שיש עמה קלון, או על סיום כהונתו של דיין (סעיף 16א(א) ו-(ו) לחוק).
2. נשים בוועדה למינוי דיינים
באוקטובר 2011, בחרה לשכת עורכי הדין את שני נציגיה לוועדה לבחירת דיינים, שניהם גברים. מכיוון שבאותה העת גם נציגי הכנסת והממשלה לוועדה לבחירת דיינים היו גברים, נוצרה מציאות שבה כל חברי הוועדה לבחירת דיינים היו גברים. מציאות זו הובילה להגשת עתירה על ידי תנועת אמונה, שביקשה מבג"צ להורות לכנסת וללשכת עורכי הדין לכלול אשה בקרב נציגיהם לוועדה. במקביל לעתירה, וכתוצאה מהמציאות שנוצרה, הונחו על שולחן הכנסת מספר הצעות חוק פרטיות שביקשו לתקן את סעיף 6 לחוק הדיינים, ולהגביר את ייצוג הנשים בוועדה למינוי דיינים באופנים שונים: הן באמצעות הוספת נשים להרכב הוועדה והן באמצעות חיוב חלק מהגופים ששולחים נציגים לוועדה לבחור נשים כנציגות.
בהמשך לאמור, ב-2013, בתחילת הכנסת ה-19, מיזגה הכנסת מספר הצעות חוק פרטיות בנושא הרכב הוועדה לבחירת דיינים, ותיקנה את סעיף 6 לחוק העוסק בהרכב הוועדה. במסגרת התיקון, נקבע כי לוועדה – שעד אז מנתה 10 חברים – תתווסף טוענת רבנית שממונה על ידי שר המשפטים (כאמור – סמכות זו הועברה בינתיים לשר לשירותי דת), שתשמש כחברה ה-11 בוועדה. כן נקבע, כי לפחות אחד מנציגי הממשלה בוועדה, לפחות אחד מנציגי הכנסת בוועדה, ולפחות אחד מנציגי לשכת עורכי הדין בוועדה – יהיו נשים. כך, הובטח כי לכל הפחות 4 מ-11 חברי הוועדה תהיינה נשים.
מספר חודשים לאחר מכן, וכצעד משלים לתיקון שנערך לחוק הדיינים, תיקנה הכנסת את סעיף 6 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, העוסק בהרכב הוועדה לבחירת שופטים. במסגרת התיקון, נקבע כי לפחות אחד מנציגי שופטי בית המשפט העליון בוועדה, לפחות אחד מנציגי הממשלה בוועדה, לפחות אחד מנציגי הכנסת בוועדה, ולפחות אחד מנציגי לשכת עורכי הדין בוועדה – יהיו נשים. כך, הובטח כי לכל הפחות 4 מ-9 חברי הוועדה לבחירת שופטים תהיינה נשים.
מיום 6.2.1984
תיקון מס' 9
ס"ח תשמ"ד מס' 1104 מיום 6.2.1984 עמ' 50 (ה"ח 1645)
4. שני נשיאי מועצת הרבנות הראשית שהם הרבנים הראשיים לישראל, וכן רבנים מקומיים המכהנים בבתי דין המנויים בתוספת הראשונה לחוק בתי הדין הרבניים (אישור מנויים), תשי"ב-1952, יהיו דיינים בתוקף תפקידם ללא מינוי נוסף.
מיום 19.11.2012
תיקון מס' 25
ס"ח תשע"ג מס' 2388 מיום 19.11.2012 עמ' 38 (ה"ח 377)
התיקון המוצע
הנוסח של הצעת החוק הממשלתית ביקש לתקן את סעיף 6(א1) לחוק, באופן שחובת הייצוג השווה בין המינים תחול על נציגי הכנסת והממשלה יחד, ומתוך ארבעת הנציגים של הכנסת והממשלה יהיו שתי נשים לפחות. זאת, כך נטען, כדי לאפשר לממשלה יותר גמישות בבחירת נציגיה לצד שמירה על ייצוג הולם לנשים.
נוסח זה עורר קשיים ניכרים בהיבט הסימלי של הותרת רשות שלטונית (הכנסת או הממשלה) ללא ייצוג נשים, בהיבט המשטרי שאיפשר לממשלה אם בחרה את נציגיה לוועדה לפני הכנסת, לכבול את שיקול דעתה של הכנסת באשר לנציגיה היא, ובהיבט של פגיעה בשוויון בין גברים לנשים בקרב חברי הכנסת, נוכח הנסיבות שבהן הוצע התיקון וההרכב הידוע של הקואליציה והאופוזיציה.
הנוסח המונח כעת בפני הוועדה מטעם יו"ר הוועדה על דעת הקואליציה, הוא ניסיון לתת מענה לקשיים האמורים. להלן הנוסח המעודכן:
6. הוועדה לבחירת דיינים
(א) הוועדה תהיה של חברים: שני הרבנים הראשיים לישראל; שני דיינים של בית הדין הרבני הגדול שיבחר חבר דייניו לשלוש שנים; השר וחבר אחר של הממשלה שייבחר על ידיה; שני חברי כנסת שייבחרו על ידיה בבחירה חשאית ויכהנו כל עוד הם חברי הכנסת, ואם תמה כהונת הכנסת – עד שתבחר הכנסת החדשה חברים אחרים במקומם, והכל בכפוף להוראות חוק הכנסת, התשנ"ד-1994; שני עורכי דין העובדים במקצועם, שייבחרו על ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין לשלוש שנים; טוענת רבנית העובדת על ידי שר המשפטים.
(א1) לפחות אחד מנציגי הממשלה בוועדה, לפחות אחד מנציגי הכנסת בוועדה ולפחות אחד מנציגי לשכת עורכי הדין בוועדה יהיו נשים.
(ב) הרכב הועדה יפורסם ברשומות.
(ג) השר ישמש יושב ראש הועדה.
(ד) הועדה תוכל לפעול אף אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת מששה ובהם שני הרבנים הראשיים לישראל.
(ה) לענין סעיפים קטנים (א) ו-(ד), התפנה מקומו של רב ראשי לישראל או של שני הרבנים הראשיים לישראל כאמור בסעיף 20(ד) לחוק הרבנות הראשית, יהיו חברי הועדה במקום שני הרבנים הראשיים לישראל, הרב הראשי לישראל הנותר או מי שקיבל את סמכויותיהם לפי אותו סעיף, בהתאמה.
7. סדרי עבודת הוועדה
(א) השר, בהודעה ברשומות, יודיע שיש למנות דיין ויכנס את הועדה אם התקיים אחד מאלה:
(1) השר ראה שיש למנות דיין במקום דיין שהתפנה מקומו או בנוסף על הדיינים המכהנים;
(2) התפנה מקומו של דיין ונשיא בית הדין הרבני הגדול ראה שיש למנות דיין אחר במקומו וביקש מהשר לעשות כן.
(ב) אלה רשאים להציע מועמדים: השר; כל אחד משני הרבנים הראשיים לישראל; שלושה חברי הועדה כאחד.
(ג) (1) הצעת הועדה על מינויו של דיין תהיה על דעת רוב חבריה שהשתתפו בהצבעה;
(2) על אף הוראות פסקה (1), הצעת הוועדה על מינוי של דיין לבית הדין הרבני הגדול תהיה על דעת מחברי הוועדה; פחת מספר המשתתפים בהצבעה , תהיה ההצבעה על דעת רוב המשתתפים שלא יפחת ממספר המשתתפים בהחסיר שניים.
על פי הנוסח המעודכן, הוועדה תגדל מ-11 ל-13 חברים, באמצעות הגדלת ייצוגה של הממשלה בוועדה בשר נוסף (מ-2 ל-3 נציגים), והגדלת ייצוגן של הטוענות הרבנית בוועדה בטוענת רבנית נוספת (מ-1 ל-2). כמו כן, נוכח העובדה שהנוסח הנוכחי אינו מתייחס לתקופת כהונתה של הטוענת הרבנית בוועדה, מוצע לקבוע כי כל אימת שתכונן ממשלה חדשה, תיבחר טוענת רבנית חדשה על ידי השר החדש.
במקביל, יתוקן גם סעיף 7(ג)(2) לחוק, הקובע את הרוב המיוחס הנדרש לצורך מינוי דיין לבית הדין הרבני הגדול, בהתאמה להגדלת הרכב הוועדה.
נקודות לדיון
ההצדקה, התכלית והשוני אל מול הוועדה לבחירת שופטים – ביחס להיבטים הבאים, ראוי כי הוועדה תיתן את דעתה על ההצדקה לתיקון המוצע ועל התכלית שאותה הוא משרת, וכל זאת על רקע העובדה שלא מוצע לערוך תיקון מקביל במבנה הוועדה לבחירת שופטים:
הגדלת ייצוגה של הממשלה על פני הכנסת – בעוד שלפי המצב הנוכחי, הן לממשלה, הן לכנסת והן ללשכת עורכי הדין יש ייצוג של 2 חברים בוועדה, לפי המוצע, ייצוגה היחסי של הממשלה בוועדה יגדל מ-2 ל-3 חברים, אך ייצוגה של הכנסת בוועדה יישאר זהה. יתר על כן, כוחה של הממשלה בוועדה יגדל גם באופן עקיף נוכח הוספת טוענת רבנית, שאף היא ממונה על ידי השר לשירותי דת.
דילול יחסי של כוח האופוזיציה – בשנים האחרונות, במקרים רבים, שני נציגי הכנסת לוועדה למינוי שופטים / דיינים כוללים נציג אחד מהקואליציה ונציג שני מהאופוזיציה. כך, לפי המצב הקיים משקלה היחסי של האופוזיציה בוועדה הוא 1 מ-4 נציגי הגופים הפוליטיים (הממשלה והכנסת), בעוד שלפי התיקון המוצע משקלה היחסי של האופוזיציה בוועדה יקטן ויהפוך ל-1 מ-5.