חומר רקע
A Government that works. For us.
.ממשל שעובד. בשבילנו
Citizens’ Empowerment Center in Israelהמרכז להעצמת האזרח
2023
2023 דו"ח מעקב אוגוסט דו"ח מעקב אוגוסט
עידוד תהליכי התחדשות עירונית
1.8.2021 מיום203 על בסיס החלטת ממשלה
עריכה גרפית: מיכל סמו קובץ, המשרד לעיצוב גרפי, אוניברסיטת תל אביב
אודות המרכז להעצמת האזרח
המרכז להעצמת האזרח הינו עמותה העוסקת באפקטיביות המגזר הציבורי ויכולות הביצוע של
הרשות המבצעת. המרכז מתמקד בתהליכי יישום מדיניות, ובהיבטים שונים הקשורים לתפקוד הממשל
ויכולתו לממש ולהוביל שינויים לטובת הציבור. במסגרת זו, מפעיל המרכז את מיזם "המוניטור",
הכולל מעקב וניטור אזרחי אחר יישום החלטות ממשלה וחוקי כנסת והנגשתם לציבור.
"המוניטור" מסייע בהבנת תהליכי ממשל ויישום מדיניות באמצעות יצירת תשתית ידע רחבה,
אמפירית ואינטגרטיבית של תהליכי יישום ההחלטות. מטרת "המוניטור" היא לקדם את טיוב עבודת
הממשל בישראל ולהגביר את ההיכרות והמעורבות האזרחית בתחומי העשייה של המגזר הציבורי.
2023 דו"ח מעקב אוגוסט
עידוד תהליכי התחדשות עירונית
1.8.2021 מיום203 על בסיס החלטת ממשלה
דו״ח המעקב נכתב במסגרת פרויקט ״המוניטור״ של המרכז להעצמת האזרח
המבצע ניטור ומעקב אחר יישום מדיניות הממשלה.
תחקירנית: תמר גולדנברג, בהנחיית מיכל בן משה, מנהלת "המוניטור"
תוכן העניינים
3
תקציר
4
רקע
10
טבלה מסכמת
14
פירוט הסעיפים
17
חסמים ומאפשרים
17
מאפשרים
18
חסמים
19
מסקנות וסיכום
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
3
תקציר
עוסקת בהתחדשות עירונית ומנסה לייעל ולתמרץ גורמים שונים בכדי לקדם פרויקטים 203 החלטת ממשלה מספר
שכאלה במדינה. למדינה מניעים ברורים בתמרוץ התחדשות עירונית והם חיסכון כלכלי, בנייה באזורים מבוקשים
ומיגון בניינים ישנים. גם התושבים מרווחים מחידוש הדירות הישנות ומבנייה באזורי הביקוש.
מיליון ש"ח שנועדו לתמרץ רשויות עירוניות להוציא היתרי 440 לצורך קידום ההתחדשות העירונית הקצתה המדינה
11 בנייה על ידי מתן תקציבים לתשתיות תומכות על כל יחידת דיור שתבנה. המדינה חתמה על הסכמי מסגרת עם
ערים כאלו, רובן ערים מרכזיות וחזקות.
התמריצים פעלו והקיפי היתרי הבנייה עלו משמעותית בשנה האחרונה כתוצאה מהתמריצים הכלכליים בערים אלה.
אולם, למרות ההצלחה של המדינה בתמרוץ רשויות עירוניות לקדם היתרי בנייה והתחדשות עירונית, לא נפתחו כמעט
מכרזים לערים חרדיות, ערביות או ערים שאינן במרכז הארץ. מלבד זאת, המדינה לא חייבה תמהיל ראוי לשימוש
בכספי התשתיות התומכות מהסכמי המסגרת ובכך פתחה פתח לבניית פרויקטים קלים וזולים כמו כבישים וחניונים
אך לא משמעותיים וחשובים כמו הטמנת קווי חשמל, פארקים או מתנ"סים.
לסיכום, התמריצים לקידום התחדשות עירונית אכן עבדו ודווקא לכן ראוי שהמדינה תמשיך לתקצב פרויקטים דומים,
אך בצורה שוויונית יותר שפונה לכלל האוכלוסית, תוך מתן דגש על השימוש הנכון בכספי הסכמי המסגרת והקמת
תשתיות תומכות.
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
4
CECI
רקע
משבר הדיור
את העלייה במחירי הדיור הרגישה כותבת הדו"ח באופן אישי. לאחר חיפושים קדחתניים של מעל לחצי שנה אחר
דירה בתל אביב, אחסון ציוד בתשלום וסאבלטים אין סופיים, החלטנו אני וזוגי לעבור לחיפה למרות שאין לנו שם
OECDחברים קרובים, משפחה או אפילו רכב. שוק השכירות בתל אביב שבר אותנו, ואנחנו לא היחידים. מנתוני ה־
רק בשנה האחרונה. העלייה במחירי הדיור נוצרת בין היתר בשל 17%ניתן לראות שמחירי הדירות בישראל עלו ב־
בעקבות החלטת 2017גדילת האוכלוסייה ובנייה בקצב שאינו מספיק. למעשה, התוכנית האסטרטגית לדיור שנוצרה ב
1. מיליון יחידות דיור כדי לא לעמוד בפני קטסטרופה תכנונית1.5 יש לבנות לפחות2040 טענה כי עד2457 ממשלה
משבר הדיור בישראל חמור במיוחד, והוא עומד לעיתים קרובות במרכז הדיון הפוליטי חברתי בישראל. את ניצני המשבר
ניתן לראות כבר מקום המדינה, בתקופה בה עולים חדשים שוכנו במעברות בשל מחסור בדירות למגורים. גלים נוספים
של המשבר התרחשו בשנות השמונים, בשל האינפלציה העולמית, ובשנות התשעים, יחד עם העלייה ההמונית מברית
המועצות. אך מה שאנו רגילים להתייחס אליו כיום כמשבר הדיור — מחסור של דירות להשכרה ולמכירה במיוחד
2., זאת לפי דוח מבקר המדינה2008 לצעירים ובמרכז, הוא משבר שהתחיל לצמוח במקביל למשבר הכלכלי העולמי של
ועד היום ניסתה הממשלה ליישם תוכניות רבות להורדת מחירי הדיור, עד כה ללא הצלחה רבה. המשבר, 2010החל מ
, ממשיך להשפיע עלינו עד היום. 2011 שבעקבותיו פרצה המחאה החברתית של שנת
משבר הדיור בישראל נובע משתי בעיות עיקריות שלעיתים סותרות אחת את השנייה — האחת, מחסור בדירות והשנייה,
בניינים מסוכנים. הצורך לבנות דירות במרכזי הביקוש לא תמיד עולה בקנה אחד עם הצורך למגן בניינים ישנים בסכנת
קריסה, או כאלו שניצבים באזורים מועדים לפורענות. דמיינו שאתם יזמים, ואתם צריכים לבחור בין שני פרויקטים
של פינוי בינוי של שיכון בין ארבע קומות. פרוייקט אחד ממוקם ברחוב טרומפלדור בקריית שמונה, והשני ממוקם
ברחוב טרומפלדור בתל אביב. איזה פרויקט תבחרו לקדם?
. בלב תל אביב, השכונה ₪11,389 , מחיר ממוצע למ"ר בקריית שמונה הוא2023 לפי נתונים ממדל"ן מחודש אפריל
. למי שירצו לענות כי יבצעו את שני הפרויקטים נרצה ₪61,419 בה ממוקם רחוב טרומפלדור, מחיר ממוצע למ"ר הוא
אם כך, איפה תשקיעו את 3.להזכיר כי לוקח כחמש עשרה שנה בממוצע כדי להוציא לפועל פרויקט בנייה בישראל
חמש עשרה שנות העבודה הללו? התשובה ברורה.
מדינת ישראל מודעת לכך שיותר משתלם ליזום פרויקטים של התחדשות עירונית במרכז. הממשלות השונות מנסות
כבר שנים ארוכות להתמודד עם הבדלי המחירים בין המרכז לפריפריה על ידי יצירת תמריצים כלכליים שונים שידרבנו
יזמים לחדש בניינים מסוכנים באזורי הפריפריה, אך אחוזי ההצלחה של פרויקטים אלו הם מעטים.
משבר הדיור אינו נחלתה הבלעדית של מדינת ישראל, ומדינות שונות ברחבי העולם מתמודדות עם משברי דיור קיצוניים
בשנים האחרונות. בסין, למשל, מחסור בדירות מגורים גרם לתופעה נרחבת של מי שנקראים "שבט העכברושים" —
בארצות הברית, המצב 4.מהגרים בלתי חוקיים שגרים במרתפים וחניונים תת קרקעיים, לעיתים לאורך עשרות שנים
מרכז המידע והמחקר של הכנסת, סוגיות בהתחדשות עירונית — לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת
.1
.2021 :חוק התכנית הכלכלית, מתן שחק, ירושלים
https://fs.knesset.gov.il/globaldocs/MMM/433601fa-e4c5-ea11-8107-00155d0aee38/2_433601fa-e4c5-ea11-8107-
00155d0aee38_11_18174.pdf
.2015 משרד מבקר המדינה, דוח ביקורת על משבר הדיור, מקבץ דוחות מיוחדים: פברואר
.2
https://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Pages/279.aspx
.סוגיות בהתחדשות עירונית
.3
Katie Hunt, “Meet the ‘rat tribe’ living in Beijing’s underground city,“ CNN, February 18, 2015.
.4
https://edition.cnn.com/2015/02/17/asia/china-beijing-rat-tribe/index.html
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
5
כמו כן, גם5.הכלכלי והג'נטריפיקציה יצרו משבר דיור חמור שמרחיב את תופעת מחוסרי הדיור למימדים עצומים
באשר להיבט הבטיחותי, ישראל היא אינה המדינה היחידה הנמצאת בסכנה של רעידות האדמה. האסון בטורקיה מזכיר
לכולנו את האיומים המרחפים מעלינו במקרה של אסונות טבע.
הפריפריה
לפי נתוני הלמ"ס ישנו פער עצום בין כמות היתרי הבנייה הניתנת לערים פריפריאליות, בהשוואה לערים במרכז בעלות
כמות אוכלוסייה זהה. הפער עומד לעיתים על מאות ואף אלפי אחוזים בכמות תוכניות הבינוי הכוללות של אותה שנה.
היתרי בנייה באותה 2621 היתרי בנייה. לעומת זאת, בראשון לציון הוצאו752 הוצאו בחיפה2021 לדוגמה — בשנת
יותר היתרי בנייה ביחס לחיפה. 365.5% שנה. חישוב מהיר מגלה שבראשון לציון יצאו
ישובים חרדים וערבים אל מול ישובים חילוניים
מצוקת הדיור בישראל חמורה במיוחד במגזים החרדי והערבי. למעשה, מנתוני הלמ"ס ניתן לראות כי ערים חרדיות
וערביות הן בעלות כמות היתרי הבנייה הנמוכים ביותר. לתופעה זו השלכות מדאיגות. במגזר החרדי הופיעו בעשור
האחרון דירות פיראטיות, וניתן למצוא תיעודים רבים של משפחות המתגוררות בחניונים וחדרי אשפה, בדירות ללא
8. במגזר הערבי פנו לעיתים קרובות לבנייה לא חוקית בשל מצוקת הדיור7,6.חלונות המחוברות לחשמל פיראטי
בניינים מסוכנים ואסונות טבע
, 38 מדינת ישראל מודעת כבר שנים רבות לסכנת הקריסה של מבנים ברעידות אדמה ולפיכך פותחה תוכנית תמ"א
בפריפריה נכשלו. במחוז הצפון 38 שנועדה לתמרץ יזמים לחדש ולמגן בניינים בפני רעידות אדמה. בפועל, יעדי תמ"א
מדו"ח מבקר 9. מכלל התוכניות8% לא תוכננו כלל פרויקטי פינוי בינוי ובדרום הפרויקטים שאושרו היו בשיעור של
למעשה, 10. בניינים שככל הנראה אינם עמידים בפני רעידות אדמה610,000 מתגלה כי בישראל יש2023המדינה מ
לא יושמה כלל בטבריה, בית שאן, קריית שמונה, צפת וחצור הגלילית למרות שהן עומדות בסכנה ממשית 38 תמ"א
מבנים מסוכנים בערים אלו, אולם הרשויות המקומיות לא 1208 מיפה פיקוד העורף2018 בפני רעידות אדמה. בשנת
11.עשו דבר כדי למגן את אותם מבנים
לא כל מבנה בישראל הוא בסכנה מיידית להיפגע מרעידות אדמה, ועדיין בניינים קורסים, כדוגמת הבניין בחולון
, יש מחסור 2022 . קשה לדעת מה היא כמות הבניינים הנחשבים מסוכנים כיוון שלפי מחקר משנת2021 שקרס בשנת
דוח של מרכז המידע של הכנסת שופך אור על קריסה 12.ארצי בנתונים לגבי אלו בגלל שהרשויות לא מתעדות זאת
German Lopez, “The homelessness crisis is getting worse,” July 15, 2022.
.5
https://www.nytimes.com/2022/07/15/briefing/homelessness-america-housing-crisis.html
.2015 , בפברואר25 ,אהרון רבינוביץ', "חניונים ומחסנים: זו מצוקת הדיור החמורה של החרדים," כיכר השבת
.6
https://www.kikar.co.il/haredim-news/164905
.2022 , ביולי11 , שקלים: מצוקת הדיור של החרדים מחריפה," דבר3,500דוד טברסקי, "דירה בתוך חניון ב־
.7
https://www.davar1.co.il/389625/
.2011 עאוני בנא, "מצוקת הדיור בקרב החברה הערבית בישראל," יולי
.8
https://law.acri.org.il/he/wp-content/uploads/2011/08/housing-arabcitizens0811.pdf
.2022 :מרכז המידע והמחקר של הכנסת, מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל – רקע ומדיניות, מתן שחק, ירושלים
.9
https://fs.knesset.gov.il/globaldocs/MMM/5066098e-5154-ed11-814f-005056aac6c3/2_5066098e-5154-ed11-814f-
005056aac6c3_11_19765.pdf
.2022 . משרד מבקר המדינה, טיפול הרשויות המקומיות במבנים מסוכנים, דוח על הביקורת בשלטון המקומי: יולי10
https://www.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Documents/2022/Shilton/2022-Shilton-102-Mivnim-Mesukanim.pdf
.2023 . משרד מבקר המדינה, היערכות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה, מקבץ דוחות מיוחדים: מרץ11
https://www.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Pages/Reports/7597-1.aspx
.. מרכז המידע והמחקר של הכנסת, מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל – רקע ומדיניות12
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
6
CECI
של בניינים שאינם באזורי סכנה מיידית. שינויים כמו שיפוצים, עבודות תשתית ובניית תשתית לרכבת הקלה בסביבת
13.המבנה יכולים להוות זרז לקריסתו
מה היא התחדשות עירונית
בשנים האחרונות אנחנו ערים להתעוררות המושג התחדשות עירונית. מושג זה מתייחס לתופעה של שיפוץ בהיקפים
מתרכז בעיקר בשיפוץ ותחזוק בניין קיים, פרויקטים של התחדשות 38 משתנים של שכונות קיימות בערים. בעוד שתמ"א
עירונית מתייחסים לרוב לשיפור ושיפוץ של שכונות קיימות, לעיתים תוך מחיקת הבניינים הישנים לחלוטין. להתחדשות
עירונית יתרונות רבים, שבהם שדרוג האזורים הציבוריים, הגדלת מלאי הדירות, יצירת תמהיל מגוון של אוכלוסיות ועוד.
כדאיות כלכלית של התחדשות עירונית
ליזמים ולדיירים כדאיות כלכלית ברורה מפרויקטים של התחדשות עירונית — כאשר ערך הדירה עולה, כך עולים גם
הרווחים של בעלי הדירות. ליזמים משתלם לבנות במרכז אזורי הביקוש, כאשר הקרקע לבנייה כבר מופשרת.
אך לעיתים ניתן לשכוח כי למדינה יש תמריץ עצום ליצור פרויקטים של התחדשות עירונית, בהשוואה לבניית שכונות
חדשות. המדינה היא זו שמממנת תשתיות תומכות בבניית כל שכונה חדשה — אינטרנט, ביוב, חשמל, בתי ספר וסניפי
קופת חולים. במצב בו שכונה קיימת עוברת תהליך התחדשות עירונית המדינה צריכה להוציא פחות כסף באופן יחסי,
כיוון שרבות מן התשתיות התומכות כבר קיימות, ולעיתים נדרש רק להרחיבן או לשפצן. אם כך, המדינה חוסכת כסף
כאשר היא מממנת פרויקט של התחדשות עירונית, ולכן היא מתמרצת את הרשויות ליזום פרויקטים כאלו. החיסכון
של המדינה הוא לא בהכרח דבר רע, כיוון שאפשר להשתמש בכספים הללו לפרויקטים אחרים, ואף על פי כן, חשוב
לשים לב לסוגייה זו.
בפן ההפוך, המדינה חוששת שאזרחים יתבעו אותה על הזנחת הבניינים או היישובים כשאלו ייגרמו להם נזק. המדינה
חוששת ממצב בו מכרה לתושב דירה בדיור הציבורי, אך דירה זו בעלת תשתיות גרועות, ויצירת עסקה כזאת היא
14.מעילה באמון האזרחים
כדאיות אקולוגית וסביבתית
למרות שמרכז המחקר והמידע של הכנסת לא התייחס לכך במחקריו, וגם הרשות להתחדשות עירונית אינה מציינת
זאת, לפרויקטים של התחדשות עירונית יש כדאיות אקולוגית עצומה. בשדרוג שכונות קיימות נשמרות ריאות ירוקות
ונשמרים חייהם של בעלי החיים והצמחים באיזורי הטבע של המדינה. מלבד זאת, שימוש בתשתיות חדשות וחסכוניות
יכולות להפחית את זיהום האוויר בישראל.
בנוסף על כך, בתכנון של המרחב העירוני המחודש ניתן לאפשר מקום רב יותר לפארקים, מגרשים ועצים. מחקרים
מצביעים על כך שבשכונות עניות יש עלייה ברמת הפשיעה בימים חמים, יש חשש אמיתי כי עם התגברות גלי החום
לעיתים רבות, שכונות 16. מעלות צלזיוס25–10 צמחייה יכולה להפחית טמפרטורות בין15.בעולם, תגבר גם הפשיעה
ראוי להזכיר כי בעולם הולך ומתחמם, אנשים מתים 17.עניות סובלות ממחסור בצל ובצמחייה, לעומת שכונות עשירות
. מרכז המידע והמחקר של הכנסת, סוגיות בהתחדשות עירונית — לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת13
.חוק התכנית הכלכלית
. 2023 בפברואר7 ,. מתוך פרוטוקול ועדת פנים וסביבה בכנסת14
Heilmann, Kilian, Matthew E. Kahn, and Cheng Keat Tang. "The urban crime and heat gradient in high and low poverty areas." .15
Journal of Public Economics 197 (2021)
https://www.nber.org/system/files/working_papers/w25961/w25961.pdf
Akbari, H., D. Kurn, et al. 1997. Peak power and cooling energy savings of shade trees. Energy and Buildings 25:139–148. .16
Anne Barnard et al, “It’s Going to Be a Hot Summer. It Will Be Hotter if You’re Not Rich,” May 28, 2022. .17
https://www.nytimes.com/2022/05/28/nyregion/heat-waves-climate-change-inequality.html?searchResultPosition=92
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
7
יותר ויותר ממזג אוויר חם באופן קיצוני, ובמיוחד אוכלוסיות חלשות כמו קשישים וילדים. לפני מחקר של המשרד להגנת
על ידי תכנון שכונות ירוקות יותר המדינה יכולה למנוע מוות של עשרות אזרחים.18. אנשים45 הסביבה, כל גל חום הורג
בעיות בהתחדשות עירונית
למרות היתרונות הרבים, ואולי בגללם, פרויקטים של התחדשות עירונית עומדים בלב מוקדי סכסוך רבים, שהמפורסם
בהם הוא אולי תל עמל. הסכסוך בתל עמל בין התושבים, עיריית תל אביב והיזמים מדגיש עד כמה מחיר הקרקע
באזורי הביקוש בישראל גבוה, ועד כמה הביקושים באזורי המרכז גבוהים באופן כללי.
, תל אביב, ממחישה לנו שבניית גורדי שחקים ללא היכר לא תוכל לפתור כבמטה 2021 שיאנית היתרי הבנייה לשנת
קסם את משבר הדיור, וייתכן שאף תיצור בעיות חדשות כמו בולענים, פקקים ומחסור בשירותים. פקקים בחריש
או מחסור בכיתות לימוד בתל אביב בשל פרויקטי דיור מהירים הם תוצאה ישירה של בנייה מהירה מידי ללא יצירת
19.תשתיות תומכות מספיקות
ג'נטריפיקציה
פרויקטים של התחדשות עירונית יכולים ליצור משבר בו אוכלוסיות חלשות שגרו באיזורים מוזנחים נדחקות החוצה אל
מחוץ לאיזור הביקוש החדשים בשל עליית המחירים, ובנייה בתמהיל שאינו מתאים לאוכלוסייה. הרשויות המקומיות,
שרוצות למקסם רווחים על הקרקע לא מתחשבות באוכלוסיות שזקוקות לדיור ציבורי ולדירות להשכרה. תהליך כזה
של דחיקת אוכלוסיות חלשות אל מחוץ לאזורי הביקוש נקרא ג'נטריפיקציה. חשוב לציין כי אוכלוסיות חלשות הן
קשישים, משפחות חד הוריות, אנשים במצב סוציו אקונומי נמוך, אך גם זוגות צעירים שלא יכולים להתמודד עם
שדרוג מלאי הדירות לדירות חדשות וגדולות — שכן לאלו מחירי שכירות גבוהים יותר. הג'נטריפיקציה וצמצום מלאי
הדירות הטבעי מעלים יחד את מחירי הדיור, למרות שמלא הדירות גדל באופן יחסי.
השחקנים העיקריים
הדיור בישראל מורכב בעיקרו מארבעה שחקנים עיקריים, ביניהם מאזן כוחות לא שווה: הדיירים, הקבלן, הרשות
המקומית והממשלה. עד היום, הרשויות העירוניות והדיירים היו תלויים הלכה למעשה ברצון היזם כדי ליצור מיזמי
. בשנים האחרונות מנסה 20התחדשות עירונית ופינוי בינוי. חוסר איזון זה גרם לעיתים לניצול הדיירים על ידי היזמים
הממשלה לפתור את חוסר האיזון הזה על ידי יצירת פרויקטים בפיקוח ממשלתי כמו מחיר למשתכן ודירות להשכרה
ארוכת טווח, אך פתרונות אלה הם טיפה בים משבר הדיור.
המנהלות העירוניות
המנהלות העירוניות הן משרדים היושבים בתוך הרשויות העירוניות ומטרתן לקשר בין היזמים, הדיירים, משרדי
32 התכנון העירוניים ומשרדי הממשלה ולספק מעטפת תומכת לתכנון פרויקטים שונים של התחדשות עירונית. ישנן
. נכון להיום, אין עיר חרדית או ערבית אחת בה 2017מנהלות עירוניות בישראל נכון להיום, כאשר הראשונות הוקמו ב
.2022 , במאי31 ", בני אדם45 . שני אשכנזי, "מחקר: כל גל חום בישראל מוביל בממוצע לתמותה עודפת של18
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001413769
.2022 , בספטמבר8 ,. דורון ברויטמן, "אין מקום לכיתות ובתי ספר חדשים: מערכת החינוך לא ערוכה לצפיפות הגוברת בערים," כלכליסט19
https://www.calcalist.co.il/local_news/article/ryhatbpgi
.2019 , בדצמבר25 ", אלף דולר ונעלם100. גיא נרדי, "המנוול לקח את החתימות שלנו, מכר אותן ב־20
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001311911
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
8
CECI
21. מהערים להן יש מנהלת התחדשות עירונית הן ערים בפריפריה19% יש מנהלה להתחדשות עירונית. בנוסף לכך, רק
התנהלות זו בעייתית ויכולה ליצור פערים רבים, כפי שיובהר בהמשך הדו"ח.
החלטות ממשלה קודמות
בעשור האחרון מנסות ממשלות ישראל לפתור את הבעיות של משבר הדיור באמצעות החלטות רבות ביניהן החלטות
ועוד, תוך שימוש ביוזמות ממשלתיות שונות, שהמוכרות מביניהן הן מחיר למשתכן 2457 ,376 ,200 ,203 ממשלה
. הנה הסיכום של החלטות אלו בקצרה:38 ותמ"א
, מכריזה הממשלה על פרויקט המטרו בגוש דן כפרויקט לאומי, ומשנה 2021 . בהחלטה זו משנת200 החלטת ממשלה
את היטלי ההשבחה לקרקעות בקרבות אזורי המטרו, מה שהופך אזורים שבעבר נחשבו מרוחקים יותר ולפיכך גם
זולים יותר (כגון שכונת יפו ד'), ליקרים יותר בשל הקרבה העתידית למטרו.
התחלות בנייה 10,000 — מציבה יעדים לאומיים להתחדשות עירונית2013. החלטה זו, שנקבעה ב376 החלטת ממשלה
. ייעול התחדשות עירונית ועידוד רשויות מקומיות להאיץ תהליכים כאלו בתחומן, תוך כדי העצמת 2024 בשנה, בשנת
הדיירים העומדים במרכז תהליכים אלו.
, ועל כן יש 2024 מיליון יחידות דיור בשנת1.5 חוזה כי ישראל תזדקק ל2017 . החלטה זו משנת2457 החלטת ממשלה
מציינת כי יש להכווין את יחידות הדיור החדשות 2457 מיליון יחידות דיור בשנה זו. מלבד זאת, החלטה2.6 לאשר
לתל אביב, חיפה, ירושלים ובאר שבע ולהגביר את קצב ההתחדשות העירונית באופן כללי.
תעזור לדיירים בפרויקטי התחדשות עירונית, תסייע 203 . כפי שאפרט בהמשך, החלטת ממשלה203 החלטת ממשלה
לעיריות להפוך את ההתחדשות העירונית לרווחית יותר מבחינת מס שבח ותתמרץ אותן על ידי חתימת הסכמי מסגרת
עם רשויות עירוניות ומתן מענקים והלוואות לאותן רשויות כדי להקים תשתיות תומכות לפרויקטיי התחדשות עירונית.
203 הפתרון — החלטת ממשלה
באה לפתור רבות מהבעיות שהועלו מעלה. ההחלטה נועדה בעיקר לתת סיוע כלכלי 203 על פניו, החלטת ממשלה
לרשויות מקומיות ביצירת מיזמי התחדשות עירונית, בין אם בשל מחסור במימון תשתיות תומכות, ובין אם בחוסר
רצון של משקיעים חיצוניים ליצור מיזמי התחדשות עירונית בפריפריה. בצורה זו יוכלו הרשויות העירוניות עצמן
לפתוח במיזמי התחדשות עירונית בעזרת מימון הממשלה מקרן מיוחדת.
לא מיועדת 203 בוועדת הפנים ואיכות הסביבה בכנסת, בפועל החלטת ממשלה7.2.2023אולם על פי דיון שהתקיים ב
לפתור את בעית הדיור בפריפריה, או את בעיות המבנים המסוכנים, אלא לתמרץ מתן אישור היתרי בנייה באזורי הביקוש.
, שמיועדת להתמודד עם 2022 למשרד הבינוי והשיכון ולרשות להתחדשות עירונית תוכנית נפרדת, שהתפרסמה במאי
מיליון שקלים. תוכנית זו נועדה לסייע לערים 140 בעיות הבנייה והמבנים המסוכנים באזורי הפריפריה בתקציב של
פריפריאליות בהן אין היתכנות כלכלית משמעותית עקב ערכי קרקע נמוכים, ובמיוחד כאלה שמיקומן הגיאוגרפי
נמצא על השבר הסורי אפריקאי.
הדיירים והיזמים
נועדה להגן על הדיירים מפני חוסר שקיפות בתהליך ההתחדשות העירונית, ובו זמנית מחלישה 203 החלטת ממשלה
אחוזים מכלל הדיירים 67%את קריטריון ההסכמה לפינוי בינוי. לפי החלטת הממשלה, יורד אחוז הדיירים המסכימים ל
. בנוסף, ההחלטה מפשטת את אחוזי 80% וזאת על מנת להרחיב את היקפי המיזמים. בעבר אחוז הדיירים הנדרש היה
, שאל יו"ר הועדה, יעקב אשר, את מנכ"ל הרשות להתחדשות עירונית, אלעזר23 בפברואר7 . בדיון בועדת פנים וסביבה שנערך בתאריך21
.במברגר, מדוע לא לכל עיר יש מנהלת רשות עירונית. במברגר השיב כי העניין בתכנון
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
9
עוזרת לדיירים כיוון שהיא203 היטל ההשבחה מה שאמור לזרז את תהליך קבלת אישורי הבנייה. מלבד זאת, החלטה
מטילה מגבלות על אופן התנהלות החוזה. כל למשל, לא יוכל זם להחתים את הדיירים על חוזה בשפה שהם לא מכירים.
היזם גם לא יכול להגיד לדייר מסוים ששאר הדיירים כבר חתמו על החוזה במטרה ללחוץ עליו להסכים. בו זמנית,
ההחלטה תסייע ליזמים לקדם את תהליכי חידוש הבניין במקרה של דייר סרבן.
הרשויות העירוניות
מפקידה כוח רב ביד הרשויות העירוניות. היא נותנת להן את האפשרות לייעל את כמות הוצאת היתרי 203 החלטה
הבנייה על ידי הקמת ועדת ערר מיוחדת, ומתירה להן ליזום פרויקטי התחדשות עירונית על דעת עצמן, תוך כדי שהן
יכולות לקבוע בעצמן את מס השבח לפי מדרגות המס החדשות. בנוסף, הממשלה תציע לרשויות מסלולי מימון שונים
. 2024 כחלק מהסכמי מסגרת שונים שייחתמו עד
הרשות להתחדשות עירונית
הרשות להתחדשות עירונית תוכל לחתום על הסכמי מסגרת עם עיריות שונות כדי לקדם תשתיות תומכות לפרוייקטים
230 . עד כה, הוקצו2024 מיליון שקלים, ומוגבל עד440 של פינוי בינוי. התקציב להסכמי המסגרת הללו עומד על
מיליון שקלים להסכמים אלו, כפי שיפורט בהמשך. באמצעות התקציבים הללו, תוכל המדינה לתמרץ את הרשויות
ולהעניק לתושבים בתי ספר, כבישים, ביוב וכד' לבניינים החדשים שיבנו.
הרשות להתחדשות עירונית תתן עדיפות לרשויות מקומית שהן בקרבת מערכות תשתיות עתירות נוסעים. או במילים
אחרות — רקל"ה, רכבת, כבישים וכד'. השיקול הנובע מהחלטה זו הוא כי איזורים בקרבת תשתיות תחבורה כמו התחנה
המרכזית בתל אביב מוזנחות ועניות, וזאת בניגוד לפוטנציאל הכלכלי העצום שלהן.
הרשות תוכל אף לתת מימון מוקדם והלוואות לרשויות שאין ברשותן סכום מתאים כדי להתחיל פרויקטי התחדשות
מיליון יחידות דיור הנחוצות כדי למנוע משבר דיור קטסטרופלי, המדינה 1.5 עירונית. בנוסף, כדי לקדם את בניית
תקים ועדת היגוי רבעונית ופורום מעקב חודשי כדי לעקוב אחר הפרויקטים של ההתחדשות העירונית ברחבי הארץ.
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
10
CECI
טבלה מסכמת
'מס
מה הוחלט
מה קורה עם זה
סטטוס יישום
.א1
היטל השבחה בשל פינוי בינוי יעמוד על
1.5.22 החל מ־25%
139 הוסדרו היטלי ההשבחה בתיקון
לחוק הבנייה.
יושם
.ב1
הוועדה לתכנון ובינוי יכולה לחלק
שטח לאזורים שונים ולהיטלי השבחה
ואפס, עד 25% ,50% בשיעורים של
דונם50, בשטחים גדולים מ1.5.2027ל־
תוקן ללא הגבלת זמן, לא ברור למה
החוק לא תוקן עד הגבלת הזמן הכתובה
בהחלטת הממשלה.
יושם
.ג1
תוכל הוועדה המקומית1.5.2027החל מ
לקבוע לבד את היטל ההשבחה
25% כשההיטל הרגיל יהיה
תוקן ללא הגבלת זמן.
יושם
.ה1
אם השטח קרוב למטרו היטל ההשבחה
שקשורה 200 ייקבע לפי החלטה ממשלה
להיטלי השבחה לנכסים ליד המטרו
תוקן
יושם
. ו1
ייקבעו תקנות וכללים אחידים בכל
הנוגע לחישוב הטל ההשבחה בפרויקטי
פינוי בינוי
תוקן
יושם
.א2
כדי לתבוע בעל דירה שמסרב לעשות
פינוי בינוי יידרש רוב של לפחות שני
מכלל 60% שליש מבעלי הנכס שיש להם
הנכסים בבניין
תוקן
יושם
.ג2
לאפשר ליזם בפינוי בינוי לתבוע את
בעלי הדירות המסרבים כל עוד הוא
מודיע מראש לבעל הדירות שכן רוצים
לעשות את הפרויקט
הסעיף לא חוקק לאחר שבעת הדיונים
בוועדת הפנים בכנסת, עלתה מצד חברי
ועדת הפנים התנגדות לתת האפשרות
ליזם לתבוע בעל דירה מסרב, ובהתאם
לכך החליטה הוועדה להשאיר רק את
האפשרות הקיימת בידי בעלי הדירות,
אשר יכולים להסמיך יזם לעשות כן
בשמם.
לא יושם
.ד2
לשנות את צורת החישוב של מי
מסך הדירות בבניין 30% שבבעלותו
(דהיינו, מי שבבעלותו יותר משתי דירות
בבניין).
יושם
1..ה2
לבטל החתמה לביטול פינוי בינוי
בתואנה שההחתמה הייתה פוגענית.
כלומר במקרה בו היזם או גורם אחר
מטעמו החתים את בעל הדירה תוך
התחזות שקרית כנציג מטעם רשות
ציבורית כלשהי
תוקן
יושם
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
11
'מס
מה הוחלט
מה קורה עם זה
סטטוס יישום
2..ה2
לבטל החתמה לביטול פינוי בינוי
בתואנה שההחתמה הייתה פוגענית.
כלומר במקרה בו שיקרו לבעל הדירה
בנוגע לכמות בעלי הדירות שכבר חתמו
על עסקת ההחתמה או על תנאי העסקה
שנמסרו לבעלי דירה אחרים
תוקן
יושם
3..ה2
ביטול ההחתמה במידה ודיירים הוחתמו
על חוזה בשפה זרה לבעל הדירה
תוקן
יושם
4..ה2
ביטול ההחתמה במידה וניצלו מוגבלות
רפואית, נפשית או שכלית של בעל דירה,
כשהיה על המחתים לדעת על מוגבלות
זו.
תוקן
יושם
.א3
הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
יכולה להכריז על מתחם כמתחם פינוי
ובינוי ללא הגבלת זמן
תוקן
יושם
.ג3
להוריד את המילה מיסוי מההגדרה של
מתחם במסלול פינוי בינוי, ולהכליל את
הבניינים שניתן לעשות בהם פינוי בינוי
לכל סוג של בניינים, גם כאלה שיש בהם
)2 יחידות (ויותר מ24פחות מ
תוקן
יושם
5
לתקן את חוק מיסוי מקרקעין כך
שיעודד מימוש עסקאות התחדשות
עירונית ויסדיר את הביטי המיסוי
בעסקאות אלו
תוקן, כולל הטבות משמעותיות, ביניהן
החלת הפטורים ממס על כלל יחידות
הדיור של מוכר דירה בפינוי־בינוי.
יושם
.א6
הקמת צוות בין משרדי שיגיש המלצה
ליעדי הוצאת היתרים בפרויקטי
התחדשות עירונית לרשויות מקומיות
שיש להם תוכניות מאושרות להתחדשות
עירונית למשרד הפנים
נמצא כי אין צורך בהקמת הצוות
האמור. זאת, בין היתר, לאור צעדי
מדיניות אחרים שקידמה הממשלה.
הרשות הממשלתית מעדכנת באופן
שוטף את המשרדים הרלוונטיים על קצב
הוצאת היתרי הבנייה. לפיכך, מטרת
הצוות הוגשמה הלכה למעשה, והקמתו
התייתרה.
לא יושם
.ב6
לתת לשר הפנים את האופציה לבטל או
להסמיך ועדה של רשות מקומית להיות
ועדה עצמאית על סמך עמידה ביעד
הוצאת ההיתרים להתחדשות עירונית
לא הוסמכו הוועדות במחוזות
הרלוונטים, דהיינו במרכז, תל אביב,
ירושלים ובחיפה. לא יושם
.ג6
להורות למטה התכנון הלאומי כי בכל
מחוז שיש בו שלוש ועדות ערר או יותר,
לייעד ועדת ערר אחת מבין הקיימות,
לטיפול בהיתרים ותכניות בהתאם לחוק
התכנון והבנייה בנושאי התחדשות
עירונית בלבד
לא הוסמכו הוועדות במחוזות
הרלוונטים, דהיינו במרכז, תל אביב,
ירושלים ובחיפה.
לא יושם
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
12
CECI
'מס
מה הוחלט
מה קורה עם זה
סטטוס יישום
.ד6
להוסיף נציג של הרשות להתחדשות
עירונית לכל ועדת ערר המתייחסת
לפרויקטי התחדשות עירונית
מונו נציגים מטעם הרשות להתחדשות
עירונית לשמש כנציגים בוועדות בערר,
והם מוזמנים תדיר לדיוני ועדות הערר
בענייני היתרים ותכניות בהתחדשות
עירונית.
יושם
7
אם רשות מקומית לא קידמה פינוי בינוי
, יהיו 1.5.2022או תמא לבניין בודד עד ה
יכולות הרשות להתחדשות עירונית או
מינהל התכנון יהיו רשאיות לקדם תכנית
כזו
הרשות להתחדשות עירונית מקדמת
כיום, בשיתוף פעולה עם הרשויות
תכניות 18 ,המקומיות הנוגעות בדבר
עירוניות להתחדשות הבניין הבודד
להחלטת הממשלה.7 בהתאם לסעיף
יושם
8
לבקש משר המשפטים ושר הבינוי
והשיכון להסיר חסמים בחקיקה שמונעים
התחדשות עירונית לפי דוח ביניים
2020שפורסם ב
הרשות להתחדשות עירונית יזמה שורה
של תיקונים, שמרבית נכללו במסגרת
חוק ההסדרים הקרוב, ביניהם – הורדת
הרוב והשוואת תנאי המיסוי של תמ"א
(הריסה ובנייה) לאלו של פינוי 2/38
בינוי; החלת העילות לסירוב סביר
בפרויקטים מעין אלו )מתי דייר לא
יחשב דייר סרבן. היחס לעברייני בנייה
ולבעלים מרובי דירות וכן הורדת הרוב
הנדרש על מנת לפנות לשמאי פינוי
ובינוי לצורך בחינת כדאיות כלכלית של
עסקה מוצעת. כמו כן, מקדמת הרשות
להתחדשות עירונית מנגנון הסדרה
לפתרון מצב של עסקאות חוסמות
בפרויקטים של פינוי ובינוי בהם אוחזים
יזמים או 2 בנתח עסקאות משמעותי
יותר באופן שמסכל את מימוש הפרויקט.
יושם
.א9
)ג(ב2 לבטל את המנגנון הקבוע בסעיף
לחוק רשות מקרקעי ישראל.
תוקן
יושם
.ב9
לתקן את חוק הרשות להתחדשות
עירונית כך שכספים שנצברו בקרן
להתחדשות עירונית עד לביטול המנגנון,
יועברו לתקציב הרשות להתחדשות
עירונית וישמשו לצורך מימון הסכמי
המסגרת להתחדשות עירונית כמפורט
.10 בסעיף
חוק הרשות להתחדשות עירונית תוקן
כך שבוטלה הקרן להתחדשות עירונית
והכספים שהיו אמורים להיכנס אליה
הוסבו לצורך מימון הסכמי המסגרת
להתחדשות עירונית וכן להשלמת
כדאיות כלכלית בפריפריה.
יושם
10
לגבש הסכמי מסגרת עם רשויות
מקומיות בעניין תמיכה כלכלית
בתוכניות התחדשות עירונית.
נחתמו אחד עשר הסכמי מסגרת.
יושם
2..ב10
אם הרשות המקומית לא תעמוד יעד
ההיתרים המדינה יכולה לבטל את הסכם
המסגרת
הסכמי המסגרת עם גבעתיים בוטלו כיוון
שלא עמדה ביעד ההיתרים.
יושם
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
13
'מס
מה הוחלט
מה קורה עם זה
סטטוס יישום
1..ג10
₪20-30,000 הרשות המקומית תקבל בין
לכל יחידת דיור שתאושר לתכנון והפקת
תשתיות הדרושות לפרויקטים הללו
כל רשות קיבלה סכום כסף לפיתוחי
תשתיות כפי שמפורט בטבלה.
יושם
11
הקמת ועדת היגוי בראשות מנהל הרשות
להתחדשות עירונית שתתכנס בכל
רבעון ויוצג בה סטאטוס הפרויקטים
והתקדמות ההסכמים
הצוות דן בתכניות משמעותיות
בהתחדשות עירונית. בדיונים כאמור
נכחו גורמים רבים נוספים על חברי
הצוות, בהתאם לנושאים שנידונו
שהתמקדו בקשיים שהתעוררו בתכניות
התחדשות עירונית שונות.
בין היתר ניתן למנות את נציגי משרד
הבריאות, נציגי רשות שדות התעופה
ונציגי רשויות מקומיות רלוונטיות.
יושם
12
להקים פורום מעקב חודשי לתכניות
גדולות להתחדשות עירונית וישומן
ולהגיש עדכון שנתי לממשלה על מספר
התכניות שאושרו ועל קצב מימוש
התכניות
הצוות מסר את עדכונו לממשלה ולציבור
באמצעות פרסום דו"ח ההתחדשות
העירונית השנתי אשר הוכן על ידי
הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
וכולל את המידע הרלוונטי בתוכו
יושם
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
14
CECI
פירוט הסעיפים
תיקוני חקיקה בנושא מס שבח. המדינה ביצעה מספר תיקוני חקיקה שנועדו להסדיר את מס השבח בישראל.
.1
, כאשר רשות עירונית יכולה להחליט25% היטל ההשבחה על פרויקטים של התחדשות עירונית עומדים כיום על
22.אם לגבות מס גבוה יותר או נמוך יותר, לפי ראות עינייה
סטטוס: יושם
מבעלי הנכסים בבניין, יהיה ניתן לתבוע בעל דירה סרבן שמסרב לפרויקט פינוי 60% .א. במצב של הסכמה בין2
23.בינוי
סטטוס: יושם
.ג לתת אפשרות ליזם לתבוע בעלי דירות סרבנים בפרויקטי פינוי בינוי 2
הסעיף לא חוקק לאחר שבעת הדיונים בוועדת הפנים בכנסת, עלתה מצד חברי ועדת הפנים התנגדות לתת
האפשרות ליזם לתבוע בעל דירה מסרב, ובהתאם לכך החליטה הוועדה להשאיר רק את האפשרות הקיימת בידי
בעלי הדירות, אשר יכולים להסמיך יזם לעשות כן בשמם
סטטוס: לא יושם
24. מסך הדירות בבניין שונתה30% .ד. צורת החישוב של מי שבבעלותו2
סטטוס: יושם
.ה. לבטל החתמה על פרויקט פינוי בינוי במקרה והדיירים הוחתמו על בצורה פוגענית. למשל, הדיירים החותמו 2
בשפה זרה, מוגבלות רפואיות או מנטליות של דייר נוצלו, או שהמחתימים התחזו לבעלי תפקידים ממשלתיים
25.ו/ או עירוניים
סטטוס: יושם
הרשות להתחדשות עירונית תוכל להכריז על מתחם כעל מתחם פינוי בינוי ללא הגבלת זמן. בנוסף, כל בניין יוכל
.3
26. יחידות דיור, אך יותר משתיים24להיחשב לכזה שינתן לעשות בו פינוי בינוי, גם בניינים שיש בהם פחות מ
סטטוס: יושם
לתקן את חוק מיסוי מקרקעין כך שיעודד התחדשות עירונית.
.5
סטטוס: יושם
.א. הקמת צוות בין משרדי שיגיש המלצות ליעדי הוצאת היתרים בפרויקטי פינוי בינוי. 6
נמצא כי אין צורך בהקמת הצוות האמור. זאת מכיוון שהממשלה קידמה צעדים אחרים שאמורים לקדם את
27.התקשורת בין המשרדים השונים. לפיכך, החולט כי אין צורך בהקמת הצוות והקמתו בוטלה
סטטוס: לא יושם
.2023 , וזאת לפי מענה הראשות להתחדשות עירונית מאפריל2023 . כל תיקוני החקיקה תוקנו בחוק ההסדרים שעבר בשנת22
.. שם23
.. שם24
.. שם25
.. שם26
.2023 באפריל3 . על פי מענה הראשות להתחדשות עירונית מתאריך27
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
15
..ב. שלילת עצמאות ועדות מחוזיות במקרה של חוסר עמידה ביעדי מתן ההיתרים6
.ב נועד לשלול עצמאות ועדות מחוזיות לענייני היתרים במידה והן נכשלות באופן חרוץ במתן כמות6 סעיף
ההיתרים הנדרשת מהן לפי יעדי ההתחדשות העירונית הרלוונטית להן של הממשלה. בנוסף, סעיף זה נועד
לתמרץ ועדות מחוזיות שפועלות ביעילות לקבל עצמאות נוספת. עד היום, לא הוסמכו או בוטלו ועדות כאלו
בארץ.
סטטוס: לא יושם
.ג. במחוזות בהם יש יותר משלוש ועדות ערר לבנייה, אחת מהן תוסמך להיות ועדה ספציפית למתן היתרי בנייה. 6
ישנם רק ארבעה מחוזות גדולים מספיק, שיוכלו לקבל את ההסמכה הזאת והם מחוזות מרכז, תל אביב, ירושלים
וחיפה. הסמכת ועדת ערר ספציפית להיתרי בנייה יכולה פוטנציאלית לזרז את מתן קבלת היתרי בנייה ובכך
לזרז את קצב הבנייה. נכון להיום, באף מחוז לא הוסמכה ועדה כזו.
סטטוס: לא יושם
ד. הצבת נציג של הרשות להתחדשות עירונית וועדות ערר הקשורות לפרויקטים של התחדשות עירונית. מונו 6
נציגים מטעם הרשות להתחדשות עירונית לשמש כנציגים בוועדות בערר, והם מוזמנים תדיר לדיוני ועדות הערר
28.בענייני היתרים ותכניות בהתחדשות עירונית
סטטוס: יושם
קידום פינוי בינוי או תמ"א לבניינים בודדים על ידי הרשות להתחדשות עירונית. הרשות להתחדשות עירונית
.7
תכניות עירוניות להתחדשות הבניין18 ,מקדמת כיום, בשיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר
29.הבודד
סטטוס: יושם
הסרת חסמי חקיקה שמונעים התחדשות עירונית. הרשות להתחדשות עירונית יזמה שורה של תיקונים, שמרבית
.8
, היחס לעברייני2/38 נכללו במסגרת חוק ההסדרים הקרוב, ביניהם – הורדת הרוב והשוואת תנאי המיסוי של תמ"א
בנייה ולבעלים מרובי דירות וכן הורדת הרוב הנדרש על מנת לפנות לשמאי פינוי ובינוי לצורך בחינת כדאיות
30.כלכלית של עסקה מוצעת
סטטוס: יושם
ג בחוק רשות מקרקעי ישראל תוקן כך שהכסף שנצבר בקרן להתחדשות עירונית יעובר למימוש הסכמי 2 סעיף
.9
.המסגרת
סטטוס: יושם
.2023 באפריל3 . על פי מענה הראשות להתחדשות עירונית מתאריך28
.. שם29
.. שם30
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
16
CECI
— הסכמי המסגרת10 סעיף
סעיף עשר הוא הסעיף החשוב ביותר בהחלטת הממשלה, כיוון שהוא מתדבר על הקצאת תקציבים לתשתיות
היתרי בנייה באותה שנה, בין אם בתמ"א ובין אם בפינוי בינוי. מהבחינה 600 תומכות לעיריות שיאשרו לפחות
הזאת, מענקי הממשלה חדשניים כיוון שהם מתמרצים את העיריות לבנות את התשתיות התומכות שכל כך
חסרות בפרויקטי פינוי בינוי החדשים — כבישים, בתי ספר, חניונים ועוד.
היתרים בשנה, לא משנה באיזה מסלול, ייצור תחרות לא הוגנת 600 ניתן לחשוב כי הצבת רף של אישור מינימום
בין ערים גדולות ומבוססות לבין ערים קטנות או פריפריאליות. אבל, מנתוני הלמ"ס עולה כי גם ערים בעלות
כמות תושבים קטנה יחסית כמו נתיבות ואור עקיבא מסוגלות להוציא כמות היתרים כזו, אם לא גבוהה יותר.
לפיכך, הטענה בדבר תחרות לא הוגנת מתייתרת הלכה למעשה. לראייה, גם ערים פריפריאליות כמו אשדוד,
קריית ים ובית שמש זכו במענקים.
חתמה הממשלה על הסכמי מסגרת עם שתים עשרה רשויות מקומיות. במסגרת הסכמים אלו ניתנו 2023 עד מרץ
בהסכמי המסגרת הללו ייתנו 31. מיליון שקלים לרשויות השונות230 כעשרים אלף היתרי בנייה, והמדינה תעניק
אלף שקלים לכל יחידת דיור, שמיועדים לבניית תשתיות תומכות.25כ־
שם היישוב
סך היתרי פינוי בינוי
סך היתרי תמ"א
סכום המענק
ירושלים2902
1882
52,217,367
לוד727
—
14,070,000
בת ים817
1,250
15,625,000
קריית אונו1,494
138
22,845,000
חיפה715
938
12,880,000
נתניה1,390
137
24,213,333
גבעתיים25
321
—
רמת גן1,053
1,328
18,175,000
אשדוד944
1,796
16,800,000
בית שמש1,170
143
24,773,333
חדרה858
—
16,080,000
קריית ים609
132
12,020,000
סך הכל12,704
8,065
229,699,033
סטטוס: יושם
. הקמת ועדת היגוי בראשות מנהל הרשות להתחדשות עירונית שתתכנס בכל רבעון ויוצג בה סטאטוס הפרויקטים 11
32.והתקדמות ההסכמים. ועדת ההיגוי התכנסה מספר פעמים מאז הקמתה
סטטוס: יושם
. הקמת פורום מעקב חודשי לתוכניות גדולות והגשת עדכון שנתי לממשלה על התוכניות. הצוות מסר את המלצותיו 12
עמודים בכל הנוגע לתוכניות המתרחשות בישראל בכל134 , והנפיק דוח בן2023 לועדת פנים וסביבה במרץ
33.הנוגע להתחדשות עירונית
סטטוס: יושם
.. שם31
.. שם32
.2022 , מרץ2021 . הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דו"ח התחדשות עירונית לשנת33
https://fs.knesset.gov.il/25/Committees/25_cs_bg_1746498.pdf
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
17
חסמים ומאפשרים
מאפשרים
, והוא מתייחס להסכמי 203 משאבים נדרשים: סעיף עשר הוא הסעיף התקציבי היחיד בהחלטת ממשלה
מיליון שקלים, היה תקציב מוגדר ומאושר שכבר היה אצל230המסגרת של הרשויות. התקציב, קרוב ל־
ב, הכספים להסכמי המסגרת הוסטו מהקרן 9 הרשות להתחדשות עירונית. כמו שניתן לראות בסעיף
להתחדשות עירונית לטובת מימון הסכמי המסגרת. כיוון שהיה תקציב מוגדר ומאושר שהוסט לטובת
ההחלטה מתוך הקרן להתחדשות עירונית, ההחלטה יכלה לצאת לפועל במהירות.
מיליון השקלים הללו? התקציבים יאפשרו בנייה של תשתיות תומכות כמו כבישים, חניונים 302 מה ייקנו
ציבוריים, תשתיות מים וביוב, מוסדות חינוך, מוסדות ציבור, מגרשי כדורגל, מתנסים, וכדומה. לפי חישוב
יחידות הדיור שאושרו ויאושרו תוך חמש שנים בערים שניגשו למכרזים 3500החלטת הממשלה, כל אחת מ־
שקלים בצורת תשתיות תומכות. 30,000 ל־20,000 הללו, ייזכו לתמיכה של בין
34.תקצוב התשתיות התומכות הללו ימנע בעיות עתידיות כמו מצוקת כבישים וחניות בדומה לחריש וגבעתיים
הן אף ימנעו בעיות של מחסור בכיתות, בדומה למצב היום בתל אביב. בנוסף, תקצוב התשתיות התומכות
ישפרו מאוד את רווחת התושבים ויימנעו מצב של מדבריות בתים, בהם נבנות שכונות חדשות ללא התחשבות
התמריצים הכלכליים הוכחו 35.בצרכי התושבים, מצב שיוצר מצוקה אמיתית אצל תושבי השכונות החדשות
כמשמעותיים מבחינת מהירות אישור היתרי הבנייה והגדלת היקפם.
36?כמה היתרי בנייה הוצאו
2020
2022עלייה באחוזים
ירושלים 2479
7278
194%
לוד512
1612
215%
בת ים662
3223
387%
קריית אונו872
984
13%
חיפה408
965
137%
נתניה2085
2113
1%
קריית חיים273
531
95%
אשדוד753
2481
227%
בית שמש1558
2785
79%
חדרה348
1052
202%
רמת גן2588
2205
-11%
ועד2022 לוח זמנים מחייב: משרד השיכון והבינוי יכול לחתום על הסכמי המסגרת תוך שנתיים בלבד, מ־
.. יצירת לוח זמנים צפוף חייב את משרדי הממשלה ואת הרשויות לחתום מהר על הסכמי המסגרת2024
בנוסף, חלון ההזדמנויות הקטן יוצר תמריץ אמיתי לקדם את הפרויקטים ולהאיץ אישורים לבנייה מצד
הרשויות המקומיות.
.2017 , באוקטובר16 , דירות עומדות ריקות", כלכליסט250. ענת דניאלי, "אין תשתיות, ו־34
https://www.calcalist.co.il/real_estate/articles/0,7340,L-3725197,00.html
.2019 , בינואר8 ,. מתן חודורב, "אין מתנ"ס, ספרייה או דואר: מחדל התשתיות בשכונות החדשות", חדשות שלוש עשרה35
https://13news.co.il/item/the-main-edition/analyst/ntr-1313560/
.. הנתונים נלקחו מתוך מאגר הנתונים של הלמ"ס36
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
18
CECI
משויכת רשות ספציפית, שר או203 מבנה סעיפים וחלוקת עבודה ברורה: לכל סעיף בהחלטת ממשלה
משרד האחראי לביצוע. חלוקת עבודה ברורה אפשרה לכל הגופים האחראיים לבצע את פעולתם. ניתן
לראות כי רוב סעיפי ההחלטה נפלו תחת תחום האחריות של הרשות להתחדשות עירונית, וזו קידמה את
הסעיפים שתחת אחריותה.
ג מפורט כי בכל מחוז 6 בהתאם לכך, ניתן גם לאתר בקלות את האחראים לסעיפים שטרם בוצעו. בסעיף
בו יש יותר משלוש ועדות ערר לבנייה, דהיינו מרכז, תל אביב, ירושלים וחיפה וכי יש להפוך את אחת
הועדות לוועדה שמטפלת באופן אקסקלוסיבי בהיתרים ותוכניות להתחדשות עירונית. האחראי על סעיף
ב, 6 זה הוא מטה התכנון הלאומי, שלא הסמיך את הוועדות הנדרשות. בצורה דומה אפשר לראות כי סעיף
שנותן את הסמכות להסמכת הוועדות למשרד הפנים גם אינו בוצע.
אם כך, מבנה הסעיפים וחלוקת העבודה הברורה ששייכה באופן ברור כל סעיף בהחלטת הממשלה לרשות,
מטה או שר, יצרה סדר ובהירות בתחומי האחריות ובכך תמרצה חלק מהגופים האחראים לקדם את הסעיפים
שתחת תחום אחריותם.
חסמים
א, הוחלט שלא להקים צוות בין 6 תכנון וניהול — החלטה שלא לבצע: על אף האמור בהחלטה בסעיף
משרדי שיגיש המלצות ליעדי הוצאת היתרים בפרויקטי התחדשות עירונית. זאת כיוון שנמצא כי אין צורך
בהקמת הצוות, כיוון שהרשות להתחדשות עירונית מעדכנת באופן שוטף את המשרדים על קצב הוצאת
ג לא יושם כיוון שלאחר דיונים בוועדות הכנסת הוחלט שלא לאפשר ליזמים 2 היתרי הבנייה. גם סעיף
לתבוע בעלי דירה סרבנים. נשאלת השאלה מדוע סוגיות אלה לא זכו לדיון מעמיק כבר בשלב כתיבת
החלטת הממשלה.
ג הסמיכו את משרד הפנים ואת מטה התכנון הלאומי לייעד 6ב ו6 סטטוטורי — אישור תקנות: סעיפים
ועדה אחת מתוך שלוש להיות ועדת ערר ספציפית לפרויקטים של התחדשות עירונית. משרד הפנים והמטה
לתכנון לאומי לא הסמיכו את הועדות הללו, למרות שמחקרים, ביניהם מחקר עדכני של הממ"מ, מראים
כי זירוז מתן היתרי בנייה יכול להאיץ את זמן הבנייה של פרויקט חדש בשלוש שנים בממוצע.
נתק בין שלטון מקומי למרכזי: בזמן סקירה של הרשויות שכן חתמו על הסכמי המסגרת עם המדינה, עולה
השאלה מה קרה לכל שאר הרשויות. כדי לענות על שאלה זו, עלינו לחזור לעניין המנהלות להתחדשות
עירונית. כל הרשויות שחתמו על הסכמי המסגרת הן רשויות שיש להן מנהלת התחדשות עירונית. לפיכך,
סביר להניח כי רשויות עירוניות שלהן אין מנהלת התחדשות עירונית איחרו לשמוע על המכרז, או שהן
חסרות את הכלים לגשת אליו, מה שאומר שיתכן ויש פער בהתאמת הכלים בהחלטה ע"י המדינה לכלל
הרשויות המקומיות — המוטבות של החלטה זו.
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
19
מסקנות וסיכום
, הן כי המדינה עשתה רבות במסגרת 203 המסקנות העיקריות הנובעות מבחינת סטטוס היישום של החלטת ממשלה
החלטת ממשלה זו על מנת לקדם את פרויקטי ההתחדשות העירונית במרכז, והסכמי המסגרת נחלו הצלחה רבה בעידוד
מתן היתרים לבנייה. אולם, המדינה הותירה מאחור אזורים בהם ריכוז של אוכלוסיות מוחלשות כגון ערבים, חרדים,
ותושבי הפריפריה, הן מבחינת תוכניות והן מבחינת תקציבים. מסקנה נוספת העולה מן הדוח היא כי שיתוף פעולה
של הרשויות המקומיות ותיאום מקדים עימן הוא קריטי להצלחת מיזמים של התחדשות עירונית.
הפריפריה
מדינת ישראל חתמה על הסכמי מסגרת עם חיפה, קריית ים ובית שמש הנחשבות לערים פריפריאליות בישראל, כיוון
— עיר לא פריפריאלית כלל) במדד הפריפריאליות בישראל 10 , — עיר פריפריאלית מאוד1( 6 שהן מדורגות באשכול
. אם כך, ניתן לסווג את ההצלחה של הממשלה בתמיכה בפריפריה כהצלחה חלקית.2020 נכון לשנת
ערים ערביות וחרדיות אל מול ישובים יהודיים חילוניים
אף לא אחת מהערים שחתמו על הסכמי המסגרת עם הממשלה היא עיר חרדית או ערבית, ולאף אחת מהערים הללו
אין מנהלת התחדשות עירונית. יושב ראש ועדת הפנים ואיכות הסביבה, יעקב אשר, הצהיר כי ינהל דיון ממוקד בנושא
, אך מאז נושא זה לא נידון בועדה. ראוי לציין כי האוכלוסייה 2023 הערים הערביות ומצוקת הדיון שלהן בפברואר
הערבית והחרדית בישראל מהוות יחד כשליש מהאוכלוסייה הישראלית בכלל, ובכל זאת הן חוות מצוקת דיור חריפה
מאוד, שטרם ניתן לה מענה. המדינה נכשלה כישלון חרוץ בהכללת שליש מאוכלוסיית המדינה, ערבים וחרדים, מבלי
לספק פתרונות במסגרת מסלולים אחרים שאינם הסכמי המסגרת.
בהיעדר נתונים או דיונים בנושא, לא ניתן לדעת מדוע ערים אלו נעדרות מהרשימה של הסכמי המסגרת, או של מנהלות
, יחד עם תל אביב 2020 הדיור. בני ברק מדורגת כאחת מחמש הערים באשכול הכלכלי הגבוה ביותר בישראל לשנת
וגבעתיים. כפר קאסם מדורגת אף היא בדירוג גבוה יחסית, של שבע מתוך עשר. אם כך, לא ברור מדוע בערים אלו
, 2021 אין מנהלת להתחדשות עירונית, וכיצד הן לא חתמו על הסכמי מסגרת. בכל מקרה, אפס היתרי בנייה בשנת
כמו במקרה של אלעד, זו סוגיה שיש לתת עליה את הדעת.
בניינים מסוכנים ואסונות טבע
לא ניסתה לפתור את בעיית הבניינים המסוכנים בישראל. לפיכך, לא יהיה 203 , החלטת ממשלה38 בניגוד לתמ"א
הוגן להפנות את האצבע המאשימה אך ורק לממשלה בכך שהזניחה את הטיפול בערים מועדות לפורענות בהחלטת
ממשלה זו. מצד שני, לא ניתן להתעלם מכך שאף אחת מהערים שפיקוד העורף הגדיר כערים מסוכנות, דהיינו טבריה,
בית שאן, קריית שמונה, צפת וחצור הגלילית, לא חתמו על הסכמי מסגרת עם ממשלת ישראל.
מיליון שקלים להתחדשות עירונית בערים המועדות לרעידות אדמה בחודש מאי 120 המדינה יצאה במרכז בהיקף של
, אך נשאלת השאלה מדוע ערים אלו לא חתמו על הסכמי מסגרת אחרים, לפני המכרז האחרון.2023
בנושא בניינים מסוכנים. לטענת מבקר2023 תשובה אפשרית לשאלה זו אפשר למצא בדו"ח מבקר המדינה משנת
המדינה, רשויות רבות לא פועלות כדי לבדוק מה הם הבניינים המסוכנים בשטחן ואף לא פועלות כדי לתחזק ולשמר
אותם ובכך חושפות את התושבים שלהן לסכנה מוחשית.
בוועדת הפנים והסביבה של הכנסת עלה כי הרשות 2023 בדיונים שהתקיימו בנושא החלטת ממשלה זו בפברואר
להתחדשות עירונית נתקלה לא פעם בקשיים של ממש לגרום לרשויות עירוניות מסוימות לקדם בשטחן פרויקטים
של התחדשות עירונית או תמ"א, וכי רק בזכות התמריצים הכלכליים הצליחו לשכנע חלק מהן לקדם פרויקטים אלו.
אם כך, גם להתנהלות הרשות המקומית יש מקום משמעותי בקידום מתחמי התחדשות עירונית.
המרכז להעצמת האזרח
ממשל שעובד. בשבילנו.
20
CECI
כדאיות אקולוגית
תמותה עודפת נוצרת מכל גל חום, וגלי חום פוגעים בעיקר באוכלוסיות חלשות. כשהמדינה העמידה את המימון
לתשתיות התומכות, היא לא ציינה תמהיל רצוי לתשתיות התומכות השונות. ראוי היה שהמדינה הייתה מתנה את
התקציבים בבניית פארקים, שתילת עצים ועוד, כאחוז מסוים מכלל התשתיות התומכות, ומונעת מצב בו עירייה
מסוימת תוכל להשתמש בכספי המדינה אך ורק כדי לסלול כבישים ולבנות חניונים אך תזניח את בריאות התושבים
שלה ואת רווחתם.
יושמה ברובה הגדול, והמדינה אמורה להוציא לפועל את רוב ההסכמים עליהם חתמה 203 לסיכום, החלטת ממשלה
89% , אחוזים. אם כך11% הסעיפים שנבחנו בדו"ח זה, שלושה סעיפים לא יושמו, כ28 עם הרשויות העירוניות. מתוך
מהחלטת הממשלה יושמו או יושמו חלקית.
מיליון שקלים לקידום פרויקטי התחדשות עירונית ברחבי ערים 230 כפועל יוצא מההחלטה, מיועד לעבור תקציב של
בישראל. מלבד זאת, תוקנו סעיפי חוק רבים הקשורים להגנת דיירים בנושאי פינוי בינוי והממשלה מצאה דרכים לקדם
תוכניות פינוי בינוי לבניינים בודדים, להפחית את סבך מס השבח על פרויקטים אלו, ולהעניק כוח נוסף לרשויות
העירוניות לפעול בעצמן לקידום פרויקטי התחדשות עירונית ללא צורך ביזמים חיצוניים.
הסעיף הנוגע להקמת ועדות ערר מיוחדות לזירוז מתן רישוי ובנייה בארבעת המטרופולינים שהוזכרו לעיל ולפיכך
מטרת ייעול הבירוקרטיה הנוגעת לאישורי בנייה ולהפחתת משך הבנייה בישראל לא הושג.
עשתה רבות כדי לקדם את נושא ההתחדשות העירונית בישראל. עבודת הממשלה חסרה דיוק 203 החלטת ממשלה
בפרטים הקטנים, אבל התוכנית הכללית שלה טובה ובעלת ערך משמעותי לחיי האזרחים. בשנים האחרונות, החל
ממגפת הקורונה, אנו רואים השינוי במדיניות הממשלה. הממשלה מעבירה אחריות רבה יותר לרשויות המקומיות
ונותנת להן תמריצים להתנהל בכוחות עצמן. התמריצים הכלכליים הוכיחו את עצמם כיעילים והגבירו משמעותית
.2022 את כמות היתרי הבנייה שאושרו בשנת
עם ביזור האחריות, תפקוד הרשויות המקומיות צריך לתפוס תשומת לב רבה יותר בסדר היום הציבורי והמקומי.
, תושבי טבריה, קלנסווה, אלעד וחיפה צריכים לשאול 2023 בהתקרב הבחירות המוניציפליות הצפויות באוקטובר
את עצמם במי לבחור לראשות העיר, כך שיקבלו את תמורה, לפחות כמו של תושבי נתיבות, אור עקיבא, בית שמש
וקריית ים, שכן הצליחו לקדם התחדשות עירונית בשטחן.
מיליון שקלים להוציא במסגרת הסכמי המסגרת של ההתחדשות העירונית. רשויות שונות שרוצות 210 למדינה נותרו
לקדם את התחדשות השכונות הישנות שבקרבן צריכות להתעורר להבין כיצד הן משיגות את ההסכמים הללו.
מצד שני, על המדינה והרשות להתחדשות עירונית לפעול על מנת לכלול בהסכמים אלו ערים חרדיות וערביות שעומדות
בתנאי הסף ולהרחיב את תחומי המכרז כך שגם ערים שאין להן מנהלת התחדשות עירונית יהיו מודעות לקיום הסכמי
המסגרת ויהיו להן הכלים והמשאבים לקדמם.
דו"ח מעקב עידוד תהליכי התחדשות עירונית
21
| 40 George Wise Street P.O.Box 39080 Tel Aviv 61390 Israel | Tel: 03–6438979 | Fax: 03–6349438 | www.ceci.org.il |