חומר רקע

טז' באב התשפ"א 25 ביולי 2021 אל: ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה מסמך רקע לקראת דיון הוועדה בתקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (בעלי תפקידים לעניין קבלת מידע לפי סעיף 32יח לחוק), התשפ"א-2021, ביום 29.3.16 קיבלה הכנסת את תיקון מס' 18 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב–1962 (להלן – התיקון או תיקון החוק). תיקון החוק נועד לחזק את האוטונומיה, העצמאות, הזכויות והכבוד של אנשים שמונה להם אפוטרופוס או שניתן היה למנות להם אפוטרופוס, לפתח כלים לתכנון משפטי וליצור מנגנונים נוספים וחלופיים למוסד האפוטרופסות. התיקון נעשה ברוח אמנת האו"ם בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות וכחלק משינוי הגישה המתחולל ברחבי העולם, מגישה פטרנליסטית כלפי אנשים עם מוגבלות ואנשים קשישים המחילה עליהם את מה שהחברה רואה כ"טובתם", לגישה השמה דגש על רצונם של האנשים, זכויותיהם וחירותם. תיקון החוק כלל רפורמה משמעותית בדיני האפוטרופסות, יצר כלים לתכנון משפטי ומנגנונים חדשים וחלופיים לאפוטרופסות. אחד המנגנונים המשמעותיים שעוגן בחוק הוא ייפוי הכוח המתמשך המאפשר לאדם בהיותו בעל כשירות לקבוע מי יקבל החלטות עבורו כאשר לא יוכל להבין בדבר ואף לקבוע הנחיות מקדימות. התיקון כלל גם שינוי משמעותי בתפיסת מוסד האפוטרופסות- הסדיר את המצבים בהם ימונה אפוטרופוס תוך אימוץ התפיסה של אפוטרופסות כמוצא אחרון. בנוסף, עסק התיקון במציאת פתרונות חלופיים לאפוטרופסות ועיגן פיתוח עתידי של מוסד תמיכה בקבלת החלטות, ביטל את המונח "חסוי" אשר נחווה כמשפיל על ידי האנשים שמונה להם אפוטרופוס וכן, חיזק את מערך הפיקוח וסמכויות האפוטרופוס הכללי. ייפוי כוח מתמשך חלק מרכזי מהרפורמה התבטא בהוספת כלי לתכנון משפטי עתידי של עריכת ייפוי כוח מתמשך ומתן הנחיות מקדימות. מנגנון זה מאפשר לאדם, בהיותו מסוגל להבין את משמעות מתן ייפוי כוח כאמור (להלן – בעל כשירות), למנות אדם אחר אשר יהיה מוסמך לפעול בענייניו אם וכאשר יחדל להיות מסוגל לקבל החלטות ולהבין בדבר. היתרון הרב במנגנון זה גלום בכך שהאדם בוחר אדם אחר עליו הוא סומך שיקבל החלטות עבורו אם וכאשר לא יוכל לעשות כן, ואף יכול לקיים עמו שיח מוקדם בנושא, בתיווך גורם מקצועי שעבר הכשרה, ולקבוע הנחיות מקדימות בכל עניין ועניין שישקפו את רצונו ויאפשרו למיופה הכוח לפעול בהתאם לכך ולממש את רצונו. ייפוי כוח יכול שיתייחס לענייניו האישיים של הממנה, כולם או חלקם, לענייני רכושו, כולם או חלקם. ענייניו האישיים של אדם כוללים גם כל מה שנוגע לרווחתו האישית של אדם, לרבות למקום מגוריו, בריאותו ועניינים גופניים, נפשיים או חברתיים. הממנה יכול גם לערוך ייפוי כוח רפואי בלבד. בניגוד לייפוי כוח רגיל, אשר פוקע כאשר נגרעת כשרותו של אדם, ייפויי כוח מתמשך נכנס לתוקף דווקא בנקודת הזמן בה ייפוי כוח רגיל אמור לפקוע- כאשר האדם חדל להבין בדבר שלגביו ניתן ייפוי הכוח המתמשך (כלומר, כאשר אדם אינו מסוגל להבין ולקבל החלטות בעניין). הפקדת ייפוי הכוח המתמשך והגורמים הזכאים לקבל מידע בעניינו כתנאי למתן תוקף לייפוי הכוח המתמשך וכדי למנוע זיופים ולהבטיח שהממנה חתם על ייפוי הכוח מרצונו החופשי והבין את משמעות עריכתו, נקבע כי ייפוי כוח כאמור ייחתם בפני עו"ד שעבר הכשרה בנושא, ויופקד במשרדי האפוטרופוס הכללי ובלבד שבעת חתימתו והפקדתו האדם מבין בדבר. סעיף 32יח לחוק קובע שהגורמים שרשאים לקבל מידע על הפקדת ייפוי כוח מתמשך (בטרם כניסתו לתוקף) הם: הממנה, מיופה הכוח והיועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו, וכן עובד סוציאלי לעניין סדרי דין, לשם מילוי תפקידם לעניין חוק זה. עוד קובע הסעיף כי ממועד כניסתו לתוקף של ייפוי כוח מתמשך, זכאים גם קרובי הממנה והאדם המיודע (אדם אחר שקבע הממנה שיידוע ויפקח) לקבל מידע על הפקדת ייפוי הכוח. אלו זכאים לקבל מידע על זהות מיופה הכוח, זהות האדם המיודע ועל סוגי העניינים שלגביהם ניתן ייפוי הכוח. כל זאת, אלא אם כן הגביל הממנה את זכאותם לקבל מידע כאמור. הסעיף מסמיך בנוסף את שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, לקבוע בעלי תפקידים נוספים שיהיו זכאים לקבל מידע על הפקדת יפוי כוח כאמור או לקבל העתק ממנו. התקנות המוצעות תקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (בעלי תפקידים לעניין קבלת מידע לפי סעיף 32יח לחוק), התשפ"א-2021 המונחות בפני הוועדה, נועדו להרחיב את רשימת בעלי התפקידים שרשאים לקבל מידע מהאפוטרופוס הכללי לעניין הפקדת ייפוי כוח מתמשך בעניינים רפואיים. מוצע להרחיב את רשימת בעלי התפקידים ולקבוע שגם רופא מורשה, עובד סוציאלי ואח מוסמך, שהם בעלי תפקידים באחד הגופים או המוסדות שלהלן, יהיו רשאים לקבל מידע על הפקדת ייפוי כוח בעניינים רפואיים. המוסדות והגופים שמוצע לקבוע הם: בית חולים, מרפאות, קופת חולים, שירותי הרפואה של צהל, המשטרה ושב"ס, מעון ובית דיור מוגן. מוצע כי הם יהיו זכאים לקבל מידע, במסגרת תפקידם, אם לא ניתן לקבל הסכמתו מדעת של אדם לצורך קיום בדיקה, טיפול או אשפוז. עוד מוצע שאנשי המקצוע האמורים יהיו רשאים לקבל מידע לעניין הנושאים הבאים: האם הופקד ייפוי כוח מתמשך בעניינים רפואיים; האם הוא נכנס לתוקף; מידע בדבר זהות מיופה הכוח. מטרת ההרחבה של הגורמים הזכאים לקבל מידע הוא לאפשר לצוות רפואי לתת טיפול שנדרש לאדם כאשר הוא לא יכול לתת הסכמה מדעת, וכן למנוע מצבים שבהם פונים למינוי אפוטרופוס לאדם למרות שהוא הפקיד ייפוי כוח מתמשך ומעכבים את מימוש רצונו במינוי מיופה הכוח. סוגיות לדיון מוצע לדון בהצדקה להעברת המידע לכל גורם מקצוע במוסדות השונים המוצעים. יצוין כי מחד, מוצעת רשימה רחבה של אנשי מקצוע ומוסדות, מאידך, מוצע להעביר מידע מצומצם בדבר קיומו של ייפוי הכוח המתמשך ביחס לעניינים רפואיים. מוצע לשמוע מהם הקריטריונים לקביעה שלא ניתן לקבל הסכמה מדעת, ומיהם הגורמים הרשאים לקבוע זאת. מוצע לשמוע כיצד באופן מעשי ישמר ויועבר מידע בדבר יפוי הכוח הרפואי בלבד כאשר מופקד ייפוי כוח מתמשך הכולל עניינים רפואיים וגם עניינים אחרים. כמו כן, מוצע לברר האם ניתן יהיה בעתיד לפעול בהתאם לתקנות גם לעניין יפוי כוח ישנים יותר, בטרם נחקק תיקון מס' 18 וחובת ההפקדה במשרדי האפוטרופוס הכללי. מוצע לשמוע על הקשיים שעלו בשטח לעניין יפויי כוח רפואי ועל הדרכים להתמודד עם קשיים אלו. מוצע לדון בהוראת התחילה המוצעת ולקבוע מועד ברור לכניסת התקנות לתוקף. מוצע לדון בהיבטים נוספים בהם עסק תיקון 18 לחוק ולברר מתי צפויים להתקדם ולהגיע לאישור ועדת החוק התקנות העוסקות בהיבטים חשובים אלה – תמיכה בקבלת החלטות – בחוק עוגן מנגנון נוסף של תמיכה בקבלת החלטות, המאפשר למנות במקום אפוטרופוס "תומך בקבלת החלטות" המסייע לאדם בקבלת מידע, בהבנתו ועיבודו, ומסייע לו במימוש החלטותיו. ואולם, תומך, בניגוד לאפוטרופוס, לא מקבל החלטות בשמו של האדם. מאחר שבעת קבלת החוק לא בשלו התנאים לקביעת ההוראות הקונקרטיות הוחלט שפרטי ההסדר יקבעו בתקנות שיובאו לאישור ועדת חוקה. משרדי הממשלה ערכו פיילוט משמעותי בנושא אך טרם הובאו תקנות לאישור הוועדה. מוצע לדון בנושא. חוו"ד מומחים –במסגרת דיוני ועדת החוקה עלו שאלות שונות לעניין התעודה הרפואית הנדרשת או הראיות הנדרשות כדי לקבוע שיש צורך למנות לאדם אפוטרופוס, האם המבחן צריך להיות מבחן רפואי או תפקודי ועוד. החוק הסמיך את שר המשפטים בהסכמת שר הבריאות לקבוע סוגי מומחים שיהיו מוסמכים לקבוע העדר מסוגלות להבין בדבר. זאת, במטרה שהנושא ייבחן ויוסדר. אולם, עד היום טרם הובאו תקנות בנושא. מוצע לדון ולברר מדוע טרם הוסדר הנושא. שמיעת האדם בטרם מינוי אפוטרופוס - החוק קובע חובה לשמוע את האדם בטרם ימונה לו אפוטרופוס אם הוא מסוגל להבין בדבר ואפשר לברר את דעתו, אולם בפועל נדיר שהאדם לגביו ננקט ההליך נוכח בדיון. בוועדה החוקה התקיימו דיונים רבים בנושא זה והממשלה לקחה על עצמה לחפש פתרון בעניין הדרך בה יונגש ההליך לאותו אדם. מוצע לשמוע מה נעשה בעניין זה.