חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מ)תחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מת חמים מועדפים לדיור (ותמ" )ל הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 9 2. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ 10 2.1 הקמת הותמ"ל ................................ ................................ ................................ .............. 12 2.2 תכנון מואץ למגורים: הליך התכנון הייחודי בותמ"ל ................................ ........................... 13 2.3 הר כב הותמ"ל ביחס לוועדות מחוזיות לתכנון ובניה ................................ .......................... 14 2.4 הרכב וסמכויות הותמ"ל ביחס למועצה הארצית לתכנון ולבניה ................................ .......... 16 2.5 הליך מזורז להשבת קרקעו ת מדינה עליהן מתוכננות תכניות ותמ"ל ................................ .. 17 2.6 שילוב מנגנוני התכנון במשרד האוצר ................................ ................................ ............... 18 2.7 הרחבת סמכויות הוועדה בשנת2017 ................................ ................................ .............. 18 2.8 הארכת פעילות הוועדה מעבר לתקופה שנקבעה בחוק ................................ ..................... 19 2.9 עיקרי הצעת החוק להארכת פעילות הוותמ"ל ולהרחבה נוספת של סמכויותיה .................... 20 2.9.1 הרחבת סמכויות הותמ"ל בקידום תכניות פינוי-בינוי ................................ .................... 21 2.9.2 הגדלת היצע הקרקע המתוכננת לאוכלוסייה החרדית והערבית ................................ .... 22 2.9.3 מתחמים משמעותיים לדיור ................................ ................................ ....................... 22 2.9.4 מתחמים מועדפים לפיתוח מוטה תחבורה ציבורית ................................ ...................... 22 2.9.5 תכנון דיור בר השגה בתכניות ות מ"ל ................................ ................................ ........... 23 3. מגמות בפעילות הותמ"ל2014 – 2020 ................................ ................................ ................. 24 3.1 סטאטוס תכנוני של תוכניות במתחמים מוכרזים ................................ ............................... 27 3.2 הכרזה על מתחמים מועדפים לדיור ................................ ................................ ................ 28 3.3 אישור תכניות מועדפות לדיור ................................ ................................ ......................... 30 3.4 תכנון דיור בר השגה בתוכניות הותמ"ל ................................ ................................ ............ 33 3.5 פעילות הותמ"ל לתכנון ביישובים ערביים ודרוזיים ................................ ............................ 35 3.6 פעילות הותמ"ל בתכניות פינוי בינוי ................................ ................................ ................. 36 3.7 מימוש תכניות שאושרו בותמ"ל ................................ ................................ ....................... 40 4. סוגיות בפעילות הותמ"ל ................................ ................................ ................................ .... 41 4.1 סוגיות בתכנון מהיר של תכניות גדולות למגורים ................................ ............................... 42 מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מת חמים מועדפים לדיור (ותמ" )ל הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.1.1 התמחות הותמ"ל בתכנון מואץ של תכניות גדולות למגורים ................................ .......... 43 4.1.2 סוגיית ההלימה בין מדדי הוועדה ויעדיה לבין מטרותיה ................................ ................. 44 4.1.3 מלאי תכנוני והגדלת היצע הדירות ................................ ................................ ............. 45 4.1.4 מלאי תכנוני ותכנון יתר ................................ ................................ .............................. 47 4.1.5 המיקוד בהספק תכנוני והיעדר מדדים ויעדים לאיכות התכנון ולתשתיות ....................... 49 4.1.6 תכנון מואץ למגורים והשלכותיו על איכות התכנון ועל הביצוע ................................ ....... 50 4.2 השלכות סביב תיות ועירוניות של תוכניות ותמ"ל על שטחים פתוחים................................ ... 53 4.2.1 פגיעה בחקלאות ובערכי טבע ................................ ................................ ..................... 54 4.2.2 פירבור ופגיעה במרכזי הערים ................................ ................................ .................... 57 4.3 סמכויות נרחבות וריכוזיות תכנונית ................................ ................................ .................. 58 4.3.1 תכנון מואץ למגורים ותכנון כוללני וארוך טווח ................................ .............................. 59 4.3.2 שינוי תכניות מתאר מחוזיות וארציות בתכניות ותמ"ל ................................ .................. 62 4.3.3 פוליטיזציה וריכוזיות של התכנון ................................ ................................ .................. 65 4.3.4 אי הכפפת הותמ"ל לתמ"א1 ................................ ................................ ..................... 68 4.4 ביטול התניות סטטוטוריות בתכניות ותמ"ל והמנגנון החליפי להבטחת הלימת תשתיות ........ 69 4.4.1 מנגנון הלימת התשתיות הנהוג בותמ"ל................................ ................................ ....... 70 4.4.2 בעיות מיפוי התשתיות הנדרשות לתכניות הותמ"ל ומצבן ................................ ............. 75 4.4.3 סטאטוס תשתיות נדרשות לתכניות הותמ"ל: נתוני רשות מקרקעי ישראל ...................... 80 4.5 סוגיות ואתגרים בתכנון ובניה ביישובים ערביים ודרוזיים ................................ .................... 82 4.5.1 בעלויות לא רשומות ................................ ................................ ................................ ... 83 4.5.2 הפרשת קרקע לצרכי ציבור ותכנון מבני ציבור ................................ ............................. 85 4.5.3 הסדרת בניה לא חוקית במסגרת התכנית ................................ ................................ ... 85 4.6 סוגיות בפעילות הותמ"ל תכניות פינוי-ב)ינוי (התחדשות עירונית ................................ ........ 86 4.6.1 תכנון מואץ למגורים במסגרת תכניות פינוי בינוי ................................ .......................... 87 4.6.2 יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי בקידום תכניות פינו י בינוי................................ ............ 89 4.6.3 צמצום קידום דיור בר השגה עם התמקדות הותמ"ל בתכניות פינוי בינוי ........................ 91 4.6.4 צמצום התחדשות עירונית לתכניות פינוי-בינוי ................................ ............................. 92 4.6.5 ציפוף ו"כדאיות כלכלית" בתכניות פינוי-בינוי ................................ .............................. 92 4.6.6 מנגנונים כלכליים לקידום התחדשות עירונית: "קרקע משלימה" לתכניות פינוי בינוי ...... 94 5. סוגיות לדיון................................ ................................ ................................ ...................... 96 מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מת חמים מועדפים לדיור (ותמ" )ל הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.1 שיטות עבודה מועילות בתכנון מואץ למגורים ................................ ................................ ... 96 5.2 מ דדי פעילות התכנון, יעדיה ומטרותיה של הוועדה ................................ ........................... 97 5.3 קידום דיור בר השגה בותמ"ל ................................ ................................ .......................... 99 5.4 ההשלכות של תכנון ממוקד מגורים ................................ ................................ .................. 99 5.5 סמכויות נרחבות, ריכוזיות תכנונית ושינוי תכנון מתארי לקידום תכניות למגורים ............... 100 5.6 בחינת אופן פעולת מנגנון ביטול ההתניות להבטחת הלימת תשתיות ................................ 101 5.7 תפיסת ה"חסמים" וצעדי המדיניות שנגזרים ממנה ................................ ........................ 102 5.8 היפרדות מנהל התכנון והותמ"ל ממשרד האוצר וחזרתם למשרד הפנים .......................... 102 5.9 תכנון ובניה ביישובים ערביים ודרוזיים ................................ ................................ ............ 103 5.10 קידום התחדשות עירונית ותכנון ותמ"לי של תכניות פינוי בינוי ................................ ......... 103 )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצי ת מסמך זה נכתב לקראת דיון בו ו עדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בהצעת החוק ל קידום הבניה במתחמים 'מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התשפ"א- 2021 , בו מוצע להאריך את פעילות הוועדה הארצית לתכנ ון מתחמים מועדפים לדיור )(להלן: ותמ"ל או הוועדה . מטרת המסמך היא לספק בסיס ל דיון מקצועי בסוגיות המרכזיות העולות מפעילות הוועדה וחלקה במדיניות הממשלה בתחום הדיור עד כה, ו בהצעת החוק להמשך פעילות הוועדה בשנים הקרובות. המסמך מציג את הישגי הוועדה, כפי שמשתקפים ב פעילותה בשש השנים האחרונות, ולצד זה את הביקורת הציבורית והמקצועית המופנית כלפי היבטים שונים .של פעילותה רקע מערכת התכנון בישראל בנויה באופן הירארכי, במסגרת ה פועלות ועדות מקומיות לתכנו ן ובניה במסגרת הרשויות ;המקומיות ועדות מחוזיות לתכנון ובניה האחראיות על תכנון;מתארי כוללני ומפורט בתחום המחוז ומוסדות תכנון ברמה הארצית, הקובעים את מדיניות התכנון ואת תכניות המתאר הארציות. בדרך כלל, תכניות גדולות למגורים .שמתוקפן ניתן להוציא היתר בניה מטופלות על ידי הוועדות המחוזיות הותמ"ל הוקמה ככלי זמני ורב סמכויות שגיבשה ה ממשלה למטרת תכנון מואץ של תכניות גדולות ל מגורים. הוועדה הוקמה כחלק ממכלול פעולות, כלי מדיניות וגופים ממשלתיים שגובשו להתמודדות עם משבר הדיור ,לצורך האצת התכנון והבניה והגדלת היצע הדירות ובהם, ריכוז גופי התכנון והפיתוח במשרד האוצר, הקמת מטה הדיור הלאומי, תכ נית "מחיר למשתכן", וחתימת .הסכמי גג לפיתוח מואץ עם הרשויות המקומיות לתפיסת הממשלה דאז, אחד הגורמים לירידת היצע הדיור הוא מחסור בדירות מתוכננות בתכניות מאושרות שניתן לממש, לכן, יוחסה חשיבות לתכנון מואץ של תכניות גדולות ,למגורים. לפיכך תפקידה המרכזי של הוועד ה בפועל היה להגדיל את ה"מלאי התכנוני" לדיור, כלומר, את מספר יחידות הדיור בתכניות מפורטות מאושרות שמתוקפן ניתן להוציא היתר בניה, במטרה להגדיל את היצע הדירות ,בשוק ובתוך כ ך להגדיל את היצע הדירות לשכירות ארוכת טווח. לשם עמידה בייעודה ,נקבעו הליך תכנוני מואץ למגורים ב תכניות גדולות על קרקע שעיקרה קרקעות מדינה, והליך מזורז לעניין השבת קרקעות מדינה אלו; הוקנו לוועדה סמכויות נרחבות לשנות תכניות מתאר ארציות ומחוזיות (מלבד תמ"א35 ); ניתנה לוועדה עצמאות יתירה ממשרדי הממשלה האחרים (יועצי התחבורה והסביבה של הוועדה אינם )נציגי המשרדים העוסקים בנושאים אלו ; נקבע שיהיה ניתן להוציא היתר בניה מתוקף תכנית ותמ"ל ללא צורך באישור תכנ ית אחרת ;)(ביטול התניות בתכנית נקבע שבהרכב הוועדה יהיה רוב אוטומטי לנציגי הממשלה על פני נציגי השלטון המקומי או נציגים מקצועיים ונציגי ציבור , וכי לא נ יתן לערור על החלטות הוועדה למוסד תכנון גבוה יותר. נציין כי בשנת2017 נוספו לסמכויות הוועדה תכניות פינוי בינוי ותכניות על קרקע מרובת בעלים. הקמת הוועדה נקבעה בחוק כהוראת שעה לארבע שנים. היא הוארכה בשנת2018 לשנה נוספת, והוארכה שוב בשל התמשכות מערכות הבחירות , עד לאמצע שנת2020 . כעת נידונה הצעת החוק להארכת פעילות הוועדה, ובתוך כך שינוי ו.הרחבה נוספת של סמכויות הוועדה מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפי)ם לדיור (ותמ"ל | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ההצעה להמשך פעילות הוועדה הצעת החוק להארכת פעילות הוועדה בארבע שנים נוספות )(עם אפשרות להארכה נוספת של שנתיים, מציעה להרחיב ולשנות את סמכויות הו :ועדה הרחבת סמכותה לטיפול במתחמי פינוי בינוי שבהם מעל100 יח"ד קיימות , הוספת סמכויות חדשות לתכנון "מתחמים לפיתוח מוטה "תחבורה ציבורית , התמקדות ב"מתחמים משמעותיים "לדיור על קרקע פנויה ( שבהם לפחות1,050 )יח"ד ,המשך טיפול בת כ ניות ביישובים ערביים ודרוזיים, והו ספת סמכות ,לקדם תכניות לציבור החרדי שגם הן על שטחים פתוחים. מגמות בפעילות הוועדה 2014 – 2020  בשנים2014 – 2020 הוכרזו150 מתחמים מועדפים .לדיור, שעברו לטיפול הותמ"ל מתחמים אלו משתרע ים על פני כ- 150 אלף דונם, ובהם קיים פוטנציאל לתכנון של כ- 436 .אלף יח"ד  מתוך מתח מים ,אלו נכון לסוף2020 ,אישרה הוועדה 85 תכניות שבהן כ- 256 ,אלף יחידות דיור שהן כ- 36% מיח"ד שאושרו בשנים אלו בתכניות מפורטות למגורים בכל מוסדות התכנון , ב- 3% מהתכניות למגורים שאושרו בכלל מוסדות התכנון באותה תקופה. נציין כי יש עוד כ- 155 אלף יח"ד בתכניות שמקו דמות בוועדה בשלבי תכנון שונים, שנכון לסוף2020 .טרם אושרו והן בטיפול הוועדה  כ- 47% מיח"ד בתכניות שאושרו בוועדה םה באזורי הביקוש, כלומר, במחוזות מרכז ותל-אביב והיתר, כ- 53%, במ.חוזות דרום, צפון, חיפה וירושלים  רוב התכניות שאושרו הן במסלול רגיל ( 72 תכניות שהן כ- 87% ,)מכלל התכניות שאושרו כלומר ,תכניות על שטחים פתוחים ,)(כולל תכניות לציבור החרדי והערבי שבהן כ- 91% מיח "ד שאושרו ,המשתרעות על כ- 91 אלף דונם( , והיתר13 תכניות) הן תכניות פינוי בינוי. נציין כי מסלול פינוי בינוי החל בותמ"ל בשנת2017 .  במצטבר, בשנים2016 – 2019 עברה הוועדה את היעדים שנקבעו לה על ידי הממשלה לשנים אלו ב- 22% (אושרו כ- 36 אלף יח"ד מעבר ליעדים בשנים אלו). בשנים2015 ו- 2020 לא נקבעו יעדים לפעילות הוועדה , והיא פעלה במסגרת היעדים השנתיים הכלליים שנקבעו בתכנית האסטרטגית לדיור. הספק מערכת התכנון ועמידה בי עדי התכנית האסטרטגית לדיור  בשנים2015 – 2020 אושרו בוועדות המחוזיות ובותמ"ל יחד כ- 722 אלף יח"ד, שהן כ- 18% מעבר ליעדי הממשלה לשנים אלו (אושרו106 )אלף יח"ד מעבר ליעדים . ,נציין כי נתונים אלו מציגים הערכת חסר מפני שאינם כוללים יח"ד שאושרו בתכניות שבסמכות ועדות מקומיות, יח"ד שנוספו כחלק מתמ"א 38 או מהקלות בהיתרי בניה ,. כלומר שסך יח"ד שאושרו בשנים אלו גבוה עוד יותר מהמוצג בנתונים לעיל.  עם זאת, חשוב לציין כי לא בכל המחוזות ובכל הקטגוריות שהוגדרו בתכנית האסטרטגית לדיור הושגו היעדים . בעוד חלק מיעדי התכנית האסטרטגית ה ושגו ואף מעבר להם, יעדים אחרים לא הושגו וקיים בהם פער . כך למשל, לפי דוח המעקב של המועצה הלאומית לכלכלה אחר יישום התכנית האסטרטגית לדיור מדצמבר2020 , קיים חסר תכנוני ביחס ליעדי התכנון לציבור הערבי במחוזות ירושלים (חסר של60% מהיעד), חיפה (חסר של40% ) וצפון (חסר של23%), ולעומת זאת, עברו את היעדים ל תכנון ב יישובים אלו )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( במידה ניכרת במחוזות דרום (יותר מפי שניים מהיעד) ומרכז170% מהיעד). עוד עולה מהדוח, כי יעדי התכנון להתחדשות עירונית ב פריפריה לא הושגו: במחוז צפון לא תוכננו כלל דירות בתכניות פינוי–בינוי, וכ- 2% בל בד מיח"ד שאושרו במחוז חיפה ובמחוז דרום היו יח"ד תוספתיות בתכניות פינוי בינוי (לעומת יעד של כ- 20% .) (פרק3)  נציין כי בדוח הומלץ לערוך בחינה עדכנית של שיעורי המימוש של תכניות מפורטות למגורים לפי ,מחוז שתאפשר עדכון של הפחת ומשך המימוש של תכניות למגורים. כמו כן הומלץ שלא לעדכן את יעדי התכנון בשנים 2017 – 2040 לפני קביעת שיעור פחת מעודכן בהתאם לממצאי הבדיקה.  נוסף על קביעת תכנון עודף ביעדים האסטרטגיים לדיור, התמקדות מוסדות התכנון ובראשם הותמ"ל בתכנון למגורים, הביא בשנים הא חרונות לתכנון של כ- 18% מעבר ליעדים שנקבעו בתכנית .האסטרטגית לתקופה זו, כאמור המועצה הלאומית לכלכלה ציינה בדוח המעקב אחר יישום התכנית )האסטרטגית לדיור כי לאור עודפי התכנון הגדולים (ביחס ליעדי התכנית בשנים האחרונות מומלץ להפחית את יעדי התכנון ביישובים יהודי ם ומעורבים לשנים 2021 – 2030 , בהתאם לעודף שנוצר בשנים2016 – 2019 , וזאת למרות הגידול בצרכי הדיור ביחס לתחזית בשנים האחרונות. כמו כן, מומלץ שלא לעבור להבא את יעדי התכנון ביותר מ- 5% מהיעד בכל מחוז. דיור בר השגה בתכניות ותמ"ל  חוק הותמ"ל קובע כי במתחמים שיוכרזו כ מועדפים לדיור ( ,על קרקעות מדינה פנויות, כלומר למעט בתכניות פינוי בינוי ובתכניות )ביישובים ערבים יוקצו30% מיח"ד לדיור בר השגה, חציו במחיר מופחת, אלא .אם כן נקבע אחרת בהכרזת הממשלה  בכ- 56% מהתכניות במסלול הרגיל שאושרו בשנות פעילות הועדה (תכניות שאינן תכניות ביישובי מיעוטים ואינן תכניות לפינוי בינוי) אכן נקבע שיעור של30% ( מיח"ד להשכרה לטווח ארוך, וביתר התכניות44% ) .נקבעו שיעורים נמוכים יותר  עד סוף2020 אושרו בתכניות הותמ"ל בסך הכול כ- 45 אלף יח"ד להשכרה ארוכת טווח– שהן כ- 22% מסך יח"ד בתכניות מאושרות במסלול הרגיל )(ללא תכניות בחברה הערבית או פינוי בינוי– כמחציתן .יח"ד להשכרה ארוכת טווח במחיר מופחת  נכון לנובמבר2020, ב- 12 תכניות ותמ"ליות החלו בהליכי שיווק, ובמסגרתם משווקות במכרזי השכרה כ- 4,000 יח"ד להשכרה ארוכת טווח, מחציתן במחיר מופחת .  עם התמקדותה של הוועדה בתכניות פינוי-בינוי ובתכניות ביישובים ערביים , בהן אין דרישה בחוק להכללת דיור בר השגה, ולאור הצעת החוק לפיה תתמקד פעילות הוועדה בתחום זה עוד יותר , ותופחת הדרישה להכללת דיור בר השגה בתכניות ותמ"ל , מצטמצמת למעשה פעילותה של הוועדה להשגת מטרה זו. (פרק3.4 ) תכניות ביישובים ערבים ודרוזיים  בשנים2014 – 2020 הוכרזו36 מתחמים מועדפים לדיור ביישובים ערביים ודרוזיים (אלו מהווים כרבע מכלל המתחמים שהוכרזו בשנים אלו והועברו לטיפול הותמ"ל ) שבה ם פוטנציאל לתכנון של כ- 84 אלף יח"ד. מתוך מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מו)עדפים לדיור (ותמ"ל | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המתחמים שהוכרזו, אושרו20 תכניות שבהן כ- 30 אלף יח"ד, שהן כ- 36% מסך פוטנציאל יח "ד במתחמים .שהוכרזו ביישובים אלו כ- 53% מיח"ד בתכניות שאושרו הן ,במחוז צפון, כרבע במחוז דרום20% במחוז מרכז וכ- 4% במחוז ירושלים.  ביישובים אלו קיימת מורכבות תכנונית ייחודית בשל בעיות תכנ וניות וקנייניות , ו כפי שמשתקף מפעילותה ,והישגיה של הוועדה מאפייניה הייחודיים מסייעים בהתמודדות עם מורכבויות אלו . היכולת להתמודד ,עם אתגרים שונים המאפיינים את התכנון ביישובים אלו נובעת מכמה ממאפייני הוועדה, ובהם סמכויות יה הנרחבות ; קיומו של הליך קדם תכנוני המ מפה ומציף בעיות בשיתוף כלל הגורמים המעורבים בתכנון; לוחות הזמנים הקצרים לתכנון והליווי הצמוד של ה תכניות בידי צוות הותמ"ל; יצירת אמון עם בעלי הקרקעות והרשויות המקומיות, שנבנה במהלך הזמן; והנכונות למצוא דרכים חדשות להתמודדות עם בע ,יות תכנוניות קנייניות, ואחר.ות (פרק3.5 ) תכניות פינוי-בינוי בותמ"ל  בשנים2017 – 2020 הוכרזו 40 מתחמים מועדפים לדיור במסלול פינוי-בינוי שבה ם תוספת מוצעת של כ- 53 אלף יח"ד, שהן כמחצית מהתכניות המועדפות לדיור שהוכרזו בשנים אלו וכ- 28% מיח"ד המוצעו ת בהן .כ- 65% מ פוטנציאל יח"ד במתחמי פינוי-בינוי מוכרז ים נמצאות באזורי הביקוש– מחוז ות תל אביב ו המרכז, ( והיתר, במחוז דרום24% ( ), חיפה7% ( ) וירושלים4% ).  בשנים אלו אושרו בוועדה13 תכניות פינוי-בינוי ובהן תוספת של כ- 23 .אלף יח"ד שיעור יח"ד בתכניות פינוי בינוי מתוך כלל יח"ד בתכניות שאושרו בותמ"ל בשנים2020-2018 עלה בהתמדה, מכ- 1% בשנת2018, ל- 22% בשנת2019, והגיע ל- 28% בשנת2020 .  בשנים2018 – 2020, אושרו בותמ"ל כ- 46% מסך יח"ד התוספתיות בתכניות פינוי- בינוי שאושרו בכל מוסדות התכנון. (פרק3.6 ) מימוש תכניות שאושרו בותמ"ל במסלול הרגיל  לפי נתוני גופי הפיתוח, שרוכזו ונמסרו על ידי הוועדה , נכון לינואר2021 שווקו או היו בהליכי שיווק כ- 42 אלף יח"ד ב- 39 תכניות, מתוך75 תכניות שאושרו בוועדה ,במסלול הרגיל ו בהן כ- 237 ,אלף יח"ד. כלומר שבכ- 52% ,מהתכניות שאושרו החל שיווק הקרקע ליזמים הכולל כ- 18% מיח "ד בתכניות שאושרו.  באשר לפיתוח הקרקע, עד ינואר2021 החל פיתוח הקרקע ב- 43 תכניות (כ- 57% מהתכניות שאושרו )בוועדה.  חוק הותמ"ל קובע כי יש לפתח לפחות25% מהקרקע בתכנית תוך4 שנים ממועד אישורה. נכון לינ ואר 2021 ,ב- 71% מהתכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל עד ינואר 2017 , אכן הוחל הפיתוח כפי ,שנדרש בחוק וביתר התכניות ( 29% ) , טרם פותח ה הקרקע בהיקף הנדרש בחוק. (פרק3.7 )  נציין כי לא עלה בידינו לקבל נתונים לגבי הוצאת היתרי בניה או תחילת בניה מתוקף תכניות שאושרו .בותמ"ל )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חסמים למימוש תכניות ותמ"ל במסלול הרגיל  ,לפי נתוני משרד הבינוי והשיכון מתוך7 ,תכניות שאושרו במסלול הרגיל ושנמצאות באחריות המשרד ( בשתי תכניות אין חסמי ביצוע29%), ובחמש התכניות הנותרות, יש חסמי ביצוע שונים (חס ,ם ביוב .)חסם תיקצוב תשתית מים, התנגדות רשות מקומית לשיווק, וחסם ארכיאולוגיה ופלישה לשטחי התכנית  לפי נתוני רשות מקרקעי ישראל על התכניות שבאחריות , ב ה- 44 תכניות במסלול הרגיל שאושרו בותמ"ל עד סוף2020 יש,חסם מימוש אחד או יותר ,בתחומים שונים ובשש תכניות אין ח סמים. ,כלומר שבכ- 88% מהתכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל הנמצאות באחריות רמ"י ,יש חסמי ביצוע שונים . לפי ,הגדרות הרשות חסם הוא כל דבר שמונע מימוש תכנית שאושרה (לא מדובר בכל תשתית נדרשת, אלא )בתשתית נדרשת שיש חסמים בהקמתה.  נכון לסוף2020 ,כ- 48% מהתכניות שבה ן יש חסמים הן במחוזות תל אביב ו מרכז (ביחד), כ- 23% במחוז צפון, כ- 22% במחוז דרום ,כו- 7% במחוז חיפה. נציין כי יש בתכניות הותמ"ל שאושרו עד כה חסמים שונים בשלבי הפיתוח, השיווק, הרישוי (היתרי בניה) והאכלוס (פרק4.4.3 ).  ב ,אשר לתחומי החסמים ב- 19 תכניות שהן כ- 38% מהתכניות שאושרו במסלול הרגיל ונמצאות באחריות רמ"י,, יש חסמי נגישות תחבורתית ,התניות מחלפים והתניות כבישים (בחלק מהתכניות האלו יש יותר מחסם תחבורה אחד). יודגש כי מדובר בפתרונות תחבורה המתמקדים ברכב פרטי – כבישים ומחל פים– ;וכי אין בנתונים מידע על נגישות לתחבורה ציבורית ב- 17 תכניות שהן כשליש מהתכניות שאושרו במסלול הרגיל ונמצאות באחריות רמ"י , יש חסם הנוגע למכון לטיהור שפכים , כלומר, צורך במציאת פתרונות שונים לטיהור שפכים– ובהם תחנות שאיבה, הרחבת מט"ש, הקמת מט"ש חדש– כד י .לממש את התכנית  יודגש כי חסמי מימוש ב תכניות פינוי בינוי אינם מנוהלים או מרוכזים על ידי רמ"י או משב"ש, מאחר והם מבוצעים על ידי יזמים פרטיים, ולכן אין בנתונים לעיל מידע על חסמים ב- 13 תכניות פינוי בינוי שאושרו .בוועדה (פרק4.4.3 ) סוגיות מרכזיות בפעילות הותמ"ל תכנון מואץ למגורים בותמ"ל– יעדים, מדדים ומטרות : האצת תכנון למגורים הוא אחד מכלי המדיניות שגיבשה הממשלה להתמודדות עם משבר הדיור בעשור האחרון, ולצורך זה הוקמה הותמ"ל. מנתוני פעילות הוועדה דלעיל עולה כי הייתה לוו עדה תרומה ניכרת להגדלת המלאי התכנוני למגורים בשנות פעילותה. עם זאת , מטרת הוועדה בחוק נקבעה כ "הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור" , למרות שהוועדה היא גוף תכנוני שאינו עוסק ב תחום הביצוע והבניה בפועל ואינו אחראי על.יו לפי המדדים המשמשים לבחינת פעילות הוועדה ויעי לותה (הספק )תכנוני של יח"ד לא ניתן להעריך את מידת השגתה של מטרה זו, ו קשה להעריך את השפעת פעילותה התכנונית על תחום הביצוע והיצע הדירות בשוק בטווח הזמן הזה .באופן כללי, לא ברור אם וכיצד הגדלת המלאי התכנוני משפיעה על התחלות הבניה בשנים האחרונות והדבר לא נבדק.בידי גורמי הממשלה (פרק4.1 ) מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמי)ם מועדפים לדיור (ותמ"ל | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לדברי הותמ"ל מהירות התכנון חשובה מכמה טעמים מרכזיים: היא גורמת לכל הצדדים להתגייס להליך התכנוני ;ולפתור בעיות העולות במסגרתו; היא יוצרת וודאות תכנונית שיש בה חשיבות גדולה לתושבים וליזמים היא מקדמת יעילות בהליך התכנוני; ו היא גורמת לאישור תכניות עדכניות, רלוונטיות שעונות על צרכים עכשוויים, ולא תכניות מיושנות, בהן עבר פרק זמן גדול מתחילת התכנון ועד אישורן. אחד החששות מתכנון מפורט מואץ בהיקפים גדולים למגורים הוא יצירת"תכנון יתר", כלומר, תכנון מפורט שלא יתממש בקרוב, ובעתיד יהיה כבר מיושן ולא רלוונטי. בזמן הקמת הוועדה הייתה מחלוקת באשר להיקף המלאי התכנוני הקיים ולגבי מידת השפעתו על היצע הדירות הנמוך . גם כיום אין אפשרות לקשר את נתוני התכנון ונתוני הרישוי של מנהל התכנון, וקישור נתונים אלו לנתוני ה תחלות הבניה וגמר הבניה כלל אינו בנמצא, לכן עדיין יש קושי אמיתי להעריך את היקף מימוש התכניות המאושרות, או את היקף המלאי התכנוני הקיים. עם זאת, בשנים .האחרונות אושרו מאות אלפי יח"ד, המהוות מלאי תכנוני משמעותי עד כה לא נקבעו מדדים ויעדים לאיכות התכנון או להל ימת התשתיות לפרויקטים למגורים , שבהם מתמקד עיסוק ה של הותמ"ל, ונושאים אלו לא זוכים לבחינה או להגדרה במסגרת היעדים הקיימים בתכנית האסטרטגית לדיור 2040 של הממשלה או ביעדי וועדות התכנון השונות. ,לדברי המבקרים הדבקות בתכנון מהיר למגורים עלולה לדחוק הצידה שיטות ע ,בודה הנוגעות לאיכות התכנון במיוחד אם הן מצריכות זמן לעריכת בדיקות או אם עולה מהן צורך להכניס שינויים משמעותיים בתכנית, ש ביצועם ו הטמעתם עלולים .לגזול זמן ולעכב את ההליך התכנוני לעומת ,זאת ,לעמדת צוות הוועדה דווקא הליך תכנוני מזורז מבטיח את איכות התכנון, שכ ן מדובר בתכניות עדכניות ולא .מיושנות (פרק4.1.5 .) השלכות סביבתיות ועירוניות של תכניות ותמ"ל על שטחים פתוחים : רוב התכניות שקודמו עד כה בותמ"ל הן תכ .ניות על קרקע פנויה, בשולי הערים חלק משטחן של תכניות אלו הוא על שטחים שלא יועדו לפני כן לבניה למגורים בתכניות מתאר מחוזיות או שאינן מתאימות לתכניות מתאר ארציות , אך בסמכותה של הוועדה לשנות אותן לצורך תכנון למגורים. תכניות אלו על שטחים פתוחים פוגעות בשטחים חקלאיים, ברצף השטחים הפתוחים ובמסדרונות אקולוגיים. (פרק4.2 ) .לא עלה בידינו לקבל נתונים על היקף הפגיעה בערכים אלו בתכניות הותמ"ל נציין כי ה נתונים שהועברו ממנהל התכנון לגבי שינוי תכניות מתאר מחוזיות בתכניות ותמ"ל, שיוצגו בהמשך , אינם כוללים התייחסות למאפייני השטח, ערכי טבע או שימושי.ם חקלאיים, ולכן אין בהם כדי להאיר את הסוגיה עד כה לא פורסמו נתונים רשמיים על היקף הפגיעה בחקלאות ובטבע ב.תכניות שקידמה או אישרה הוועדה בנוסף לפגיעה בחקלאות ובערכי טבע, לבניה על שטחים פתוחים בשולי הערים יש השלכות בהיבט ה .עירוניות לטענת המבקרים, תופעה זו יו צרת פירבור, כלומר שכונות שהן למעשה פרברים של העיר, המנותקות ממרכזי הערים .הוותיקים מבחינה גיאוגרפית ועירונית תחזוקתן של שכונות אלה יקרה, מפני שנדרשות להן הקמת תשתיות חדשות והספקת שירותים, הן מגדילות את הנטל על הרשויות המקומיות;; הן גורמות להחלשתן הפיננסית הן פוגעות באפשרות לק;דם התחדשות עירונית במרכזי הערים הן מוטות לשימוש ברכב הפרטי וגורמות להידלדלות והזנחה של מרכזי הערים. מצוות הותמ"ל נמסר בעניין זה כי פירבור הוא מונח המתייחס לבניה מחוץ לעיר של שכונות מגורים המנותקות ממנה, אך לכ לא בניה ב שוליים יים ז פי ה של העיר היא פירבור , וכי התכניות שקודמו בוועדה נותנות דגש רב לערכים אלו של קידום עירוניות על מרכיביהם השונים. לפי הצעת החוק הוועדה תקדם מספר מוגבל של "מתחמים )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משמעותי ים לדיור" ,שבהם ניתן לתכנן לפחות1,050 יח"ד (במקום750 )יח"ד כיום , על שטחים פתוחים, ו בצד זאת ת משיך לטפל בתכניות ביישובים ערביים ודרוזיים ותוסמך לטפל בתכניות ל ציבור ה חרדי, גם הן על שטחים פתוחים. תכנון מואץ למגורים ותכנון כוללני ארוך טווח: בסמכות הוועדה לשנות תכניות מתאר מחוזיות וארציות בהתאם לתכניות שמאושרות בה, וזאת, במטרה לאפשר תכנון מהיר של תכניו.ת גדולות למגורים במתחמים נקודתיים לטענת המבקרים, ראייה קצרת טווח המתמקדת בתוספת דירות למגורים בהיקפים גדולים, פוגעת בתכנון ארוך הטווח והכוללני (שעוסק בכל היבטי התכנון ולא מתמקד במגורים , כפי שנקבעו בתכניות מתאר ברמות השונות) . לעניין זה יש השלכות על סוגיות כמו התאמת מבני הציבור והתשתיות להיקף הבניה המתוכנן, בדגש על תשתיות תחבורה ותחבורה ציבורית;; תכנון הולם של שטחי מסחר ותעסוקה; שמירה על שטחים ציבוריים פתוחים שמירה על שטחי .חקלאות וטבע ועוד לדברי צוות הוועדה, ללוח הזמנים הקשיח ולמבנה ההליך התכנוני בוועדה יש חלק חשוב בקידום .תכנון רלוונטי, יעיל ואיכותי (פרק4.3 ) לפי מחקרם של פרופ' פייטלסון ועמיתיו ,כ- 45% משטחי התכניות שקודמו בותמ"ל עד סוף שנת2018 היו על שטחים שלא יועדו לבינוי בתכניות מתאר מחוזיות. לפי נתוני מנהל הת כנון, שהועברו לידינו לבקשת נ ו, נכון למאי2021 , בכ- 9% בלבד משטח י התכניות שאושרו בותמ"ל במסלול הרגיל תוכנן פיתוח של שטחים שלא יועדו לפיתוח בתכניות מתאר מחוזיות, מעבר לגמישות המותרת בתכניות אלו : 15 תכניות חרגו מתכניות מתאר מחוזיו ת (מעבר לגמישות המותרת בתכניות מתאר אלו , ש חריגה במסגרתה אינה מצריכה אישור או סמכות מיוחדת .) כ- 14,693 ( דונמים משטחי תכניות אלו שהם כ- 16% מהשטח הכולל של ה תכניות במסלול הרגיל), חופפים עם סיווג התמ"מ לשטחים פתוחים (שהם כ- 70% מהשטח הכולל של ה תכניות שבהן הייתה חריגה ), מעבר לגמישות המותרת בתכנ יות המתאר. מהם, כ- 8,268 דונם בתכניות אלו אינם מיועדים לפיתוח (כ- 56% מהשטחים החופפים לשטח פתוח בתמ"מ), וכ- 6,425 דונם מיועדים לפיתוח (כ- 44% .)מהשטחים החופפים לשטח פתוח בתמ"מ נציין כי ההבדל הגדול בין נתוני מנהל התכנון לבין נתוני המחקר של פרופ' פייטלסון נובעי ם בעיקר מכך שמחקרו של פייטלסון התייחס לגבולות המתחמים בהכרזה ביחס לכל המתחמים המוכרזים , ו אילו מנהל התכנון התייחס לתחומי תכניות מאושרות בלבד, שלעיתים הם שונים מגבולות המתחם בהכרזה (פרק4.3.2 .) מהוועדה נמסר כי מעת לעת עו לה צורך להביא לשינוי תכנוני בתכניות מתאר מחוזיות או ארציות, כדי לקדם תכניות בוועדה, והדבר נעשה בהתאם לשיקול דעת תכנוני ו,מתוך אחריות מלאה של צוות הוועדה ומתוך הסתכלות הוליסטי ת על ,המרחב העירוני והתייחסות לכלל המסמכים התכנוניים הקיימים נכון לרגע קידום התכני ת, בו שיתוף אנשי המקצוע של הרשות המקומית. יודגש כי הסמכויות הנרחבות שהוענקו לוועדה לא לוו בחובת דיווח ,בנושאים כגון ,היקף פגיעה בערכי טבע וחקלאות היקף השינויים של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות וכדומה, וכי יש בכך טעם ל פגם הן בהיבטים של שקיפות פעילות הוועדה כלפ י הציבור והן ביכולתה של הכנסת לפקח על פעילותה. ריכוזיות תכנונית בקידום תכנון מואץ למגורים : ארבעה גורמים מבניים מאפיינים את הריכוזיות התכנונית המתבטאת ב פעילות הותמ"ל: סמכויותיה הנרחבות של הוועדה ; הרכב הוועדה כפי שנקבע בחוק המבטיח רוב לנציגי הממשלה ביחס לנצי גים מקצועיים ונציגי השלטון המקומי; מינוי יועצים לוועדה (יועץ סביבתי ויועץ תחבורתי )ש אינם עובדי ם של המשרדים הרלוונטיים שאינם י מי צגים את עמדתם המקצועית של המשרדים האחראים על תחומים אלו ; וריכוז גופי התכנון והבניה במשרד האוצר, מהלך שקיבץ יחד תחת משרד האוצר סמכ ויות ותחומי פעולה שחולקו בין מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מ)תחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .משרדים שונים שלהם אינטרסים שונים, עד לאחרונה כלומר , מבחינה מבנית קידמו מהלכים אלו ריכוזיות של כל תחום התכנון והגדילו את השפעתה הישירה של הממשלה על התכנון המפורט למגורים. נציין כי במהלך שנת2020 הוחזר מנהל התכנון ובתוך כך גם ה.ותמ"ל, למשרד הפנים (פרק4.3.3 ) ,לעמדת הממשלה היה במהלכים אלו צורך חיוני כדי לייעל את הטיפול במשבר הדיור ,להאיץ את התכנון למגורים לשפר את התיאום בין הגופים השונים, ולהבטיח את ביצועה של המדיניות הממשלתית בתחום. לעמד ,ת המבקרים יש בכך כדי לפגוע בהליך התכנוני התקין ולעצבו בהתאם למדיניות מוטת הפיתוח של הממשלה ועולה חשש לדחיקת שיקולים תכנוניים ועירוניים אחרים מפני המאמץ לעמוד במדיניות הממשלה להגדלה מהירה ומאסיבית של היקף .התכנון והבניה למגורים ,לטענת המבקרים בשל הריכוזיו,ת התכנונית והסמכויות הנרחבות של הוועדה עלול להיווצר עיוות תכנוני ומ נהל י שבו מערכת התכנון בכלל ו הותמ"ל בפרט, מוטים באופן ניכר לאינטרסים קצרי הטווח של הממשלה, ללא כוח נגדי של גופי שלטון אחרים כמו השלטון המקומי, משרדים שאינם מוטי פיתוח או גורמי מקצוע בתחום ה תכנון, וללא יכולת לאזן את האינטרסים של הממשלה לאור שיקולים ואינטר סים אחרים. למשל, בין אינטרסים של השלטון המקומי , האמון על ,הספקת שירותים לשכונות המגורים החדשות לאלו של השלטון המרכזי ; בין פיתוח אינטנסיבי לדיור לבין שמירה על שטחים פתוחים וחקלאיים; בין בניה ל מגורים לבין פיתוח הולם של תשתיות ומבני ציבור בראיה מרחבית וארוכת טווח, ועוד. ביטול התניות ושלביות ביצוע בתכניות ותמ"ל : במטרה להאיץ את הליך התכנון במתחמים גדולים לבניה למגורים ולזרז את ביצוע התכניות, נקבע בחוק הותמ"ל כי תכנית מועדפת לדיור, אותה מוסמך הותמ"ל לקדם, תכלול הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה .ללא צורך באישורה של תכנית נוספת לאור סעיף זה ובהתאם למדיניות הוועדה בתחום שינתה הוועדה את המנגנון התכנוני שמטרתו להבטיח הלימה בין הקמת בניה למגורים לבין ביצוע התשתיות הנחוצות לכך. בתכניות ותמ"ל פותח מנגנ ון אחר להבטחת הלימה זו, באמצעות מציאת פתרונות תכנוניים- סטטוטוריים ותקציביים למימוש התשתיות הנדרשות לתכנית למגורים .כבר במהלך התכנון ,לדברי צוות הותמ"ל המנגנון החדש משפר דרמטית ,את מנגנון הלימת התשתיות שכן במקום ליצור תלות ו בת כניות עתידיות, המענה התכנוני לכ ל צורך נלווה ליחידות הדיור משולב כחלק בלתי נפרד מהתוכנית. נציין כי מנגנון זה אינו בהכרח פותר את בעיית ביצוע התשתיות בהלימה לבניה למגורים, וכי ,הוא עלול לעכב את שלב הביצוע, או לקדם ביצוע לקוי, כלומר לאפשר הקמת שכונות מגורים ללא תשתיות ומבני ציבור הולמים. על אף שעברו יותר משש שנים מאז החלה הוועדה ,לפעול ביטול ההתניות ואופן פעולת המנגנון החדש והשלכותיו על הביצוע לא נבדקו בידי גורמי הממשלה. (פרק4.4 ) פעילות הותמ"ל לא לוותה במחקר הבוחן את השפעותיה השונות, וכתוצאה מכך טרם נב חנו סוגיות מפתח בפעילות הוועדה ובאופן השפעתה על היבטים שונים של תכנון, ביצוע ופיתוח שכונות מגורים וה תשתיות הנחוצות להן ,ובתוך כך, פגיעה בטבע ובחקלאות, השפעה על עירוניות, ,איכות התכנון השפעה על תכנון כוללני ארוך טווח ועל תכנון מרחבי , הלימת התשתיות בדגש על ת,שתיות תחבורה ,תחבורה ציבורית מבני ציבור, ועוד. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. מבוא מסמך זה נכתב לקראת דיון בו ,ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בהצעת החוק לקידום 'הבניה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש פ"א- 2021 , להארכת פעילות הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: ותמ"ל או )הוועדה. מטרת המסמך היא לספק בסיס לדיון מקצועי בהצעת החוק להמשך פעילות הוועדה בשנים הקרובות, באמצעות בחינת ה סוגיות המרכזיות העולות מפעילות הוועדה עד כה וחלקה במדיני ות הממשלה ב התמודדות עם משבר הדיור .המסמך מציג את הישגי הוועדה ויתרונותיה, כפי שמשת ק פים בפעילותה בשש השנים האחרונות, ולצד זה את הביקורת הציבורית והמקצועית המופנית כלפיה בהיבטים שונים ( שחלקה נשמע עוד בתקופת הדיונים בחוק המקורי ל הקמת הוועדה) . הותמ"ל הוקמה כ גוף זמני ורב סמכויות ,שגיבשה הממשלה למטרת תכנון מהיר למגורים כחלק מ מכלול ,פעולות כלי מדיניות וגופים ממשלתיים ש גובשו לצורך האצת התכנון והבניה ו הגדלת היצע הדירות. :כלים אלו כללו בין השאר ריכוז גופי התכנון והפיתוח במשרד האוצר, הקמת מטה ,הדיור הלאומי תכנית "מח,"יר למשתכן1 ו חתימת הסכמי גג לפיתוח מואץ עם הרשויות .המקומיות2 ,לפיכך פעילות הוועדה מוצגת במסמך זה בהקשר כלל מדיניות הממשלה .ופעולותיה בתחום התכנון והבניה בשנים האחרונות, שבמסגרתן הוקמה ופעלה הוועדה ניסוח הבעי ות המרכזיות בתחום התכנון והבניה וגיבוש כלי המדי ניות לפתרונן על ידי הממשלה התבססו על תפיסות מסוימות לגבי גורמי המשבר, מאפייניהם של הליכי התכנון והבניה הקיימים .והמהלכים הנדרשים לשינויים במטרה להתמודד עם המשבר ,כך, לתפיסת הממשלה דאז משבר הדיור והאמרת מחירי הדירות נבעו מעודף ביקושים ומחסור בהיצע דירות, ו מ ספר נמוך של התחלות בניה של דירות מגורים ,. אחד מגורמי היצע הדירות הנמוך על פי התפיסה שהנחתה את החלטות הממשלה בנושא , היה מחסור בתכניות מאושרות למגורים , או מה שנקרא לאחר ,"מכן "מלאי תכנוני כלומר תכניות בינוי מפורטות מאושרות למגורים שמתוקפן ניתן להוציא היתרי ב ,ניה. לכן הקמת הותמ"ל – ועדת תכנון ברמה הארצית שלה רוב הסמכויות של המועצה הארצית לתכנון ובניה, לקידום של תכניות מפורטות גדולות למגורים– נתפסה ככלי מדיניות חשוב ב התמודדות עם משבר הדיור. כעת, בחלוף כמה שנים, אפשר לבחון ולהעריך מחדש את אופן הקמת הוועדה ככלי מדיניו ,ת יעדיה, מטרותיה, ופעילותה, את ,הבעיות שמדיניות הממשלה יועדה לפתור באמצעות הוועדה את ההנחות שעליהן התבססו ואת הפתרונות שהוצעו להם, וזאת על רקע יתר כלי המדיניות שגיבשה הממשלה להתמודדות עם משבר הדיור בזמנו ואופן השפעתם. מתוך בחינה כזו עולות 1 ,לפירוט ראו: נתנאל יהושוע קופרק סקירה כללית של תוכנית מחיר למשתכן ,, מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת25 בדצמבר2018 . 2 לפירוט ראו: רשות מקרקעי ישראל , הסכמי גג :, כניסה11 ביולי2021 . הותמ"ל הוקמה כגוף זמני ורב סמכויות שגיבשה הממשלה למטרת תכנון מהיר למגורים, כחלק ממכלול פעולות שגובשו לצורך האצת התכנון והבניה והגדלת היצע הדיר.ות לתפיסת הממשלה דאז, משבר הדיור והאמרת מחירי הדירות נבעו מעודף ביקושים ומחסור בהיצע דירות, הנובע בין השאר ממחסור בתכניות מאושרות למגורים. הקמת הותמ"ל– ועדת תכנון ברמה הארצית שלה רוב הסמכויות של המועצה הארצית לתכנון ובניה, לקידום של תכניות מפורטות גדולו ת למגורים– נתפסה ככלי מדיניות חשוב בהתמודדות .עם משבר הדיור מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכ)נון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כמה שאלות רוחביות לגבי המדיניות הממשלתית ב תחום התכנון והבניה ,, ובהן האם זיהוי הבעיות המרכזיות בתחום התכנון והבניה והגדרת הפתרונות ו הי נכו נים ומדויק ים; האם הפתרונות שהוצעו בזמנו והוצאו אל הפועל עד כה היו אפקטיביים , האם הם נגעו בבעיות המרכזיות בתחום התכנון והבניה , וה אם השיגו את מטרותיהם המרכזיות ; מהן ההשלכות הרחבות י ותר של מהלכים אלו; והאם סוגיות אלו נבחנו במהלך השנים האחרונות על ידי הגופים .האמונים על כך בממשלה ,על כן סקירת המגמות והסוגיות המרכזיות בפעילות הותמ"ל, ,שתוצג במסמך זה כוללת התייחסות להקשר הרחב יותר בו פו עלת הוועדה (בהיותה חוליה בשרשרת פעולות הממשלה ,)בתחום ,ובתוך כך התייחסות גם לגופים ולכלי המדיניות האחרים ולממשקים בניהם , דגשי מדיניות הממשלה בתחום התכנון והבניה, היעדים שקבעה הממשלה לתחום התכנון והקשר בין השגת היעדים לבין המטרות המרכזיות שהממשלה יעדה לתחום התכנון . לפיכך, חלק מהסוגיות המוצגות במסמך זה הן ייחודיות לפעילות הותמ"ל, וחלקן מעלות שאלות רוחביות יותר שנוגעות למדיניות בתחום התכנון והבניה ולפעולות הממשלה בתחום זה בשנים האחרונות, שאינן כמובן בתחום אחריותה של הוועדה אך הן חש ו בות כדי להבין את חלקה ותפקיד ה של הוועדה במכלול כלי המדיניות בתחום . כך למשל, הותמ"ל גובשה ככלי מדיניות לקידום תכנון ,מואץ למגורים אך גם בתחום זה הותמ"ל אינה השחקנית היחידה, אלא פועלת לצד הוועדות המחוזיות ולאור התכנית האסטרטגית לדיור 2040, ועד לאחרונה, בהנחיית מטה הדיור הלאומי ומשרד הא וצר. .המסמך בנוי מארבעה פרקים מרכזיים, המחולקים לתתי נושאים בעוד שני הפרקים הראשונים מציגים את התשתית העובדתית, שני הפרקים ש ,לאחר מכן עוסקים בעיקר במחלוקות בעמדות של גופים שונים ביחס ל סוגיות שונות הקשורות ל פעילות הוועדה , ולשאלות עולות מסוגיות אלו . בפרק הר אשון ,מוצג הרקע להקמת הוועדה, מבנה הוועדה, הליך התכנון המואץ הייחודי לה סמכויותיה הייחודיות, השינויים באופן פעילותה ובסמכויותיה במהלך שנות פעילותה, ועיקרי הצעת החוק .להארכת פעילות הוועדה בפרק השני מוצגות המגמות המרכזיות בפעילות הוועדה בחתכים שונים, ובתוך כ ך פעילות הוועדה בתכניות ביישובים ערביים ודרוזים ובתכניות פינוי- .בינוי, ומימוש תכניות ותמ"ל בפרק השלישי מפורטות הסוגיות המרכזיות בפעילות הוועדה, ובהן: סוגיית התכנון המואץ למגורים בהיקפים גדולים והשלכותיו; השלכות סביבתיות ועירוניות של תכניות ותמ"ל על שטחים פ ;תוחים; סמכויות הוועדה הנרחבות וריכוזיות תכנונית ;המנגנון הותמ"לי לקידום ביצוע התכניות והלימת תשתיות סוגיות ב תכנון ביישובים ערביים ;ודרוזיים וסוגיות ב תכניות פינוי בינוי .הפרק האחרון מציג ריכוז של השאלות המרכזיות לדיון , העולות מפרקי המסמך השונים . 2 . רקע בין ת חילת שנת2008 לתחילת שנת2010 עלו מ ח ירי הדירות בישראל בכ- 32% ,בממוצע, זאת לאחר ירידה של24% בעשור שקדם לכך. עליה זו נבעה מגורמים ש ונים, ובהם , עליית מחירי )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תשומות הבניה, ירידה חדה בבנייה ביזמה ציבורית, הורדת הריבית על משכנתאות, ירידת היצע הדירות ועליה בביקוש ,לדירות בין היתר בשל גידול ניכר בביקוש של רוכשי דירות להשקעה בשל העברת השקעות הון משווקי המניות ל שוק ה נדל"ן עקב ה משבר הכלכלי העולמי של שנת 2008 והריבית הנמוכה למשכנתאות בארץ. 3 מגמות אלו צמצמו את נשיגותן של דירות עבור קבוצות אוכלוסייה מסוימות, שלפני כן היה ביכולתן לרכוש דירה . כלומר, נפגעה יכולתן של קבוצות אוכלוסייה מסוימות, מהמעמד הבינוני בעיקר, להשיג דירה. יודגש כי אלו מגמות כלליות וכי .קיימים הבדלים גדולים בין מגמות בשוק הדיור בין אזורים שונים בארץ בעקבות זאת, פרצה בקיץ2011 .מחאה חברתית נרחבת בעקבות מצו קת הדיור ו המחאה החברתית של שנת2011 ,גיבשה הממשלה כמה אפיקי פ עולה לטיפול במשבר הדיור ובהם : הגדלת המלאי התכנוני4 לדיור באמצעות קיצור משך הליך התכנון הסטטוטורי, הגדלת היצע הדירות ,למגורים באזורי הביקוש, גיוון תמהיל הדירות ויצירת מלאי דירות קטנות ודיור להשכרה (דיור בהישג יד); התרת חסמים לפיתוח באמצעות זיהוי ופתרון חסמים תשתיתיים (תכנון וביצוע תשתיות תומכות לתכניות בניה למגורים ) וחסמים פרוצדוראליים (תיקצוב, תיאום ורישוי) תוך רתימת הרשויות המקומיות לבינוי למגורים (הסכמי ;)גג5 ו( סיבסוד רכישת דירה לזוגות צעירים למ של)מחיר למשתכן , ו כל זאת כדי להוריד את מחירי הדיור, או , לכל הפחות למתן את עליית ם. 6 אחד מכלי המדיניות למימוש יעדי הממשלה .בתחום קידום תכנון מהיר של תכניות גדולות למגורים, היה הקמת הותמ"ל, כפי שיפורט להלן בפרק זה נציג את הקמת הותמ"ל, מאפייניה הייחודיים של הו ועדה ,, סמכויותיה הנרחבות ,שילובה במשרד האוצר, הרחבת סמכויותיה במהלך השנים, ולבסוף מוצגים עיקרי הצעת החוק .להארכת פעילות הוועדה ולהרחבת סמכויותיה 3 ,תמיר אגמון ניתוח העלי י ה במחירי הדיור ,, מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת10 באוקטוב ר2010 ,; תמיר אגמון התייקרות הדירות בישראל- השלכות ודרכי התמודדות ,, מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת5 בנובמבר2009 ,; תמיר אגמון שוק הדיור: התפתחות המחירים, גורמי הביקוש וההיצע וניתוח תוכניות הממשלה ,, מסמך מרכז המחקר ומהידע של הכנסת9 בנובמבר2015 4 המונח "מלאי תכנ.וני" משמעו תכניות בינוי מפורטות לדיור, שמתוקפן ניתן להוציא היתר בניה, שניתן לממש וטרם מומשו 5 :ראו ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ5. 6 ,בנק ישראל דוח לשנת2017, פרק ט: די ור ', עמ216 ; ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות 2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ5. מגמות וסוגיות בפעילות הו)ועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.1 הקמת הותמ"ל הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור )(להלן: ותמ"ל או הוועדה הוקמה בשנת2014 בעקבות החלטת ממשלה987 בנושא הפרויקט הלאומי לדיור7 ולאור המלצת צוות " 90 "הימים, 8 כאח ת מפעולות הממשלה להתמודדות עם משבר הדיור. מטר ות הוועדה הרשמיות הן הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור ,)(להלן: יח"ד ויצירת היצע של יח"ד להשכרה .ארוכת טווח, וכאלו במחיר מופחת ,בפועל באשר הוועדה היא מוסד תכנון ולא גוף ביצוע , מטרות הוועדה הן הגדלה מהירה של מלאי יחידות הדיור בתכניות מפורטות מאושרות9 על קרקעות מדינה פנויות , יצירת מלאי תכנוני של יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך, ו בתוך כך יח"ד להשכרה במחיר מופחת. 10 לצורך כך גובש ו הליך תכנוני מו אץ לתכניות גדולות למגורים , ו הליך מזורז לעניין השבת קרקעות מדינה שעליהן מתוכננות התוכניות האמורות , וכן הוקנו לוועדה סמכויות נרחבות. 11 הועדה הוקמה לפרק זמן קצוב של ארבע שנים (עם אפשרות )להארכה בשנה , על מנת לתת מענה מהיר ככל הניתן להגדלת ה"מלאי התכנוני", מתוך הנחה כי המלאי התכנוני הקיים ,אינו מספק יוצר"צוואר בקבוק" ומאט את קצב התחלות הבניה, וכי הגדלת ו תגביר את קצב הבניה בפועל ו ת וריד את מחירי.הדיור בפועל פעילות ה וועדה הוארכה ונמשכה מעבר לזמן שהוקצב לכך בתחילה, במשך יותר מ ,שש שנים כפי שיפורט בהמשך. הוועדה פועל ת מתוקף החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), תשע"ד- 2014 (להלן: חוק הותמ"ל) . החוק,קובע, כהוראת שעה הסדרים מיוחדים להכרזה ותכנון מתחמים מועדפים לדיור, ו מגדיר את מטרות הועדה , הרכבה, סמ כויותיה, תפקידיה, הליכי ,עבודתה ,לוחות הזמנים להם היא כפופה ואת תנאי הסף .להכרזה על מתחם מועדף לדיור לפי החוק, הותמ"ל מוסמ כת לקדם תכניות במתחמים שהוכרזו בצו ממשלתי כמתחמים ,מועדפים לדיור. הכרזה כזו ניתנת לפי המלצת מנהלת מנהל התכנון וב התאם לתנאי ם המפורטים בחוק. 12 תכנית מועדפת לדיור , אותה מוסמ כת ה ותמ" ל ,לקדם היא תכנית בקרקע שעיקרה קרקעות מדינה (לפחות80%), הכוללת הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה ל- 750 יח"ד לפחות, ו- 500 יח"ד לפחות ביישובי מיעוטים ,. כפי שיפורט להלן בשנת2017 תוקן החוק, ונוספו ל סמכות הותמ" ל תכניות ביישובי מיעוטים שבהן200 יח"ד 7 הממשלה ה- 33 , 'החלטה מס987 בנושא: יישום הפרויקט הלאומי לדיור , 27 בנובמבר2013 . 8 צוות בין משרדי שהוקם ע"פ החלטת קבינט הדיור שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה לצורך לגיבוש תכנית לאומית לדיור . ראו: הממשלה ה- 3 3 , 'החלטה מס301 בנושא פרויקט לאומי לדיור , 30 במאי2013 . 9 .תכנית מפורטת היא תכנית בינוי עיר שמתוקפה ניתן להוציא היתר בניה 10 חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד- 2014 , סעיף1. 11 הצעת חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד- 2014 ;, דברי הסבר חוק לקידום הבנייה במתחמים 'מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מס3), התשע"ו- 2016 . 12 סעיף3 .לחוק הותמ"ל מוסמכת לקדם תכניות במתחמים שהוכרזו בצו ממשלתי כמתחמים מועדפים .לדיור ,כיום תכנית מועדפת לדיור , אותה מוסמכת ה ותמ" ל ,לקדם היא באחד ממסלולים :אלה תכנית בקרקע שעיקרה קרקעות מדינה (לפחו ת 80% ), הכוללת הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה ל- 750 יח"ד לפחות ; תכנית ביישובי מיעוטים ובה לפחות200 יח"ד ; תכנית על קרקע מרובת בעלים ובה לפחות750 ;יח"ד תכנית פינוי בינוי שבה לפחות500 .יח"ד )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לפחות תכניות על קרקע מרובת בעלים שבה ניתן לתכנן לפחות750 יח"ד, ותכניות פינוי- בינוי שבהן לפחות500 יח"ד. החוק קובע עוד כי ניתן יהיה להוציא היתר בניה מתוקף תכנית מועדפת לדיור בלא צורך באישורה של תכנית נוספת, 13 למשל תכניות לתשתיות כגון מחלף או מתקן הנדסי הנדרשים כמענה תשתיתי.לתוספת יחידות הדיור14 נציין כי לאור סעיף זה ובהתאם למדיניות הוועדה בנושא, שינתה הוועדה את המנגנון שאמון על הבטחת ההלימה בין הקמת דירות המגורים ,בתכנית להקמת התשתיות ומבני הציבור הנדרשים לש כו נה ולא זור , כפי שיפורט בפרק4.4 של המסמך . נציין עוד כי החוק לא מגד יר מהם השיקולים שלפיהם מוכרזים מתחמים מועדפים לדיור, או מהו ההליך, אלא קובע את תנאי ה סף, ו את הצורך ב המלצת מנהלת מנהל התכנון והחלטת ועדת שרים על הכרזה בצו על מתחם כמועדף לדיור (לפירוט ראו פרק3.2 ). אחת ממטרות הוועדה לפי החוק היא קידום דיור בר השגה בתכניות בהן היא מטפלת , כלומר דירות להשכרה,ארוכת טווח ודירות להשכרה ארוכת טווח .במחיר מוזל החוק קבע כי לפחות 30% מיח"ד בתכ נית יוקצו להשכרה ארוכת טווח, מחציתן במחיר מופחת (למעט בתכניות ביישובי מיעוטים ותכניות פינוי בינוי). 2.2 :תכנון מואץ למגורים הליך התכנון הייחודי בותמ"ל חלק מייחודה של הותמ"ל נוגע ל הליך התכנוני :בוועדה, שבו שני חלקים הליך קדם סטטוטורי, והליך סטטוטורי מואץ. 15 במ סגרת ההליך הקדם סטטוטורי מגובשת התכנית מבחינה רעיונית ותכנונית , מוצגים העקרונות התכנוניים, נבחנות חלופות ונשלמים ה תיאומים הנדרשים עם ה גופים.השונים, בפורומים ייעודיים16 ,כך לדוגמה ישיבת"שולחן עגול", נערכת בשלב בו לתוכנית יש טיוטות מסמכים(לא סופיות ) ואליה מוזמנים כל בעלי העניין על מנת להציג את התוכנית ולקבל משוב. נציין כי ההליך הקדם סטטוטורי, מטבעו, אינו מוסדר בחוק ועל כן אינו כפוף לכללים ולהליכים פורמליים ברורים. חלקים ניכרים מההליך הקדם סטטוטורי אינם מתועדים באופן .מלא ואינם פומביים לאחר ההליך המקדים, מת חיל הליך תכנון סטטוטורי מואץ, שבמסגרתו עוברת התכנית את שלבי התכנון השונים עד להחלטה בתכנית (תנאי סף, הפקדה, דיון 13 סעיף4 .(א) לחוק 14 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ5. 15 :ראו למשל ותמ"ל ,סדרי עבודה ותנאי סף , ספטמבר2016 . 16 :ההליך הקדם תכנוני מורכב מכמה סוגי ישיבות""ישיבת התנעה, ""שולחן עגול ו"ישיבות סטטוס :". ראו מנהל התכנון, הועדה למתחמים ,מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ10 . מגמות וסוגיות בפ)עילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהתנגדויות והחלטה בתכנית) בלוח זמנים קשיח ומקוצר. 17 לפי לוח הזמנים הקבוע בחוק למשך ההליך הסטטוטורי בוועדה , הוועדה תסיים את טיפולה בתכנית ( :כלומר תאשר ,תאשר בשינויים או תדחה ) בתוך24 חודשים ממועד הגשתה. 18 נציין כי לפי חוק התכנון והבנייה, 19 על הוועדה המחוזית להחליט בתוכנית שבסמכותה בתוך 18 חודשים ממועד הגשת התוכנית (מרגע ה עמידה בתנאי סף) אך לוח הזמנים לכל שלב בהן פחות קשיח. 20 ,בנוסף חוק ה ותמ"ל קובע כי ביצועה של ת ו כנית מועדפת לדיור יחל בתוך ארבע שנים מיום אישורה. 21 החוק קובע עוד כי הכנת ת ו כנית מועדפת לדיור תעשה על ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י); משרד הבינוי והשיכון; "דירה להשכיר" החברה הממשלתית לדיור להשכרה; ביישובי מיעוטים גם משרד הפנים; ורשות מקומית לגבי .תכנית בתחומה22 ב עקבות 'תיקון מס4 לחוק משנת2017 הורחבה האפשרות להג שת תו כנית פינוי בינוי לותמ"ל גם ליזמים.פרטיים23 2.3 הרכב הותמ"ל ביחס לוועדות מחוזיות לתכנון ובניה בשורות הבאות נבחן הרכב הותמ"ל בהשוואה ל הרכבם של שני גופי תכנון: הוועדות המחוזיות, והמוע צה הארצית לתכנון ובניה. ה טעם להשוואת הוועדה לו ו עדות המחוזיות הוא בכך ש הן מוסדות התכנון האמונים על אישור תכניות מפורטות גדולות למגורים שו את פעילותן הותמ"ל משלימה; והטעם להשוואת הותמ"ל למועצה הארצית לתכנון ובניה נוגע ל היקף סמכויותיה של הותמ"ל שדומה יותר לאלו של .המועצה הארצית 17 סעיפים24 - 10 ;לחוק ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 , 'עמ8-12 . 18 סעיף24 לחוק; סעיף ,מנהל התכנון הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור :, כניסה17 באוגוסט2020 . 19 חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 , סעיף109 ()א(ב1 ), תיקון101 ,שנכנס לתוקף ב-1 באוגוסט2014 . 20 לפי נתוני מנהל התכנון, משך זמן טיפול ממוצע בתכנית בוועדות המחוזיות היה בשנת2017 כ- 2.6 שנים ובכשני שליש מהתכניות התקבלה הכרעה תוך18 חודשים, בשנת2018 משך זמן טיפול ממוצע בתכנית היה כ- 1.7 שנים ובכ- 70% מהתכניות התקבלה הכרעה תוך18 חודשים, וזמן ממוצע לאישור תכנית היה2.4 שנים, ובשנת2019 הזמן הממוצע להכרעה בתכנית היה כ- 15 חודשים, ובכ- 78% מהתכניות התקבלה הכרעה תוך18 חודשים וזמן ממוצע לאישור תכנית היה2.1 ,שנים. ראו: מנהל התכנון שנתון מנהל התכנון2017 , 'עמ88 ; שנתון מנהל התכנון2018 , שנתון מנהל התכנון2019 . יודגש כי נתונים אלו מתייחסים ככל הנראה לכל סוגי התכניות בוועדות המחוזיות ולא רק לתכניות למגורים ולכן עלולים להטעות כאשר משווים אותם לנתוני משך הזמן לאישור תכניות בותמ"ל, העוסקת בתכניות למגורים בלבד, אך אלו הנתונים שפרסם מנהל התכנון בנושא ואין בידינו נתונים מדויקים יותר שמ.אפשרים השוואה טובה 21 סעיף26 לחוק. לפי סעיף זה, ביצוע תכנית מוגדר כביצוע בפועל של25% .לפחות מכלל עבודת התשתית המתוכננות בשטח התכנית 22 סעיף9 .לחוק 23 'תיקון מס4 , סעיף4(2 .) )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הרכב ה ותמ"ל לפי החוק24 דומה מאוד להרכב ועדה מחוזית25 לתכנון ובניה :בשתי הוועדות 11 נציגי ממשלה ;בוועדות המחוזיות חמישה נציגי רשויות מקומיות לעומת ארבעה בותמ"ל , כאשר בוותמ "ל יש חובת ייצוג לרשות שבתחומה חלה התכנית ,חובה שאינה קיימת בוועדות המחוזיות ; בשתי הוועדות נציג לארגון הגג של הגופים הסביבתיים ;בוועדה המחוזית חבר נציג ארגוני האדריכלים והמהנדסים ובותמ"ל נציג ארגון חברה ורווחה. 26 ההבדל המרכזי בהרכבי הועדות ואופי פעילותן הוא כך ב שיועציה ה מקצועיים ה ממונים של ה ותמ"ל (יועץ סביבתי ויועץ תחבורתי) אינם עובדי ם בשירות ה מדינה אלא הם עצמאיים ,ולכן אינם בהכרח י מי צגים את עמדתם המקצועית של המשרדים האחראים על תחומים אלו (המשרד להגנת הסביבה )ומשרד התחבורה . הבדל זה מקנה ל ותמ"ל עצמאות יתרה ביחס לוועדה המחוזית. 27 ,נוסף על כך בעוד ה ותמ"ל עוסקת ב מספר קטן של תכנ יות מפורטות גדולות למגורים בלבד , הועדות המחוזיות עוסקות ב תכניות רבות מסוגים שונים : תוכניות מפורטות קטנות למגורים , ות כניות מפורטות גדולות למגורים , ות ו כניות אחרות, שאינן מתמקדות במגורים ושאינן מפורטות , כמו ת ו,כניות מתאר. לפיכך מתנק זים כל משאביה של ה ותמ"ל לקי דום מהיר של מספר קטן של תכניות מפורטות .שבהן היקף נרחב של יח"ד בשל כך בעוד בו ו עדות המחוזיות כל רפרנט מטפל בעשרות תכניות, ב ותמ"ל כל רפרנט מטפל ב תכניות ספורות אך גדולות , ולכן , ,לדברי הוועדה יכול לקדמן בליווי ,קרוב ,ברציפות.במהירות וביעילות28 24 ה ותמ"ל כוללת 18 :חברים 11 נציגי ממשלה ,(נציגי ראש הממשלה, שני נציגי משרד האוצר ,ונציגי שרי הפנים, הביטחון, הבינוי והשיכון ,)הגנת הסביבה, החקלאות, המשפטים, התחבורה, ורמ"י ארבעה ראשי רשויות ( מקומיות אחד מהם ראש הרשות שבתחומה נכלל רוב שטח התכנית הנדונה ,)שני נציגי ארגוני חברה אזרחית ומתכננת הוועדה :. ראו מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפי ,ם לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ8 ; ,)חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה התשע"ד- 2014 ', תיקון מס1. 25 מבנה ועדה מחוזית לתכנון ובניה (לפי סעיף7 ו- 8 (ב) לחוק התכנון והבניה) כולל19 :חברים11 נציגי ממשלה (נציג שר האוצר שהוא יו"ר הועדה, נציגי משרדי איכות הסביבה, הביטחון, הבינ ,)וי והשיכון, הבריאות, החקלאות, המשפטים, התחבורה, התיירות, והפנים, נציג רמ"י מתכנן המחוז, חמישה חברים שהם נציגי הרשויות המקומיות שבאותו מחוז, חבר שהוא אדריכל או מהנדס שאינו עובד מדינה, וחבר שהוא נציג ארגוני סביבה. ועדה מחוזית רשאית להתייעץ ביועצים מקצועיי ם שתקבע וכן רשאית למנות לה יועץ מקצועי קבוע, לרבות יועץ .משפטי 26 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילו ת2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ8. 27 המשרד להגנת הסביבה ,עמדת המשרד בנוגע ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס 7), תש"ף- 2020 , 7 ביולי2020. התקבל בדוא"ל, מ אילה גלדמן ,ראש אגף תכנון סביבתי ,המשרד להגנת הסביבה , 25 בנובמבר0 202 . 28 סגן מתכננת ה ותמ”ל ,, שיחת טלפון26 באוקטובר2020 . מגמות וס)וגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.4 הרכב וסמכויות הותמ"ל ביחס למועצה הארצית לתכנון ו ל בניה ייחוד ה המרכזי של ה ותמ"ל , המבדיל אות ה ו מו ,עדות תכנון מחוזיות נוגע ל סמכויותי ה הנרחבות ו חוסר האפשרות לערער על החלט יה תו למוסד תכנון אחר בהירארכיה גבוהה ממנ ה. מבח י נה זו, יש להשוות את הרכ ב ה ותמ"ל להרכב המועצה הארצית לתכנו ל ן ו .בניה בניגוד למועצה הארצית, 29 בו ותמ"ל ,יש רוב אוטומטי לממשלה דבר שמחזק את נציגי השלטון המרכזי ב וועדה , על חשבון נציגי ,השלטון המקומי נציגים מקצועיים ונציגי ה ציבור. לשם הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור בתכניות מפורטות מאושרות הוקנו לוועדה סמכויות דומות לא לו של המועצה הארצית לתכנון ו ל בניה , ל מטרת תכנון מפורט של ת ו כניות גדולות למגורים במתחמים שהוכרזו בצו ממשלתי כמתחמים מועדפים לדיור. 30 החוק קובע כי תכנית מועדפת לדיור שאישרה הוועדה לפי חוק ה ותמ"ל גוברת על כל תכנית אחרת, למעט תמ"א35 , ,כלומר שבסמכותה לשנות כל תכ נית מתאר אחרת החלה בשטח התכניות בהן היא מטפלת. 31 לפי החוק, הוועדה מחויבת לתת את דע תה לשינויים המוצעים בה מתכנית מ תא ר ארצית או מחוזית, ולציין בתכנית את השינויים.האלו32 ,בפועל במסמכי התכנית מוצג היחס בין התכניות (את תכניות המתאר שבהן חל שינוי בשל אישור התכנית הותמ"לית), אך לא מוצג בהם היקף החריגות, מהותן .ואופיין33נ ציין כי החוק דורש את אישור הממשלה או ועדת שרים לכל סטייה של תכניות המקודמות ב ותמ"ל מתכנית מתאר ארצית , אך החוק אינו מפרט איזה מידע בעניין החריגה יש להציג בפני הממשלה בבואה להחליט בנושא. 34 מכאן ,שמנגנ ון התכנון הותמ"ל י עוקף את מנגנוני התכנון והבניה הקיימים בשני היבטים: בהיבט המוסדי, הותמ"ל ה י א וועדת תכנון ברמה הארצית הגבוהה ביותר שעוקפת את וועדות התכנון המקומיות והמחוזיות ואף את ועדות התכנון הארציות ומאשר ת תכניות מפורטות שמכוחן;ניתן להוציא היתרי בניה ו בהיבט התכנוני-משפטי , הותמ"ל מוסמ כת 29 המועצה הארצית כוללת32 קולות המורכבים מיו"ר– ,נציג שר הפנים11 ,חברי ממשלה נוספים או נציגיהם10 ראשי רשויות מקומיות ו- 10 נציגים נוספים נציגי ציבור ו/או בעלי כשירות מקצועית ואחרים. למועצה הארצית מזכי ר ויועצים שמינתה לעצמה כלהלן: יועצת משפטית, יועצים מטעם רשות המים והביוב, יועץ מטעם השמאות הממשלתית, יועץ מטעם משרד הרווחה והשירותים החברתיים. :ראו ,מנהל התכנון הרכב המוע צה הארצית לתכנון ובניה :, כניסה19 בנובמבר2020 . 30 ,מנהל התכנון הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור :, כניסה17 באוגוסט2020 . 31 סעיף4 .(ו) לחוק 32 סעיף4 )(ה לחוק. 33 נציי ן כי הוועדה לא נדרשה בחוק לדווח באופן תקופתי על חריגותיה מתכניות מתאר ארציות או מחוזיות לציבור או לכנסת, ומידע זה אינו מרוכז על ידי הוועדה, אלא במנהל התכנון, ואינו מפורסם כלל. 34 סעיף8 ()(ב1). סעיף זה לא קובע מה נדרש להציג לשרים בעניין חריגה מתכניות מתאר אר.ציות ומחוזיות )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לעקוף תכנון מתארי, מקומי, מחוזי וארצי ,המעוגן ב.חוק התכנון והבניה זאת, כאמור, כדי להאיץ ול ייע.ל את הליך התכנון למגורים עם הרחבת סמכויות ה ו ועדה, הורחבה גם זכות הציבור להתנגד לתכנית . לפי החוק "כל אדם רשאי להגיש התנגדות לתכנ,"ית מועדפת לדיור שהופקדה35 זאת, לעומת הגבלת הזכות להתנגד לתכניות אחרות ל"כל מעוניין בקרקע, בבניין או בכל פרט תכנוני אחר הרואה עצמו ."נפגע על ידי התכנית36 עם זאת, נציין כי כמו בותמ"ל, גם ,בוועדת המשנה שלה להתנגדויות .יש רוב לנציגי הממשלה ,כאמור החלטות ה ותמ"ל אינן כפופות לבחינה או אישור של מוסד תכנוני אחר ,. כמו כן בניגוד לוועדות המקומיות והמחוזיות ,לתכנון ובניה על החלטות הותמ"ל לא ניתן לערור למוסד תכנוני בהירארכיה גבוהה יותר, 37 אלא רק לעתור לבית משפט לעניינים מנהליים. עתירות כאלו אכן הוגשו לאורך שנות פעילות הו ועדה , ובכמה מקרים אף הביאו לביטול התכנית על ידי בית ( המשפט, או להחזרת התכניות לוועדה בדרישה לקיים בדיקות נוספות למשל בדיקות .תחבורתיות ובדיקות זיהום קרקע) או לקבוע שלביות ביצוע38 במקרים אחרים, בית המשפט .דחה את העתירות נגד התכניות 2.5 הליך מזורז ל השבת קרקעות מד ינה עליהן מתוכננות תכניות ותמ"ל כאמור, בנוסף ל הליך ה תכנוני המואץ לתכניות מועדפות למגורים ,בותמ"ל, וכהשלמה לו :הוסדר בחוק מנגנון נוסף להאצת הבניה של תכניות ותמ"ל גיבוש הליך מזורז לעניין השבת קרקעות מדינה שעליהן מתוכננות תכניות רחבות היקף למגורים מהחוכרים ה נוכחיים שלהן– בעיקר חקלאים – לידי המדינה. 39 ההסדר הייחודי להשבת קרקעות מדינה שעליהן מתוכננות תכניות רחבות היקף למגורים 'קבוע במסגרת פרק ג1 לחוק הותמ"ל, שנוסף לחוק 'בתיקון מס3 ,לחוק.כשנה וחצי לאחר אישור החוק המקורי40 יודגש כי הליך השבה מזורז זה אינו בלעדי לקרקעות עליהן מתוכננות תכניות ותמ"ל, אלא כולל כל ת ו כנית רחבת היקף למגורים 35 סעיף18 לחוק 36 סעיף100 .לחוק התכנון והבניה 37 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ5. 38 ,ראו למשל בדוגמאות המוצגות בדוח שלהלן: החברה להגנת הטבע פעילות הועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור )(ותמ"ל– מתכננים לאקסל ', דוח מעקב תקופתי מס4, מ רץ2019 . בחלק מהעתירות התקיימו הליכים משפטיים ארוכים ומפותלים. תכנית אפולוניה (תמל1004 / ,א) למשל נפסלה על ידי בית המשפט המחוזי ,ערר המדינה לבית המשפט העליון הביא להפיכת פסיקת ביהמ"ש המחוזי נגד התכנית, ולאישורה ובקשת העותרים לדיון חוזר הביאה להפיכה נוספת של ,החלטת ביהמ"ש העליון ולביטול אישור התכנית, והחזרתה להפקדה. ראו: בית המשפט העליון פסק דין בתיק"ם דנ 4753/19 , 39 חוק לק 'ידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מס3), התשע"ו- 2016 . 40 ,שם. מקור המידע בתת פרק זה: עו"ד רוני טיסר, צוות הייעוץ המשפטי של וועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, דוא"ל13 בינואר 2020 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כהגדרתה בחוק , כלומר, ת ו כנית שכוללת הוראות לבניית750 יח"ד לפחות, או200 יח"ד לפחות .ביישובים ערביים ההסדר הקבוע בפרק מציע הליך פדיון מ נהלי, וזאת בשונה מההליך אשר היה נ דרש טרם לקביעת ההסדר המיוחד ,ש דרש פניי ה לבית המשפט לצורך פ דיון ,הקרקע41 ו מאפשר מתן תמריצים למחזיקי הקרקע שיניעו אותם להקדים ולמסור את הקרקעות לצורך הבניה בהן. 42 2.6 שילוב מנגנוני התכנון במשרד האוצר גורם נוסף שייחד את ה ותמ"ל ואופן פעילותה, נוגע לכפיפותה הארגונית-משרדית: בתקופת הממשלה ה- 34 , משנת2015, הועבר מנהל התכנון ממשרד הפנים למשרד האוצר , כחלק מריכוז כל גופי התכנון והבניה ב,משרד האוצר ונוצר ממשק עבודה בין צוות ה ותמ"ל ו מטה אגף תקציבים. נציין כי חוק ה ותמ"ל המקורי קודם על ידי אגף תקציבים באוצר, ו יו"ר הו ו עדה עד שנת 2020 היה סגן ראש האגף. נוסף על כך, אופן פעילותה התבסס על שיתוף פעולה זה ועל המהלכים שה ו א מאפשר – למשל, מציאת פתרונות תקצוב ל תשתיות הנדרשות ל חלק מה תכנית, עוד בשלב התכנון . בנוסף, הוועדה נהנית מקרבה וגישה קלה למשרדי הממשלה ביושבה בירושלים ובתשומת הלב המיוחדת שמקבלת ממשרד י הממשלה, דבר שאינו נתון .לוועדות המחוזיות במאי2020 .הוחזר מנהל התכנון, ובתוך כך הותמ"ל, למשרד הפנים נציין כי אין התייחסות בהצעת החוק לסוגיית אופן המשך פעילות הוועדה בכפיפותה המשרדית ,הנוכחית ו נוכח חשיבותה של הקרבה לאגף תקציבים באוצר לפעילות הוועדה, עולה שאלה באשר להשפעת תנאים ארגוניים אלו על פעילות הוועדה בעתיד. 2.7 הרחבת סמכויות הוועדה בשנת2017 עד שנת2017 טיפלה ה ותמ"ל בעיקר בת ו כניות בשטחים פתוחים בעיקר על קרקעות מדינה- .שבהן ניכר פוטנציאל לתוספת גדולה של יח"ד בשנת2017 ,חלו שינויים בפעילות הועדה וסמכויותיה 'הורחבו: תיקון מס4 לחוק הותמ"ל, הרחיב את סמכויות הועדה לטיפול בתכניות בקרקע פרטית מרובת בעלים ובמתחמי פינוי בינוי. לפי התיקון, הורחבה הגדרת מתחם מועדף לדיור למתחם פינוי בינוי בתחום רשות עירונית או יישוב שבו יותר מ- 10,000 תושבים, ושבו ניתן לתכנן לפחות500 יח"ד; לקרקע מרובת בעלים (מעל10 בעלים) בה ניתן לתכנן לפחות750 41 על פי המצב המשפטי,הרגיל פדיון הקרקע מידי אותם מחזיקי ם כפו ף למגבלות שונות, ובעיקר כאשר המחזיקים בקרקע מתנגדים להשבה. במצב זה , הדרך היחידה לכפות עליהם את קיום ההתחייבות לפנות את הקרקע היא באמצעות פניה לבית המשפט והגשת .תביעת פינוי הליך משפטי זה אורך זמן רב וכתוצאה מכך נוצר חסם משמעותי המונע את שיווק הקרקע וב.ניה עליה 42 ,בנוסף נקבע בחוק כי בגין התקופה שבין מועד העברת החזקה בקרקע לידי בעל הקרקע לבין מועד ההשבה המקורי , יהיו זכאים בעלי הזכויות לגבי הקרקע להשבה שלא חתמו על הסכם לפיצויים לפי פקודת הקרקעות והחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור. זאת מכיוון שמדובר ל מעשה בהפקעת הקרקע מידי בעלי הזכויות לפני המועד שבו הוא חייב על פי ההסכם שחתם עם הרשות להשיב את הקרקע לידיה. בשנת2017 הורחבו סמכויות הותמ"ל לטפל :בתכניות שלהלן קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל , לפחות750 יח"ד )(כמקודם קרקע ביישוב מיעוטים , לפחות200 יח"ד (לעומת500 יח"ד )קודם מתחם פינוי בינוי , לפחות500 יח"ד )(חדש קרקע מרובת בעלים , לפחות750 יח"ד )(חדש )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יח"ד; ולקרקע ביישוב מיעוטים בה ניתן לתכנן לפחות200 יח"ד, לעומת הדרישה הקודמת ל- 500 יח"ד לפחות ביישובים אלו. 43 נוסף על כך, עד שנת2017 רק גופי ממשלה ,(רמ"י משרד ,הבינוי והשיכון "דירה להשכיר") ו רשויות מקומיות היו רשאים להגיש תכנית לותמ"ל, אך רשות זו הורחבה גם ליזמים פרטיים בתכניות לפינוי- .בינוי44 במקביל לתיקון החוק והרחבת סמכויות ה ותמ"ל , בשנת2017 אישרה הממשלה את ו הת כנית האסטרטגית לדיור , שקבעה יעדים כמותיים לתכנון עד שנת2040 ובכלל זה יעדים מחוזי ים ויעדים .לתכנון לחברה הערבית, ולהתחדשות עירונית45 התכנית האסטרטגית לדיור נועדה לכוון את פעילות הממשלה ומערכת התכנון לשם מתן מענה לצורכי הדיור הגדלים של האוכלוסייה בישראל . היא מספקת מסגרת מארגנת ,ומכווינה לכלל מאמצי התכנון וקובעת מדדים, יעדים ומטרות למוסדו ת התכנון, לפי מחוזות, וסוגי תכנון (תכנון לציבור הערבי, ותכניות התחדשות עירונית )עד שנת2040 ,ובכך חשיבותה לעניינינו .ו הת כנית האסטרטגית קבעה את היעדים ואופן הפעולה של כלל מערכת התכנון ובכללה הותמ"ל , ויעדים אלו נמדדים לפי מספר יח"ד בתכניות מאושרות .בהתאם לכך ,בעוד עיקר פעילותה של הוועדה בשנים 2014 – 2017 היה ו בת כניות לבניה חדשה על שטחים פתוחים שעיקרם קרקעות מדינה ,משנת 2017 – עם תיקון החוק, הרחבת סמכויות הוועדה ואימוץ התוכנית האסטרטגית לדיור – גדל בהתמדה חלקן של תכניות פינוי בינוי בפעילות הוועדה , כפי שיוצג בהמש ך . 2.8 הארכת פעילות הוועדה מעבר לתקופה שנקבעה בחוק חוק ה ותמ"ל נקבע כאמור כהוראת שעה, שתוקפה ארבע שנים, תוך מתן סמכות לשר ה אוצר ושר הפנים להאריך בצו את התקופה בשתי תקופות נוספות של שנה כל אחת, לאחר המלצת .ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ובאישור הכנסת46 במרץ018 2 הוארך חוק הותמ"ל לשנה נוספת, עד לאוגוסט2019 . בשל פיזור הכנסת ה- 21 ב מאי2019 והימשכות הליכי ה,בחירות הוארך תוקפו של חוק הותמ" ל באופן אוטומטי לפי סעיף38 לחוק יסוד: הכנסת, מעבר ,לארכה שאושרה בוועדת הפנים של הכנסת וזאת עד ל- 16 ביוני2020. נציין כי נעשה נ יסיון להאריך את חוק הותמ"ל במסגרת חקיקת החירום בתקופת הקורונה, בתזכיר חוק שעסק בפעילות מוסדות התכנון בתקופת המשבר, אך הדבר לא נכלל לבסוף בהצעת החוק שהונחה .על שולחן הכנסת47 43 'חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מס4), התשע"ז- 2017 , סעיף3. 44 'חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מס4), התשע"ז- 2017 , סעיף4(2 ) 45 הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2457 /, דר131 , בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 , לוח3 : יעדים לתקופה2030 - 2017 ולתקופת המשך ;משרד ראש הממשלה, המוע ,צה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 ,, עופר רז דרור ונועם קוסט מאי2017 . 46 חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד- 2014 , סעיף34 . 47 :ראו תזכיר חוק בענייני תכנון ובנייה (הוראת שעה)(נגיף הקורונה), התש"ף- 2020 , סעיף13 . חוק הותמל נקבע כהוראת שעה ,שתוקפה ארבע שנים והוארך בשנתיים נוספות במהלך ה .שנים האחרונות הצעת החוק מציעה להאריך את פעילות הוועדה לארבע שנים ,נוספות עם אפשרות להאריכו בשתי תקופות נוספות של שנה כל אחת. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.9 עיקרי הצעת החוק להארכת פעילות הו ותמ"ל ולהרחבה נוספת של סמכויותיה הצעת החוק לקידום 'הבניה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש פ"א- 2021 מציע ה להאריך את תקופת פעילות הותמ"ל ב ארבע שנים נוספות (עם אפשרות להארכה )נוספת בשנתיים , לאחר יותר משש שנות פעילות . בדברי ההסבר להצעת החוק צו ין כי יש להמשיך את פעילות הוועדה משום "ש למרות המא מצים שהושקעו על ידי הממשלה בשנים האחרונות, הצורך בקידום תכניות בוועדה טרם הסתיים" , וכי יש צורך להרחיב עוד את סמכויותיה של הוועדה כדי למקד את פעילות ה באתגרים תכנוניים שלפי הצעת החוק נכון יהיה לטפל בהם במסגרת ועדת תכנון ייעודית ברמה הארצית. כך, מוצע להרחיב ע וד את סמכויותיה של הוועדה בתכניות פינוי בינוי (ל תכניות ש ב הן מעל100 )יח"ד , תכנון"מתחמים מוטי תחבורה ציבורית" ו תכנון לציבור החרדי , והמשך תכנון ביישובים ערבים כפי שהיה עד כה . נציין כי בהצעת החוק מוצע לצמצם את עיסוק הוועדה בבניה על קרקע פנויה , שאינה ייעודית למיעוטים או ,לחרדים ל"מתחמים משמעותיים לדיור" שבהם ניתן לבנות לפחות1,050 ,יח"ד וכן להגביל את מספר המתחמים האלו המקודמים בוועדה בכל שנה. ,כלומר בהצעת החוק מוצע להמשיך את מגמת התמקדות הוועדה בתכניות פינוי-בינוי ותכנון ביישובים ערביים ודרוזיים על קרקע פנויה, לה תתווסף סמכות לקדם תכניות לציבור החרדי על קרקע פנויה ו לתכנון מתחמים מוטי תחבורה ציבורית , ,ובנוסף תמשיך הוועדה לתכנן מספר מוגבל של תכניות גדולות למגורים על קרקע פנויה. להתפתחות סמכויות הותמ"ל לאורך השנים, ראו תרשים .להלן בהצעת החוק מוצע להמשיך את מגמת התמקדות הוועדה בתכניות פינוי- בינוי ותכנון ביישובים ערביים ודרוזיים על קרקע פנויה ,לה תתווסף סמכות ל תכנן לציבור החרדי וכן תכנון מתחמים נוספים בתוך העיר. הוועדה תמשיך לתכנן מספר מוגבל של תכניות גדולות למגורים , שאינן לציבור החרדי או ,הערבי על קרקע פנויה. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להלן מוצגים עיקרי הצעת החוק: 2.9.1 הרח בת סמכויות הותמ"ל בקידום תכניות פינוי-בינוי מוצע להרחיב את ההסדר הקיים למתחמים נוספים שבהם קיימות לפחות100 יחידות דיור המיועדות לפינוי בינוי (לעומת תכניות פינוי בינוי שבהן מתוכננות לפחות 500 )יח"ד כיום. בדברי ההסבר נטען כי בשל השיעור הנמוך של תכניות התחד שות עירונית שאושרו בשנת 2018 (כ- 8.5% מיח"ד שאושרו )באותה שנה והצורך לפי התכנית האסטרטגית לדיור שכ- 35% מהדירות שיאושרו עד לשנת2040 יהיו בתכניות התחדשות עירונית, 48 מוצע להרחיב את מסלול פינוי-בינוי ב ותמ"ל. 49 ,בנוסף בהצעת החוק מוצע להרחיב את סמכויותיה של ה ותמ"ל ,לתכנן גם את הקרקע המשלימה50 במקרים בהם מוקצה קרקע כזו לפרויקטים של פינוי-בינוי ש בהם ,היא מטפלת על מנת להבטיח את הכדאיות ה כלכלית לצורך קידום מיזם פינוי-בינוי. לפי ההצעה, גם מתחם פינוי בינוי וגם מתחם הקרקע המשלימה יוכרזו על ידי הממשלה, לפי המלצת מנהל ת מינהל התכנון לאחר התייעצות עם יושב ראש הו ו עדה המייעצת לפי חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית , כפי שקיים בחוק כיום . לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, כ- 46% מתכניות פינוי בינוי שמקודמות כיום במוסדות התכנון השונים הן תכניות שבהן יותר מ- 100 .יח"ד קיימות51 כלומר, שהצעת החוק מרחיבה באופן משמעותי את היקף תכניות הפינוי- .בינוי שניתן יהיה לקדם בותמ"ל נציין כי לפי יעדי התכנית האסטרטגית לדיור , כ- 20% מיח"ד המאושרות בשנים2017 – 2020 (כ- 82 )אלף יח"ד היו אמורות להיות בתכניות התחדשות עירונית , הכוללות מיזמי פינוי- ,בינוי תמ"א38 ו בינוי בשטחים פנויים ב תוך ה מרקם הבנוי (ll infi ). 52 מנתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית עולה כי בפועל בשנים2017 – 2020 אושרו כ- 73 אלף יח"ד בתכניות פינוי-בינוי ותמ"א38 לבדן (ללאinfill ), שהם כ- 89% מיעדי התכנית האסטרטגית. נתונים אלו אינם כולל ים יח"ד שנוספו.בהיתר מתוקף הקלות באשר למתן היתרי בניה, יעד התכנית היה 36 ,אלף יח"ד בהיתרי בניה בתקופה זו ובפועל ניתנו היתרי בניה לכ- 56 אלף יח"ד בפינוי בינוי ותמ "א38, שהם כ- 55% .מעבר ליעד53 נתונים אלו לא כוללים תוספת בניה בשטחים 48 נציין כי טענ :ה זו אינה מדויקת יעדי התכנית האסטרטגית לדיור לתכניות התחדשות עירונית עוסקים ביח"ד בתכניות מאושרות, והם עולים :בהדרגה כ- 20% מיח"ד המאושרות בשנים2017 – 2020 , שהן כ- 82 ;אלף יח"ד 25% מהיעד הכולל לשנים2021 – 2025 , שהם130 אלף יח"ד; ו- 35% מהיעד לשנים2026 – 2030, ש הם כ- 183 ,אלף יח"ד. לא פורטו יעדים בתחום זה לעשור האחרון של התכנית2031 – 2040 . 49 נציין כי בתכנית האסטרטגית לדיור התחדשות עירונית כוללת תכניות פינוי- בינוי, תמ"א38 ואינפילים (תוספת בניה על שטחים פנויים בתוך העיר). בתמ"א38 ,לא נדרשת תכנית מאושרת במוסד תכנון אלא היתר בניה בלבד, סוג פרויקטים אלו לא מחושב במסגרת חישוב יח"ד בתכניות מאושרות, ובמנהל התכנון וברשות הממשלתית להתחדשות עירונית אין מעקב אחר תכניות "אינפיל", הנתונים על יח"ד בתכניות מאושרות מתייחס בעצם לתכניות פינוי-בינוי, על אף שאין תחום ההתחדשות העירוני.ת מתמצה בכך 50 "קרקע משלימה" היא מנגנון ל"פיצוי" היזם המבצע את פרויקט הפינוי- בינוי שכלכליותו גבולית, בקרקע מדינה שנמכרת לו במחיר נמוך .יותר או בפטור ממכרז 51 .שם 52 הממשלה ה- 34 , 'החלטה מס 2457 בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , מיום2 במרץ2017 . נספח: לוח3. 53 הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ21 . ,בתכניות פינוי בינוי מוצע להרחיב את ההסדר הקיים למתחמים נוספים שבהם קיימות לפחות 100 יחידות דיור המי ועדות לפינוי בינוי (לעומת תכניות פינוי בינוי שבהן מתוכננות לפחות 500 יח"ד )כיום. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פנויים בתוך העיר )(אינפיל ,שנכללים בהגדרת התחדשות עירונית בתכנית האסטרטגית לדיור , אך לא נאסף עליהם מידע ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ובמנהל התכנון . יודגש כי לפעילות הוועדה בתחום הייתה תרומה משמעותית ל הגדלת ה הספק התכנוני בתכניות פינוי בינוי , כפי שמפורט בפרק3.6 . 2.9.2 הגדלת היצע הקרקע המתוכננת לאוכלוסייה החרדית והערבית בהצעת החוק מוצע להמשיך את המסלול שנקבע לקידום תכנון ביישובי ם ערביים במסגרת הוועדה ( 200 )יח"ד לפחות, ,וזאת לאור האתגרים והחסמים התכנוניים ביישובים אלה . ,כמו כן על רקע קשיים ומחס ,ור בדיור לאוכלוסייה החרדית מוצע להרחיב את סמכויות הוועדה לתכנון גם לציבור החרדי ב מתחמים הנמצאים בסמיכות לשכונה שלפחות50% מתושביה משתייכים לאו ,כלוסייה חרדית ושניתן לתכנן בהם 500 יח"ד לפחות , ולמתחמים אחרים ינם אש סמוכים לשכונה שרוב תושבי ה חרדי ם ,ושניתן לתכנ ן בהם לפחות1,000 יח"ד באופן שיתאימו לצרכי האוכלוסייה החרדית. נציין כי אין כיום,הגדרה מקובלת למיהו חרדי54 "ולא ברור מהי ההגדרה של "שכונה בהצעת החוק , דבר שעלול להקשות .על יישום סעיף זה יודגש כי תכניות אלו הן תכניות על קרקע פנויה, ואינן תכניות התחדשות עירוני.ת 2.9.3 מתחמים משמעותיים לדיור בהצעת החוק מוצע כי ,מלבד תכניות פינוי בינוי ותכניות ביישובים ערביים וחרדיים הותמ"ל תתמקד בתכני ו ת מועדפות לדיור בעלות חשיבות ארצית או מחוזית, שניתן לתכנן במסגרתן 1,050 יחידות דיור לפחות , במקום750 יח"ד כפי שהיה עד כה . זאת, מתוך תפיסה כי נכון לאפשר לותמ"ל לטפל ב תכניות רחבות היקף כאלו, ש עשויות לחול על מספר מרחבי תכנון או אף על מספר מחוזות. הב צעת החוק וצ מ ע כי מספר המתחמים שיאושרו במסלול זה לא יעלה על15 בשנה הראשונה ל חוק, ולא יעלה על20 בשנים שלאחר מכן. כמו כן מוצע לתת לשר הפנים סמכ ,ות לשנות בצו את מספר המתחמים שיאושרו החל מהשנה השנייה לעד25 .בשנה כלומר שניתן יהיה לקדם בותמ"ל לפחות כ- 16 אלף יח"ד בשנה במסלול זה ,בשנה הראשונה ולפחות כ- 21 אלף יח"ד בשנה מהשנה השנייה ואילך , שהן כ- 20% מיעדי התכנון השנתיים לכלל מוסדות התכנון בכל מסלולי התכ נון ,וכשליש מתפוקת הותמ"ל בשנת ,השיא שלה2019 .נציין כי בכ- 83% מהתכניות ב מ סלול הרגיל, בהן ה ותמ"ל מטפל ת כיום, יש יותר מ- 1,050 ( יח"ד86 תכניות מתוך105 תכניות במסלול הרגיל שאושרו או נמצאות בהליך סטטוטורי.) 2.9.4 מתחמים מועדפים ל פיתוח מוטה תחבורה ציבורית מוצע להר חיב את סמכות הוועדה ולהסמיכה לאשר תוכניות ב"מתחמים מוטי פיתוח בסמוך לתחנות הסעת המונים" שיקבעו בתכנית לתשתית לאומית (תמ"א70 ). ,כלומר 54 ,ראו למשל: מתן שחק נתונים על דמוגרפיה ותעסוקה של חרדים בערים הגדולות, ,מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת 18 ביולי 2017 בהצעת החוק מוצע להמשיך את המסלול שנקבע לקידום תכנון ביישובי ם ערביים במסגרת הוועדה ( 200 )יח"ד לפחות, וכן מוצע להרחיב את סמכויות הוועדה לתכנון גם לציבור החרדי בהצעת החוק מוצ ע כי מלבד תכניות פינוי בינוי ותכניות ביישובים ערביים וחרדיים, הותמ"ל תתמקד בתכני ו ת מועדפות לדיור בעלות חשיבות ארצית ,או מחוזית שניתן לתכנן במסגרתן 1,050 יחידות דיור לפחות , במקום750 יח"ד כפי שהיה עד כה , תוך הגבלת מספר המתחמים שיוכרזו במסלול זה . ( מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור)ותמ"ל | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תו כניות במתחמים הסמוכים לתחנות הסעת המונים, בהתאם לכללים המפורטים בהצעת החוק . במסגרת זו מוצע ש בתכנון מתחמים אלו תהיה לווע דה סמכות לגבור על כל תכנית אחרת שאושרה לפי כל דין, למעט תמ"א35 ; תכנית מתאר ארצית שתאושר לעניין חוק זה לאחר תחילתו של החוק בה נקבע תחום קרקע הסובבת תחנת מערכת תחבורה עתי ר ;ת נוסעים ותכנית מתאר ארצית לתשתיות לאומיות (תמ"א70 .) כלומר, שתהיה לוועדה סמכות לשנו ת כל תכנית אחרת החלה בשטחה, למעט שלוש תכניות מתאר ארציות אלו. 55 2.9.5 תכנון דיור בר השגה בתכניות ותמ"ל כיום, החוק קובע כי בתכניות ותמ"ל יתוכננו30% מיח"ד לשכירות ארוכת טווח, מחציתן .לשכירות ארוכת טווח במחיר מוזל, אלא אם כן נקבעו שיעורים נמוכים יותר בצו ההכרזה בה צעת החוק מוצע כי אם לפחות15% מכלל יח"ד במתחם מועדף לדיור ימכרו או יוחכרו לציבור זכאים במחיר מופחת ממחיר השוק שלהן, שיעור יח"ד בהישג יד שיקבע בתכנית יהיה עד15% .: מחציתן להשכרה ארוכת טווח ומחציתן לשכירות ארוכת טווח במחיר מופחת מוצע ש תוקף החוק יהיה לארבע ש נים , עם אפשרות להאריכו בשתי תקופות נוספות של שנה כל אחת. כדי ל ספק בסיס רחב ומבוסס לדיון ב הצעת החוק , יוצגו במסמך זה הישגי הותמ" ל בשנות ,פעילותה הסוגיות המרכזיות בפעילותה והביקורות כלפי ה בנושאים שונים .אלו יבחנו על רקע מדיניות הממשלה ופעולותיה בתחום התכנון ו הבניה באמצעות כלי המדיניות השונים שגיבשה. בפרק3 להלן יוצגו המגמות המרכזיות בפעילות הוועדה, על סמך נתוני ההכרזות והתכניות שמקודמות בוועדה , ובתוך כך יוצגו הישגי הוועדה בתכנון ביישובים ערבים ודרוזים ובתכניות פינוי-בינוי . בפרק 4 מוצגות הסוגיות המרכזיות בפעילו ת הוועדה, בין היתר בסוגיית מדדי פעילות ;הוועדה ומטרותיה השלכות התכנון המואץ למגורים על בניה על שטחים פ תוחים ;ועירוניות ;סמכויות הוועדה הנרחבות והשלכותיהן ביטול ההתניות ושלביות בתכניות ותמ"ל; ביצוע התכניות וסטאטוס התשת;יות הנדרשות להן אתגרי הוועדה לתכנון בי ,ישובים ערביים ודרוזיים ו סוגיות מרכזיות בתכניות פינוי-בינוי . בכל סוגיה מוצגת הן הביקורת ה מופנית כלפ י היבטים שונים ,של פעילות הוועדה הן עמדת צוות הוועדה ומנהל התכנון , והן סוגיות רוחב העולות בהן . בפרק האחרון מוצעות שאלות לדיון, המבוססות על הסוגיות שנידונו במ.סמך 55 'הוספת סימן א1 בפרק ג, סעיף4 .)(ד מוצע להרחיב את סמכות הוועדה ולהסמיכה לאשר "תוכניות ב מתחמים מוטי פיתוח בסמוך לתחנות הסעת המונים" שיקב עו בתכנית לתשתית לאומית (תמ"א70 .) )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . מגמות בפעילות ה ותמ"ל 2014 – 2020 מכניסת החוק לתוקף ועד סוף שנת2020 אישרה הותמ"ל כ- 256 אלף יחידות דיור, ב- 85 .תכניות56 בסך הכול, וכפי שניתן לראות מנתוני תרשים1 , הותמ"ל אישרה יותר יח"ד מהיעד הממשלתי57 שהוצב לה בכל אחת משנות פעילותה, מלבד שנת2016 , בה מספ ר יחידות הדיור שאישרה היה קטן ב- 10% .מהיעד ,במצטבר בשנים2016 – 2019 עברה הו ו עדה את היעדים ב- 22% (אושרו כ- 36 )אלף יח"ד מעבר ליעדים בשנים אלו. בשנים2015 ו- 2020 לא נקבעו יעדים .לפעילות הוועדה בשנים2015 – 2020 אושרו בוועדות המחוזיות ובותמ"ל יחד כ- 722 "אלף יח ד, שהן כ- 18% מעבר ל יעדי הממשלה לשנים אלו ( אושרו106 אלף יח"ד מעבר ליעדים). כ- 36% מיח"ד אלו אושרו על ידי הותמ"ל ב- 85 תכניות ,וכ- 64% מיח"ד ש אושרו בתקופה זו אושרו על ידי הוועדות המחוזיות בכ- 00 7,3 תכניות. 58 הותמ"ל אומנם אישרה יותר משליש מיח"ד שאושרו בתקופה ,זו אך במספר קטן ש ל תכניות גדולות : הוועדה אישרה כ- 3% מהתכניות המפורטות למגורים .שאושרו בכלל מוסדות התכנון בתקופה זו שיעור יח"ד המאושרות בותמ"ל (מתוך כלל יחידות )הדיור שאושרו עלה בתקופה זו מ- 25% בשנת2015 לכ- 47% בשנת2019 , אז הגיעה תפוקת ו הו עדה לשיא (תרשים2) . בשנת2020 ירדה תפוקת הוועדה במחצית , ככל הנראה שב ל סיום תוקף פעילות הוועדה והכרזה על מתחמים מועדפים לדיור רק עד אמצע השנה , ובכל זאת 56 רכזת הכרזות וקרקע פרטית בותמ"ל, קובץ נתונים שהועבר בדוא ,"ל27 בינואר2021 . נציין כי בנתונים אלו נכללות תכניות שאישורן פורסם עד סוף שנת2020 . יש שתי תכניות שהוחלט על אישורן בסוף שנת2020 , אך אישורן פורסם רק לאחר מכן, בתחילת שנת2021 , ולכן הן אינן נכללות בסך התכניות שאושרו, אלא בשלב התכנוני שבהן היו בסוף2020. ר 'או להלן עמ36 . 57 החל משנת2016 .קבעה הממשלה יעדי תכנון לותמ"ל ולוועדות המחוזיות בכל מחוז:ראו הממשלה ה- 34 ', החלטה מס1316 בנושא תכנית יעדי תכנון שיווק ועסקאות בתחום הדיור לשנת2016 , 4 2 במרץ2016; הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2458 בנושא ,תכנית יעדי תכנון שיווק ועסקאות בתחום הדיור לשנת2017 , 2 במרץ2017; הממשלה ה- 34 ', החלטה מס3705 בנושא תוכנית יעדי תכנון, שיווק ועסקאות בתחום הדיור לשנת2018 ותיקון החלטת ממשלה , 22 במרץ2018 . 58 ,מנהל התכנון ,קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל21 במאי2021 . בשנים2015 – 2020 אושרו בותמ"ל כ- 256 אלף יחידות דיור, ב- 85 ,תכניות. כלומר שהוועדה אישרה יותר משליש מיח"ד שאושרו בתקופה זו בכלל מוסדות התכנון , אך במספר קטן ש ל תכניות גדולות (הוועדה אישרה כ- 3% מהתכניות למגורים שאושרו בתקופה.)זו במצטבר, בשנים 2016 – 2019 עברה הוועדה את היעדים שקבעה לה הממשלה ב- 22% (אושרו כ- 36 אלף יח"ד מעבר )ליעדים בשנים אלו 25,316 34,430 45,002 56,303 65,459 32,108 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים1 :מספר יח"ד שאושרו בותמ"ל ,ביחס ליעדי קבינט הדיור לותמ"ל , 2015- 2020 יח"ד מאושרות בותמל יעד קבינט הדיור לותמל מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים )לדיור (ותמ"ל | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אושרו בותמ"ל בשנה זו כשליש מיח"ד שאושרו ב כלל מוסדות התכנון . גם מספר יח"ד שאושרו בוועד ות המחוזיות גדל בשנים2015 – 2018 בכ- 8% בש נה ,בממוצע אך בשנים2020 - 2019 קטן מספר יח"ד המאושרות במחוזיות בכ- 17% בממוצע בשנה , ובכך הגיע בשנת2020 לשפל בשנים אלו . נציין כי בשנת2020 לא עמדו מוסדות התכנון ביעד הממשל תי ,לשנה זו ואישרו כ- 9% פחות ממנו, אך ,למרות זאת בשל העודף ה תכנוני מעבר לי עדים משנים קו דמות, בתקופה כולה עברו מוסדות התכנון את היעד בכ- 18% (כ- 105 אלף יח"ד שהן היעד הממשלתי השנתי )לשנה אחת בתקופה זו. ,כלומר שבשש השנים האחרונות אישרו מוסדות התכנון יותר מ יעדי הממשלה (וזאת למרות אי העמידה ביעדי2020 )בהפרש קטן , כאשר חלק ניכר מהן אושרו בותמ"ל במספר קטן של תכניות. במקביל , בשנים2015 – 2018 גדל ו גם הספקן ויעילותן של הועדות המחוזיות על אף מספר הת ו כניות הגדול בהן הן מטפלות, ועיסוקן בת ו כניות שאינן לדיור בלבד. בשנתיים האחרונות ירד הספק הוועדות המחוזיות, ובשנת2020 היה הספקן הנמוך ביותר בתקופה זו, ככל.הנראה בהשפעת מצב החירום עקב נגיף הקורונה מנתונים אלו עולה שב שנים האחרונות ,מוסדות התכנון ובהם הוועדות המחוזיות וה ותמ"ל, הצליחו לעמוד ביעדים הכמותיים שהציבה הממשלה בתוכנית האסטרטגית ואף לעבור אותם בשיעור ניכר. נציין כי נתונים אלו מציגים הערכת חסר, מפני שא ינם כוללים יח"ד שאושרו בתכניות שבסמכות ועדות מקומיות, יח"ד שנוספו כחלק מתמ"א38 או מהקלות בהיתרי בניה ,. כלומר שסך יח"ד שאושרו בשנים אלו גבוה עוד יותר מהמוצג בנתונים לעיל . ,עם זאת חשוב לציין כי לא בכל המחוזות ובכל הקטגוריות שהוגדרו בתכנית האסטרטגית לדיור ה ושגו היעדים. בעוד חלק מיעדי התכנית האסטרטגית הושגו ואף מעבר להם, יעדים 74,198 76,490 82,161 92,301 75,149 63,291 25,316 34,430 45,002 56,303 65,459 32,108 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים2 :מספר יח"ד שאושרו בותמ"ל ובועדות המחוזיות ,ביחס ליעדי הממשלה , 2020-2015 יח"ד שאושרו בוועדות המחוזיות יח"ד שאושרו בותמל יעד הממשלה בשש השנים האחרונות אישרו מוסדות התכנון יותר ,מיעדי הממשלה כאשר חלק ניכר מהן אושרו בותמ"ל במספר קטן של תכניות. ,במקביל בשנים2015 – 2018 גדל ו גם הספקן ויעילותן של הועדות המחוזיות על אף מספר הת ו כניות הגדול בהן הן מטפלות, ועיסוקן ו בת כניות שאינן לדיור בלבד )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .אחרים לא הושגו וקיים בהם פיגור ,כך למשל לפי דוח המעקב של המועצה הלאומית לכלכלה ,אחר יישום התכנית האסטרטגית לדיור קיים חסר תכנוני ביחס ל יעדי התכנון לציבור הערבי ( במחוזות ירושלים חסר של60% מהיעד( ), חיפה חסר של40% ( ) וצפון חסר של23% ), ולעומת זאת, עברו את היעדים ליישובים אלו במידה ניכרת במחוזות דרום )(יותר מפי שניים מהיעד ומרכז ( 170% )מהיעד. עוד עולה מהדוח, כי יעדי התכנון ל התחדשות עירונית בפריפריה לא הושגו: במחוז צפון לא תוכננו כלל דירות בתכניות פינוי– ,בינוי וכ- 2% בלבד מיח"ד שאושרו במחוז חיפה ובמחוז דרום היו יח"ד תוספתיות בתכניות פינוי בינוי (לעומת יעד של כ- 20% ). 59 יודגש כי הדוח אינו כולל נתונים על תכניות אינפיל כחלק מנתוני ההתחדשות העירונית, אלא .מציג בהם רק את נתוני תכניות פינוי בינוי נצי ן כי הקושי לקדם התחדשות עירונית בפריפריה חל גם על הותמ"ל, ונוגע לדגם ההתחדשות העירונית הנהוג בישראל, כפי שיפורט בפרק4.6 . לאור נתונים אלו, מבקרים רבים , גם מקרב משרדי הממשלה וגם מקרב ארגוני חברה אזרחית ,ואקדמיה טוע נים כי הותמ"ל תרמה את חלקה לגידול מאסיבי במלאי התכנוני (במקביל לגידול )בתפוקתן של הוועדות המחוזיות ובכך מילאה את ייעודה. המבקרים טוענים כי בהינתן שה ותמ"ל הוקמה בהוראת שעה לזמן מוגבל כדי להתמודד עם בעיה נקודתית, עשתה זאת בהצלחה יתרה, ואף הוארכה תקופת פעילו תה ביותר משנתיים נוספות, אין הצדקה להמשך קיומה ולמיסוד ארוך טווח של מנגנון תכנון ארצי רב סמכויות שעוקף את מערכת התכנון ."ה"רגילה60 מנגד, תומכי המשך פעילות הוועדה, ובהם משרד האוצר ומנהל התכנון, שהגישו את הצעת החוק, מדגישים את היעדים שבהם לא עמדו מוסדות התכנו ן, ואת התחומים שבהם .עלול להיווצר פער ללא פעילות הותמ"ל, כגון תכניות פינוי בינוי ותכנון ביישובים ערביים ודרוזיים ברוח זו, הודגש ב דברי ההסבר להצעת החוק כי הצורך בטיפול אסטרטגי בשוק הדיור טרם הסתיים , וכי יש צורך להרחיב עוד את סמכויותיה של הוועדה כדי למקד את פעילות ה 59 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור2040 – ד וח מעקב , דצמבר2020 ', עמ32 , 36 . 60 ,משרד החקלאות התנגדות משרד החקלאות לתזכיר חוק החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מספר 7 ), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ;המשרד להגנת הסביבה ,עמדת המשרד בנוגע ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7), תש"ף- 2020 , 7 ביולי2020. התקבל בדוא"ל, מ אילה גלדמן ,ראש אגף תכנון סביבתי , המשרד להגנת הסביבה , 25 בנובמבר2020 ; ,תנועת המושבים בישראל הערות תנועת המושבים ל תזכיר חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים 'לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), השת"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,תנועת האיחוד החקלאי עמדת האיחוד החקלאי לתזכיר חוק הותמ"ל (הוראת שעה) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,התנועה הקיבוצית התייחסות התנועה הקיבוצית לתזכיר החוק לבנייה במתחמים מועדפים 'לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,מרכז המועצות האזוריות עמדה והערות המועצות האזוריות לתזכיר החוק לבניה במתחמים מועדפים לדי 'ור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; הפורום הישראלי לעירוניות ומרחב– התנועה לעירוניות בישראל, עמדה בנוגע ל תזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפ( ים לדיור הוראת שעה ')(תיקום מס7) התש"ף- 2020 , 24 ביוני2020 ; במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפי ם לדיור '(הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,המכון הישראלי לדמוקרטיה תזכיר חוק לקידום הבניה במתחמים מועדפים 'לדיור, (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"פ- 2020 , 5 ביולי2020 ;מטה המאבק לב ,ינוי שפוי הערות לתזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפים לדיור, (הוראת 'שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,איגוד המתכננים בישראל חוות דעת בנושא חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הו ראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , יוני2020 ; מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים )מועדפים לדיור (ותמ"ל | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm באתגרים תכנוניים נוספים שלעמדת ה משרד נכון יהיה לטפל בהם במסגרת ועדת תכנון ייעודית ברמה הארצית. 61 3.1 סטאטוס תכנוני של ת ו כניות במתחמים מוכרזים ,בשש שנות פעילות הותמ"ל מכניסת החוק לתוקף ועד ף סו שנת 2020 הוכרזו150 מתחמים מועדפים ,לדיור62 שעברו לטיפול ה ותמ"ל .מתחמים אלו משתרעים על פני כ-0 15 אלף דונם וניתן לתכנן בהם כ- 436 אלף יח"ד. מתוך מתחמים ,אלו נכון לסוף 2020 , אושרו למתן תוקף 85 ( תכניות57%) ובהן כ- 256 אלף יח"ד; ב-9 תכניות שבהן כ- 25 אלף יח"ד הסתיים הטיפול ( ללא מתן תוקף6%), ו- 56 תכניות, שבהן כ- 156 אלף ,יח"ד נמצאות בשלבי תכנון שונים ( % 37 ) (תרשימים3 ו-4). 63 מנתוני ה ותמ"ל עולה כי הוועדה מעולם לא דחתה תכנית שהוגשה לה , אך ב תשע תכניות הסתיים הטיפול ללא מתן תוקף . נציין כי החוק מסמיך את הוועדה להחליט בתכנית: לאשר, לאשר בשינויים או לדחות תכנית, א ך אין בו קטגורי ה של "סיום טיפול ."ללא תוקף64 ,בנוסף לאלו שתי תכניות אחרות שלא סיימו את ההליך התכנוני נסגרו ונפתחו מחדש תחת מספר תכנית חדש, 65 ושתי תכניות אוחדו לתכנית אחת חדשה בשינויים. 66 חלק המ תכניות שהטיפול בהן הסתיים ללא תוקף הוע בר לטיפול ועדות מחוזיות ובחלקן הטיפול הושהה .בשל בקשת הרשות המקומית לעומת זאת, בוועדות המחוזיות, בשנת2020 ,לבדה 61 תזכיר חוק בענייני תכנון ובנייה (הוראת שעה)(נגיף הקורונה), התש"ף- 2020 ., דברי הסבר 62 למעשה הוכרזו153 ( תכניות, אך שתי תכניות/תמל8 5 0 1 /ותמל1059 ) ביישוב ג'דיידה מכר אוחדו ותוכננו מחדש בתכנית אחרת– /תמל1105 . 63 "רכזת הכרזות וקרקע פרטית בותמ"ל, קובץ נתונים שהועבר בדוא ,ל27 בינואר2021; מ ,נהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ29 . כפי שמוצג בפרק1.2 , בותמ"ל יש הליך קדם תכנוני, המורכב משלושה שלבים (הכרזה, ישיבת התנעה ושולחן עגול) ולאחריו הליך תכנון סטטוטורי המור.)כב מחמישה שלבים (תנאי סף, מילוי תנאים להפקדה, הפקדה להתנגדויות, ואישור/סיום טיפול ללא תוקף 64 סעיפים19(ד) ו- 24 .לחוק 65 /מדובר בתכניות תמל1053 ו/תמל1070 . 66 ( שתי תכניות/תמל58 0 1 /ותמל1059 ) ביישוב ג'דיידה מכר אוחדו ותוכננו מחדש בתכנית אחרת– /תמל1105 . 6,636 44,502 44,114 6,494 45,926 7,966 24,704 255,784 הכרזה ישיבת התנעה שולחן עגול מילוי תנאים להפקדה הפקדה להתנגדויות החלטה לאישור סיום טיפול ללא תוקף אישור-מתן תוקף תרשים3 :מספר יח"ד בתכניות ותמ" ל לפי סטאטוס , דצמבר2020 3 21 19 1 10 2 9 85 הכרזה ישיבת התנעה שולחן עגול מילוי תנאים להפקדה הפקדה להתנגדויות החלטה לאישור סיום טיפול ללא תוקף אישור-מתן תוקף תרשים4 :סטאטוס תכניות ותמ"ל , דצמבר2020 )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נדחו כ- 46% מהתכניות שבהן התקבלה החלטה (מכ- 57% במחוז צפון, השיעור הגב ו ה ביותר של דחיית תכניות בשנה זו, לבין26% .)במחוז דרום, שיעור הדחיה הנמוך ביותר בשנה זו67 ,כלומר ש בותמ"ל שיעור התכניות המאושרות בתום התהליך הסטטוטורי גבוה ביחס לוועדות המחוזיות. נציין כי אם לא צוין אחרת, מקור הנתונים המובאים במסמך זה התקבלו ממנהל התכנון ומהותמ"ל, לבקשתנו , והנתונים עדכניים לסוף שנת2020 . 68 3.2 הכרזה על מתחמים מועדפים לדיור כאמור, על מנת להגיש תכנית ל ,ותמ"ל יש להכריז על המתחם בו מתוכננת התכנית כמתחם מועדף .לדיור באמצעות צו ממשלתי פנינו למנהל התכנון בבקשת מידע לגבי ,מספר הבקשות להכרזה שהוגשו ומהן, מספר הבקשות שהומלץ שיוכרזו ומספר הבקשות ש הומלץ לדחות . ממנהל התכנון נמסר ,תיאור של הליך ההכרזה69 ולמרות שההליך אינו ,מתועד באופן ממוחשב רוכזו והועברו ה נתונים המבוקשים. 70 לפי הנתונים, בשנים2020 - 2014 הוגשו בקשות להכרזה על209 מתחמים, ומהן המליצה מנהלת מנהל התכנון להכריז על150 ,מתחמים ,שאכן הוכרזו ועל59 מתחמים עליהם הוחלט שלא להמליץ (תרשים 6 .) באשר לנתוני המתחמים שהוכרז ו כמועדפים לדיור, בשנים2014 – 2020 הוכרזו150 מתחמים כאלו, רוב התכניות שתוכננו במתחמים אלו ( 69% ) הן במסלול רגיל, כלומר, תכניות על שטחים ( פנויים בשולי הערים שעיקרם מקרקעי ישראל104 תכניות שבהן כ- 342 אלף יח"ד, על פני כ- 67 מנה ,ל התכנון שנתון2020 :, כניסה7 ביוני2021 . 68 "רכזת הכרזות וקרקע פרטית בותמ"ל, קובץ נתונים שהועבר בדוא ,ל27 בינואר2021 ; ליאור מסינג, עוזרת מקצועית למנכ"לית מנהל התכנון, קובץ נתונ ,ים במענה לבקשת מידע12 בספטמבר2020 . 69 הגשת בקשה להכרזה על ידי היזם לרכזת הכרזות בותמ"ל; ביצוע בדיקות מקדמיות לגבי התאמתה לחוק הותמ"ל ולתכניות סטטוטוריות קיימות; העברת ממצאי הבדיקות למתכננת הותמ"ל הבוחנת את הממצאים מעבירה את הבקשה להתייחסות גורמי ממשלה שו ;נים הצגת כלל הממצאים למנהלת מנהל התכנון לצורך גיבוש חוות דעתה אם להמליץ או שלא להמליץ על הכרזה. נציין כי מהנתונים לא .ידוע אם היו מקרים שבהם הוכרז מתחם מועדף לדיור בניגוד להמלצת מנהלת מנהל התכנון 70 ,מנהלת אגף קשרי ממשל ותכלול במנהל התכנון, מכתב24 במרץ21 20 ,; הנ"ל, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל24 במאי2021 . נציין כי ייתכן והיו בקשות נוספות ש לא הגיעו למינהל התכנון ו לא קודמו לאחר בירור ראשוני שנערך עם נציגי מטה הדיור או נציגים ממשרדים אחרים ולאור ההבנה כי הבקשה אינה עומדת בהוראות החוק, בהוראות תמ"א35 או במדיני ות התכנון. מדובר בבקשות שלא הבשילו וממילא לא הגיעו לפתחו של מינהל התכנון וממילא אינן מצויות בידיו. מתחמים שהוכרזו , 150 , 72% מתחמים שנדחו , 59 , 28% תרשים6 : בקשות להכרזה על מתחמים מועדפים לדיור ,והחלטת מנהל התכנון בהן , 2014-2020 209 בקשות מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנו)ן מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 135 אלף דונם). כרבע מהתכניות במחמים אלו הן במסלול פינוי- ( בינוי40 תכניות שבהן כ- 54 אלף יח"ד, על פני כ- 5,000 דונם), והיתר הן תכניות על קרקע מרובת בעלים71 (6 תכניות ובהן כ- 40 )אלף יח"ד (תרשים8). נזכיר כי מסלול פינוי- בינוי בותמ"ל החל בשנת2017 , ומאז גדל שיעורן של תכניות אלו בכלל התכניות בהן מטפלת הותמ"ל, כפי שיוצג להלן בפרק3.6 . כאמור , ל עד שנת2017 ,יכולים היו להגיש תכנית מועדפת לדיור רק רמ"י, משרד הבינוי והשיכון "דירה להשכיר" ורשות מקומית שבתחומה התכנית. בכ- 58% מהתכניות שהוגשו ל ותמ"ל עד שנת2017 היזם היה רמ"י, בכ- 20% ,מהתכניות שהוכרזו היזם היה משרד הבינוי והשיכון, והיתר ( רשות מקומית12% ) ומנהל התכנון. משנת2017 הורחבה האפשרות להגיש תכניות ל ותמ"ל גם על ידי יזמים פרטיים , ופעילותה הורחבה לתכניות פינוי- )בינוי (התחדשות עירונית ,. בהתאמה ניתן לראות בטבלה1 שלהלן ור כי ב התכניות שהוכרזו בשנים2018 – 2020 ( 61% ) היו בהתחדשות עירונית, בי ו זמת רשות מקומית (מסלול רשויות) או יזם פרטי (מסלול מיסוי), כ- 17% על ידי רמ"י, וכ- 8% .על ידי משרד הבינוי והשיכון טבלה1 : תכניות המטופלות ,בותמ"ל לפי יזם ושנת הכרזה2014 – 2020 . יזם 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 סך הכול שיעור רמ"י 8 24 9 10 9 1 2 63 42% משרד הבינוי והשיכון 2 6 6 3 3 1 1 22 15% דירה להשכיר 1 - 2 1 3 - - 7 5% רשות מקומית - 2 9 1 1 3 - 16 11% מינהל התכנון - 2 - - - - - 2 1% התחדשות עירונית- מיסוי - - - - 5 12 3 20 13% התחדשות עירונית- רשויות - - - 1 5 9 4 19 13% פרטי - - - - 1 - - 1 1% סך הכול 11 34 26 16 27 26 10 150 100% באשר להתפלגות התכניות שהוכרזו לפי מחוז ,תכנון כ- 46% מיח "ד בתכניות שהוכרזו בשנים 2014 – 2020 הן באזורי הביקוש (מחוזות מרכז ותל- )אביב ,והיתר כ- 54% הם ביתר המחוזות (תרשים 7 .)כ- 36% מיח"ד בתכניות שהוכרזו באזורי הביקוש בשנים 2018 – 2020 הן בתכניות פינוי בינוי (כ- 26 אלף יח"ד מתוך כ-4 7 )אלף יח"ד. 71 קרקע שבבעלות10 .בעלים פרטיים או יותר 144,395 91,562 70,683 59,592 59,154 10,740 מרכז דרום צפון תל אביב חיפה ירושלים תרשים7 :יח"ד בתכניות מוכרזות , לפי מחוז , 2014-2020 סה"כ 436,126 בשנים2014 – 2020 הוכרזו150 תכניות מועדפות לדיור, רובן ( % 69 ) במסלול רגיל , כלומר, תכניות על שטחים פנויים בשולי הערים שעיקרם מקרקעי .ישראל כרבע מהתכניות שהוכרזו הן במסלול פינוי-בינוי , והיתר הן תכניות על קרקע מרובת בעלים ( 6 )תכניות )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מפילוח התכניות שהוכרזו לפי מסלול ו מגזר עולה כי כ- 77% מיח"ד ב תכניות שהוכרזו בשנות פעילות הוועדה ה ן לציבור הכללי, כ- 19% ה ן בתכניות ביישובים ערביים ודרוזים, וכ- 3% הן בתכניות ביישובים חרדיים (תרשים8 .) כ- 15% מיח"ד בתכניות לציבור הכללי הן בתכניות פינוי-בינוי, שהן כ- 12% מ סך יח"ד בתכניות מוכרזות. נציין כי לא מקודמות ב ותמ"ל תכניות פינוי- בינוי לציבור החרדי והערבי. בא שר להיקף יח"ד בתכניות מוכרזות במסלול הרגיל (ללא תכניות פינוי בינוי וקרקע מרובת )בעלים , בכ- 43% מהתכניות יש עד אלפיים יח"ד, ב- 28% מהתכניות יש2,000-4,000 יח"ד, ב- 14% מהתכניות יש4,000-6,000 יח"ד ובכ- 15% מהן יש יותר מ- 6,000 יח"ד (תרשים9). נזכיר כי לפי הצעת ה חוק, הותמ"ל תתמקד ב" תכניות"משמעותיות לדיור על קרקע פנויה שבהן1,050 יח"ד לפחות וכי מוצע כי להגביל את מספר תכניות אלו כך ש יוגשו לוועדה עד15 תכניות כאלו בשנה הראשונה ועד20 בשנה השנייה ואילך. נציין כי בכ- 83% מהתכניות מב סלול הרגיל, בהן ה ותמ"ל טיפלה עד סוף 2020 יש יותר מ- 1,050 יח "ד ( 47 מתוך105 תכניות.) 3.3 אישור תכניות מועדפות לדיור כאמור, לאחר הכרזה בצו ממשלתי על מתחם מועדף לדיור, מוגשת התכנית לותמ"ל, מתקיים הליך קדם תכנוני, ולאחריו הליך תכנון סטטוטורי מואץ ובסופו מחליטה .הוועדה לגבי אישור התכנית מתוך התכניו ת שהוכרזו ,כאמור , עד סוף 2020 אושרו ב ותמ"ל כ- 256 אלף יח"ד ב- 85 תכניות . כ- 47% מיח "ד שאושרו הן באזורי ,הביקוש 244,836 53,507 40,395 84,360 13,028 כללי-רגיל כללי- פינוי בינוי כללי- קרקע מרובת בעלים מיעוטים-רגיל חרדי-רגיל תרשים8 :יח" ד בתכניות מוכרזות לפי מגזר ומסלול , 2014-2020 סה"כ 436,126 18 24 16 15 11 6 2 3 3 2 2 2 עד1 1-2 2-3 3-4 4-5 5-6 6-7 7-8 8-9 9-10 11-12 12-13 מספר יח"ד בתכנית ,באלפים תרשים9 :תכניות מוכרזות במסלול רגיל , לפי מספר יח"ד הכלולות בהן , 2014-2020 87,688 70,955 39,264 33,177 21,534 3,166 מרכז דרום צפון תל אביב חיפה ירושלים תרשים10 :יח" ד בתכניות מאושרות לפי מחוז , 2015-2020 סה"כ 255,784 כ- 77% מיח"ד בתכניות שהוכרזו בשנות פעילות הוועדה הן לציבור הכללי, כ- 19% הן בתכניות ביישובים ערביים ודרוזים, וכ- 3% הן בתכניות ב .יישובים חרדיים כ- 15% מיח"ד בתכניות לציבור הכללי הן בתכניות פינוי-בינוי, שהן כ- 12% מסך יח"ד .בתכניות מוכרזות נציין כי לא מקודמות בותמ"ל תכניות פינוי- בינוי לציבור החרדי .והערבי מגמות וסוגיות בפעילות הווע)דה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כלומר, במחוזות מרכז ותל-אביב והיתר, כ- 53% ,במחוזות דרום ,צפון ,חיפה וירושלים (תרשים10 ). בור התכניות שאושרו ( 72 תכניות שהן כ- 87% מכלל התכניות שא ושרו )הן במסלול רגיל , כלומר ,תכניות על שטחים פתוחים )(כולל תכניות לציבור החרדי והערבי ,שבהן כ- 91% מיח "ד שאושרו ,המשתרעות על כ- 91 אלף דונם . 47 מהתכניות במ ס לול הרגיל הן לציבור הכללי, ובהן כ- 190 ( אלף יח"ד74% .)מכלל יח"ד שאושרו 13 תכניות שאושרו ( 15% מהתכניות )שאושרו הן תכניות פינוי-בינוי לציבור הכללי , שבהן כ- 23 אלף יח"ד. רוב תכניות הפינוי- בינוי שאושרו( הן באזורי הביקוש שמונה תכניות במחוז מרכז ושתיים במחוז תל- אביב), ובהן כ- 20 אלף יח"ד, כלומר, כ- 88% מיח"ד בתכניות פינוי בינוי שאושרו ב ותמ"ל. 12% מיח"ד שאושרו הן בי ישובים ערבים ודרוזים (כ- 30 אלף יח"ד בעשרים תכניות במסלול רגיל ולא בפינוי בינוי).כ- 5% מיח"ד הדיור שאושרו הן ביישובים חרדים (כ- 13,000 )יח"ד , בחמש תכניות (תרשים11 ). ,באשר לצפיפות הבניה בתכניות מאושרות במסלולים השונים72 בתאריך27 בינואר2021 העביר ו הותמ"ל ו מ נהל התכנון קובץ נתונים על תכניות הותמ"ל לבקשת מרכז המחקר והמידע .של הכנסת, ובתוך כך גם נתוני צפיפויות, שנכללו בבקשת המידע לאחר זמן מה חזר ה בה הוועדה מנתונים אלה בטענה שאינם מטוייבים ולכן אין להשתמש בהם. מנהל התכנון לא העביר נתונים חלופיים או מטוייבים אחרי .ם מרכז המחקר והמידע של הכנסת ערך בחינה של כמחצית מהתכניות ומצא כי יש התאמה בין נתוני הצפיפות שנמסרו לבין הנתונים המוצגים ב מסמכי התכניות . יצויין כי מדובר בבדיקה מדגמית שאינה כוללת את כל התכניות, אולם מאחר שנבדק שיעור גבוה מכלל התכניות, בחרנו להציג את כלל ה.נתונים שהתקבלו בנושא זה ,לפי נתוני צפיפות אלו הצפיפות הממוצעת בתכניות במסלול פינוי בינוי גדולה פי י שנ ים וחצי .מהצפיפות הממוצעת בתכניות במסלול הרגיל לציבור הכללי הצפיפות הממוצעת בתוכניות ביישובים ערביים ודרוזיים קטנה ביותר מחצי מהצפיפות בתכניות במסלול הרגי ל לציבור הכללי ,ו הצפיפות הממוצעת בתכניות ביישובים חרדיים קטנה במעט מהממוצע 72 צפיפות דיור במונחי יח"ד לדונם נטו היא תחשיב שמציג את מספר יחידות הדיור המוצע בתכנית , חלקי סכום השטחים בייעוד ״מגורי ם״ בתכנית בדונם. תחשיב זה אינו כולל את יתר שטחי התכנית, שאינם למגורים. נתוני צפיפויות במונחי ברוטו מתייחסים ליחס בין מספר יחידות הדיור המוצעות בתכנית (או הנפשות המתגוררות בתחום התכנית לפי התחשיב החדש שמציע מנהל התכנון), חלקי כלל שטח התכנית, כולל שטחי ציבור , שטחים פתוחים, דרכים ותשתיות. במסמכי התכניות ובנתונים שהתקבלו מהותמ"ל מוצגים רק נתוני הצפיפות .נטו, אך מהוועדה נמסר כי במהלך ההליך התכנוני מתייחס צוות הוועדה גם לצפיפויות ברוטו, לפי התחשיב החדש שמנהל התכנון מגבש 189,610 22,995 30,151 13,028 כללי-רגיל כללי-פינוי בינוי מיעוטים-רגיל חרדי-רגיל תרשים11 :יח" ד בתכניות מאושרות לפי מגזר ומסלול , 2015-2020 סה"כ 255,784 )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסלול הרגיל לציבור הכללי. 73 כפי שניתן לראות בטבלה2 , הצפיפות הממוצעת משתנה גם .בין המחוזות טבלה2: צפיפות ממוצעת )(יח"ד לדונם נטו בתכניות מאושרות לפי ,מחוז מסלול ומגזר, דצמבר2020 מ חוז/מסלול פינוי בינוי לציבור הכללי רגיל לציבור הכללי חרדי ם ערבים ודרוזים דרום 40 12 12 6 חיפה - 10 10 - ירושלים 61 - - 8 מרכז 38 22 26 8 צפון - 11 - 7 תל אביב 63 32 22 - ממוצע כללי 48 19 18 7 משך הטיפול בתכניות שאושרו בוועדה באשר למ שך הטיפול ,בתכניות שאושרו ,במסלול הרגיל משך ההליך הקדם תכנוני הממוצע)(מהכרזה עד שולחן עגול הוא שבעה חודשים, ו משך הליך התכנון הסטטוטורי הממוצע )(מקליטת התכנית עד אישורה הוא כ- 12 חודשים, ובסך הכול כ- 19 ,חודשים כלומר כשנה ושבעה חודשים .נציין כי משך התכנון בי ישובים ערבים וחרדיים ארוך .מהממוצע, בשל מורכבויות ייחודיות ליישובים אלו משך הטיפול בתכניות פינוי-בינוי קצר במעט , בשל משך הליך קדם תכנוני קצר יותר: כשישה חודשים בממוצע להליך קדם תכנוני ,כו- 12 חודשים בממוצע להליך התכנו ן הסטטוטורי , ובס ו הכ ך ל כשנה וחצי בממוצע. נתון זה מפתיע, שכן על פני הדברים תכניות פינוי בינוי הן הרבה יותר מורכבות מתכניות .בקרקע פנויה, ואין בידינו הסבר לכך גם בתכניות שמשך קידומן הכולל ארך זמן רב יחסית, 74 משך שלב התכנון הסטטוטורי75 נמוך מהרף הקבוע בחוק והוא ארך24 חודשים לכל היותר. נציין כי יש תכ ניות שאושרו בוועדה שמשך קידומן הכולל (מהכרזה עד מתן .תוקף לאישור) היה פחות משנה נזכיר ה כי הליך ה קדם תכנוני שתואר לעיל הוא ייחודי ל ותמ"ל , וכי ,בשל לוחות הזמנים הקשיחים המוגדרים לכל שלב בהליך הסטטוטורי התכני ו ת עוברת מהשלב הקד ם- תכנוני לשלב הסטטוטורי רק כאשר ה ן "בשלות" לקיום הליך תכנוני מואץ .נציין כי ,לדברי הוועדה שתי תכניות שקודמו בותמ"ל נסגרו ונפתחו מחדש 73 נציין כי יש בידינו נתוני צפיפות לגבי שבע מתוך שמונה תכניות הפינוי בינוי שאושרו עד כה בותמ"ל, ונתון זה מתייחס לצפיפות הממוצעת .בתכניות שלגביהן יש נתונים כאלו 74 .שלוש תכניות שאושרו קודמו במשך ארבע שנים ויותר 75 .מקליטת התכנית עד מתן תוקף לאישורה מגמות וסוגיות בפעי)לות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשל בעיות שעלו במהלך ההליך התכנוני וגרמו להתמשכות הליכי התכנון ולצורך להכניס בהן שינויים. יודגש כי מהלך זה הביא לאיפוס זמני התכנון בתכניות אלו. 76 ,כלומר ש יש מקרים חריגים שבהם עולות בעיות ייחודיות אינם מצליחים להתכנס ללוח הזמנים הקשיח ה קבוע להליך הסטטוטורי בוועדה. נציין עוד כי ,בהתאם להוראות החוק משך התהליך הקדם סטטוטורי לא נספר לעניין משך הזמן להחלטה .בתכנית כפי שניתן לראות בתרשים12 , חלקו של ההליך הקדם סטטוטו רי גדל ככל שגדל משך הזמן הכולל לטיפול בתכנית . בתכניות שמשך הטיפול הכולל שלהן בוועדה היה עד שנתיים, משך ההליך הקדם תכנוני היה כ- 44% בבמוצע, ואילו בתכניות שטופלו במשך שלוש שנים ויותר, משך ההליך הקדם תכנוני היה יותר .משני שליש ממשך הטיפולל הכולל 3.4 תכנון דיו ר בר השגה ו בת כניות הותמ"ל כאמור, אחת ממטרותיה של הותמ" ,ל, כפי שנקבעו בחוק, היא יצירת היצע של דיור בר השגה ,כלומר, יח"ד להשכרה ארוכת טווח מחציתן.במחיר מופחת77 החוק קובע כי בכל תכנית שעיקרה קרקעות מדינה שתאושר בותמ" ל, למעט תכנית ביישוב מיעוטים ותכניות פינוי ,בינוי יוקצו30% מיח"ד להשכרה לטווח ארוך ומחציתן להשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת. עם זאת, נקבע .כי במקרים חריגים, הממשלה רשאית לקבוע בצו ההכרזה שיעורים אחרים משיעורים אלו78 מנתוני הותמ" ל עולה, כי רק בכ- 56% מהתכניות במסלול הרגיל שאושרו בשנות פעילות הועדה (תכנ )יות שאינן תכניות ביישובי מיעוטים ואינן תכניות לפינוי בינוי אכן נקבע שיעור של 76 /מדובר בתכניות תמל1070 בטמרה, בה היו עיכובים כתוצאה מעתירות נגד התכנית, שנפתחה מחדש כתכנית/תמל1101 ;ו/תמל1053 בלוד נפתחה מחדש כתכנית/תמל1087 ,. רכזת הכרזות וקרקע פרטית בותמ"ל, דוא"ל3 בפברואר2021 . 77 סעיף1 .לחוק 78 סעיף4 .לחוק 44% 56% 69% 56% 44% 31% עד שנתיים שנתיים עד שלוש שלוש שנים ויותר תרשים12 :משך הטיפול בתכניות מאושרות , בפילוח לפי שיעור הזמן בהליך קדם סטטוטורי ובהליך הסטטוטורי , דצמבר2020 ממוצע משך הליך קדם סטטוטורי ממוצע משך הליך סטטוטורי משך הליך התכנון הסטטוטורי הממוצע (מקליטת התכנית עד אישורה) הוא כ- 12 .חודשים גם בתכניות שמשך קידומן הכולל ארך זמן רב יחסית , משך שלב התכנון הסטטוטורי נמוך מהרף הקבוע בחוק והוא ארך24 חודשים .לכל היותר חלקו של ההליך הקדם סטטוטורי גדל ככל שגדל משך הזמן הכולל לטיפול בתכנית. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 30% מיח"ד להשכרה לטווח ארוך (תרשי ם 13 .) ,עם זאת, על אף הקביעה הכללית בחוק מהנתונים עולה כי בכ- 44% מהתכניות נקבעו שיעורים נמוכים יותר להשכרה ארוכת טווח, כאשר ב- 38% מהתכניות נקבע ו שיעורים נמוכים מ- 30% לשכירות ארוכת טווח, וב- 6% מהתכניות כלל לא נקבע שיעור ל.יח"ד להשכרה לטווח ארוך רוב התכניות שבהן נקבע שיע ור של30% לשכירות ארוכת טווח הן במחוזות תל אביב והמרכז ( 22 )תכניות ( והיתר, במחוז צפון3 ( תכניות), דרום3 תכניות) וחיפה (תכנית אחת .) משלוש התכניות שבהן לא נקבעו יח"ד להשכרה שתיים הן במחוז חיפה ו אחת במחוז.מרכז79 נציין כי בתכנית אחת ביישוב ערבי, נקבעו10% לשכירות ארוכת טווח, על אף שבתכניות במסלול זה אין חובה לקבוע שכירות ארוכת טווח. ,לפי נתוני הותמ"ל נכון לינואר 2021 , אושרו בתכניות ה ותמ" ל בסך הכול כ- 45 אלף יח"ד להשכרה ארוכת טווח – שהן כ- 22% מסך יח"ד בתכניות מאושרות במסלול הרגיל – כמחציתן יח"ד להשכרה ארוכת טווח במחיר מופחת". מנתוני "דירה להשכיר, החברה הממשלתית לדיור ולהשכרה, שהועברו לבקשתנו, עולה כי נכון לנובמבר2020 , ב- 12 תכניות ותמ"ל יות החלו בהלי כי שיווק, ובמסגרת ם משווקות במכרזי השכרה כ- 4,000 יח"ד להשכרה ארוכת טווח, מחציתן במחיר מופחת , שהן כ- 10% מיח"ד להשכרה ארוכת טווח בתכניות ותמ"ל מאושרות (תרשים14 .) 80 לפי נתוני החברה, עד סוף2021 צפויה הכפלה של ,מספר יח"ד שישווקו לשכירות ארוכת טווח לכ- 8,000 .יח"ד נציין כי עם התמקדותה של הוועדה בתכניות פינוי-בינוי ותכניות ביישובים ערביים , בהן אין דרישה בחוק להכללת דיור בר השגה, ולאור הצעת החוק שעל הפרק ולפי ו תתמקד פעילות הוועדה בתחום זה עוד 79 ,רכזת הכרזות וקרקע פרטית בותמ"ל, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל27 בינואר2021 . 80 ממונה תחום תכנון ,בדירה להשכיר, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל10 במרץ2021 . נציין כי יש פער בין נתוני הותמ"ל לבין נתוני "דירה להשכיר" באשר למספר יח"ד בתכניות מאושרות: לפי נתוני דירה להשכיר מדובר בכ- 40 אלף יח"ד להשכרה ארוכת טווח בעוד לפי הותמ"ל מדובר בכ- 45 אלף.יח"ד. ככל הנראה מקור ההבדלים הוא במועד עדכון הנתונים 3 1 10 3 5 1 29 ללא5% 10% 15% 20% 25% 30% תרשים13 :תכניות ותמ”ל מאושרות , לפי שיעור יח"ד בשכירות לטווח ארוך , 2015-2020 יח" ד שטרם שווקו 90% יח" ד ששווקו במכרזי השכרה 10% תרשים14 :יח" ד להשכרה ארוכת טווח בתכניות ותמ”ל מאושרות ,לפי סטאטוס שיווק , 2015- 2020 בכ- 56% מהתכניות במסלול הרגיל ש אושרו עד סוף 2020 (תכניות שאינן תכניות ביישובי מיעוטים ואינן תכניות )לפינוי בינוי אכן נקבע שיעור של 30% מיח"ד להשכרה לטווח ארוך. בכ- 44% מהתכניות נקבעו שיעורים נמוכים יותר. נכון לינואר2021 , אושרו בתכניות הותמ"ל בסך הכול כ- 45 אלף יח"ד להשכרה ארוכת טווח – ש הן כ- 22% מסך יח"ד בתכניות מאושרות במסלול הרגיל – כמחציתן יח"ד להשכרה ארוכת .טווח במחיר מופחת מגמות וסוג)יות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יותר ותצומצם הדרישה להכללת דיור בר השגה בתכניות הוועדה ,מצטמצ מת למעשה פעילותה של הוועדה להשגת מטרה זו. 3.5 פעילות הותמ"ל לתכנון ביישובים ערביים ודרוזיים התכנית האסטרטגית לדיור81 קבעה, בין היתר, יעדים לתכנון ביישובים הערבים והדרוזים, לפי מחוז: כ- 21 אלף יח"ד מאושרות בשנה בשנים2017 – 2020, כ- 23 אלף יח"ד לשנה בשנים 2021 – 2025, וכ- 22 אלף יח"ד לשנה בשנים2026 – 2030 . לפי נתוני המועצה הלאומית ,לכלכלה יעדי הממשלה לתכנון ביישובים ערביים ודרוזיים לשנים2016 – 2020 הושגו ואף כ- 24% מעבר להם (היעד התכנוני לשנים אלו ליישובים ערביים היה104 אלף יח"ד, ואושרו בתקופה זו כ- 130 אלף יח"ד ביישובים .)אלו ,עם זאת בבחינת העמידה ביעדים לפי מחוז עולה כי במחוזות דרום אושרו יותר מפי שניים מהיעד לציבור הערבי, במחוז מרכז מספר יח"ד המתוכנן עבור הציבור הערבי היה גבוה מיעדי התוכנית האסטרטגית ב- 70% ; ,לעומת זאת במחוז ות ירושלים, ,חיפה וצפון היעדים לא הושגו ו נוצר בהם פער של23% – 60% מיעדי התכנון לציבור הערבי שנקבעו לשנים אלו. 82 ביישובים ערביים ודרוזים קיימת מורכבות תכנונית ייחודית בשל בעיות תכנוניות וקנייניות: רוב הקרקעות פרטיות, בחלק מהיישובים אין ת ו ,כנית מתאר, יש בעלויות לא רשומות או לא מוסדרות ועוד. כפי שיפורט בהמשך, הותמ" ל היא כלי ייחודי בפתרון הבעיות המאפיינות את התכנון ביישובים אלו בשל כמה ממאפייניה, ובהם, יכולותיה לאשר ת ו כניות מפורטות בהיקף נרחב שמכוחן ניתן להוציא היתרי בניה; הסמכויות הנרחבות שבידיה לחרוג מת ו כניות מ ת אר מחוזיות וארציות; קיומו של הליך קדם תכנו ני שבמסגרתו ממופות בעיות תכנוניות וקנייניות; והליווי הצמוד של צוות הוועדה ונכונותו למ צוא פתרונות יצירתיים לבעיות אלו (לפירוט סוגיות אלו ראו להלן פרק4.5 .) ,כאמור בשנים 2014 – 2020 הוכרזו36 תכניות מועדפות לדיור לציבו ר הערבי ( אלו מהוות כרבע מכלל התכניות שהוכרזו בשנים אלו ) שבהן מתוכננות כ- 84 אלף יח"ד,. מתוך התכניות שהוכרזו אושרו 20 תכניות שבהן כ- 30 ,אלף יח"ד שהן כ- 36% סך מ יח "ד בתכניות שהוכרזו ביישובים אלו , והיתר בהליכי תכנון שונים 81 הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2457 /, דר131 , בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 , לוח3 : יעדים לתקופה2030 - 2017 ולתקופת המשך ; ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה ה תכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 ,, עופר רז דרור ונועם קוסט מאי2017 . 82 ,המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור2040 - 2017: דוח מעקב , דצמבר2020 , 'עמ27 , 32 . 4,650 15,879 7,626 6,494 19,560 30,151 הכרזה ישיבת התנעה שולחן עגול מילוי תנאים להפקדה הפקדה להתנגדויות אישור-מתן תוקף תרשים15 :יח" ד בתכניות ביישובים ערביים ודרוזיים לפי שלב תכנוני , דצמבר2020 בשנים 2014 – 2020 הוכרזו36 תכניות מועדפות לדיור לציבור הערבי , מהן אושרו20 תכניות שבהן כ- 30 אלף .יח"ד )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm (תרשים15 .) רובן המוחלט של יח"ד בתכני ות המוכרזות לציבור הערבי ,והדרוזי ( מצוי במחוז צפון כ- 56%) ו במחוז חיפה ( 27%), ומיעוטן במחוזות האחרים (תרשים 16 .) באשר לפיזור יח"ד בתכניות מאושרות לפי מחוז, כ- 53% ,מהן במחוז צפון כרבע מהן ,במחוז דרום20% במחוז מרכז וכ- 4% במחוז ירושלים (תרשים17 .)הצפיפות הממוצעת בתכניות שאושרו ביישובים אלו היא כ- 7 יח"ד לדונם נטו, צפיפות נמוכה בכמחצית מהצפיפות בתכניות )במסלול הרגיל (ללא תכניות פינוי בינוי לציבור הכללי (כ- 15 .)יח"ד לדונם נטו83 מהותמ"ל נמסר כי צפיפות זו גבוהה מצ פיפות המינימום המוגדרת ליישובים אלו תמ ב" א35 היא ו תואמת למגמות הציפוף ההדרגתי שנקבע להרחבת יישובים אלה. 84 מנתוני התכנון של הותמ"ל עולה כי הוועדה אישרה כ- 30 אלף יח"ד מתוך יעד של104 אלף יח"ד ביישובים ערביים בשנים2016 – 2020 ,כלומר שהוועדה סיפקה כ- 29% מיעד התכנון הממשלתי ליישובים ערבים ל שנים אלו , כפי שנקבעו .בתכנית האסטרטגית לדיור 3.6 פעילות הותמ"ל בתכניות פינוי בינוי 'כאמור, תיקון מס4 לחוק הותמ”ל, הרחיב את סמכויות הועדה לטפל בתכניות פינוי-בינוי במתחם הכולל לפחות500 יח"ד ומצוי בתחום רשות מקומית שמספר תושביה גדול מ- 10,000 , ומרחיב את אפשרות הגשת תכנית אלו ליזמי,ם פרטיים. בעקבות זאת משנת2017 ואילך היו ו תכניות פינוי בינוי ביוזמת הרשויות המקומיות או ביוזמה פרטית, חלק ניכר מהתכניות המוכרז ות כמועדפות לדיור, בה ן .הועדה מטפלת משנת 2019 רוב התכניות המוכרזות בותמ "ל ויח "ד המוצעות בהן הן תכניות פינוי בינוי (תרשימים18 , 19 ). 85 כ- % 67 מיחידות הדיור במתחמים 83 נדגיש כי ביקשנו נתוני צפיפויות ממנהל התכנון, ובנתונים שהועברו אכן נכללו נתונים כאלו, א ך לאחר מכן נמסר מהוועדה כי נתונים אלו ,אינם מטויבים ולכן לא ניתן להציגם. בעקבות זאת בדק מרכז המחקר של הכנסת את נתוני הצפיפויות בכמחצית מהתכניות שאושרו והשווה אותם לנתוני הצפיפויות שנמסרו. מהבדיקה עלה כי הנתונים אמינים, ולכן הם מוצגים. האחריות על נתונים אלו היא של מרכז .המחקר והמידע של הכנסת בלבד 84 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 85 .נציין כי בתרשימים אלו תכניות במסלול הרגיל כוללות גם תכניות בקרקע מרובת בעלים 16,026 6,922 5,974 1,229 צפון דרום מרכז ירושלים תרשים17 :יח" ד בתכניות מאושרות ביישובים ערבים ודרוזים ,לפי מחוז, דצמבר2020 סה"כ 30,151 47,445 22,790 6,922 5,974 1,229 צפון חיפה דרום מרכז ירושלים תרשים16 :יח" ד בתכניות מוכרזות ביישובים ערביים ודרוזיים לפי מחוז סה"כ 84,360 כ- 53% מיח"ד שאישרה הוועדה ביישובים ערביים הן במחוז צפון, כרבע ,במחוז דרום20% במחוז מרכז וכ- 4% במחוז ירושלים מג)מות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שהוכרזו בשנת 2019 ,וכ- 43% מיח "ד במתחמים שהוכרזו בשנת 2020 היו במתחמי פינוי בינוי. נציין כי בשנת2020 בוצעו הכרזות רק בחודש ינואר ולא קודמו הכרזות נוספות בשל פקיעת תוקף החוק. ,זאת למרות שהרשות להתחדשות ע ירונית, רשויות מקומיו ת ויזמים ביקשו להכריז על מתחמים נוספים כמתחמי פינוי בינוי. 86 בשנים2017 – 2020 הוכרזו40 תכניות פינוי- בינוי מועדפות לדיור שבהן תוספת87 מוצעת של כ- 53 אלף יח"ד, שהן כמחצית מהתכניות המועדפות לדיור ש הוכרזו בשנים אלו וכ- 28% מיח"ד המוצעות בהן. נציין כי ביחס ל תכניות ,ותמ"ל רגילות בתכניות פינוי בינוי יש בממוצע פחות יח"ד ושטחן קטן יותר בדרך כלל. כ- 65% פינוי בתכניות מיח"ד- מוכרזות בינוי נמצאות באזורי הביקוש– מחוז ות תל אביב וה מרכז, ( והיתר, במחוז דרום24% ( ), חיפה7% ( ) וירושלים4% ) (תרשים20 ) . 86 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 87 בתכניות פינוי בינוי מוצג מספר יח"ד התוספתיות, כלומר, אל ו הנוספות על יח"ד הקיימות במתחם, שאותן הורסים ובונים מחדש. סך יח"ד . יח"ד תוספתיות+ בתכניות אלו הוא יח"ד קיימות 21 34 16 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים18 :תכניות מוכרזות לפי מסלול , דצמבר2020 פינוי בינוי רגיל 27,009 108,752 66,174 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים19 :יח"ד בתכניות מוכרזות לפי מסלול , דצמבר2020 פינוי בינוי רגיל 27,324 13,000 7,551 3,695 1,937 מרכז דרום תל אביב חיפה ירושלים תרשים20 :יח" ד תוספתיות בתכניות פינוי בינוי מוכרזות לפי מחוז , 2017-2020 סה"כ 53,507 משנת 2019 רוב התכניות המוכרזות בותמ "ל ויח "ד המוצעות בהן הן במסגרת פינוי בינוי : כ- 67% מיחידות הדיור במתחמים שהוכרזו בשנת 2019 , וכ- 43% מיח "ד במתחמים שהוכרזו בשנת 2020 היו במתחמי פינוי בינוי. כ- 65% מיח"ד בתכניות פינוי- בינוי מוכרזות נמצאות באזורי הביקוש– מחוז ות תל אביב ו המרכז, ,והיתר ( במחוז דרום24% ,) ( חיפה7% ) וירושלים ( 4% ) )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm באשר לשלבי התכנון של תכניות אלו (תרשימים21 , 22 ,) 13 תכניות פינוי- בינוי אושרו ובהן תוספת מוצעת של כ- 23 ,אלף יח"ד26 תכניות ובהן תוספת של כ- 30 אלף יח"ד נמצאות בשלבי תכנון טרום סטטוטוריים ,שונים ותכנית אחת נסגרה ללא מתן תוקף. 88 תכניות פינוי בינוי מאושרות כפי שהוצג בתרשימים 21 ו- 22 ,לעיל בשנים2018 – 2020 אושרו בותמ"ל13 תכניות פינוי בינוי שבהן תוספת של כ- 23 .אלף יח"ד כ- 37% מהתכניות שאושרו בותמ" ל בשנים2018 – 2020 הן תכניות ,פינוי בינוי ו בהן כ- 13% מיח"ד בכלל התכניות שאושרו בתקופה זו בוועדה . שיעור יח"ד בתכניות פינוי בינוי מתוך כלל יח"ד בתכניות שאושרו בותמ" ל בשנים2020-2018 עלה בהתמדה, מ כ- 1% בשנת2018 , ל- 22% בשנת2019 , והגיע ל- 28% בשנת2020 (תרשים 23 ) . לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בשנים2018 – 2020 אושרו בכל מוסדות התכנון 95 תכניות פינוי בינוי, שבהן תוספת מוצעת של כ- 50 אל.ף יח"ד89 ,כלומר ש בשנים2018 – 2020 , אושרו בותמ"ל כ- 46% מ י סך ח"ד התוספתיות בתכניות פינוי-בינוי שאושרו בכל מ ו סדות התכנון . מנתונים אלה עולה כי פעילות הותמ"ל מתמקדת בשלוש השנים האחרונות בתכניות פינוי- .בינוי, וכי היא מקדמת חלק ניכר מתכניות אלו 88 /תמל2011 בראש העין הוכרזה בשנת2019 ., אך לא קודמה לשלבי התכנון השונים ונסגרה ללא מתן תוקף 89 מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות ,עירונית, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל19 במאי2021 . 1,986 17,123 10,873 530 22,995 הכרזה ישיבת התנעה שולחן עגול סיום טיפול ללא תוקף אושרה-מתן תוקף תרשים21 :יח"ד תוספתיות בתכניות פינוי בינוי מוכרזות ,לפי שלב תכנוני , דצמבר2020 1 13 12 1 13 הכרזה ישיבת התנעה שולחן עגול סיום טיפול ללא תוקף אושרה-מתן תוקף תרשים22 :תכניות פינוי בינוי מוכרזות לפי שלב תכנוני , דצמבר2020 0% 10% 20% 30% 2018 2019 2020 תרשים23 :שיעור יח"ד תוספתיות בתכניות פינוי- בינוי ,בסך יח"ד שאושרו בותמ" ל בשנים2018-2020 בשנים2018 – 2020 , אושרו בותמ"ל כ- 46% מ סך י ח"ד התוספתיות בתכניות פינוי-בינוי שאושרו בכל מו סדות התכנון . מנתונים אלה עולה כי פעילות הותמ"ל מתמקדת בשלוש השנים האחרונות בתכניות פינוי- ,בינוי וכי היא מקדמת חלק .ניכר מתכניות אלו )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כ- 78% מיח"ד התוס פתיות בתכניות פינוי- בינוי שאושרו בותמ"ל הן בשמונה תכניות במחוז המרכז , (ארבע מהן גדולות במיוחד ,ברחובות, לוד גבעת שמואל ויהוד-מונוסון ) (תרשים24 ); כ- 9% בתכנית אחת גדולה ;)במיוחד במחוז דרום (קרית גת כ- 8% ;)בתכנית אחת במחוז ירושלים (בית שמש וכ- 5% בשתי תכניות במחוז תל אביב (באור יהודה). לפי נתוני הצפיפות בתכניות פינוי- בינוי שאושרו בוועדה90 היא בממוצע כ- 48 יח"ד לדונם נטו, והיא גדולה ביותר מפי שלושה מהצפיפות הממוצעת בתכניות רגילות שאושרו בוועדה– 15 יח"ד לדונם נטו. 91 הצפיפות משתנה בין יישובים ומחוזות: הצפיפות הממו צעת הנמוכה ביותר בתכניות פינוי בינוי היא במחוז ,מרכז38 יח"ד לדונם נטו , והצפיפות ( הגדולה ביותר היא במחוזות תל אביב63 ( יח"ד לדונם נטו בממוצע) וירושלים61 יח"ד לדונם ,נטו בממוצע). עם זאת היחס בין צפיפות ה בניה בתכניות על קרקע פנויה לעומת תכניות פינוי בינוי ה וא הגבוה ביותר במחוז ירושלים, בו הצפיפות בתכניות פינוי בינוי גדולה כמעט .פי שמונה במחוזות מרכז ותל אביב יחס זה הוא הנמוך ביותר ו בהם צפיפות ניה בה בתכניות פינוי בינוי גדול ה בכפי שניים מצפיפות ה בניה בתכניות על קרקע פנויה (תרשים 25 .)יודגש כי אין בידינו נתונים ,לגבי מימוש תכניות אלו, שכן מימושן נעשה בידי יזמים פרטיים .ולא על ידי רמ"י או משב"ש 90 ,כאמור בתאריך27 בינואר2021 העביר ו הותמ"ל ו מנהל התכנון קובץ נתונים על תכניות הותמ"ל לבקשת מרכז המחקר והמידע של .הכנסת, ובתוך כך גם נתוני צפיפויות, שנכללו בבקשת המידע לאחר זמן מה חזר ה בה הוועדה מנתונים אלה בטענה שאינם מטוייבים .ולכן אין להשתמש בהם. מנהל התכנון לא העביר נתונים חלופיים או מטוייבים אחרים מרכז המחקר והמידע של הכנסת ערך בחינה של כמחצית מהתכניות ומצא כי יש התאמה בין נתוני הצפיפות שנמסרו לבין הנתונים המוצגים ב מסמכי התכניות . יצויין כי מדובר בבדי קה מדגמית שאינה כוללת את כל התכניות, אולם מאחר שנבדק שיעור גבוה מכלל התכניות, בחרנו להציג את כלל הנתונים שהתקבלו בנושא .זה 91 צפיפות בניה נמדדת בכמה דרכים. יח"ד לדונם נטו הוא היחס בין מספר יחידות הדיור בתכנית לשטח החלקות המוגדרות למגורים בתכנית. חישוב כזה א :ינו לוקח בחשבון שטחים בייעוד אחר בתכנית, למשל שטחים ציבוריים פתוחים או שטח שמוקצה לתשתיות. ראו ,משרד הבינוי והשיכון ניתוח צפ יפויות בשכונות מגורים , 2014 . 17,915 1,977 1,937 1,166 מרכז דרום ירושלים תל אביב תרשים24 :יח"ד תוספתיות בתכניות פינוי- בינוי מאושרות , 2018-2020 סה"כ 22,995 61 40 38 63 8 11 20 31 ירושלים דרום מרכז תל אביב תרשים25 : צפיפות נטו ממוצעת בתכניות מאושרות לפי מסלול ומחוז ,יח"ד לדונם נטו , דצמבר2020 פינוי בינוי רגיל )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3.7 מימוש תכניות שאושרו בותמ"ל .לאחר אישור תכניות מפורטות, מגיע שלב ביצוע התכניות ומימושן להלן מוצגים נתוני מימוש התכניות שאושרו בוועדה, שרוכזו מגופי הפיתוח על ידי הוועדה , והועברו לידינו . הנתונים שלהלן אינם כוללים מימוש תכניות פינוי בינוי, שהנתונ ים לגביהן אינם מרוכזים על ידי גו פי הפיתוח, שכן .הם נעשים על ידי יזמים פרטיים בתכניות במסלול הרגיל ,הליך המימוש מורכב מ :כמה שלבים ,תכנון התשתיות הצמודות ותקצובן שיווק הקרקע,ליזמים פיתוח הקר ק,ע מסירת הקרקע ,ליזמים הוצאת .היתר בניה, בניה, ואכלוס להלן נבחן את מימוש התוכניות שאושרו בותמ"ל ביחס לשני שלבי מימוש לגביהם הועברו לנו נתונים :שיווק הקרקע ליזמים ,ו פיתוח הקרקע )(תשתיות צמודות . לפי נתוני הפיתוח שריכזה הוועדה מגופי הפיתוח והועברו ל,ידינו92 נכון לינואר 2021 ב- 39 תכניות שאושרו במסלול הרגיל החלו שיווקים ונכללו בהם42,436 יח"ד מתכניות אלו (כלומר, שיח"ד מתכניות אלו נכללו )בשיווקים שנערכו, או שפורסמו וטרם נערכו . ,כלומר שבכ- % 52 מהתכניות שאושרו במסלול הרגיל ,החל שיווק הקרקע ליזמים עבור כ- % 18 מיח "ד בתכניות שאושר ו במסלול הרגיל עד כה (תרשים26 .) ,באשר לפיתוח הקרקע עד תחילת 2021 החל פיתוח הקרקע ב- 43 תכניות (כ- 57% מהתכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל. 93 כאמור, לפי חוק הותמ"ל יש לבצע בפועל לפחות25% מכלל עבודות התשתית המתוכננות בשטח התכנית , תוך א רבע שנים ממועד אישור התכניות. 94 92 ,רכזת הכרזות וקרקע פרטית בותמ"ל, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל29 ביולי2021 . הוועדה ריכזה את הנתונים מגופי הפיתוח בחודשים ינואר- מאי2021 . 93 שם. 94 סעיף26 .(א) לחוק יח" ד בשיווק 42,436 18%יח" ד שלא שווקו 194,856 82% תרשים26 :יח" ד בתכניות מאושרות במסלול הרגיל ,לפי סטאטוס שיווק , ינואר 2021 237,292 תכניות שבהן פותחו25% מהקרקע או יותר , 12 , 71% תכניות שבהן פותחו פחות מ- 25% מהקרקע , 5 , 29% תרשים27 : תכניות ותמל מאושרות במסלול הרגיל שעברו ארבע שנים או יותר ממעוד אישורן , לפי שיעור פיתוח הקרקע , ינואר2021 56,746 )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נכון לינואר 2021 , היו17 תכניות שחלפו יותר מארבע שנים מיום אישורן או מיום פסיקת בית .משפט בנוגע לאישורן ,מהן ב- 12 תכניות פותחו לפחות25% מהתשתיות, שבהן כ- 38 אלף .יח"ד בחמש תכניות אחרות, שבהן כ- 19 אלף יח"ד, פותחו פחות מ- 25% מהתשתיות :בשתי תכניות טרם החלו עבודות פיתוח,הקרקע ובשלוש תכניות אחרות פותחו בין2% ל- 10% .מהתשתיות הצמודות כלומר ,שב- 71% מהתכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל עד ינואר 2017 , אכן ,הוחל הפיתוח כפי שנדרש בחוק וביתר התכניות ( 29% ) , טרם פותחו התשתיות הנדר בהיקף בחוק ש (תרשי מים 27 , 28 .) 95 נציין כי לא עלה בידינו לקבל נתונים לגבי הוצאת היתרי בניה ולגבי תחילת בניה מתוקף תכניות שאושרו בותמ"ל. 4 . סוגיות בפעילות הותמ"ל כאמור, הוועדה הוקמה ככלי ייחודי ו זמני לפתרון כמה סוגיות שנתפשו כחסמים משמעותיים בתח ו ם התכנון והבניה, ובהם ,התמשכות הליכי התכנון התמשכות הליכי ,השבת קרקעות מדינה ו חשש מ מחסור ביח"ד בתכניות מפ,ורטות מאושרות. לצורך כך קנ בע הליך תכנון מואץ בוועדה , הוקנו לוועדה סמכויות נרחבות לשינוי ת ו כניות מתאר מחוזיות וארציות, בוטלו ההתניות ו בת כניות, ונקבע הליך מואץ להשבת קרקעות מדינה ו לת כניות מגורים גדולות . עוד בזמן הדיונים בחקיקת חוק ה ותמ"ל ,בכנסת ו לאורך שנות פעילות הו ו,עדה בדיונים על הארכת פעילות הוועדה בשנת2018 , ולאחרונה עם הכוונה להאריך עוד ,את פעילותה נתגלעו מחלוקות סביב הקמת הוועדה ו היבטים שונים של ,פעילותה. מצד אחד נתלו בוועדה תקוות ,גדולות מצד הממשלה והיא כמובן זכתה לעידוד ותמיכת קבינט הדיור ו חלק ממשרדי הממשלה (וב הם , משרד האוצר, משרד ראש הממשלה, משרד הבינוי והשיכון והרשות הממשלתית )להתחדשות עירונית, ראשי ערים שבשטחם מקודמות תכניות בוועדה , מ ארגוני חברה אזרחית ,ומחברי כנסת .ששיבחו את פעילותה, במיוחד ביישובים הערביים96 מצד שני הוטחה בוועדה ביקורת נרחבת על היבטים שונים של פעילותה מארגוני סביבה, השלטון המקומי, ההתיישבות 95 ראש תחום בכיר ב אגף הנדסה ופיתוח תשתיות ברמ"י, קובץ נתונים שהת ,קבל בדוא"ל21 בינואר2021 . 96 ראו למשל: הכנסת ה- 20 ,, ועדת הפנים והגנת הסביבה 'פרוטוקול מס593 , מדיון בנושא צו לקידום הבנייה במתחמים המועדפים לדיור (הוראת שעה) (הארכת תוקף החוק), התשע"ח– 2018 , 11 במרס 2018 ; 'המועצה הארצית לתכנון ובניה, ישיבה מס643 , תמליל דיון ב נושא הצעת חוק הותמ"ל , 7 ביולי2020 ', עמ130 - 74 . לפי חוק הותמ"ל יש לבצע בפועל לפחות 25% מכלל עבודות התשתית המתוכננות בשטח התכנית ,תוך ארבע ים שנ ממועד אישור התכניות. עד ינואר 2021 פותחו לפחות 25% מהתשתיות ב- 12 תכניות, שבהן כ- 38 .אלף יח"ד בחמש תכניות אחרות, שבהן כ- 19 ,אלף יח"ד פותחו פחות מ- 25% מהתשתיות. כלומר, ש ב- 71% מהתכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל עד ינואר 2017 , אכן הוחל הפיתוח כפי שנדרש ב ,חוק וביתר התכניות ( 29% ) , טרם פותחו התשתיות בהיקף הנדרש בחוק. 2 1 1 1 1 4 2 3 1 1 0% 2% 3% 10% 26% 30% 40% 50% 65% 80% תרשים28 : שיעור פיתוח הקרקע בתכנית בתכניות שעברו ארבע שנים או יותר ממועד אישורן , ינואר2021 )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,הכפרית, ארגונים העוסקים בתכנון ,אנשי אקדמיה חברי כנסת ואף כמה משרדי ממשלה ( ובהם משרד החקלאות והמשרד להגנת הס)ביבה. בפרק זה נציג את מאפייני פעילות הועדה והישגי ה , ואת העמדות המתנגדות והתומכות בהיבטים ה שונים של פעילות זו . מקור ות המידע בנושא זה הם מסמכים רשמיים וניירות עמדה של משרדי וגופי ממשלה, ושל גופים אזרחיים ומקצועיים ; עמדות שהושמעו בדיוני ועדות הכנסת בעת הכנת החוק המקורי ובדיונים על הארכתו ב ו ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת במרס 2018 ; ועמדות נציגי המשרדים והארגונים השונים כפי שהושמעו בדיון המועצה הארצית לתכנון ול בניה בנושא תזכיר החוק להארכת פעילות הותמ"ל ב יולי2020 . 97 מקור עמדת ה ותמ"ל הוא בפרסומים רשמיים ובתשוב ו ת הוועדה לבקש ו ת המידע של מרכז המחקר והמידע של ה .כנסת הסוגיות מוצגות לפי נושאים: תכנון מהיר של תכניות גדולות למגורים (מטרות הועדה, יעדיה )והמדדים להצלחתה ; השלכות סביבתיות ועירוניות של תכניות ותמ"ל על שטחים פתוחים; סמכויות הועדה הנרחבות ;והשלכותיהן קביעת מנגנון חדש בתכניות ותמ"ל להבטחת הלימה בין בינוי למגורים להקמת תשתיות ואופן פעולתו (כולל סטאטוס התשתיות ה נדרשות לתכניות )ותמ"ל מאושרות; פעילות הוועדה לקידום תכנון ביישובים ערביים ודרוזיים; ופעילות הו ו עדה לקידום תכניות פינוי- .)בינוי (התחדשות עירונית נדגיש כ י חלק מסוגיות אלו עוסקות ב מאפיינים ה ייחודיים של ה ותמ" ,ל ,(למשל, היקף סמכויות הוועדה חוסר האפשרות לערור על החלטותיה )וביטול ההתניות בתכניות ותמ"ל וחלק ן עוסקות במאפיינים מהותיים לעבודת הותמ"ל, אולם שאינם בהכרח ייחודיים לה, אלא מאפיינים גם חלק מפעילות הוועדות המחוזיות או כלל מערכת התכנון (למשל, טיפול בתכניות גדולות למגורים, מדדי פעילות התכנון ויעדיו , וסוגיית הלימת התשתיות ומבני הציבור את הבינוי למגורים בהיקף ובתזמון ב)ביצוע תכניות אלו. נזכיר כי הותמ"ל הוקמה במיוחד כגוף תכנון ה עוסק בתכנון מואץ למגורים, ולכן, ע ל אף שגם וועדות מחוזיות עוסקות בתכניות גדולות למגורים , הותמ"ל היא מוסד תכנון ארצי שהוקם לשם מטרה זו בלבד. 4.1 סוגיות ב תכנון מהיר של תכני ו ת גדולות למגורים התכנון המואץ למגורים נקבע כיעד ממשלתי מתוך תפיסה כי הגדלת המלאי התכנוני תביא להגדלת היצע הדיור, כלומר, הדי .רות הבנויות בפועל האצת הליכי התכנון של תכניות גדולות למגורים באמצעות הותמ"ל נבעה מניסיון לפתור את בעיית התמשכותם של הליכי התכנון של .תכניות כאלו במנגנוני התכנון הקיימים, ופרקי הזמן הארוכים שנדרשו לאישורן מטרתה המרכזית ומומחיותה של ה ותמ"ל יא ה תכנון מהיר של תכניות מפורטות רחבות היקף למגורים , כלומר תכניות בינוי עיר( שמתוקפן ניתן להוציא היתר בניה ללא תלות בתכנית )אחרת. תכניות כ אלו אינן בלעדיות לותמ"ל, אלא מקודמות גם בוועדות המחוזיות, אך 97 המועצה הארצית לת 'כנון ובניה, ישיבה מס643 , תמליל דיון ב נושא הצעת חוק הותמ"ל , 7 ביולי2020 ', עמ130 - 74 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התמקדותה והתמחותה של הוועדה בתחום זה מצריכה פירוט של ההצדקות לשיטת תכנון ז ו מצד אחד , ושל הביקורות המופנות כלפיה מצד שני ,. לפיכך ה סוגיות המובאות בפרק זה עוסקות במנדט המרכזי של הוועדה גם כאשר הן נוגעות למגמת מדיניות רחבה יותר ב תחום התכנון בשנים האחרונות המאפיינת את מדיניות הממשלה בתחום זה . בפרק זה מוצגות כמה סוגיות הנוגעות ל תכנון ה מהיר למגורים בותמ"ל ולהשלכותי ו : פיתוח שיטות עבודה ומומחיות לתכנון מהיר למגורים בותמ"ל ; שאלת הקשר בין מלאי תכנוני והגדלת ;היצע הדיור; השפעות ארוכות טווח של תפיסת המלאי התכנוני ומימושה שאלת ההלימה בין הגדרת היעדים בתחום התכנון לבין מטר ת הוועדה המרכזית בהגד לת היצע הדיור ; מיקוד בהספק תכנוני של יח"ד וחוסר ב מדדים ויעדים לאיכות התכנון ו ל הלימת התשתיות התומכות; ו השלכות ה תכנון המואץ למגורים על שלב הביצוע והלימת התשתיות. 4.1.1 התמחות ה ותמ"ל ב תכנון מואץ של תכניות גדולות למגורים כאמור, האצת תכנון למגורים הוא אחד מכלי המדינ יות שגיבשה הממשלה להתמודדות .עם משבר הדיור בעשור האחרון ה ותמ"ל הוקמה לצורך מטרה זו, ו יש לה חלק מרכזי בקידום ו שיט ת עבודה ל תכנון מואץ למגורים בהיקפים גדולים , וליצירת תחרותיות עם הוועדות המחוזיות בתחום זה. כמה גורמים אפשרו לוועדה להשיג את יעדיה ביעילות ולקדם תכניות מפורטות ל מגורים בהיקפים גדולים ביותר בפרק זמן קצר יחסית ף , א מעבר ליעדים שנקבעו לה :הטיפול במספר תכניות מצומצם יחסית למספר התכניות המטופלות ו בו עדות המחוזיות ( ,כאמור מספר התכניות הממוצע שאושרו בותמ"ל בשנה הוא כ- 3% ממספר התכניות ש אושר בכל מוסדות התכנו ן בכל שנה); ההתמקדות בתכניות לדיור בלבד (ללא"נטל" העיסוק ביתר תפקידיהן של )ועדות מחוזיות; המשאבים הנרחבים שהועמדו לרשותה; סמכויותיה הנרחבות; שיתוף הפעולה עם אגף התקציבים במשרד האוצר ונגישותה .למשרדי הממשלה השונים ,כלומר שמאפייני הוועדה ואופן פעילותה כפי ש נקבעו בחוק והתגבשו בשיטות העבודה שלה, איפשרו .לוועדה לעמוד ביעדיה ואף מעבר להם במשך שנות פעילותה פותחו ב ותמ"ל שיטות עבודה ייחודיות שעשויות להיות מועילות גם במוסדות תכנון אחרים, ובהן: יצירת הליך קדם סטטוטורי; התייעצות מוקדמת עם בעלי )עניין (שולחנות עגולים; ישיבות סטאטוס לפי נושאים; התמחות של מתכננים בנושאים )שונים (במקום התמחות מרחבית; יצירת ו ו דאות לכל הגורמים שעובדים מול הועדה באמצעות הגדרה ב רורה של לוחות הזמנים של פעילות הוועדה ודרישותיה בכל שלב; קישור התכנון לפתרונות מימון ותקצוב המוכוונים לשלב הביצוע; ומ עקב שוטף בעזרת יועצים מקצועיים אחר היבטים שונים של תכניות גדולות. 98 98 ותמ"ל ,סדרי עבודה ותנאי סף , ספטמבר2016 ,; פייטלסון ואחרים השפעת הותמ"ל על דמות הארץ , אפריל2019 ', עמ97 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,נוסף על כך צוות ה ותמ"ל מקדם גישה של שיפור מתוך ,היזון חוזר ,כלומר לימוד תוך כדי ניסיון , צבירת ידע בתחומי פעילותו וחיפוש פתרונות יצירתיים לבעיות שונות, כפי שמוצג בהמשך המסמך, למשל בפעילות הוועדה לתכנון ביישובים ערביים ודרוזיים (פרק4.5 ). ,לדברי הותמ"ל מהירות התכנון חשובה מכמה טעמים מרכזיים: היא גורמת לכל הצדדים להתגייס להליך התכנוני ולפתור בעיות העולות במסגרתו ; היא יוצרת ו ודאות תכנונית שיש בה חשיבות גדולה לתושבים וליזמים; היא גורמת לאישור תכניות עדכניות, רלוונטיות שעונות על צרכים עכשוויים, ולא תכניות מיושנות, בהן עבר פרק זמן גדול מתחילת התכנון ועד אישורן ; והיא מקדמת יעילות בהליך התכנוני. 99 מצוות הוועדה לא נמסר על חסרונות ב הליך ה תכנון ה מואץ . ,עם זאת נו שא התכנון המהיר למגורים הותמ"ל ,זוכה לביקורת נרחבת מגופים ממשלתיים אזרחיים ומקצועיים כפי שיפורט בהמשך. נציין כי כחלק מהתכנון המואץ למגורים בותמ"ל, מוכנסות חלק מהתשתיות לתחומי התכנית כדי לקדם איש ו ר סטטוטורי לחלק מהתשתיות הנדרשות לתכנית (לפירוט ראו להלן פרק4.4 .) לאור זאת, ניתן לשאול האם וכיצד יש להפיץ את שיטות העבודה המוצלחות שפותחו בותמ"ל ,לוועדות המחוזיות, ומצד שני יש לשאול האם נבחנו ההשלכות של כלל הסמכויות ודרכי העבודה של הוועדה על סוגיות רוחב שונות, ובהן תכנון ארוך טווח (תכנון מתארי), הלימת תשתיות, מימוש .תכניות, איכות תכנונית ועוד 4.1.2 סוגיית ההלימה בין מדדי הוועדה ויעדיה לבין מטרותיה כפי שהוצג לעיל, הותמ"ל תרמה תרומה משמעותית להיקף המלאי התכנוני הגדול שאושר ,בשנים האחרונות, מעל ומעבר ליעדים שנקבעו לה. עם זאת מטרת ה הרשמית והראשית של הוועדה , כפי שנקבעה בחוק, אינה הגדלת המלאי התכנוני, אלא "הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור", 100 ולשם כך הוקנו לוועדה סמכויות נרחבות, נקבע לה הליך תכנון מואץ, בוטלו ,התניות בתכניותיה וגובש מנגנון חליפי לקידום תשתיות נקבע הליך מזורז להשבת קרק עות מדינה למימוש תכניותיה , ונקבע לוח זמנים לתחילת פיתוח . ,למעשה תפקיד הוועדה הוא ליצור "מלאי תכנוני" בר מימוש במטרה להגדיל את מספר הדירות שנבנות בפועל ,. כלומר שלמרות שהוועדה היא גוף תכנוני שאינו עוסק בתחום הביצוע והבניה בפועל ואינו אחראי ,עליו מטרת הוועדה בחוק נקבעה במונחים של השפעה על הבניה בפועל ועל היצע הדירות .בשוק לפי הערכות בנק ישראל משנת2014 , תהליך ייצור דירה בישראל אורך כ- 13 שנים (מבדיקת היתכנות, דרך תכנון, שיווק הקרקע ליזמים, הנפקת היתר בניה, בניה בפועל, ועד סיום 99 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב1 בפברואר2021 . 100 סעיף1 .לחוק מטרתה הרשמית והראשית של הוועדה, ,כפי שנקבעה בחוק אינה הגדלת המלאי התכנוני, אלא "הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור". למרות שהוועדה היא גוף תכנוני שאינו עוסק בתחום הביצוע והבניה בפועל ואינו אחראי ,עליו מטרת הוועדה בחוק נקבעה במונחים של השפעה על הבניה בפועל ועל .היצע הדירות בשוק )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 45 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .)הבניה101 לפי הערכה זו, מאישור התכ נית עד סיום הבניה עוברות כשבע שנים וחצי .בממוצע לפי הערכות אלו (למרות שאינן עדכניות ואינן ממוקדות ב תכניות בי ו זמה ממשלתית על קרקעות מדינה) ניתן יהיה לבחון את השפעתו של המלאי התכנוני שנוצר רק כשמונה שנים לאחר אישור התכניות, כלומר משנת2023 ,ואילך. לפיכך סביר להניח כי גם אם תהיה למלאי התכנוני הגדול שנוסף בשנים האחרונות השפעה על התחלות הבניה, ניתן יהיה להבחין בכך רק בטווח ארוך יותר, שכן מימוש התכניות אורך זמן וישנם גורמים רבים המשפיעים על שלבי הרישוי והביצוע . נוסף על כך, כדי להפריד בין השפעות המלאי התכנוני לבין השפעות של מהלכי ,מדיניות ומגמות שוק אחרים על התחלות הבניה יש לבחון את הנושא לעומק ולא ניתן להסתפק בהשערות תיאורטיות לגבי קשר מובן מאליו בין הגדלת המלאי התכנוני להיצע הדירות . נציין כי מידת ההשפעה או הקשר בין הגדלת המלאי התכנוני בכלל או פעילות הותמ"ל בתחום זה בפרט, לבין התחלות הבניה והיצע הדירות לא נבדק בידי גורמי הממשלה השונים . לא מצאנו מחקר שנערך במנהל התכנון, במשרד האוצר, בבנק ישראל או במועצה הלאומית לכלכלה שמטרתו לבחון את הנושא, ואין בידינו אינדיקציה לגבי מידת ואופן השפעתו של המלאי התכנוני הגדול שנוצר בש .נים האחרונות על היצע הדירות למגורים בארץ נציין עוד כי פנינו לבעלי תפקידים במטה הדיור לשעבר, אך כפי שיוצג בהמשך, המידע, הידע הארגוני והנתונים שרוכזו במטה אבדו עם פירוקו הפתאומי, ולא ניתן לדעת האם בוצעה במטה .עבודה רלוונטית בנושא זה על אף שמטרתה הראשונה של ,הוועדה הוגדרה בחוק כהגדלת היצע הדירות למגורים המדדים והיעדים של פעילות הוועדה מוגדרים במישור אחר– הספק התכנון, כלומר, כמות יח"ד מאושרות ומהירות האישור במסגרת ההליך התכנוני . כלומר, ש מטרתה המרכזית של הועדה נקבעה בחוק באופן שקשה לאמוד אותו, קרי, הגדלת היצע יח"ד, ובמונחים שהקשר ב יני הם לבין יעדי הוועדה (הספק אישור יח"ד) אינו ברור ,. כלומר יעדי הוועדה ומדדי תפוקותיה אינם מלמדים אותנו על מידת עמידתה במטרתה המרכזית, כפי שהיא .מוגדרת בחוק אם מטרתו של גוף שהוקם בהוראת שעה לצורך נקודתי הוגדרה באופן שלא ניתן למדוד את ,מידת השגתה אלא לאחר שנים רבות, עלולה להיות בעיה בהגדרת המטרה ביחס בין היעדים למטרה, ובאפשרות לבחון את השגת המטרה בטווח זמן רלוונטי . 4.1.3 מלאי תכנוני והגדלת היצע הדירות מדיניות התכנון המואץ למגורים בהיקפים גדולים , שכחלק ממנה הוקמה הותמ"ל ושנוסחה בצורתה המקיפה ביותר בתכנית האסטרטגית לדיור2040 , מבוססת על ההנחה כי חוסר במלאי תכנוני יצר"צוואר בקבוק " בהליך ייצור הדירה , ה אט את קצ ב התחלות הבניה ובכך תרם למשבר הדיור. לכן, נקבעו יעדי תכנון שמטרתם ליצור מלאי תכנוני לשנים קדימה, מתוך הנחה כי רק 101 בנק ישראל, דוח שנתי לשנת2014 ,פרק ז: סוגיות מבניות במשק הישראלי ', עמ178 . ( מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור)ותמ"ל | 46 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חלק ו יתממש, וגובש ההליך התכנוני המואץ לדיור בותמ"ל. כל זאת, מתוך הנחה כי יש חשיבות .גדולה למהירות התכנון ולהיקפו בפתרון משבר הדיור עם זאת, הה נחה לגבי מידת השפעתו של המלאי התכנוני על התחלות הבניה ו הטענה כי מחסור במלאי היה מהגורמים למשבר הדיור, שנויה במחלוקת. זאת, בין היתר, בשל מ אפייני משבר ( הדיור הנוכחי שתחילתו בשנת2009). בניגוד לשנות ה- 90 של המאה הקודמת, בהן עליית המחירים נבעה מגל העלייה מברית המועצות לשעבר, עלית המחירים משנת2009 נבעה בין היתר מזרימת הון לתחום הנדל"ן בחיפוש אחר תשואה לאחר שהריבית ירדה ואפיקי ההשקעה האחרים האטו כתוצאה מהמשבר הכלכלי של שנת2008 . 102 לכן עליית המחירים לא גרמה לירידה בביקוש אלא להפיכת הדירות למוצר השקעה אטרקטיבי עוד יותר, ולכן לעלייה נוספת בביקוש מצד משקיעים . דבר זה הביא להמשך עליית המחירים, וכתוצאה מכך, נפגעו משקי בית ,משכבות הביניים שחיפשו לקנות דיר ה למגורים ולא להשקעה, בשל שחיקת יכולתם לרכוש .דירה103 יודגש כי אישור תכנית מפורטת הוא תנאי הכרחי לבניית דירות כחוק, ולכן יש .חשיבות לקיומן של תכניות מפורטות מאושרות שניתן לממש בעתיד עם זאת, הקשר בין היקף יח"ד בתכניות מפורטות מאושרות לבין תח ילת בניה בפועל אינ ו מובן מאליו, והדבר לא נבדק בידי גורמי הממשלה . לטענת פרופ' ערן פייטלסון ומבקרים אחרים, היקף המלאי התכנוני לא היווה חסם בפני גידול בהתחלות הבניה במשבר הדיור הנוכחי, שכן היה מלאי גדול עוד לפני הקמת הותמ"ל גם באזורי הביקוש וגם ביתר הגידול ולראייה האזורים, ב התחלות הבניה בתחילת העשור השני של שנות ה- 2000 (תרשים29 ). 104 כנגד טענה זו מושמעת לעיתים הטענה כי אפשר שהיה מלאי תכנוני, אך הוא היה רווי חסמי מימוש ולכן לא 102 ,בנק ישראל דוח לשנת2017, פרק ט: דיור. 103 ,בנק ישראל רוכשי דירה ראשונה- התמורות שחלו בשנים2002 - 2012 בדפוסי הרכישה , לפי רמת ההכנסה ,, סקירה כלכלית1 בדצמבר 2014 . 104 ( פייטלסון, ערן2015 ,)העברת התכנון למשרד האוצר: דיון ביקורתי בנוגע להגיונות ש מאחורי החלטה זו ,תכנון , 12 (2 :) 125 - 117 . :מקור נתוני התרשים ,למ"ס התחלת הבנייה וגמר הבנייה- סיכום שנת2019 , 15 במרס2020 , תרשים1 דירות שבנייתן החלה ,. למ"ס מחולל לוחות בינוי :, תאריך עיבוד24 בנ ובמבר2020 . לפי הנתונים, עולה כי בעשור האחרון גדל מספר הדירות שבנייתן החלה בשיעור מצטבר של כ- 2% בממוצע בשנה, שהוא קצב גידול האוכלוסייה הטבעי בישראל. בשנים2012 – 2016 גדל מספר יח"ד שבנייתן החלה בכ- 7% בשנה בממוצע, אך בשנים2016 – 2019 ירד מספרן בכ- 3% בשנה בממוצ.ע 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 תרשים29 :דירות שבנייתן החלה , 2010-2019 אישור תכנית מפורטת הוא תנאי הכרחי לבניית דירות כחוק, ולכן יש חשיבות לקיומן של תכניות מפורטות מאושרות שניתן .לממש בעתיד עם ,זאת הקשר בין היקף יח"ד בתכניות מפורטות מאושרות ל בין תחילת בניה בפועל אינו מובן מאליו, והדבר לא נבדק בידי גורמי .הממשלה )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 47 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .היווה פוטנציאל אפקטיבי להגדלת היצע יח"ד105 טענה זו , שהושמעה על ידי נציג האוצר בדיונים להארכת חוק הותמ "ל ב- 2018 , מצביעה על שלב המימוש כחסם המרכזי , אך היא משמשת כדי להצדיק את המשך ה תכנון ה מואץ למגורים בותמ"ל , כלומר, הוספה של יח"ד בתכניות מפורטות גדולות חדשות, בהנחה שבהן יש פחות חסמי מימוש. (לפירוט חסמי המימוש בתכניות ותמ"ל ראו להלן פרק4.4.3 .) ,לפיכך עולה השאלה האם ההספק התכנוני למגורים צריך להמשיך להיות מוקד פעילות ממשלתי ת בקידום תחום התכנון והבניה, כפי שנעשה בשנים האחרונות, או שיש לקדם מאמצים אחרים במוס דות התכנון הקיימים או לגבש כלי מדיניות אחרים להתערבות בשלבים אחר ים בהליך ייצור הדירה , כמו שלבי הרישוי והביצוע, שהם שלבים מורכבים עם בעיות מגוונות, שאינם מקבלים תשומת לב ממשלתית ממוקדת ומתמשכת כמו תחום התכנון . יודגש כי מדיניות הממשלה נמנעת באופן שיטתי בשנים האחרונות מקידום בניה ממשלתית )(להבדיל מתכנון ביזמה ממשלתית , ולכ ן עיקר פ עילות הממשלה היא בתחום התכנון וה .סבסוד, בעוד תחום הביצוע נשאר ליזמים בשוק הפרטי, בהתאם לאינטרסים שלהם בתחום 4.1.4 מלאי תכנוני ותכנון יתר כאמור, תפיסת המלאי התכנוני והגדרת הגדלתו כיעד לאומי מעוגנים בתכנית האסטרטגית לדיור. התכנית מבוססת על תחזית צרכי הדי ור של ישראל לתקופה2040-2017 כפי שג ובשו לפי הערכת המועצה הלאומית לכלכלה ואומצה כהחלטת ממשלה (ה חלטה2457 /(דר131 )), לפיה תידרש בנייתן בפועל של כ- 1.5 מיליון יח"ד חדשות בכדי לספק את צרכי הדיור העתידיים של האוכלוסייה בישראל בעשרים השנים הבאות, בהינתן הגידול הדמ .וגרפי החזוי על מנת להבטיח את מימוש מלוא היקף יח"ד ה,נדרשות בהתאם לתחזית זו התבססה התכנית על מחקר שבדק ,את מימוש התכניות למגורים ה פחתים ו פערי העיתוי במימוש תכניות אלו. בהתחשב גם בהערכות לגבי חוסרי תכנון קודמים ושמירה על"מלאי תכנוני-אסטרטגי" ,נקבע בתכנית כ י היעד להיקף התכנון המפורט הנדרש בשנים2017 – 2040 הוא כ- 2.6 מיליון יח"ד בכל הארץ , וזאת כדי לבנות בפועל כ- 1.5 מיליון יח"ד. 106 כלומר, שהנחת העבודה בבסיס התכנית היא כי יש להיערך לתכנון מפורט של כ- 70% יח"ד .מעבר לצרכי הדיור החזויים בעשרים השנים הקרובות נציין כי כיום אין אפשרות לקשר את נתוני התכנון ונתוני הרישוי של מנהל התכנון, וקישור נתונים אלו לנתוני התחלות הבניה וגמר הבניה כלל אינו בנמצא, לכן עדיין יש קושי אמיתי להעריך את היקף ותזמון מימוש 105 הכנסת ה- 20 ,, ועדת הפנים והגנת הסביבה פרוטוקול593 מדיון בנושא צו לקידום הבני י )ה במתחמים המועדפים לדיור (הוראת שעה (הארכת תוקף החוק), התשע"ח- 2018 , ( כ"ד באדר התשע"ח11 במרץ2018 ). 106 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 , עופר רז דרור ונועם קוסט, מאי 2017 . , השאלה נשאלת האם ההספק התכנוני צריך למגורים להמשיך להיות מוקד ממשלתי פעילות ת בקידום תחום התכנון והבניה, כפי שנעשה בשנים האחרונות, או שיש לקדם מאמצים במוסדות אחרים התכנון הקיימים או לגבש כלי מדיניות להתערבות אחרים אחרים בשלבים בהליך ייצור הדירה, שלב כך, ובתוך הרישוי והביצוע מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים )לדיור (ותמ"ל | 48 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התכניות המאושרות, או את היקף המלאי התכנוני הקיים . בעיה זו מוכרת לגורמי ,הממשלה ,ולאחרונה התקבלה החלטת ממשלה שקידם מנהל התכנון לפיה תוקם מערכת למעקב ובקרה מתחילת ייזום תכנון עד סוף ביצוע, באופן מרוכז, וזאת כדי לסנכרן את נתוני התכנון הרישוי והביצוע. 107 נציין עוד כי המחקר עליו התבססה המועצה הלאומית לכלכלה אינו זמין לציבור, וככל הנ ראה אינו מתייחס באופן נקודתי לתכניות המקודמות על ידי הממשלה על קרקעות מדינה, שלגבי מימושן יש לממשלה שליטה בלתי מבוטלת . על כן, קשה להעריך את הרלוונטיות ואת תוקף ממצאיו של מחקר זה לתכניות ביזמה ממשלתית על קרקעות מדינה. סוגיית היקף המלאי התכנוני הקיים נמצאת ב מחלוקת נרחבת, ונדמה שיהיה קשה להכריע בה ככל שלא נערכים מחקרים מלווים שוטפים בנושא ו כל עוד אין אפשרות להפיק נתונים בנושא באופן פשוט, אחיד ותקופתי. נציין כי בדוח המעקב אחר התכנית האסטרטגית לדיור של המועצה הלאומית לכלכלה מסוף שנת2020 , הומלץ לערוך בחינה עדכני ת של שיעורי המימוש של ת כניות מפורטות למגורים לפי מחוז ,שתאפשר עדכון של הפחת ומשך המימוש של ת כניות למגורים . כמו כן הומלץ שלא לעדכן את יעדי התכנון בשנים 2017 – 2040 ל פני קביעת שיעור פחת מעודכן בהתאם לממצאי הבדיקה. 108 נוסף על קביעת תכנון עודף ביעדים האסטרטגיים ל,דיור התמקדות מוסדות התכנון ובראשם הותמ"ל בתכנון למגורים, הביא בשנים האחרונות לתכנון של כ- 18% מ עבר ל יעדים שנקבעו בתכנית האסטרטגית לתקופה זו , כאמור. המועצה הלאומית לכלכלה ציינה בדוח מעקב אח ר יישום התכנית האסטרטגית לדיור כי לאור עודפי התכנון הגדולים (ביחס ל יעדי )התכנית בשנים האחרונות מומלץ להפחית את יעדי התכנון ביישובים יהודים ומעורבים לשנים 2021 – 2030 , בהתאם לעודף שנוצר בשנים2016 – 2019 , וזאת למרות הגידול בצרכי הדיור ביחס לתחזית בשנים האחרונות . כמו כן, מ ומל ץ שלא לעבור להבא את יעדי התכנון ביותר מ- 5% מהיעד בכל.מחוז109 נציין כי לא כל היעדים המפורטים בחתכים השונים הושגו, וכי כפי שהוצג לעיל יש יעדים שלא הושגו במלואם, למשל תכנון לציבור הערבי והתחדשות עירונית בחלק מהמחוזות . לטענת המבקרים לתכנון מפורט עודף עלולות להיות השלכות שליליות ובהן, התיישנות מלאי תכניות מפורטות יוצרת חשש שתכניות אלו לא יתאימו לצרכי הפיתוח העתידיים ולמדיניות התכנון העתידית, יקבעו עובדות תכנוניות ארוכות טווח המונעות משיקולים קצרי טווח, ויגרמו ,להקטנת מרחב הגמישות התכנונית לדורות הבאים ולכן יהיו לא רלו ו.נטיות למימוש110 נדגיש כי 107 הממשלה ה- 35 , החלטה854 בנושא איגום ושיתוף המידע לתכנון ומימוש ולטיוב הרגולציה בתחום הבנייה , 1 במרץ2021 . 108 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור2040 – דוח מעקב , דצמבר2020 ', עמ3 3. 109 ,משרד ראש הממשלה ,המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור2040 – דוח מעקב , דצמבר2020 ', עמ32 . 110 ,פייטלסון ואחרים השפעת הותמ"ל על דמות הארץ , אפריל2019 ', עמ68 . המועצה הלאומית לכלכלה ציינה בדוח מעקב אחר יישום התכנית האסטרטגית לדיור כי לאור עודפי התכנון הגדולים (ביחס ליעדי התכנית )בשנים האחרונות מומלץ להפחית את יעדי התכנון ביישובים יהודים ומעורבים לשנים 2021 – 2030 , בהתאם לעודף שנוצר בשנים2016 – 2019 , וזאת למרות הגידול בצרכי הדיור ביחס לתחזית בשנים .האחרונות )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 49 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ביקורת זו נוגעת רק ל תכ ,נון מפורט(תכניות בינוי עיר) ,שמתוקפן ניתן להוציא היתר בניה אינ ו ה נוגע ת לתכניות מתאר או תכניות כוללניות ,שקובעות עקרונות וכללי תכנון , ומהוות בסיס ומסגרת .לתכנון מפורט בעתיד מסוגיה זו עולות כמה שאלות: כיצד ניתן להעריך את היקף המלאי התכנוני הקיים? איזה היק ף מלאי תכנוני נדרש לקידום הבניה ויועיל לכך, ואיזה היקף מלאי תכנוני עלול להיות ,מוגזם ומזיק בטווח הארוך? כיצד על מוסדות התכנון לפעול כדי ליצור מלאי תכנוני מספק ?אך להימנע מתכנון יתר נציין כי לא עלה בידינו לקבל תשובות לשאלות אלו , וכי שיח מקצועי בשאלות אלו עש וי להועיל להגדרת יעדי המדיניות בתחום. 4.1.5 המיקוד בהספק תכנוני ו היעדר מדדים ויעדים לאיכות התכנון ולתשתיות מנתוני תפוקות ה ותמ"ל משתקפת עבודה יעילה ומהירה, זאת, בין היתר בשל אופן מדידת תפוקותיה ואופי היעדים .שהוצבו לפעילותה,זאת מפני ש המדדים היחידים לבחינת תפוקת ה התכנונית של הוועדה,, כםי שנקבעו ביעדי הממשלה ובתכנית האסטרטגית לדיור הם מספר .יח"ד המאושרות על ידה, ומהירות אישורן של תכניות אלו נציין כי מדדים ויעדים אלו נקבעו בתכנית האסטרטגית לדיור2040 .ובאמצעותם נמדדת פעילות מוסדות התכנון כולם עד כה לא נקבעו מדדים ו יעדים ממשלתיים לאיכות התכנון או להלימת התשתיות לפרויקטים למגורים , שבהם מתמקד עיסוק ה של ה ותמ" ל, ונושאים אלו לא זוכים לבחינה או להגדרה במסגרת היעדים הקיימים בתכנית האסטרטגית לדיור או ביעדי וועדות התכנון השונות. 111 נציין המ כי ותמ"ל נמסר כי בוועדה נעשים מאמצים ר בים לקידום תכנון איכותי ועירוניות טובה, ואף אומצו שיטות עבודה לקידום איכות התכנון, כפי שיפורט בהמשך (פרק4.1.6 ). יודגש כי קביעת יעדים או מדדים כמותיים לאיכות התכנון היא סוגיה מורכבת , הכוללת בעיות רבות הנוגעות לשאלה מהו תכנון איכ ותי, כיצד יש להגדיר ו , על בסיס אילו תפיסות ,דיסיפלינאריות ומרחביות ובתוך כך עולה השאלה האם יש לבחון ולתאר איכות תכנון במונחים אחידים ו/או כמותיים, ואם כן, כיצד יש לעשות זאת. נושא זה נתון בשיח מקצועי ואין במסגרת ,מסמך זה כדי להרחיב בו. עם זאת לאור חשיבות הסו גיה ,עולה השאלה כיצד ניתן לקבוע מנגנונים, הליכים ומדדים איכותניים לקידום איכות התכנון, גם ללא מדדים כמותיים. גם יעדים ומדדים כאלו לא נקבעו כלל במסגרת המדיניות הממשלתית בתחום התכנון , ומשום כך גם לא במסגרת הותמ"ל. נוסף על כך, התכנית האסטרטגית לדיור מציינת את ה חשיבות של תכנונן והקמתן של תשתיות הולמות ובתזמון הולם לבניה למגורים ומדגישה כי קביעת הפיזור הגיאוגרפי של יעדי הבינוי כפי שנקבעו בתכנית תאפשר לראשונה למפות את צורכי התשתיות החזויים לפי אזורים גיאוגרפיים . 111 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ1. מדדי ויעדי מוסדות התכנון מתמקדים .בהספק תכנוני עד כה לא נקבעו מדדים ויעדים ממשלתיים לאיכות התכנון או להלימת התשתיות לפ רויקטים למגורים , על אף חשיבותם של נושאים .אלו מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים )מועדפים לדיור (ותמ"ל | 50 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כך ,ו באמצעות תכנון מראש של תשתיות אלה וקידומן– נ יתן יהיה להביא להגדלת הסנכרון בין הבינוי למגורים והקמת התשתיות הנדרשות. 112 ,עם זאת עד כה לא הוגדרו יעדים או מדדים לתחום זה , ו חשיבות ה של הקמת התשתיות לא קיבלה ביטוי בגיבוש ,מדד, יעד מנגנון רגולטורי, או מנגנון לאיסוף וריכוז נתונים ומידע והצגתם באופן תקופתי . כ ,לומר שלעמדת מחברי התכנית מדובר בנושא ,חשוב והכרחי אך במסגרת מדיניות הממשלה לא ניתן לכך ביטוי מספק. יעדים ומדדים מהווים כללים לארגון העבודה של מוסדות, ולריכוז המאמצים בפעילותם, ובכך .חשיבותם היעדר מדדים ויעדים לאיכות התכנון ולהלימת תשתיות אין משמעו שאין אמ ות מידה מקצועיות או שיטות עבודה מוצלחות ביחס להיבטים אלו בתכנון, אך ניתן לומר כי תשומת הלב הממשלתית, הארגונית והמקצועית אינה ממוקדת בהם, ופעילות מוסדות .התכנון, ובתוך כך פעילות הותמ"ל, אינה נבחנת לפיהם 4.1.6 תכנון מואץ למגורים והשלכותיו על איכות התכנון ועל ה ביצו ע ביקורות לא מעטות מצביעות על כך שהתכנון המואץ למגורים ב ותמ" ,ל מזניח את איכות התכנון שכן לעמד ת ( המבקרים תכנון איכותי אורך זמן ומצריך עבודת עומק ביצוע בדיקות שונות, לימוד ,תכניות וחומרים רלוונטיים ,בחינת חלופות קבלת עמדות של גופים שונים וכדומה) והיכרות טוב ה עם העיר והאזור, וכי אין לוועדה חזון תכנוני או תפיסה תכנונית מגובשת הנוגעת לאופי השכונות שהיא מתכננת או לעירוניות בכלל. לדברי המבקרים, תכנון טוב צריך להתייחס ליצירת ערים ומרחבי חיים בהיבט רחב יותר מאשר הגדלת מלאי יח"ד, ובתוך כך, מרחבים מגוונים עם שירותים עירוניים שונים, שימושים ייחודיים ותמהיל מגוון של צורות מגורים שיאפשרו למגוון ,אוכלוסיות לגור יחד בערים. לכן טוענים המבקרים, כי לצד קיצור זמני הליך התכנון הסטטוטורי ,הנושא המרכזי בתכנון כיום צריך להיות איכות התכנון ואיכות החיים של התושבים ,ולא מספר יח "ד המא ושרות במוסדות התכנון. 113 מהותמ" ל נמסר כי איכות התכנון משולבת בעבודתו של הותמ" ,ל באופן שוטף כי הצוות המקצועי של הוועדה נעזר בכלי איכות התכנון הקיימים כיום, כגון "שכונה360 " של משרד 112 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האס טרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 , עופר רז דרור ונועם קוסט, מאי 2017 ', עמ26 . 113 ,איגוד המתכננים בישראל חוות דעת בנושא חוק לקידום הבנ ייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , יוני2020 ; במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במת חמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 51 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הבינוי והשיכון114 ומדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית, 115 ובכלים שצוות הוועדה פית ח בעצמו ,וכי עבודת הצוות המקצועי של הותמ" .ל נעשית בשיתוף עם יועצים מקצועיים116 הועדה פועלת לקידום איכות התכנון,, בדרכים שונות, ובהן הכשרה מקצועית של הרפרנטים של הוועדה באמצעות ימי עיון בנושא המועברים על ידי גורמים שונים. בכך, מגבשים "ארגז כלים" לאיכות התכנון שבו הרפרנט משתמש בבדיקת התכניות בהן מטפל, ובהתאם מכווינים את המתכננים .או אף מבקשים מהמתכננים להטמיע שינויים שעולים מניתוחים אלו נציין כי טרם התחלת ההליך בוועדה, היזמים מקבלים שני מסמכים– תקנון גנרי של פעילות הותמ" ל ובו ידע שנצבר בתחום, ומסמך נהלי עבודה של הוועדה. במסמכים אלו אין דרישות בנושא .איכות התכנון117 ,כלומר לא מוצגות למתכננים מראש ,דרישות, כללים או סטנדרטים להבטחת תכנון איכותי אך כחלק מהליך בקרת התכניות ,משתמשים הרפרנטים בכלים שונים הנוגעים לאיכות התכנון. ,לפי תשובת צוות הוועדה אמנם הנחיות כאלו לא נמסרות לידי המתכננים בתחילת עבודת התכנון , אך מצופה מאנשי מקצוע שיכירו את המדריכים וההנחיות כחלק ממקצועיותם . יתר על כן, צוות הוועדה ציין כי מסמכי המדיניות הללו מחייבים ואין צורך להפנות אליהם בכל פעם את צוותי תכנון והדגיש כי לאורך כל תהליך התכנון נושאים אלה שלובים ועולים באופן קבוע בפגישות השונות עם צוותי התכנון שעניינם קידום התכנית וכי .ניתן לעיין בהם בתוך סיכומי ישיבות ופרוטוקולים של דיונים לאורך קידום תכנית118 לדברי צוות הוועדה ערכי התכנון המובילים כיום את עבודת מנהל התכנון באים לידי ביטוי בעבודת הוועדה באו פנים רבים :לכל אורך ההליך התכנוני החל מדיון ההתנעה וכלה בכל דיוני הסטטוס עם צוותי התכנון, קיימת שפה תכנונית, הקפדה על ערכי התכנון, שאיפה לביטוי מלא של ערכי התכנון הקיימים במינהל התכנון . כך למשל נעשית הקפדה על עירוב שימושים, יצירת חזיתות מבנים פעילות, הגברת הליכתיות, יצירת מרחב ציבורי איכותי, מדידת מרחקי נגישות למוסדות ציבור ופארקים, התייחסות לרשת הרחובות העירוני ת , התייחסות לחתכי הדרכים ומיקוד ב הולכי רגל ורוכבי אופניים ועוד. 119 צוות הוועדה ציין כי מנהל התכנון 114 ,משרד הבינוי והשיכון שכונה360 :, כניסה20 במאי2021 . שכונה360° הוא כלי מדידה ש מטרתו לקדם תכנון, פיתוח ו בינוי של שכונות איכותיות, בריאות ומשגשגו ת לאורך זמן, באמצעות תכלול אתגרי פיתוח רב ממדיים באמצעות הצבת קריטריונים להערכה ואמות מידה לאיכות התהליך התכנוני, לשילוב שיקולים סביבתיים בתכנון ובביצוע, ולקידום עירוניות במרחב השכונתי. 115 ,מנהל התכנון מדריך מנהל התכנון ל ה תחדשות עירונית , פברואר2019 . 116 ,ותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 . 117 סגן מתכננת הותמ" ,ל, שיחת טלפון26 באוקטובר2020 . 118 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב10 בפברואר2021 . 119 מתכננת ה ,ותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנו)ן מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 52 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מפרסם לציבור המתכננים הן את ערכי התכנון והחזון התכנ וני והן את השפה התכנונית הנדרשת מעורכי התכנית, במדריכים, הנחיות ונהלים מחייבים. 120 ,לעומת טענות צוות הוועדה המבקרים טוענים כי הדבקות בתכנון מהיר עלולה לדחוק הצידה שיטות עבודה הנוגעות לאיכות התכנון, באם אלו כוללות בדיקות או דרישות לשינויים ,משמעותיים בתכנית שעריכתם והטמעתם.עלולה לגזול זמן ולעכב את ההליך התכנוני121 נזכיר כי בותמ"ל לוח הזמנים של ההליך הסטטוט ו רי המואץ קשיח . מהותמ"ל נמסר כי לעמדת ,הוועדה דווקא הליך תכנוני מזורז מבטיח את איכות התכנון, מפני ש הליך תכ וני נ ארוך מוביל לתוכנית שעם אישורה היא כבר לא רלוו נטית , ואילו תכנון מהיר מאפשר לאשר תכני ו ת עדכנית שמתאימ ות לצרכים עכשוויים. 122 נציין כי פעילות הותמ"ל לא לוותה במחקר הבוחן את השפעותיה השונות, בין היתר, בנושא איכות התכנון, ולכן יש קושי לבחון את איכות התכנון הותמ"לי על פי אמות מידה מקצועיות ברורות , או להשוות בין איכות ה תכנון בתכניות שא י שרה הוועדה לבין תכניות שאושרו בוועדות המחוזיות, או לבחון את השפעת התכנון המואץ למגורים על היבטים שונים של איכות התכנון . נוסף על כך, סביר להניח שאיכות התכנון אינה נגזרת פשוטה של משך זמן התכנון, וכי היא מושפעת מגורמים שונים כגון ,הקצאת משאבים לתכנון, מקצועיות כוח האדם פיתוח מומחיות, תפיסה וחזון תכנוניים, שיטות העבודה הנהוגות, יעילות המערכת כולה, הקצאת .זמן הולם לתכנון ותשומת לב ראויה לסוגיות בעלות חשיבות כמו כן, נציין כי מאחר ואין מדדים לקידום או ל,הבטחת איכות התכנון ולא נערכו בדי,קות או מחקרים בנושא יש קושי לבסס או .להפריך את טענת המבקרים או את טענת הותמ"ל בנוסף לסוגיית איכות התכנון, טענו המבקרים כי פעילות הוועדה עשויה אמנם לזרז את התכנון אך היא עלולה לעכב את הביצוע, או להגדיל את הפער בין התכנון לביצוע, שכן מספר התחלות הבניה לא הש תנה במידה רבה בשנים האחרונות, בעוד היקף התכנון גדל בשיעור ניכר. 123 בדוח משנת2017 ציין בנק ישראל כי החיסרון הבולט בפעילות הותמ" ל נעוץ בכך שמנחה אותה בעיקר הצורך להגדיל את המלאי התכנוני תוך זמן קצר, וכתוצאה מכך לא ניתן דגש ראוי להשפעות מרחביות (פגיעה בשטחים פ ,תוחים, חקלאיים וערכי טבע פי רבור ) 120 ,ראו: מנהל התכנון אוגדן הנחיות :, כניסה16 בפברואר2021 . 121 ,איגוד המתכננים בישראל חוות דעת בנושא חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , יוני2020 ; במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 122 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 123 הפורום הישראלי לעירוניות ומרחב– התנועה לעירוניות בישראל, עמדה בנוגע ל( תזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפים לדיור הוראת שעה ')(תיקום מס7) התש"ף- 2020 , 24 ביוני2020 ;פורום ה- 15 ,התייחסות לתזכיר החוק לבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה) (תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 7 ביולי2020, הועבר בדוא"ל, עו"ד דנה כהן, עוזרת מנכ"ל ומנהלת פרויקטים, פורום ה- 15 , התקבל ,בדוא"ל9 בנובמבר2020 . נציין כי פעילות הותמ"ל לא לוותה במחקר הבוחן את ,השפעותיה השונות בין היתר, בנושא איכות התכנון, ולכן יש קושי לבחון את איכות התכנון הותמ"לי על פי אמות מידה מקצועיות ברורות, או להשוות בין איכות ה תכנון בתכניות שי שא רה הוועדה לבין תכניות שאושרו ,בוועדות המחוזיות או לבחון את השפעת התכנון המואץ למגורים על היבטים שונים של איכות התכנון. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 53 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ולצרכים אחרים, כגון תחבורה ציבורית ופרטית, תשתיות ומוסדות ציבור. לפי הדוח, מאחר והוועדה לא מטפלת בהיבטים אלו בשלב התכנון, הטיפול בכך עשויי להידחות לשלבי הרישוי .והביצוע וליצור בהם פיגורים124 כפי שיוצג בהמשך, לותמ"ל יש פרקטי קה ייחודית לעניין ההתייחסות לתשתיות בתכניות בניסיון להבטיח הלימת תשתיות ולפתור חסמי ביצוע בשלב התכנון. לתכנון של תכניות גדולות למגורים יש גם השלכות מקומיות, כלומר, השלכות על רמת השירותים ברשות המקומית, העומס על התשתיות וחוסנה הכלכלי של הרשות המקומית לאור הגידול המאסיבי במספר התושבים . ,כמו בסוגיות אחרות שהוזכרו לעיל השלכות אלו של תוכניות גדולות למגורים אינן בלעדיות ל ותמ"ל אך הן מאפיינות את פעילות הוועדה ובהן הוועדה מתמחה. מהותמ" ל נמסר כי האיתנות הפיננסית של הרשות המקומית היא חלק מרכזי בתכנון ונוכחת בכל תכני ת ,. בנוסף לכך, ניתן דגש על הערך התכנוני של עירוב שימושים המספקים שטחים סחירים ומניבים התורמים להגדלת בסיס המס של הרשות המקומית .בהתאמה להגדלת מספר התושבים125 נציין כי דרישתן של רשויות מקומיות להכללת תכנון של שטחי מסחר ותעסוקה אכן מעודדת תכנון של שטחים כאלו ב .היקף נרחב ,ואולם מבדיקה שערך מנהל התכנון כחלק מהכנת פרק התעסוקה בתכנית האסטרטגית2040 עולה כי ש טחי תעסוקה באזורי תעסוקה מתוכננים בעודף גדול, חלק ניכר מהם לא ממומשים, ולחלקם אף אין כלל .פוטנציאל מימוש בעשורים הקרובים126 תכנון עודף זה נובע ככל הנראה מדרישתן ש ל רשויות מקומיות לתכנון שטחי תעסוקה ומסחר משיקולי ארנונה במטרה להבטיח הכנסה עתידית לרשות, אך מאחר ופוטנציאל המימוש של שטחים אלו נמוך, נוצרת בעיה של תכנון יתר ותפיסת .שטחים לשימושים אלו ללא תועלת ג נד יש כי מיפוי המצב הקיים בתחום התעסוקה, כפי שנערך על ידי מנה ל התכנון כחלק מהכנת פרק התעסוקה, אינו עוסק בשטחי תעסוקה המשולבים .)באזורי מגורים, ושאינם חלק מאזורי תעסוקה (אזורים סגולים בתשריטי תכנון 4.2 השלכ ות סביבתיות ועירוניות של תוכניות ותמ"ל על שטחים פתוחים רוב התכניות שקודמו ב ותמ"ל הן תכניות על קרקע פנויה, בשולי הערי ,ו ם חלק משטחן של תכניות אלו הוא על שטחים שלא יועדו לפני כן לבניה למגורים בתכניות מתאר מחוזיות או ארציות .)(שטחים חקלאיים, שטחים פתוחים, וכדומה ל תכניות לבניה על קרקע פנויה בשולי הערים – אופן תכנון שאינו מאפיין רק את התכניות ה ותמ"ל יות, אלא את התכניות הגדולות למגורים בכלל– ,יש השלכות סביבתיות תכנוניות ו עירוניות . בפרק זה נציג את סוגיית .ההשלכות הסביבתיות והעירוניות של בניה בשולי הערים על קרקע פנויה נזכיר כי משנת2017 הורחבו סמכויות הוועדה לעסוק בתכניות פינוי בינוי, וכי הצעת החוק ממשי כה מגמה זו ומרחיב ה 124 ,בנק ישראל דוח לשנת2017, פרק ט: דיור ', עמ226 . 125 ,ותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 . 126 ,מנהל התכנון התכנית האסטרטגית2040: פרק התעסוקה, מצגת לוועדת היגוי , 21 בפברואר2019 . לתכנון של תכניות גדולות למגורים יש ,גם השלכות מקומיות כלומר, השלכות על רמת השירותים ,ברשות המקומית העומס על התשתיות וחוסנה הכלכלי של הרש ות המקומית לאור הגידול המאסיבי במספר התושבים. רוב התכניות שקודמו בותמ"ל הן תכניות ,על קרקע פנויה בשולי הערים. לאופן תכנון זה, שאינו מאפיין רק את ,התכניות הותמ"ליות אלא את התכניות הגדולות למגורים בכלל– יש השלכות סביבתיות, תכנוניות ועירוניות. מגמות וסוגיות בפעילות הווע)דה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 54 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm את פעילו ת הוועדה בתוך המרחב העירוני הבנוי , אך מותיר ה סמכויות נרחבות גם לבניה על שטחים פתוחים. 4.2.1 פגיעה בחקלאות ובערכי טבע בשנת2018 פורסם בדוח השנתי של הותמ"ל כי כ- 1.3% משטח המשבצות החקלאיות בישראל נכללים בתחומי הקו הכחול של תכניות ותמ"ל, אך ללא פירוט נוסף, ומאז לא פורסמו נתונים .בנושא זה הותמ"ל או מנהל התכנון לא מפרסמים באופן שוטף נתונים על חריגה מתכניו ת מתאר מחוזיות וארציות, או על היקף הפגיעה של התכני.ות הותמ"ליות בחקלאות ובערכי טבע127 נציין כי לאחר פניות חוזרות ונשנות ובחלוף זמן,, שנדרש ככל הנראה כדי להפיק את המידע העביר מנהל התכנון נתונים לגבי שינוי תכניות מתאר מחוזיות בתכניות ותמ"ל, כלומר, על היקף השטחים המיועדי ם לפיתוח בתכניות ותמ"ל שאושרו, ה מוגדרים בתכניות מתאר מחוזיות כשטחים פתוחים שאינם מיועדים לבינוי , מעבר לגמישות ה מותרת בתכניות המתאר אלו. 128 עם ,זאת הנתונים אינ ם כוללים התייחסות למאפייני השטח, ערכי טבע או שימושים חקלאיים – על אף שביקשנו לגביהם מידע– .ולכן אין בהם כדי להאיר את הסוגיה לפי נתוני מנהל התכנון , נכון למאי 2021 , היו15 תכניות שחרגו מתכניות מתאר מחוזיות (מעבר לגמישות המותרת בתכניות המתאר, שאינה מצריכה אי שור). כ- 14,693 דונמים משטחי תכניות אלו (כ- 16% )מהשטח של כלל התכניות במסלול הרגיל , חופפים עם סיווג התמ"מ לשטחים פתוחים (שהם כ- 70% מהשטח הכולל של ה תכניות בהן היו חריגות מתמ"מים) , מעבר לגמישות המותרת בתכניות המתאר . מהם, כ- 8,268 דונם בתכניות אלו אינם מיוע דים ל פיתוח129 (כ- 56% מהשטחים החופפ ים לשטח פתוח בתמ"מ), וכ- 6,425 דונם מיועדים לפיתוח130 (כ- 44% )מהשטחים החופפים לשטח פתוח בתמ"מ. בשנת2019 פורסם מחקר שערכו פרופ' ערן פייטלסון ועמיתיו מהאוניברסיטה העברית בירושלים, בנושא השפעת הותמ"ל על השטחים הפתוחים והחקלאיים, על הי קף המלאי 127 נציין כי בדוח שנתי2018 הוצג נתון יחיד על שיעור השטחים החקלאיים הנמצאים בתוך הקו הכחול של תכניות ותמ"ל, ולפיו כ- 1.3% משטח המשבצות ,החקלאיות בישראל הם בתוך הקו הכחול של תכניות ותמ"ל. ראו: מנהל התכנון דוח פעילות שנתי של הוועדה לתכנון ,מתחמים מועדפים לדיור2018 ', עמ20 . 128 מנהלת אגף קשרי ממשל ותכלול במנ ,הל התכנון, מכתב17 ביוני2021 . תכנית מתאר מחוזיות מאפשרות גמישות מסוימת בקביעת ייעודי הקרקע, גמישות שבמסגרתה יכולות גם וועדות מחוזיות לסטות בגבול המותר מהייעודים הקבועים בתכנית, ללא אישור של מוסד תכנון גבוה יותר. נתוני הותמל אינם מציגים את החריגות המותרות במסגרת גמישות זו, אלא רק את החריגות המצריכות סמכות מיוחדת לשינוי תכנית מתאר מחוזית. לכן, הנתונים מציגים אינדיקציה טובה לשימוש בסמכויותיה המיוחדות לשינוי תכניות מתאר מחוזיות, אך אינם נותנים אינדיקציה טובה לגבי בניה על שטחים פתוחים שלא יועדו לבינוי .בכלל 129 מדובר ב שטחים מתוך התכנית שאינם מיועדים לפיתוח :קרקע חקלאית, שטח פתוח מיוחד, שטחים פתוחים, שטח לתכנון בעתיד, ייעוד לפי תכנית מאושרת אחרת, דרך מאושרת, יער, מסילה מאושרת, נחל/תעלה/מאגר מים, מגבלות בניה ופיתוח, בית קברות, יער נטע אדם מוצע, יער נטע אדם קיים , וע.וד 130 ייעודי קרקע אלו הכלולים בשטח החריגה הינם שטחים לפיתוח כגון – מגורים ,דרכים ,שצ"פים ,מתקנים הנדסיים ,שטחי מסחר תעסוקה ותעשיה ,מסילות ,תחבורה ,פארק ונופש ,מסופי תחבורה ,מלונאות ,חניון, מבנים ומוסדות ציבור וכד.ומה )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 55 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התכנוני, ועל יחסי ,מרכז ופריפריה. לפי ממצאי המחקר כ- 45% משטחי תכניות ה ותמ"ל , שקודמו עד סוף שנת2018 ,מצוי על שטחים שלא יועדו לבינוי על פי תכניות מתאר מחוזיות , וקידומן מבוסס על סמכויותיו הנרחבות של ה ותמ"ל לשנות תכניות מתאר מחוזיות וארציות "(מלבד תמ א35 ). חריגות אלו נרחבות יותר במחוזות צפון, חיפה ומרכז . ,לדברי החוקרים תכניות אלו פוגעות בשטחים חקלאיים בהיקף נרחב, ברצף השטחים הפתוחים ובמסדרונות אקולוגיים :כ- 54% משטחי התכניות שהועברו לטיפול ב ותמ "ל עד סוף2018 מצויים על שטחים חקלאיים בהיקף של כ- 72,500 ד ;ונם כ- 22% משטחי התכניות הם על :שטחים פתוחים טבעיים שטחי צמחיה נמוכה (כ- 17,200 דונם), יער נטוע (כ- 7,000 )דונם וחורש טבעי(כ- 8,300 )דונם ,ויותר משליש מהם לא יועדו לבניה בתכני ו ת מתאר מחוזי ות. .חלק משטחים אלו הם שמורות טבע לפי המחקר כ- 16% משטחי תכניות ה ותמ"ל (כ- 24 אלף דונם) הם על מסדרונות אקולוגיים, יותר ממחציתם בחריגה מהייעוד לבינוי בתכניות .מתאר מחוזיות עיקר שטחים אלו הם במחוזות צפון ודרום, אך במחוזות חיפה ומרכז שיעור החריגה מיעוד לבינוי גדול יותר, כאשר במחוז מרכז כל הבניה המתוכננת על מסדרונות אקולוגיים היא .בחריגה ,זאת ועוד ,לטענת החוקרים תכניות אלו על שטחים פתוחים– חקלאיים וטבעיים– גורמת לפגיעה ברצי פ ות השטחים הפתוחים והמסדרונות האקולוגיים, דבר שמגדיל את הפגיעה בבתי .גידול ובעלי חיים. פגיעה זו גדולה יותר במחוזות דרום וצפון131 נציין כי ,לפי הערכות המחקר הפ גיעה בפועל בשטחים חקלאיים ופתוחים תהיה גדולה א ף יותר, בשל היווצרותן של משבצות .שאמנם ייעודן עדיין חקלאי אך לא ניתן לעבד אותן מהותמ"ל נמסר ביחס לסוגיה זו כי לצוות הוועדה יש השגות לגבי המחקר לעיל וכי הנתונים המוצגים בו אינם מדויקים (לפירוט ההבדלים בין נתוני מנהל התכנון לבין נתוני המחקר ראו להלן, פרק4.3.2 ', עמ2 6). 132 נזכיר כי הוועדה או מנהל התכנון מעולם לא פרסמ ו נתונים בנושאים אלו ובפירוט זה ,ו למרות בקשות חוזרות ונשנות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לא הועברו נתונים בפירוט המבוקש . יודגש כי הסמכויות הנרחבות שהוענקו לוועדה לא לוו בחובת דיווח ,בנושאים כגון, היקף פגיעה בערכי טבע וחקלאות היקף השינויים של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות וכדומה, וכי יש בכך פגם הן בהיבטים של שקיפות פעילות הוועדה כלפי הציבור והן ביכולתה של הכנסת לפקח על פעילותה. נציין כי בנייה על שטחים חקלאיים ופותחים אינה ייחודית לותמ ,"ל אלא מאפיינת את כל התכניות הגדולות למגורים, אך ייחודה של הוותמ"ל לעניין זה נוגע בעיקר לסמכויותיה הנרחבות לשנות תכניות מתאר מחוזיות וארציות, ולחוסר האפשרות לערור על החלטותיה 131 ,ערן פייטלסון ואחרים השפעת הותמ"ל על דמות הארץ , אפריל2019 ', עמ30 – 40 . 132 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . ההבדלים בין הנתונים שהועברו על ידי מנהל התכנון לבין נתוני המחקר של פרופ' פייטלסון נובעים ככל הנראה מכמה סיבות, המפורטות להלן בפרק4.3.2 . הסמכויות הנר חבות שהוענקו לוועדה לא לוו בחובת דיווח בנושאים כגון, היקף פגיעה בערכי טבע ,וחקלאות היקף השינויים של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות וכדומה. יש בכך פגם הן בהיבטים של שקיפות פעילות הוועדה כלפי הציבור והן ביכולתה של הכנסת לפקח על פעילותה. מגמות וסוגיות בפעי)לות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 56 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למוסד תכנוני ג בוה יותר .לכן, מיוחסת לפעילותה פגיעה פוטנציאלית גדולה יותר בשטחים אלו. ה ,פגיעה בשטחים פתוחים, חקלאים וטבעיים גוררת התנגדות רחבה לפעילות ה ותמ"ל מצד ארגוני סביבה, חקלאים ומועצות אזוריות – ואף מתוך הממשלה– ממשרד החקלאות והמשרד להגנת הסביבה. לדברי משרד החקלאו ת , הותמ"ל נוצר ככלי חריג העוקף את מסלולי התכנון הרגילים כדי להתמודד עם משבר הדיור באמצעות יצירת מלאי תכנוני , וכי ההצדקה לקיומו חלפה נוכח יצירת מלאי תכנוני משמעותי המאפשר הגדלה של היצע הדירות והשגת יעדי .הממשלה בהתמודדות עם משבר הדיור ,לדברי המשרד נוכח פגיע תו החמורה של ה ותמ"ל במרחב הכפרי והחקלאי ובערכים סביבתיים, ועקב חוסר האיזון הגלום בפעילותו מלכתחילה נקבע חוק ה ותמ”ל .כהוראת שעה לתקופה של ארבע שנים ,לכן, טוען המשרד משחלפו כשש שנים אין מקום להאריכו ובוודאי שאין להרחיבו להשגת מטרות החורגות מיעדיו המקוריים של .החוק133 בדומה, גם המשרד להגנת הסביבה מתנגד להארכת פעילות ה ותמ"ל,, בין היתר בשל הפגיעה הנרחבת בערכי סביבה ו,טבע .ופגיעה בשטחים חקלאיים ,לטענת המשרד לאחר כמעט שש שנים של תכנון בהיקף גדול ב ותמ"ל ,ובוועדות המחוזיות אין מחסור במלאי תכנוני של יחידות דיור וכי י צירת מלאי תכנוני עודף אינו הכלי להורדת מחירי הדיור. המשרד טוען כי הגדלת המלאי התכנוני לא הגדיל ה ,את התחלות הבניה כ לומר את היצע הדיור, ולא הפחיתה .את מחירי הדיור לכן נשמט הבסיס להצדקת המשך פעילות הועדה לבניה על שטחים פתוחים או לקיומו של מוסד תכנון ייעודי לע ניין זה, ו ניתן לתת מענה למכלול הצרכים התכנוניים במוסדות התכנון הארציים והמחוזיים הקיימים. 134 ,התנגדויות אחרות ,של גורמים המייצגים את ההתיישבות החקלאית מעלות את בעיית שינוי צביונם של יישובים חקלאיים והמרחב הכפרי בשל הדרישה להשבת שטחים חקלאיים לצרכי פיתוח עירו;ני הדרישה להשבה מידית של הקרקע למרות שעשויות לעבור שנים רבות עד מימוש התכניות , שנים בהן השטח נותר מוזנח ולא מעובד ;הפ;גיעה הכלכלית בחקלאים הצמצום .המתמיד של היקף השטחים החקלאיים לנפש והפגיעה בכושר ייצור המזון של המדינה135 133 ,משרד החקלאות התנגדות משרד החקלאות לתזכיר חוק החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מספר 7), ה תש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 134 המשרד להגנת הסביבה ,עמדת המשרד בנוגע ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7 ,) תש"ף- 2020 , 7 ביולי2020. התקבל בדוא"ל, מ אילה גלדמן ,ראש אגף תכנון סביבתי ,המשרד להגנת הסביבה , 25 בנובמבר2020 ; המשר ,ד להגנת הסביבה עמדת המשרד להגנת הסביבה לגבי הארכת פעילות הוועדה למתחמים מועדפים לדיור , יולי2021 . 135 ,תנועת המושבים בישראל הערות תנועת המושבים ל תזכיר חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הו 'ראת שעה)(תיקון מס7 ,) השת"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,תנועת האיחוד החקלאי עמדת האיחוד החקלאי לתזכיר חוק הותמ"ל (הוראת שעה) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,התנועה הקיבוצית 'התייחסות התנועה הקיבוצית לתזכיר החוק לבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 57 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מהותמ"ל נמסר כי,, כאמור נכון לשנת2018 , רק1.3% משטח המשבצות החקלאיות בישראל היו בתוך הקו הכחול של התכניות שקודמו בוועדה, וכי ברבות מהתכניות יש סעיף המאפשר את .המשך השימוש בשטחים חקלאיים שבתחום התכנית עד להוצאת היתר בניה136 נציין כי הוועדה לא פרסמה נתונים נוספים על היקף הפגיעה בשטחים חקלאיים בתכניותיה, ולא עדכנה את הנתון היח י ד שאכן הוצג בנושא ב שנת2018 . עוד מסרה הוועדה כי משנת2017 הותמ"ל שינתה את מגמת פניה מתכנון על שטחים פתוחים בלבד )(שטחים חקלאיים וטבעיים, לתכנון בעיקר ביישובים ערביים ודרוזיים ( נציין כי תכניות אלה הן)על שטחים פתוחים , ובתכ ניות פינוי-בינוי , כפי שהוצג לעיל בפרק הנתונים , מגמה שמתחזקת עוד בהצעת החוק להמשך פ.עילות הוועדה137 נזכיר כי הצעת החוק מו תירה לוועדה היקפי תכנון בלתי מ בוטלים על שטחים פתוחים: עד עשר תכניות בשנה, בהיקף של2,500 .יח"ד לפחות כל אחת כלומר שניתן יהיה לקדם בותמ"ל כ- 25 אלף יח"ד בשנה במסלול זה, שהן כרבע מיעדי התכנון השנתיים לכלל מוסדות התכנון בכל ,מסלולי התכנון וכ- 40% מתפוקת הותמ"ל ,בשנת השיא שלה2019 .נציין כי בכ- 83% מהתכניות המוכרזות במ סלול הרגיל, בהן ה ותמ"ל מטפל ת כיום, יש יותר מ- 1,050 יח"ד( 86 תכניות מתוך 105 תכניות במסלול הרגיל שאושרו, או שנמצאות בהליך תכנון סטטוטורי בוועדה.) 4.2.2 ב יר פ ור ו פגיעה במרכזי הערים ,כאמור"למרות התמקדות הותמ ל בתכנית התחדשות עירונית משנת2017 ,ואילך רוב תכניות ה ותמ"ל הן,תכניות על שטחים פתוחים בשולי הערים. לטענת המבקרים תופעה זו יוצרת פירבור, כלומר שכונות שהן למעשה פרברים של העיר, המנותקות ממרכזי הערים הו ו תיקים מבחינה גיאוגרפית ועירונית . תחזוקתן של שכונות אלה יקרה , מפני שנדרשות להן הקמת תשתיות חדשות ,והספקת שירותים הן מגדילות את הנטל על הרשויות המקומיות גור מות להחלשתן הפיננסית , פוגעות באפשרות לקדם התחדשות עירונית במרכזי הערים , הן מוטות לשימוש ברכב הפרטי ו.גורמות להידלדלות והזנחה של מרכזי הערים138 כפי שצוין בדוח ב נק ישראל משנת2017 ,לתופעה זו יש השלכות שליליות על השכונה, העיר והאזור, ובהן, פגיעה ב ,מרחבים פתוחים וערכי טבע, עליה בשימוש ברכב פרטי גידול בעומסי התנועה, ועלייה בזיהום אויר ובמשך היוממות. 139 טענה נוספת שהעלו גורמים שונים היא ש התכנון ה ותמ"ל י 7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,מרכז המועצות האזוריות עמדה והערות המועצות האזוריות לתזכיר החוק לבניה במתחמים מועדפים 'לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 136 ,מתכננת הותמ"ל ,מכתב28 בדצמבר2020 . 137 .שם 138 הפורום הישראלי לעירוניות ומרחב– התנועה לעירוניות בישראל, עמדה בנוגע ל( תזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפים לדיור הוראת שעה )(תיקו 'ם מס7) התש"ף- 2020 , 24 ביוני2020 ; ,החברה להגנת הטבע פעילות הועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים )לדיור (ותמ"ל ', דוח מעקב תקופתי מס3 , דצמבר2017 . 139 ,בנק ישראל דוח לשנת2017, פרק ט: דיור ', עמ226 בנוסף לנזק שנגרם מבניה על שטחים פתוחים לשטחי חקלאות וטבע, לבניה בשולי הערים יש השלכות שליליות על השכונה, העיר והאזור, ובהן: פגיעה ב מרחבים פתוחים וערכי טבע, עליה ,בשימוש ברכב פרטי גידול בעומסי התנועה, ועלייה בזיהום אויר ובמשך היוממות. מגמות וסוג)יות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 58 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אינו מותאם להרכב החברתי כלכלי של הרשות בה נבנים הפרויקטים, שכן נבנים מגדלים שעלות אחזקתם גבוה ביותר , דבר שתורם להגדלת הפערים החברתיים. 140 מ צוות הותמ" ל נמסר בעניין זה כי יפ רבור הוא מונח המתייחס לבניה מחוץ לעיר של שכונות מגורים המנותקות ממנה, אך לכ לא בניה ב שוליים יים ז פי ה של העיר היא פ י רבור. 141 על כן יש לבחון את ההקשר התכנוני-עירוני הכולל כדי לקבוע שמדובר בפ י רבור ולא בהתרחבות רגילה של העיר. לדברי צוות הוועדה, חל שינוי בהתייחסות לאופן התכנון הרצוי בישראל: בעוד ש מ הקמת המדינה ובמשך תקופה ארוכה עמד רעיון פיזור האוכלוסייה במרכז השיח התכנוני- לאומי בשנים האחרונות חלה התעוררות בארץ כ הד,למגמות תכנוניות בעולם .ושיח העיר והעירוניות חזר למרכז בלב ה שיח ה זה עומדים ערכים של עירוב שימושים, חיות עירונית, אינטנסיביות, ציפוף, הליכתיות ושימוש בתחבורה ציבורית ושאר אמצעים של תחבורה ,ירוקה תוך ניצול.יעיל ומיטבי של משאב הקרקע עוד ,לדברי צוות הוועדה תכניות שקודמו בותמ"ל נותנות דגש רב לערכים אלו של קידום עירוניות על מרכיביהם השונים . ,לטענת הצוות בכדי להתמודד עם משבר הדיור קודמו בשלב הראשון תכניות גדולות בשולי העיר על חטיבות קרקע גדולות ולכן נוצר בלבול בין מיקומן הפיסי של תכניות אלה, ב דרך כלל .בשולי הערים, לבין המונח פרבר כמשמעותו המילולית לכן, טוען ,צוות הוועדה תכניות כאלו אינן מהוות פרבר,אלא התרחבות עירונית של שולי עיר מכיוון שהן אינן מיועדות למגורים בלבד, הן מ ח וברות ומקושרות ליתר העיר, ו משלבות בתוכן שימושי קרקע מגוונים אשר מחזקים את עקרונות התכנון האנטי-פרבריות. 142 4.3 סמכויות נרחבות ו ריכוזיות תכנונית כאמור, אחד המאפיינים המרכזיים של ה ותמ"ל,, הוא סמכויותיה הנרחבות שניתנו לה כדי לי י על ולהאיץ את הליכי התכנון למגורים. דבר זה מייחד את הוועדה על פני מוסדות תכנו ן אחרים העוסקים בתכניו ת מפורטות למגורים , ומקנה לה כ ו ח רב במיוחד לאשר תכניות שאינן עולות .בקנה אחד עם תכניות מתאר מחוזיות וארציות ,נוסף על כך הרכב הוועדה מבטיח רוב אוטומטי לנציגי הממשלה ו .לא ניתן לערור על החלטות הוועדה למוסד תכנוני גבוה ממנה השימוש 140 במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 141 נציין כי המונח המקצועיUrban Sprawl מדבר על התפשטות של העיר לשטחים פתוחים כלפ י חוץ, בצפיפויות נמוכות יחסית, במקום התפתחות של העיר פנימה תוך התחדשות המרקם הבנוי. למרות שהמונח אינו מתייחס לפירבור במשמעות האמריקאית של המונח ,(שכונה מנותקת לגמרי מהעיר), גם להתפשטות העיר כלפי חוץ עלולות להיות השלכות עירוניות שליליות, בשל הצורך ברכב פרטי הפרדה :בין אזורי המגורים למסחר ולתעסוקה, ועוד. ראו למשל Chin, Nancy (March 2002). "Unearthing the Roots of Urban Sprawl: A Critical Analysis of Form, Function and Methodology" (PDF). University College London Centre for Advanced Spatial Analysis Working Papers Series, 47; Ewing, Reid (1997). "Is Los Angeles-Style Sprawl Desirable?". Journal of the American Planning Association, 63(1): 107–126 ;Gordon, Peter; Richardson, Harry (1997). "Are Compact Cities a Desirable Planning Goal?", Journal of the American Planning Association, 63(1): 95–106. 142 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב10 בפברואר2021 . ,לדברי צוות הוועדה יפ רבור הוא מונח המתייחס לבניה מחוץ לעיר של שכונות מגורים המנותקות ממנה, אך לכ לא בניה ב שוליים יים ז פי ה של העיר היא פי רבור , וכי תכניות שקודמו בותמ"ל נותנות דגש רב לערכים אלו של קידום עירוניות על מרכיביהם השונים. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 59 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בסמכויות ומאפיינים אלו הם מטרה לביקורת מגופים רבים , ובהם משרד החקלאות והמשרד להגנת הסביבה , והם מעלים חששות שונים הנוגעים למיקוד יתר בתכנון מרכזי למגורים ופגיעה ,בתכנון כוללני וארוך טווח בכלל לשינוי מופרז של תכניות מתאר מחוזיות וארציות, ולריכוזיות ופוליטיזציה של הת כנון , כפי שמפורט להלן. 4.3.1 תכנון מואץ למגורים ו תכנון כוללני ו ארוך טווח תכניות מתאר מקומיות, מחוזיות וארציות הן תכניות בהן מושקעים זמן ומשאבים רבים ומטרתן היא קביעת תשתית תכנונית החלה על מרחב גדול (עיר, מחוז או הארץ כולה) שבה מסונכרנים אינטרסים שונים בראייה אר וכת טווח, מתוך בדיקה מעמיקה והסתכלות רחבה, ומתוך הירארכיה .ברורה בין התכניות והרמות השונות התמקדות מדיניות הממשלה בהגדלת הספק התכנון למגורים בכל מוסדות התכנון, ובפרט הסמכת הותמ"ל בחוק לשנות תכניות מתאר מחוזיות וארציות בהתאם לצרכי תכניות ה דיור המטופלות בוועד ה, נועדו לזרז את קידומן של תכניות גדולות למגורים במתחמים נקודתיים ). זאת, על חשבון תכנון כוללני ארוך טווח (תכניות מתאר מתוך הנחה כי מדובר במצב זמני שנועד להתמודד עם משבר הדיור . סמכויות הוועדה מאפשרות לה לעקוף את מנגנוני התכנון והבניה הקיימים בשני היבטים:  ב היבט המוסדי הותמ"ל היא וועדת תכנון ברמה הארצית, הגבוהה ביותר , שעוקפת את וועדות התכנון המקומיות והמחוזיות ואף את ועדות התכנון הארציות ומאשרת תכניות שמהן ניתן להוציא היתרי בניה, ללא יכולת לערור על החלטותיה בפני מוסד ;תכנון גבוה יותר  בהיבט התכנוני ,הותמ"ל מו סמכת לעקוף תכנון מתארי, מקומי, מחוזי וארצי (מלבד תמ"א35 ). סמכות זו הוקנתה לותמ"ל בחוק כדי לערוך שינויים בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות כחלק מההליך התכנוני למגורים, ללא צורך בהליך נפרד של שינוי תכניות .המתאר, דבר שאורך זמן לטענת המבקרים, למגמה זו כמה השלכות : היא יוצרת ריכוזיות תכנונית וכוח רב, שאינם מלווים בתפיסה תכנונית הוליסטית או בראייה כוללנית וארוכת טווח, אלא בהתמקדות בתכנון למגורים בהיקפים גדולים ובמתחמים נקודתיים בלבד; היא מערערת את התפיסה הציבורית לגבי חשיבותה של מערכת התכנון והמטרות אותה היא מבקשת ל;קדם143 והיא מבטאת וממסדת את אובדן האמון במהות התכנון האסטרטגי.ובחשיבותו הציבורית144 לטענת המבקרים, ראייה קצרת טווח המתמקדת בתוספת דירות למגורים בהיקפים גדולים, פו ,געת בתכנון ארוך הטווח והכוללני שעוסק בכל היבטי התכנון ולא מתמקד רק 143 ,המכון הישראלי לדמוקרטיה 'תזכיר חוק לקידום הבניה במתחמים מועדפים לדיור, (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"פ- 20 20 , 5 ביולי 2020 . 144 Nurit Alfasi and Eyal Migdalovich 2020, "Losing Faith in Planning", Land Use Policy, 97:1-12. מג)מות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 60 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במגורים כפי שנקבעו בתכניות .מתאר ברמות השונות לעניין זה יש השלכות על נושאים כמו התאמת מבני הציבור והתשתיות להיקף הבניה המתוכנן, בדגש על תשתיות תחבורה ותחבורה ציבורית;; תכנון הולם של שטחי מסחר ותעסוקה; שמירה על שטחים ציבוריים פתוחים שמירה על שטחי חקלאות וטבע ועוד. 145 המבקרים חוששים מפ ני השלכותיה של גישה זו והתמקדותה ,בתוספת יח"ד בלבד, ללא תשומת לב מספקת לתכנון הוליסטי ,מרחבי אחראי וראוי שבמוקדו .איכות חיי התושבים על כל ההיבטים באשר להצעה להאריך את פעילות הותמ"ל , טוענים המבקרים, תזכיר החוק146 אינו מצמצם את סמכויותיה של הותמ"ל אלא מרחיב או תן עוד, באופן שמותיר שיקול דעת רחב בידי הותמ" ,ל ומאפשר כי החלטות רבות יותר יתקבלו בצורה ריכוזית, ללא בקרה של גוף תכנוני בהירארכיה גבוהה יותר, וללא יכולת לערור על החלטותיה. לפיכך, טוענים המבקרים, המשך פעילות הותמ"ל מעבר לשש השנים בהן היא פועלת, לארבע שנים נ וספות, משמעו דריסתו של חוק התכנון והבניה וקיבוע שינויים מהותיים בסדרי השלטון בישראל באמצעות מעקפים זמניים .שמתארכים מפעם לפעם ולמעשה הופכים לקבועים147 מהותמ"ל נמסר כי צוות הוועדה בוחן באופן הוליסטי את המרחב העירוני, מתייחס לכלל המסמכים הקיימים נכון לזמן קיד ום התכנית– ובתוך כך תכניות כוללניות ו תכניות אב– ב שיתוף אנשי המקצוע של הרשות המקומית ; כל תכנית בוועדה מלווה בנספחי תשתיות שמטרתם לוודא שהמענה הנדרש אכן ניתן; ובמהלך התכנון הוועדה ויועציה המקצועיים בוחנים את רשת התשתיות הכלל עירוניות, מעבר לגבולות התכנית ה ספציפית, ובמידה ועולה צורך להכליל מענה מסוים בתוך התכנית כדי לוודא את הקמתו, הוועדה דורשת את הכללתו בתוך תחומי .)התכנית (הקו הכחול של התכנית148 עוד ציין הצוות כי ניתן לעשות תכנון טוב ואיכותי גם בקבועי .זמן מוגדרים ומפוקחים, כפי שנעשה בוועדה לדברי צוות הוועדה , ללוח הזמנים הקשיח ולמבנה ההליך התכנוני בוועדה יש חלק חשוב בקידום תכנון רלוונטי, יעיל ואיכותי. 149 נציין כי הביקורת על המיקוד בתכנון למגורים והחשש מדחיקת שיקולים אחרים מהליך התכנון רלוונטית במידה מסוימת לתכנון תכניות מפורטות גדולות למגורים באופן כללי , גם כשה ן 145 ,איגוד המתכננים בישראל חוות דעת בנושא חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , יוני2020 ,; החברה להגנת הטבע הארכת חוק הותמ"ל– עמדת החברה להגנת הטבע , יוני2020 ; במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל 'תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 146 התייחסויות הציבור היו לתזכיר החוק שפורסם להערות הציבור, לפני גיבוש הצעת .החוק שהונחה על שולחן הכנסת 147 הפורום הישראלי לעירוניות ומרחב– התנועה לעירוניות בישראל, עמדה בנוגע ל( תזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפים לדיור הוראת שעה )(תיק 'ום מס7) התש"ף- 2020 , 24 ביוני2020 ; ,מטה המאבק לבינוי שפוי הער ,ות לתזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפים לדיור '(הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,איגוד המתכננים בישראל חוות דעת בנושא חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , יוני2020 ; ,המכון הישראלי לדמוקרטיה תזכיר חוק לקידום הבניה במתחמים 'מועדפים לדיור, (הוראת שעה)(תיקון מס7 "), התש פ- 2020 , 5 ביולי2020 . 148 ,ותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 ,; , מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 149 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 ,; הנ"ל, מכתב10 בפברואר2021 . מהותמ"ל נמסר כי צוות הוועדה בוחן באופן הוליסטי את ,המרחב העירוני מתי יחס לכלל המסמכים הקיימים נכון לזמן קידום התכנית ב שיתוף אנשי המקצוע של הרשות המקומית ; כל תכנית בוועדה מלווה בנספחי תשתיות שמטרתם לוודא שהמענה הנדרש אכן ניתן; ובמהלך התכנון הוועדה ויועציה המקצועיים בוחנים את רשת התשתיות ,הכלל עירוניות אף מעבר לגבולות התכנית הספציפית )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 61 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מקודמות בוועדות המחוזיות , אך היא מחריפה כאשר מדובר במוסד תכנון ארצי שלו סמכויות נרחבות . סוגיה זו נוגעת למדיניות הממשלה בתחום הדיור בשנים האחרונות בכללה, ובמידה מסוימת גם לאופן גיבוש התכנית האסטרטגית2040 , שהרובד הראשון והמרכזי בה הוא פרק הדיור. יצוין כי עד היום, פרק הדיור הוא הפרק היחיד שפורסם ואומץ בהחלטת ממשלה (בשנת 2017 ). יתר ההיבטים התכנוניים (למשל תעסוקה ותשתיות) נמצאים כיום בהליכי גיבוש במנהל .התכנון, בהתאם לפרק הדיור ובעקבותיו ,עם זאת סמכויותיה הייחודיות של הותמ"ל מעצימות את החששות העולים מנושא זה .בפעילותה לעניין זה, נזכיר כי ההבדל המרכזי ב ין הרכב ועד ה מחוזית להרכב הותמ"ל הוא בכך שיועציה הממונים של הותמ"ל (יועץ סביבתי ויועץ תחבורתי )אינם עובדי ם בשירות ה מדינה, ולכן אינם בהכרח י מי צגים את עמדתם המקצועית של המשרדים האחראים על תחומים אלו , אינם בהכרח מתו אמים עם התכניות המרחביות וארוכות הטווח של המשרדים כפי שיוצג בעמדות המשרדים להלן . הבדל זה מקנה לותמ"ל עצמאות יתרה ביחס לוועדה המחוזית , אך מעלה חשש בקרב המשרדים הרלוונטיים למציאת פתרונות שאינם מיטביים; לאי הלימה בין הפתרונות של הוועדה לפתרונות הרצויים מבחינ ת הגורמים המקצועיים בתחום זה במשרד הרלוונטי; ולאי הלימה עם תכנון ארוך טווח או תכנון מרחבי וארצי. לעמדת המשרד להגנת הסביבה, יש תכניות שמקודמות בוועדה ללא קבלת מענה מספק לסוגיות שבסמכות המשרד– קרקע מזוהמת, קרינה, פתרון הולם לביוב ועוד – ומתקבלות בותמ"ל הח לטות שלא לוקחות בחשבון את עמדת המשרד ונתקלות מאוחר יותר בערכאות בבתי משפט ו ב .דרישה לקבל את חוות הדעת של המשרד ,לדברי המשרד כך קרה למשל בתכנית באשדוד, למרות דרישת המשרד להמתין להשלמת סקר סיכונים ומתן המלצות לשינויים בתכנית בהתאם. בית המשפט עצר את התכנית ודר ,ש לחזור ולבצע את סקר הסיכונים .שבו מידע תכנוני חשוב מאוד לקבלת החלטות תכנוניות150 ,נציין כי לדברי צוות הוועדה פס ק הדין שפסל את התכנית בוטל על ידי .בית המשפט העליון בהסכמת העותרים151 לדברי משרד התחבורה , יועץ התחבורה של הוועדה הוא זה ש נותן את הדגשים התחבורתיים ו את ההנחיות ל( עריכת בדיקת התכנות תחבורתית בה"ת) בתכניות המקודמות בוועדה . עם ,זאת הוא אינו מחו יב לנהלי והנחיות המשרד הנוגע ים .לביצוע בדיקות תחבורתית לדברי ,המשרד מכיוון שיועץ הוועדה מחויב להליך המהיר של הותמ"ל, לעיתים, הבדיקות אותן הוא מנחה לבצע שונות מההנח יות המקצועיות של המשרד בתחום בדיקות התחבורה , דבר ה יוצר נ קו פליקט בין נציג שרת התחבורה בוועדה לבין צוות הו ו עדה. 152 בעיה נוספת שהעלה 150 המשרד להגנת הסביבה ,עמדת המשרד בנוגע ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפ ים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס 7), תש"ף- 2020 , 7 ביולי2020. התקבל בדוא"ל, מ אילה גלדמן ,ראש אגף תכנון סביבתי ,המשרד להגנת הסביבה , 25 בנובמבר2020 . 151 ,מנהל התכנון, מכתב18 ביולי2021 . 152 ,ראש אגף תכנון תחבורתי במשרד התחבורה, היוועדות חזותית25 במ אי2021; הנ"ל ,, דוא"ל11 ביולי2021 . לעמדת המשרד להגנת הסביבה, יש תכניות שמקודמות בוועדה ללא קבלת מענה מספק לסוגיות שבסמכות המשרד– ,קרקע מזוהמת קרינה, פתרון הולם לביוב ועוד – ומתקבלות בותמ"ל החלטות שלא לוקחות בחשבון את עמדת המשרד ונתקלות מאוחר יותר בערכאות בבתי משפט ו ב דרישה לקבל את חוות הדעת .של המשרד לדברי משרד התחבורה , מכיוון שיועץ הוועדה מחויב להליך המהיר של הותמ" ל, לעיתים הבדיקות אותן הוא מנחה לבצע שונות מההנחיות המקצועיות של המשרד בתחום בדיקות התחבורה , דבר היוצר קונפליקט בין נציג שרת התחבורה בוועדה לבין צוות הו ו עדה. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 62 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המשרד היא הממשק עם מערך הדרכים הב ינ עירוני והתשתיות הלאומיות: קצבי העבודה המואצים של הותמ"ל והתמחותה של ה ו ועדה במגורים , לא מאפשרי ם תכנון מיטבי של תשתיות תחבורה לאומיות , זאת, .על אף המאמץ הרב שצוות הותמ"ל משקיע בכך לטענת ,המשרד יוצא כי תכניות הותמ"ל, ה נדרשות לספק צרכים מרחביים ו מקומיים, מי י צרות או משנות לעיתים תכניות תשתיות לאומיות באופן שימנע את מימושן או שי י צור אילוצים משמעותיים בע ת הקמתן או הרחבתן (ראו להלן בפרק הבא נתוני חריגות של תכניות ותמ"ל מתכניות מתאר ארציות למסילות ברזל ולדרכים , תרשים33 ) .עוד נמסר מהמשרד כי על פי רוב הוועדה לא מתכננת פתרונות תחבורתיים בסטנדרט המקצועי של חברות התשתית של המשרד – למשל, ללא בחינה מעמיקה של שלבי ביצוע, עובדה שלא מאפשרת שמירת אתרי התארגנות או אתרי עבודה זמניים בתכנית (למשל מחלף נתב"ג שתכניתו שונתה ללא ביצוע .)עבודה מעמיקה דיה המשרד ציין כי הוועדה אכן עושה בדיקות תחבורתיות, גם אם לא תמיד ב התאם להנחיות המשרד, א ך נוכח דרישות היזם, לעיתים מקבלת הוועדה החלטות תוך דריסה של המשרד ותכניותיו המרחביות, צרכי התחבורה המר חביים או התכניות האסטרטגיות שלו (למשל ביטול חיבור ציר עתידים לשכונה הצפונית של בני ברק, שבוטל בשל החלטת ותמ" ל, אף כי הדבר יביא לשירות תחבורה ציבורית מוגבל .)לשכונה ,לדברי המשרד ,המיקוד במגורים והדגש על צרכים מקומיים, מביא לקונפליקט מובנה בין הצרכים ,התחבורתיים האזוריים והלאומיים לבין השיקולים המקומיים קצבי התכנון, והאינטרסים של היזם. 153 4.3.2 שינוי תכניות מתאר מחוזיות וארציות בתכניות ותמ"ל ,על פי הותמ"ל מעת לעת עולה צורך להביא לשינוי תכנוני בתכניות מתא ,ר מחוזיות או ארציות כדי לקדם תכניות בוועדה, והדבר נעשה בהתאם לשיקול דעת תכנוני ומתוך אחריות מלאה של ,צוות הוועדה. עוד נמסר כי בכל מקרה שבו נדרש שינוי כזה הדבר מצוין בחוות דעת מנכל מינהל תכנון ו מותנה בהחלטת ממשלה ייעודית– הן לעניין ההכרזה על מתחם והן לעני ין שינוי מתמ"א – .והממשלה היא מוסד התכנון העליון בישראל154 בעת הדיון בכנסת על הארכת חוק הותמ"ל בשנת2018 , הושמעה הבטחה מפי ראש מטה הדיור דאז כי החריגה מתכניות מתאר מחוזיות וארציות יהיו במשורה ורק במקרים יוצאי דופן. 155 אולם , לפי מחקרם של פרופ' פייטלסון שהובא לע ,יל, בפועל השינויים נעשים בהיקף לא מבוטל 153 ,ראש אגף תכנון תחבורתי במשרד התחבורה, היוועדות חזותית25 במאי2021 "; הנ"ל, דוא ,ל11 ביולי2021 . 154 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב10 בפברואר2021 . 155 הכנסת ה- 20 ,, ועדת הפנים והגנת הסביבה פרוטוקול 593 מ דיון בנושא צו לקידום הבני י )ה במתחמים המועדפים לדיור (הוראת שעה (הארכת תוקף החוק), התשע"ח- 2018 , ( כ"ד באדר התשע"ח11 במרץ2018 ) ', עמ14 .ואילך לדברי משר ד ,התחבורה קצבי העבודה המואצים של הותמ"ל והתמחותה של הו ועדה במגורים , לא מאפשרים תכנון מיטבי של תשתיות תחבורה לאומיות , וכי תכניות הותמ"ל, ה נדרשות לספק צרכים מרחביים ו מקומיים, מי י צרות או משנות לעיתים תכניות תשתיות לאומיות באופן שימנע את מימושן או י שי צור אילו צים משמעותיים בעת הקמתן או הרחבתן. ,בנוסף המיקוד במגורים, והדגש על ,צרכים מקומיים מביא לקונפליקט מובנה בין הצרכים התחבורתיים האזוריים והלאומיים לבין השיקולים המקומיים, קצבי התכנון, והאינטרסים של היזם . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 63 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כאשר כ- 45% משטחי התכניות שקודמו ב ותמ"ל עד סוף שנת2018 היו על שטחים שלא יועדו לבינוי בתכניות מתאר מחוזיות. 156 נציין כי נתוני ם בדבר היקף החריגות ואופיין אינם מרוכזים על ידי הוועדה ואינם מפורסמים על ידה או על ידי מנהל התכנון., למרות שהוועדה בוחנת שינויים אלו157 אמנם, בתכניות שבהן יש שינוי של תכניות מתאר מחוזית או ארצית, מסמכי התוכנית מציינים אילו שינויים בתוכניות מתאר נקבעו ב תוכנית, כפי שנדרש בחוק, אך אין בהם מידע ונתונים לגבי אופי החריגה, היקפה או מאפייני השטחים הנכללים בה . נציין כי החוק אינו דורש להציג מידע זה .במסמכי התכנית צוות הוועדה מסר כי אחריות הוועדה 'אינה לנהל 'מסד נתונים לגבי שינויי תכניות המתאר הארציות והמחוזיות– דבר שנעשה על ידי מנהל התכנון– אלא לציין את הנושא בהוראות כל תכנית שכוללת שינויים כאלו, בט בלה1.6 ., דבר שאכן נעשה כנדרש בחוק158 ,כאמור פנינו למנהל התכנון בבקשת נתוני ם לגבי החריגות ,מתכניות מתאר מחוזיות וארציות ,היקפן ייעודי ו מאפייני הקר ק ע ועוד. לאחר פניות חוזרות ונשנות ובחלוף זמן , שנדרש ככל הנראה ,כדי להפיק את המידע העביר מנהל התכנון נתונים לג בי שינוי ,תכניות מתאר בתכניות ותמ"ל כלומר, על היקף השטחים המיועדים לפיתוח בתכניות ותמ"ל שאושרו , המוגדרים בתכניות מתאר מחוזיות כשטחים פתוחים שאינם מיועדים לבינוי , מעבר לגמישות המותרת בתכניות מתאר אלו. 159 עם זאת, הנתונים אינם כוללים התייחסות למאפייני השטח, ערכי טבע או סוגי .שימושים חקלאיים,לפי נתוני מנהל התכנון ב- 67 מתוך75 תכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל עד מאי2021 (כ- 90% מהתכניות שאושרו ), לא הייתה כל חריגה מתכניות מתאר מחוזיות או ארציות (מעבר לגמישות המותרת בהן). בעשר תכניות (כ- 13% ) היה שינוי של תכניות מתאר ארציות , וב- 15 תכניות היה שינוי של תכניות מתאר מחוזיות (כ- 20% .) נציין כי סך הכול החריגות גדול ממספר התוכניות כיוון שיש תכניות שבהן הייתה חריגה גם מתכנית .מתאר מחוזית וגם מתכנית מתאר ארצית160 באשר ל- 15 ה תכניות שחרגו מתכניות מתאר 156 ,ערן פייטלסון ואחרים השפעת הותמ"ל על דמות הארץ , אפריל2019 ', עמ8. 157 נציין כי בדוח פעילות שנ תי של הוועדה לשנת2018 ,הוצגו נתונים על מספר תכניות שבהן יש שינוי לתכניות מתאר מחוזיות או ארציות ,וכן שיעור הגמישויות שניתנו מתכניות מתאר ארציות בתחומים שונים, אך לא הוצגו נתונים על היקף החריגות ואופיין. ראו: מנהל התכנון ,דוח פעילות שנתי של הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור2018 . 158 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב10 בפברואר2021 . 159 מנהלת אגף קשרי ממשל ותכלול ,במנהל התכנון, מכתב17 ביוני2021 . תכניות מתאר מחוזיות מאפשרות גמישות מסוימת בקביעת ייעודי הקרקע, גמישות שבמסגרתה יכולות גם וועדות מחוזיות לסטות בגבול המותר מהייעודים הקבועים בתכנית, ללא אישור של מוסד תכנון גבוה יותר. נתוני הותמ"ל אינם מציגים את החריגות המותרות במסגרת גמישות זו, אלא רק את החריגות המצריכות סמכות מיוחדת לשינוי תכנית מתאר מחוזית. לכן, הנתונים מציגים אינדיקציה טובה לשימוש בסמכויותיה המיוחדות לשינוי תכניות מתאר מחוזיות, אך אינם נותנים אינדיקציה טובה לגבי בניה על שטחים פתוחים שלא יועדו לבינוי .בכלל 160 ,מנהלת אגף קשרי ממשל ותכלול במנהל התכנון, מכתב17 ביוני2021 . לפי נתוני מנהל ,התכנון ב- 67 מתוך 75 תכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל עד מאי2021 (כ- 90% מהתכניות שאושרו ), לא הייתה כל חריגה מתכניות מתאר מחוזיות או ארציות (מעבר לגמישות המותרת בהן). בעשר תכניות (כ- 13% ) היה שינוי של תכניות מתאר ארציות, וב- 15 תכניות היה שינוי של תכניות מתאר מחוזיות (כ- 20% .) )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 64 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מחוזיות (מעבר לגמישות המותרת בתכניות המתאר, שאינה מצריכה אישור או סמכות מיוחדת,) כ- 14,693 דונמים משטחי תכניות אלו חופפים עם סיווג התמ"מ לשטחים פתוחים (שהם כ- 70% מהשטח הכולל של ה תכניות שבהן הייתה חריגה מתמ"מ) , מעבר לגמישות המותרת בתמ"מ . מהם, כ- 8,268 דונם בתכניות אלו אינם מיועדים לפיתוח161 (כ- 56% מהשטחים החופפים לשטח פתוח בתמ"מ), וכ- 6,425 דונם מיועדים לפיתוח (כ- 44% מהשטחים החופפים לשטח פתוח בתמ"מ). כלומר, שכ- 16% משטחי התכניות במסלול הרגיל שאושרו בותמ"ל עד תחילת2021 חופפים עם שטחים שמוגדרים בתכניות מתאר מחוזיות כשטחים פתוחים שאינם מיועדים לבינוי, מעבר לגמישות המותרת בתמ"מ; ,מהם כ- 9% לא מיועדים לפיתוח בתכנית הותמ"ל, וכ- 7% מיועדים לפיתוח, ולא יועדו לכך בתמ"מ (תרשים30 ). 162 נציין כי מקור ההבדל בין המחקר של פרופ' פייטלסון לבין הנתונים שהעבירה הוועדה באשר לנתונים על היקף החריגות מתכניות מתאר מחוזיות ,)(מעבר כמובן למועד עריכת הבדיקה נוגעים ככל הנראה לאופן ההגדרה של מהי חריגה מתכנית מתאר מחוזית, לגבולות התכניות שנבדקו, ובהתייחסות לייעודים השונים של השטחים הנמצאים בתוך תחום התכניות. לדברי צוות הוועדה, במחקרו של פייטלסון נבדקו גבולות כל המתחמים שהוכרזו כמ ועדפים לדיור לפי גבולות ההכרזה, בעוד חלקן לא קודמו, ובחלקן הקו הכחול הצטמצם בין ההכרזה לבין אישור ,התכנית. בנוסף בנתוני המחקר של פייטלסון נכללים בחריגות גם שטחים שאינם לבינוי בתכנית המוגדרים בתכנית הותמ"ל כשטחים חקלאיים או פתוחים. 163 כלומר, שבעוד מחקרו של 161 מדובר ב שטחים מתוך התכנית שאינם מיועדים לפיתוח :קרקע חקלאית, שטח פתוח מיוחד, שטחים פתוחים, שטח לתכנון בעתיד, ייעוד לפי תכנית מאושרת אחרת, דרך מאושרת, יער, מסילה מאושרת, נחל/תעלה/מאגר מים, מגבלות בניה ופיתוח, בית קברות, יער נטע אדם מוצע, יער נטע אדם קיים. 162 עד סוף2020 אושרו תכניות ותמ"ל במסלול הרגיל על פני כ- 91,410 .דונם 163 ,סגן מתכננת הותמ"ל, היוועדות חזותית29 ביוני2021 . שטחי תכניות שאינם חורגים מעבר לגמישות המותרת בתמ"מ , 76,717 , 84% שטחי תכניות , החופפים לסיווג התמ" מ לשטחים פתוחים שאינם לפיתוח , 8,268 , 9% שטחי תכניות החופפים עם שטחים פתוחים בתמ" מ המיועדים לפיתוח , 6,425 , 7% חפיפה עם שטחים פתוחים בתמ"מ , 14693, 16% תרשים30 :שטחי תכניות ותמ"ל ,החופפים שטחים פתוחים בתכניות מתאר מחוזיות , בדונם ,מתוך כלל שטחי תכניות הותמל במסלול הרגיל , מרץ2021 לפי נתוני מנהל ,התכנון כ- 16% משטחי התכניות שאושרו בותמ"ל עד תחילת2021 במסלול הרגיל חופפים עם שטחים שמוגדרים בתכניות מתאר מחוזיות כשטחים פתוחים שאינם ,מיועדים לבינוי מעבר לגמישות ;המותרת בתמ"מ מהם, כ- 9% לא מיועדים לפיתוח בתכנית הותמ"ל, וכ- 7% מיועדים ,לפיתוח ולא יועדו לכ ך בתמ"מ. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 65 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פ ייטלסון הציג הערכות גבוהות יחסית העוסקות בפוטנציאל הפגיעה בשטחים פתוחים, נתוני ,הוועדה מציגים הערכות נמוכות יותר המתייחסות לפגיעה בשטחים פתוחים בפועל בתכניות ,מאושרות בלבד תוך שימוש בסמכויותיה הייחודיות של הוועדה לחרוג מתכניות מתאר מחוזיות. באשר ל חריגה מתכ ניות מתאר ארציות ,, כאמור 10 שאושרו תכניות תכניות שינו בותמ"ל :מתאר ארציות בארבע מהן היה שינוי של תמ"א 3 (תכנית מתאר ארצית )לדרכים; בשתי תכניות היה שינוי של תמ"א 23 / /א4 (תכנית מתאר )ארצית למסילות ברזל ובהן נגרעו/הוס וט שני קווי רק"ל מתכנית המתאר הארצית; 164 בת כנית אחת היה שינוי של תמ"א8 (תכנית מתאר ארצית )לגנים לאומיים ושמורות טבע במסגרתו אושר שינוי ייעוד לכ- 220 דונם מתחום שמורת טבע שער העמקים; בתכנית אחת היה שינוי של תמ"א12/1 לתיירות; בתכנית אחת היה שינוי לתמ"א13 / /ב2 לנמל אשדוד; ובתכנית אחת היה שינוי לתמ"א 14 /ב למחצבות (תרשים31 ). 165 4.3.3 פוליטיזציה166 וריכוזיות של התכנון ארבעה גורמים מבניים מאפיינים את הריכוזיות התכנונית הנובעת ממדיניות הממשלה בתחום התכנון למגורים"בשנים האחרונות, וכחלק ממנה את פעילות הותמ ל: סמכויותיה הנרחבות של ;הותמ"ל הרכב הוועדה כפי שנקבע בחוק המבטיח רוב לנציגי הממשלה ביחס לנציגים ;מקצועיים ונציגי השלטון המקומי מינוי יועצים עצמאיים לוועדה (יועץ סביבתי ויועץ תחבורתי ) ש אינם עובדי המשרדים הרלוונטיים ועל כן לא י מי צגים בהכרח את עמדתם המקצועית של המשרדים האחראים על תחומים אלו, כפי שפורט לעיל בפרק4.3.1 ; וריכוז גופי התכנון והבניה ,במשרד האוצר מהלך שקיבץ יחד תחת משרד האוצר סמכויות ותחומי פעולה שחולקו בין משרדים שונים שלהם אינטרסים שונים ., עד לאחרונה נציין כי במהלך שנת2020 הוחזר מנהל התכנון ובתוך כך גם הותמ"ל, למש.רד הפנים כלומר , מבחינה מבנית קיד מו מהלכים אלו 164 ,לדברי מנהל התכנון לא מדובר בגריעה של קו ,אלא בהסטה שלו ,לציר סמוך אך עירוני יותר וצפוף יותר :תמ" ל1018 תכנית צריפין כללה הסטה זו ,וסימון הקו החדש נכלל בתמ" ל1019 . ,מנהל התכנון, מכתב18 ביולי2021 . 165 ,סגן מתכננת הותמ"ל, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל1 ביולי2021 . 166 פוליטיזציה וריכוזיות בהקשר זה משמעם העברת כוח וסמכויות תכנון מהרשויות המקומיות וממחוזות התכנון אל הממשלה ומוסדות התכנון הארציים. כמובן שהממשלה היא מוסד התכנון העליון בישראל, אך למבנה ההירארכי של מערכת התכנון יש תפקיד חשוב .בהתאמת התכנון המקומי, המחוזי והארצי, ובהתאמת האינטרסים בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי 4 2 1 1 1 1 תמ" א3 תכנית מתאר ארצית לדרכים תמ" א23 /א / 4 תכנית מתאר ארצית למסילות ברזל :גריעת קו רק"ל תמ" א8 תכנית מתאר לגנים לאומיים ושמורות טבע תמא / 12 / 1 - תכנית מתאר ארצית לתיירות. תמא / 13 /ב / 2 תכנית לנמל אשדוד תמא / 14 / ב תכנית מתאר ארצית לכרייה וחציבה תרשים31 :תכניות ותמ"ל המשנות תכניות מתאר ארציות , מאי 2021 10 תכניות שאושרו בותמ"ל שינו תכניות מתאר ארציות, ובתוך כך: בארבע מהן היה שינוי של תמ"א3 (תכנית מתאר ארצית לדרכים); בשתי תכניות היה שינוי של תמ"א23 / /א4 (תכנית מתאר ארצית למסילות ברזל) ובהן נגרעו/הוסטו שני קווי רק"ל מתכנית ;המתאר הארצית בתכנית אחת היה שינוי של תמ"א8 (תכנית מתאר ארצית לגנים לאומיים )ושמורות טבע במסגרתו אושר שינוי ייעוד לכ- 220 דונם מתחום שמורת טבע .שער העמקים )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 66 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ריכוזיות של כל תחום התכנון והגדיל ו את ה שפעתה הישירה של הממשלה על התכנון המפורט למגורים. לעמדת הממשלה היה במהלכים אלו ,צורך חיוני כדי לייעל את הטיפול במשבר הדיור ,להאיץ את התכנון למגורים לשפר את התיאום בין הג ופים השונים, ולהבטיח את ביצועה של המדיניות הממשלתית בתחום. לעמדת המבקרים, יש בכך כדי לפגוע בהליך התכנוני התקין ולעצבו בהתאם למדיניות הממשלה ועולה חשש לדחיקת שיקולים תכנוניים ועירוניים מפני המאמץ לעמוד במדיניות הממשלה להגדלה מהירה ומאסיבית של היקף התכנון וה בניה למגורים. ,לטענת המבקרים כתוצאה מהריכוזיות והפוליטיזציה של ההליך התכנונ י, עלול להיווצר עיוות תכנוני ומ נהלי שבו מערכת התכנון בכלל והתכנון הותמ"לי בפרט, מוטים באופן ניכר לאינטרסים ,קצרי הטווח של הממשלה, ללא כוח נגדי של גופי שלטון אחרים כמו השלטון המקומי משרדים שאינם מוטי פיתוח או גורמי מקצוע בתחום התכנון , ו ללא יכולת לאז ן את האינטרסים של הממשלה לאור שיקולים ואינטרסים אחרים: 167 למשל , בין אינטרסים של השלטון המקומי– האמון על הספקת שירותים לשכונות החדשות ועל יציבותה הפיננסית של הרשות– לאלו של השלטון המרכזי ;ב ין פיתוח אינטנסיבי לדיור לבין שמירה על שטחים פתוחים וחקלאיים; בין בניה למגורים לבין פיתוח הולם של תשתיות ומבני ציבור, ובכלל בין צרכים בטווח הקצר לבין צרכים .בטווח הארוך168 כך למשל, בהתייחסות פורום ה- 15 169 להארכת תוקף החוק נטען כי באמצעות הותמ"ל , מגדילה הממשלה את מעורבותה הישירה באישור תכניות מפורטות למגורים בכל הרמות ורזולוציות התכנון, ובכלל זאת, בתוך יישובים עירוניים ובעלי מסמכים תכנוניים, חזון תכנוני ויכולות תכנון .משלהם ,לטענתם כלים אלו מחזקים את מגמת התכנון החד- ממדי המתרכז בתחום הדיור, על חשבון התכנון הכול לני, הרואה את כלל השיקולים והצרכים במרחב התכנון ובסביבותיו ומאזן בין 167 ,עברת מערכת התכנון למשרד האוצר: האם מעשה נבון? דבר העורך תכנון , 12 (2 :) 125 - 117 ( ; פייטלסון, ערן2015 ,) העברת התכנון למשרד האוצר: דיון ביקורתי בנוגע להגיונות שמאחורי החלטה זו ,תכנון , 12 (2 :) 125 - 117 . Eran Feitelson 2018, "Shifting Sands of Planning in Israel", Land Use Policy, 79:695-706. 168 ,איגוד המתכננים בישראל חוות דעת בנושא חוק לקידום הבנ ייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , יוני2020 ; במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במת חמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 169 פורום ה- 15 הוא פורום ה מאגד את 15 העיריות העצמאיות בישראל ( ערים ש ,אינן מקבלות "מענקי איזון" או "מענקי פיתוח" ממשלתיים ומנוהלות כמשק עצמאי סגור, מכוח משאביהן הכספיים העצמאיים.) הערים המ ייסדות של הפורום הן: ,אשדוד באר שבע, גבעתיים, הרצליה, חדרה, חולון, חיפה, כפר-סבא, נתניה, פתח-תקווה, ראשון- לציון, רחובות, רמת-גן, רעננה, ותל אביב-יפו. :ראו פורום15 הערים העצמאיות. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 67 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ערכים ואינטרסים שונים. 170 נציין כי עמדת פורום ה- 15 אינה מייצגת את כל הרשויות המקומיות (מרכז השלטון המקומי לא פרסם נייר עמדה לעניין הצעת החוק), וכי כמה מראשי העיריות שבתחומן מקודמות תכניות ב ותמ"ל, ובהן לוד, אילת ואשדוד, הביעו את תמיכתם המלאה .ושביעות רצונם מאופן פעילות הוועדה בשטחם171 ,באשר להרכב הוועדה מהותמ"ל נמסר כי הרכב הוועדה כמעט זהה להרכב ועדה מחוזית על פי חוק התכנון והבניה , אך רק בותמ"ל ראש רשות מקומית שהתכנית חלה בתחומו הוא חבר מליאת ה וועדה ובכך ניתנת לו האפשרות להשפיע על התכנית , בעוד שב ו ועדה מחוזית לא מובטח מקום בוועדה לראש ה רשות . עוד נמסר כי תכניות הותמ"ל עוברות ברוב גדול, במקרים רבים בתמיכתם של משרדים שאינם מוטי פיתוח, 172 ולכן הרכב הוועדה והחלטותיה אינם מקדמים תכנון מוטה פיתוח בהכרח. 173 4.3.3.1 הכרזה על מתחמים מועדפים לדיור אחת הסוגיות בנושא ההכרזה על מתחמים מועדפים לדיור נוגעת ליידוע הרשות המקומית באשר להכרזה המתוכננת בתחומה. נזכיר כי הכרזת הממשלה בצו על מתחם כמועדף לדיור היא הפעולה שמאפשרת לקדם את התכניות במתחם בותמ"ל. החוק קובע תנאי סף להכרזה על מתחם לפי מספר יח"ד שניתן לתכנן בו, ודורש את המלצתה של מנכ"לית מנהל התכנון ,להכרזה אך אינו קובע שיש לעדכן את ראש הרשות המקומית שהמתחם בתחומה על הכוונה להכריז, ואינו דורש את הסכמתו לכך. 174 עוד במהלך הדיונים על הארכת תוקפה של הוראת השעה פעילות הותמ"ל בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת במרץ2018 , עלתה מפי נציגי רשויות מקומיות בעיית הכרזה על מתחמים .ללא הסכמת הרשות המקומית שבשטחה נמצא המתחם, או אף ללא ידיעתה כי הדבר מתוכנן בדיונים אלו הושג סיכום לאחר שמר אביגדור יצחקי, ראש מטה הדיור הלאומי דאז, התחייב לפרוטוקו ל על יידוע הרשויות המקומיות בתחומן מקודם או צפוי להיות מקודם מתחם מועדף לדיור, לפחות שבועיים קודם למועד ההכרזה ; כי עמדתן של הרשויות המקומיות תוצג בפני חברי הוועדה ; וכי יגובש נוהל עבודה מסודר בנוגע לאופן עבודת הוועדה אל מול הרשויות המקומיות . 170 פורום ה- 15 ,התייחסות לתזכיר החו 'ק לבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 7 ביולי2020 , הועבר בדוא"ל, עו"ד דנה כהן, עוזרת מנכ"ל ומנהלת פרויקטים, פורום ה- 15 ,, התקבל בדוא"ל9 בנובמבר2020 . 171 הכנסת ה- 20 ,, ועדת הפנים והגנת הסביבה 'פרוטוקול מס593 , מדיון בנושא צו לקידום הבנייה במתחמים המועדפים לדיור (הוראת שעה) (הארכת תוקף החוק), התשע"ח– 2018 , 11 במרס2018 '; המועצה הארצית לתכנון ובניה, ישיבה מס643 , תמליל דיון ב נושא הצעת חוק הותמ"ל , 7 ביולי2020 ', עמ130 - 74 . 172 .למשל משרד החקלאות או המשרד להגנת הסביבה 173 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 174 סעיף3 .לחוק )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 68 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נציין כי סוגיה .זו נותרה כסיכום חיצוני ולא נכנסה לחוק175 הצעת החוק אינ ה מתייחס ת לסוגיה זו ואינ ה קובע ת מנגנון כלשהו לעדכון או התייעצות אם ראשי הרשויות הרלוונטים לפני ה הכרזה, קל וחומר שאינ ה דורש ת את הסכמתם . נציין כי מגמת צמצום חלקה של הרשות המקומית בקביעת התכנון בתחומה ניכר גם בטיוטת חוק ההסדרים לשנת2020 , ולפיה תבוטל הדרישה להסכמת הרשות המקומית להכרזה על מתחם פינוי- .בינוי176 מהותמ"ל נמסר כי טענות כנגד החלטת הממשלה על הכרזה בצו על מתחם מועדף לדיור אפשר להציג במסגרת עתירה לבג"צ ,שצריכה להיות מוגשת בסמ וך ככל הניתן לקבלת החלטת המ משלה, וכי בהחלטות ממשלה אין בדרך כלל .זכות טיעון לציבור טרם ההחלטה עוד נמסר כי בעבר הוגשה עתירה לבג"צ כנגד ההכרזה על מתחם סירקין כמתחם מועדף לדיור (תמ"ל 1076 ) ובה קבע בית המשפט כי על אף שמדובר בהחלטת ממשלה מומלץ לקבל את עמדת .הרשויות המקומיות טרם ההכרזה177 ,לפי צוות הוועדה בנסיבות אלו– ומשקיבלה על עצמה הותמ"ל את הדין כמתחייב וכפי שקורה לא אחת לאחר פסיקת בית המשפט המוסיפה על לשון החוק – הפסיקה מקוי ימת במלואה ועל כן אין צורך בתיקון של החקיקה הקיימת. 178 נציין כי פסק הדין כלל המלצות בנושא זה לוועדה ולמדינה, אך לא .פסיקה הדורשת זאת 4.3.4 אי הכפפת הותמ"ל לתמ"א1 תמ"א1 מרכזת תכניות מתאר ארציות רבות ל כדי תכנית אחת שמטרתה לשמש ככ ,לי עיקרי פשוט ובהיר, לשמירת שטחים ורצועות לטובת שימושים ציבוריים עתידיים, כ,גון ,שטחים פתוחים דרכים ומס ילות, מתקנים, קווי תשתיות ארציי.ם179 בתזכיר ח וק ה ותמ"ל לא צוין כי ה ותמ"ל תהיה כפופה לתמ"א1, שאושרה בפברואר2020 , וחלק מהמבקרים ציינו סוגיה זו ודרשו להכפיף את הוועדה לתמ"א זו. מהותמ"ל נמ סר כי להבדיל מתמ"א35, שלה מחוי ,בת הוועדה 175 הכנסת ה- 20, ועדת הפנים והגנת הס ,ביבה פרוטוקול 593 מ דיון בנושא צו לקידום הבני י )ה במתחמים המועדפים לדיור (הוראת שעה (הארכת תוקף החוק), התשע"ח- 2018 , ( כ"ד באדר התשע"ח11 במרץ2018 ) ', עמ14 . 176 ,משרד האוצר, אגף תקציבים טיוטת התכנית הכלכלית (חוק ההסדרים) לשנת2020 , סעיף3 '(א), עמ62 . 177 בג"ץ6743/17 ,, פסק דין16 בנובמבר2017 . נציין כי בית המשפט דחה את העתירות שהוגשו לגבי ההכרזה על מחנה סירקין כמתחם מועדף לדיור, אך העיר בנושא אי ידוע ראשי הרשויות " המקומיות שבתחומן מתוכננת הכרזה. פסק הדין מציין כי יש חשיבות ל קבלת החלטה מושכלת גם בשלב המקדמי של ההכרזה, ודומה כי לרשות המקומית הרלוונטית תפקיד חשוב בשלב זה, בבחינת שיתוף מינימלי של הציבור בהליך קבלת ההחלטה על ההכרזה. לשם כך, גם אם אנו מקבלים את גישת המשיבים ][הוועדה והממשלה שאין מקום להליך סדור ומקיף של טיעון טרם קבלת החלטת ממשלה כגון דא, לא מצאנו טעם של ממש מדוע טרם התכנסותו של קבינט הדיור למתן הכרזה, לא תינתן הודעה פרק זמן סביר מראש לרשויות המקומיות .שההכרזה אמורה ליפול בשטחן [...] כמו כן, ומבלי לפגוע בחשיבות הנודעת לפעולה על- פי החוק במהירות המתחייבת, אפילו לא התקיימה "ישיבת טרום הכרזה" למצער ראוי היה לוודא כי הרשויות המקומיות הרלוונטיות ייודעו באשר לכוונה להעלות לדיון בקבינט הדיור הכרזה כאמור, כך שתמצית עמדתן תוכל להיות מוצגת בפני חברי הקבינט. אין מדובר בהליך פורמאלי של התנגדויות, כמובן, אלא רק בפרקטיקה שיכולה להבטיח כי עיקרי העובדות הרלוונטיות, אף מנקודת מבטן של הרשויות הנוגעות בדבר, יהיו בפני הקבינט לצורך קבלת ההחלטה ".על ההכרזה 178 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב10 בפברואר2021 . 179 מנהל ,התכנון תכנית מתאר ארצית1 :, כניסה29 בנובמבר2020 . הצעת החוק אינ ה מתייחס ת לסוגיית יידוע או הסכמת הרשויות המקומיות בנוגע להכרזה על מתחמים מועדפים .לדיור בשטחן )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 69 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמ"א1 היא חיבור יחד של מספר תמ"אות בתחומים שונים, תמ"אות שניתנה לותמ"ל ה סמכות לחרוג מהן. לכן, לפי הגיון זה, אין להכפיף את הותמ"ל לתמ"א1. 180 4.4 ביטול התניות סטטוטוריות בתכניות ותמ"ל והמנגנון החליפי להבטחת הלימת תשתיות בשנים האחרונות עלתה בשיח הציבורי ואף בדיוני וועדות הכנסת בעיית פיתוח התשתיות ומבני הציבור הנדרשים, בהלימה בהיקף וב.תזמון להקמת שכונות מגורים חדשות181 ,בעיה זו נובעת ,)בין היתר, מהתמקדות הממשלה בתכנון ובניה למגורים (במטרה להתמודד עם משבר הדיור והזנחת תחום התשתיות ומבני הציבור הנחוצים לצרכי האוכלוסייה המתגוררת במתחמים אלו . לפיכך, נוצר פער בין הקמת שכונות המגורים ולבין הקמ ת התשתיות ומבני הציבור הנחוצים .להן182 כלומר, שבשל תפיסה צרה וממוקדת מדי בתחום המגורים, הוזנחו היבטים תשתיתיים .החיוניים לקיום אותן שכונות מגורים נציין כי בע הי זו הי יתה מוכר ת למטה הדיור אך לא נמצא לה פתרון הולם עד כה. 183 בפרק זה נציג את ה מנגנון הייחודי שפותח ב ותמ"ל להבטחת תכנון ופיתוח תש תיות בהלימה לתכניות למגורים, ונ צביע על כמה סוגיות העולות מכך. תכנון והקמת תשתיות הנדרשות לתכניות למגורים הוא נושא הנמצא בתפר שבין תכנון שכונות מגורים לבין הקמתן בפועל עם התשתיות ומבני הציבור הנדרשים בהלימה .להן הכלי התכנוני המרכ זי ששימש עד הקמת הותמ"ל להבטחת הלימה בין בינוי למגורים להקמת התשתיות ומבני הציבור הדרושים לכך, היה קביעת התניות סטטוטוריות בגוף התכנית, שנועדו להבטיח שלביות ביצוע בהתאמה ל קצב פיתוח .התשתיות כלומר, קביעת שלבים למימוש חלקי התכנית השונים, וקביעת התנאים הנדרשי ם לביצוע כל אחד מהשלבים. למשל, תנאי לתכנון שכונה יכול להיות תכנון מט"ש (מתקן טיהור שפכים) או הרחבתו, תנאי להיתר בניה לחלק מיח"ד או מעבר לרף מסוים של יח"ד בתכנית עשוי להיות הקמת כביש או מחלף, תנאי .לאכלוס יכול להיות הקמת בית ספר, וכדומה עוד בשלב קידום חוק הותמ"ל, טען אגף תקציבים במשרד האוצר, שקידם את החוק, כי התניות ;סטטוטוריות בתכנית מאוד יקרות, שכן נדרש בעבורן תקצוב בהיקף נרחב להקמת התשתיות שהמתכננים לא מבינים את הסוגיה התקציבית שכרוכה בהן; ושהן מהוות חסם לבניה למגורים 180 מתכנ ,נת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 181 הכנסת ה- 23 , ועדת הפנים והגנת הסביבה, פרוטוקול18 ,תכנון ואכלוס שכונות חדשות ללא תשתיות הולמות , 24 ביוני2020 . 182 ,ראש מטה התשתיות במשרד האוצר, שיחת טלפון1 בדצמבר2020 ; 183 " מנכ"ל מטה הדיור אף העיר בדוח סיכום פעילות מטה הדיור, כי בשנים הבאות נדרשת מדינת ישראל להשקיע ולטפל בתשתיות הלאומיות על מנת לתת מענה לגידול האוכלוסייה הצפוי. מוטל על הממשלה לקדם רפורמות משמעותיות שיאפשרו הקמת תשתיות בזמן קצר ובאופן איכותי בדגש על תשתיות תחבורה ציבורית והפקת אנרגיה ירוקה." בדוח צוין כי על מנת לתת מענה לגידול האוכלוסי י ה הצפוי ,ליחידות הדיור החדשות הנבנות והמתוכננות, ולצרכי התעסוקה והפנאי של אוכלוסי י ת המדינה, יש לפעו ל בהתאמה להרחבת התכנון והביצוע של התשתיות הנדרשות :בהיבטים השונים הקמת תשתיות תחבורה תומכות ותשתיות תחבורה להסעת המונים; הקמת מתקנים לטיהור שפכים; תחנות כ ו ח לייצור חשמל ; .פריסת קווי מתח על ומתח גבוה; הנחת קווי מים, קווי גז טבעי ותקשורת :ראו משרד ,האוצר סיכום פעילות מטה הדיור הלאומי2020 - 2015 , מאי2020 ', עמ2. הכלי התכנונ י המרכזי ששימש עד הקמת הותמ"ל להבטחת הלימה בין בינוי למגורים להקמת התשתיות ומבני הציבור הדרושים לכך, היה קביעת התניות סטטוטוריות ,בגוף התכנית שנועדו להבטיח שלביות ביצוע בהתאמה לקצב פיתוח .התשתיות )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 70 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ושחלקן לא נדרשות כלל. זאת, בין היתר , בשל התמקדות הותמ"ל בבניה למגורים, ולא .בתשתיות184 לפי צוות הותמ"ל, התניות סטטוטוריות בגוף התכנית, מגבילות את מימוש הבניה למגורים אך אינן מבטיחות קידום תכנון וביצוע של תשתיות אלה בפועל, ומובילות במקרים רבים לעיכוב משמעותי בביצוע התכנית. נוסף על כך, אם בזמן שחלף מאישור התכנית ועד לשלב הביצוע קודמו פתרונות ,תשתית אחרים מאלו שנקבעו בזמנו בתכנית נדרש תיקון לתכנית הסטטוטורית בה נקבעו ההתניות, הליך שאורך זמן נוסף ומעכב את ביצוע התכניות. 185 ,לפיכך ההתניות– שהגדירו את הצרכים התשתיתיים לתכניות דיור בצורה קשיחה ומחייבת – .נתפסו כחסמים לביצוע התכנית יודגש כי סוגיית ההתניות הסטטוטוריות, היקפן, אופן קביעתן, האפשרות להותיר גמישות מסוימת בהן כדי להתאימן למצבים תכנוניים עתידיים והשלכותיהן היא סוגיה תכנונית חשובה, וכי מדיניות ביטול ההתניות נבעה מתפיסה שלפיה ההתניות עצמן מהוות חסם תכנוני למימוש .התכנית, ולכן הוחלט לנסות ולבטלן בתכניות שבהן מטפלת הותמ"ל נציין כי לדברי משרד התחבורה אחת מנקודות המוצא של תכניות הותמ" ל היא שלא יקבעו .התניות תחבורתיות כחלק מהוראות התכנית,זאת בעוד מדיניות משרד התחבורה מבקשת לקבוע התניות תחבורתיות להי תרי הבניה ולמימוש שלבי התכנית, מתוך הבנה שהכרחי לספק מענה תחבורתי למגורים ולתעסוקה, ושהתניה היא הכלי היחיד שמספק רמת וודאות גבוהה לכך . ,לדברי המשרד סוגיה זו הייתה אחד המוקדים למחלוקת בין משרד התחב ור ה לבין הותמ"ל , מפני ש נדרש זמן רב יותר להקמת תשתית תחבורה מ אשר ל בניה ל.מגורים186 4.4.1 מנגנון הלימת התשתיות הנהוג בותמ"ל במטרה להאיץ את הליך התכנון במתחמים גדולים לבניה למגורים ולזרז את ביצוע התכניות, 187 נקבע בחוק ה ותמ"ל כי תכנית מועדפת לדיור, אותה מוסמך הותמ"ל לקדם, תכלול הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה ללא צורך באי שורה של תכנית נוספת. 188 לאור סעיף זה ו בהתאם ל מדיניות הוועדה בנושא, שונה ה מנגנון התכנוני המיועד להבטיח הלימה בין הקמת בניה למגורים לבין ביצוע התשתיות הנחוצות לכך. נציין כי בשנים האחרונות התקבלה 184 הכנסת התשעה- ,עשרה ועדת הפנים והגנת הסביבה , פרוטוקול דיון בנושא הצעת חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד- 2014 , ( י"ד באייר התשע"ד14 במאי2014 ,) 'עמ57 . 185 ,הותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 . 186 ראש אגף תכנון תחבורתי במשרד התחבורה , ה ,יוועדות חזותית25 במאי2021 . 187 הצעת חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד- 2014 , דברי הסבר לסעיף4. 188 סעיף4 ,(א) לחוק. לפי סעיף זה אפשר שתידרש תכנית נוספת לשם הוצאת הי תר לגבי חלק מתחום התכנית, ובלבד שהתכנית כוללת הוראות להקמת750 ( יח"ד לפחות200 יח"ד לפחות ביישובי מיעוטים), שלגביהן אפשר להוציא היתרי בניה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת. ,לפי צוות הותמ"ל התניות סטטוטוריות בגוף ,התכנית מגבילות את מימוש הבניה למגורים אך אינן מבטיחות קידום תכנון וביצוע של תשתיות ,אלה בפועל ומובילות במקרים רבים לעיכוב משמעותי בביצוע .התכנית ( מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור)ותמ"ל | 71 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במטה הדיור גישת ביטול ההתניות כמדיניות תכנונית כללית, והיא חלחלה במידה מסו ימת גם ,אל הוועדות המחוזיות אך היא לא נקבעה כהנחיה מקצועית על ידי מנהל התכנון, 189 ו רק הותמ"ל נדרשת ב חוק שלא להכליל בתוכניותיה התניות בתכניות אחרות , ונטלה על עצמה שלא לכלול בתוכניותיה התניות בעניין תשתיות ומבני ציבור .בדרך כלל ,עם זאת נציין כי לדברי מנהל התכנון, עם הזמן נוצרה הבנה בותמ"ל כי במקרים מסוימים אין מנוס מקביעת תנאים ל ביצוע תכניות ל מגורים ב ביצוע עבודות תשתית ו מוסדות ציבור. 190 במקום מנגנון ה התניות ,פועלת הותמ"ל לקידום ההלימה בין פיתוח התשתיות למימוש הבניה למגורים באמצעות מנגנון חדש שעיקרו מצי את פתרונות תכנון סטטוטורי ים ו מקורות תקציביים ,ככל הניתן להקמת התשתיות הנדרשות לתכניות למגורים כבר במהלך התכנון למגורים. נציין כי מדובר בשתי סוגיות חשובות– כיצד מבטיחים הלימה של תשתיות ומבני ציבור בזמן ובהיקף הנדרש לביצוע תכניות למגורים, וכיצד מבטיחים מימו ן לאותם מבני ציבור ותשתיות כדי שניתן יהיה להקימם בתזמון המתאים להקמת תכונות המגורים. יודגש כי סוגיות אלו נוגעות לתחום התכנון אך הן אינן בתחום סמכותם ואחריותם .של גופי התכנון, אלא של גופי הביצוע להלן מפורט אופן הפעולה של מנגנון זה בותמ"ל: 191 189 ,יועץ למנכ"לית מנהל התכנון, דוא"ל20 בינואר2021 . 190 סגן מנהלת מנהל התכנון לתכנון א סטרטגי ,, שיחת טלפון4 בנובמבר2020 . 191 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 , 'עמ42 . חוק הותמ"ל קובע כי תכנית מועדפת לדיור, אותה מוסמך ,הותמ"ל לקדם תכלול הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת , .כלומר, ללא התניות במקום מנגנון ההתניות , פועלת הותמ"ל לקידום ההלימה בין פיתוח התשתיות למימוש הבניה למגורים באמצעות מנגנון חדש שעיקרו מציאת פתרונות תכנון סטטוטוריים ומקורות תקציביים להקמת התשתיות הנדרשות לתכניות למגורים כבר במהלך התכנון למגורי.ם )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 72 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.4.1.1 הכללת תשתיות חיו ניות בתחום התכנית באשר לפתרון התכנון הסטטוטורי של ,תשתיות אלו חלק מהתשתיות המזוהות כחיוניות לפיתוח התכנית מוכנסות לתחומי הקו הכחול של התכנית )(תחום התכנית , כך שתכנון מפורט של התשתיות יאושר סטטוטורית במסגרת אישור התכנית למגורים .בכך, מובטח כי עם איש ור התכנ ית כבר תהיה תכנית מאושרת לביצוען של תשתיות אלו . לדברי הוועדה, מהלך זה מייעל .את הליך התכנון והפיתוח מבחינת לוחות הזמנים ומבחינה תקציבית192 4.4.1.2 הקצאת מקורות מימון לתשתיות נדרשות , ו רתימת גופים ממשלתיים לתיאום ותיקצוב תשתיות הוועדה אינה גוף ביצועי ואין ברשותה מנ גנוני מימון כלל, אך במקביל לקידום התכנון הסטטוט רי ו וכדי לאפשר מימוש מהיר של התכניות, פועל צוות הוועדה בשיתוף עם אגף תקציבים באוצר, משרדי הממשלה וגופי פיתוח התשתי ו )ת (רמ"י, משב"ש כדי להבטיח כי מלבד התכנון הסטטוטורי , יוקצו תקציבים גם לביצוע התשתיות , כלל הנית ן . בדרך זו מנסה הוועדה להבטיח כי קידום התשתית מתקיים בד בבד עם קידום פיתוח המגורים, גם ללא התניות .סטטוטוריות193 נציין כי פתרונות תקצוב כאלו ניתנים בחלק מהתכניות ו/או עבור חלק מהתשתיות הנחוצות . מקורות פתרונות התיקצוב מגוונים וכוללים הסכמי גג, הסכמי פיתוח או הקצאה תקציבית במסגרת תכניות חומש משרדיות194 .)(למשל במשרד התחבורה195 נציין כי הסכמי הגג .אינם מנוהלים בותמ"ל, אך לדברי הוועדה, הם זרז למימוש תכניות הנכללות בהם לפי נתוני ,הוועדה נכון לסוף שנת2019 , 19 ערים שבהן מקודמות תכניות ותמ"ל.יות חתמו על הסכם גג196 הסכמי ג ג הם הסכמים לפיתוח מואץ שנחתם בין הרשות המקומית למשרד האוצר, ובמסגרתו מתחייבת הרשות לקדם תכניות והיתרי בניה, בתמורה להתחייבות המדינה לתקצוב התשתיות .הנדרשות לתכניות אלו197 ,נציין כי בהסכמי הגג יש בעיות, קשיים ועיכובים רבים198 דבר ש עשוי להקשות על התקצוב והביצוע בפועל של התשתיות התלויות בתקצוב שנקבע במסגרת הסכמים אלו . נציין עוד כי לעיתים,יש פער של שנים ארוכות בין התכנון לביצוע ולכן קשה להבטיח שבעת הביצוע התקציב ( שהובטח כמה שנים קודם כן ל) עדיין יוקצה ל ביצוע התשתית , וכי בחלק מהסגירות התקציביות ,החוץ תכנוניות האלו.לא ברור כיצד מובטחת הקצאת התקציב הנדרש בתזמון שבו ידרש בפועל נוסף על כך, הקמת תשתיות אורכת זמן רב יו תר ודורשת תקציבים גדולים יותר מהקמת שכונות 192 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ 42 . 193 מנהל התכנון, הוע ,דה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ 43 . 194 תכנית חומש היא תכנית עבודה חמש שנתית שבמסגר תה מתוקצבות פעולות המשרד למשך תקופה זו. תכניות כאלו עוסקות בדרך כלל .בפרויקטים מתמשכים ובתקצובם 195 ,הותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 . 196 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ 43 . 197 ,ראו: רשות מקרקעי ישראל הסכמי גג :. כניסה25 במאי2021 . 198 בנק ישרא ,ל דוח בנק ישראל2017 ,פרק ט': שוק הדיור , 28 במרס2018 ; דוח בנק ישראל2018 :', פרק ט שוק הדיור. לאור העברת הותמ"ל ממשרד האוצר למשרד הפנים במאי2020 (כחלק מהעברת מנהל התכנון כולו )חזרה למשרד הפנים עשוי להיווצר מצב שבו המנגנונים שנהגו עד כה לתיאום ת קצוב התשתיות הנדרשות ייפגעו וידרשו מנגנונים חלופיים. מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים )לדיור (ותמ"ל | 73 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המגורים עצמן, ולכן גם אם התקציבים יוקצו בזמן, משך הקמת התשתיות גדול ממשך הקמת .שכונת המגורים לפיכך , יעילות שיטת עבודה זו כרוכה בקיומו של מנגנון למיפוי כלל התשתית ,הנדרשות, סטאטוס התקצוב התכנון והביצוע שלהן ו מקורות התקצוב ;להקמתן ובקיומו של גוף שיסנכרן בין ,תכנון תקצוב והקמת התשתיות לבין הבניה בפועל של תכניות ל מגורים. כפי שיפורט בהמשך המסמך, אין כיום מנגנון או גוף ה כז. נציין כי לאור העברת הותמ"ל ממ שרד האוצר למשרד הפנים במאי2020 )(כחלק מהעברת מנהל התכנון כולו חזרה למשרד הפנים עשוי להיווצר מצב שבו המנגנונים שנהגו עד כה לתיאום ת קצוב התשתיות הנדרשות ייפגעו וידרשו מנגנונים חלופיים. כאמור, לא כל התשתיות הנדרשות לתכנית מוכנ ,סות לתחומי התכנית ומתוכננות במסגרתה .ועל כך נפרט בשורות שלהלן 4.4.1.3 מציאת פתרונות תכנון סטטוטורי לחלק מה תשתיות ה נדרש ו ת שלא הוכנסו ל תחום ה קו הכחול של התכנית תשתיות שלא הוכנסו לתחומי התכנית מקודמות סטטוט ו רית בנפרד מהתכנית למגורים . ,כאמור בחלק מהתכניות פועלים למצ יאת פתרונות תקציביים להקמתן באמצעות מעורבותו של אגף תקציבים בתהליך ,ב שלב התכנון באמצעות הסכם חוץ תכנוני. 199 תשתיות ,כאלו ש אינן בתחום התכנית וש להקמתן אכן נמצא מקור תקציבי, לא יופיעו במסמכי התכ נית כלל (אלא רק בפרוטוקול הדיון ב)אישור התכנית , ולכן יש קושי להבין מהם מקורות המימון לתשתיות ממסמכים אלו, או לרכז את המידע התקציבי הרלוונטי. 200 4.4.1.4 קביעת תנאים להיתר ל תשתיות נדרשות שאינן בתחום התכנית ו שלהן לא נמצא פתרון תקציבי לעומת התשתיות שלהן נמצא פתרון תקציבי למימונן, תשתיות שלהן לא נמצא פתרון מימון ושלא נמצא להן פתרון סטט ,וטורי במסגרת התכנית או בנפרד ממנה יופיעו ב מסמכי ה תכנית ב תנאים להיתר . בכך התכנית כורכת את קידום הפתרון התשתיתי עם מתן היתר הבניה שיוביל לפיתוח אותן יחידות הדיור הכלולות בהיתר,. זאת כדי לוודא שהתשתיות הנחוצות אכן יבוצעו לפני פיתוח יחידות הדיור. 201 ,עם זאת רוב התשתיות לא הוכנסו כתנאי להיתר, אלא נמצאו להן פתרונות תכנון סטטוטורי ו/או תיקצוב כאמור לעיל. התנאי ם להיתר אינם קובעים את אופי הפתרון התשתיתי הדרוש (ולכן אין התניה של התכנית ה ותמ"ל)ית בתכנית אחרת , אלא משאירים'גמישות תכנונית' למציאת הפתרון המתאים בשלב ההיתר .מ צוות ה ותמ"ל נמסר כי ברוב המקרים משתדלת הוועדה להימנע מקביעת פתרון קשיח, וקובעת ב מסגרת התכנית הוראות גמישות המאפשרות הכרעה בין מגוון פתרונות סטטוטוריים (חל ופות שונות לאספקת 199 .הסכם פיתוח או תיקצוב שאינו חלק מההליך התכנוני, אך מכוון להקצאת התקציבים הנחוצים להקמת התשתיות הנחוצות לתכנית 200 רכז תחום מקרקעין באגף תקציבים במשרד האוצר, שיחת טלפ ,ון27 באוקטובר2020 . 201 רכז תחום מקרקעין ב אגף תקציבים במשרד האוצר ,, שיחת טלפון27 באוקטובר 2020 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 74 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התשתית הנדרשת )בשלב ההיתר, על ידי הרשות המק ומית או גוף הביצוע המ ו סמך לעניין . כך ל משל, אם ,נדרש פתרון ביוב של העברת קו הולכה, ויש אפשרות לכמה חלופות להעברת הקו התכנית תאפשר גמישות מספיקה, כדי לקבוע בעתיד את התוואי המועדף. 202 עוד נמסר כי הוועדה שמה ,דגש על מציאת פתרונות תשתית כעניין הוליסטי וחיוני וכי הם מוצא י ם פתרונות שונים כדי שהתכנית תע בור לשלב ההיתר ללא עיכוב. 203 4.4.1.5 צוות מלווה לפי הוועדה, במקרים של תכניות מורכבות ב מיוחד, שבהן אכן מוגדרת שלביות ביצוע ביחס למספר רב של תשתיות, או ב פרויקטים בעלי מורכבות ביצוע גבוהה, מוקצה לתכנית צוות מלווה שאמון על בקרה וקידום של הליך הפיתוח של התכנית בשלב מימוש התכנית . תפקידו של הצוות .לעקוב אחר שלביות פיתוח התשתיות והקמת שטחי הציבור, בהלימה להקמת יחידות הדיור סוגיית הקמת הצוות הוטמעה במשורה ובתכניות מעטות בלבד מאלה שאושרו עד כה, כאשר הרכב הצוות נקבע לפי העניין. 204 הצוות מורכב בדרך כלל מנציגים של הרשות המקומי ת האמונה על הוצאת היתרי הבניה ומשרדי הממשלה הרלוונטיים כדי לוודא שניתן מענה מלא ,לצרכי הפיתוח. עד כה הוקמו צוותים מלווים לתכניות שאושרו לפינוי בסיסי צה"ל (תל השומר צריפין וסירקין) וכן בתכניות אפולוניה וקרית שחקים בהרצליה, בהן נדרשים פרויקטי תשתית מורכבים ל.יישום205 נציין כי בפסיקת בית המשפט העליון בעניין תכנית אפולוניה, העירו השופטים כי הוועדה דחתה ביצוע תסקירים סביבתיים מפורטים לשלב ההיתר ו השאירה אותם לטיפול הצוות המלווה , למרות חשיבות הדבר לעצם קבלת ההחלטה בדבר אישור התכנית. בית המשפט פסל את איש רו התכנית, וה.חזיר אותה לוועדה206 לדברי צוות ,הותמ"ל המנגנון החדש משפר דרמטית ,את מנגנון הלימת התשתיות שכן במקום ליצור תלות בתכוניות עתידיות, המענה התכנוני לכל צורך נלווה ליחידות הדיור משולב כחלק בלתי נפרד מהתוכנית. 207 לדברי הועדה מושקעים מאמצים רבים לפתור חסמי ביצוע כבר ב שלב התכנון, תוך התייחסות להיבטים מוניציפליים, זיהוי ותקצוב תשתיות ,חיוניות מתן מענה סטטוטורי מלא לתשתיות הנדרשות, ורתימת הגופים הממשלתיים האחראיים בפועל 202 ,הותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 . 203 סגן מתכננת ה ותמ”ל ,, שיחת טלפון26 באוקטובר2020 ; 3 בנובמבר2020 . 204 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 205 מ ,נהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 ', עמ2 4. 206 ,בית המשפט העליון דנ"מ4753/19 ., פסק דין בפסק הדין צוין כי ההחלטות להפקיד ולאשר את התכנית לא התבססו על הליך איסוף הנתונים הנדרש והתשתית העובדתית שעמ דה ביסודן באשר לסיכוני הזיהום בקרקע הייתה חסרה ביותר. עוד צוין כי הקמתו של "הצוות המלווה" ודחיית ההכרעות האמורות לשלב הביצוע, כלומר לשלב הוצאת היתרי הבניה, אינן מרפאות את הפגמים האמורים בתשתית העובדתית. ראו: שם, סעיפים31 , 42 . 207 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בד צמבר2020 . ה מנגנון הותמ"לי ליצירת הלימה בין הבנייה למגורים לבין הקמת התשתיות הנדרשות עשוי אמנם לזרז את ההליך התכנוני ואף את ,הביצוע, אך מנגד הוא עלול לעכב את שלב הביצוע או ,לקדם ביצוע לקוי כלומר, לאפשר הקמת שכונות מגורים ללא תשתיות הולמות. על אף שעברו יותר משש שנים מאז החלה הוועדה לפעול, ביטול ההתניות ואופן פעול ת המנגנון החדש והשלכותיו על הביצוע לא נבדקו. מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים )מועדפים לדיור (ותמ"ל | 75 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על מימוש התכניות והתשתיות הנגזרות ממנה להקצאת משאבים וקידום הפרויקט כבר בשלב .התכנון עוד נמסר כי צוות ה וועדה עורך הפרדה בין תכנון לביצוע, אך מנס ה להקל על הביצוע באמצעות מציאת פתרונות ביצוע כבר,בשלב התכנון ללא התניות הקשורות לתכניות אחרות , וכי מנגנון זה עשוי לקצר את השלבים שלאחר האישור הסטטוטורי לקראת היתר הבניה. 208 נציין כי מנגנון זה ליצירת הלימה בין הבניי ה למגורים לבין הקמת התשתיות עשוי אמנם לזרז את ההליך התכנוני ואף את הביצוע, אך מנגד, הוא עלול לעכב את שלב הביצוע – כפי שהזהיר בנק ישראל בדוח משנת2017 – או לקדם ביצוע לקוי, כלומר, לאפשר הקמת .שכונות מגורים ללא תשתיות הולמות בשל כך, יש חשיבות גדולה לבחינת או פן פעולת המנגנון החדש, לשם הערכתו ומיפוי יתרונותיו ו.הבעיות הקיימות בו נציין כי בשל היות ,הוועדה מוסד תכנוני ,ולא גוף ביצוע היא אינה עורכת מעקב אחר הקצאת תקציבים בפועל והקמת התשתיות עצמן , ואף אינה מרכזת את כלל ה תשתיות הנחוצות לתכניות ש אושרו בה (בין אם הן ק ודמו סטטוטורית בנפרד ותוקצבו )ובין אם לאו ואין זה בתחום אחריותה. 209 מהוועדה נמסר כי תפיסת העולם של הועדה היא שהתכנית פותרת את ההיבט הסטטוטורי , מביאה פתרונות תקציביים וביצועיים ככל הניתן, ובכל מקרה מ שאירה את האחריות למימוש התשתיות ל גופי הביצוע, שזו אחריותם הב לעדית. 210 בפרק זה סקרנו את מנגנון הותמ"ל ליצירת הלימה בין הבניה למגורים לבין הקמת התשתיות הנחוצות לכך. אולם, על אף שעברו יותר משש שנים מאז החלה הוועדה לפעול , ביטול ההתניות ו אופן פעולת המנגנון החדש והשלכותיו על הביצוע לא נבדקו בידי גורמי הממשלה . על מנת לבחו ן את אופן פעולתו ו השלכותיו של מנגנון הלימת התשתיות החדש שהונהג בפעילות ,הותמ"ל ניסינו למפות את סטאטוס התשתיות הנדרשות לתכניות אלו ולשם כך פנינו לכמה .גופים בבקשת מידע בנושא, כפי שמתואר להלן 4.4.2 בעיות מיפוי ה תשתיות ה נדרשות לתכניות הותמ"ל ומצבן סוגית תכנון ופיתו ח תשתיות בהלימה לביצוע תכניות למגורים אינה ייחו דית לתכניות שאושרו בותמ"ל . עם זאת, התמקדות הותמ"ל בתכניות גדולות למגורים וביטול מנגנון ההתניות ושלביות הביצוע בתכניות ותמ"ליות , שהוחלף כאמור במנגנון אחר לקידום הלימה ב ין פיתוח התשתיות לבינוי למגורים במטרה להתג,בר על חסמי תשתיות מעלה צורך ייחודי בבחינת יעילותו של מנגנון זה, והשלכותיו על הביצוע,. כאמור, נושא זה לא נבחן על ידי הוועדה מנהל ,התכנון אגף תקציבים ,במשרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה מטה הדיור או גופי הביצוע . 208 ,מנהל התכנון, הועדה למתחמים מועדפים לדיור דוח פעילות שנתי ותיאור פעילות2019 - 2014 , 12 במאי2020 , 'עמ41 . 209 סגן מתכננת ה תמ ו”ל ,, שיחת טלפון26 באוקטובר2020 ; 3 בנובמבר2020 . 210 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . מרשות מקרקעי ישראל נמסר כי לא נבדקה השפעת ביטול ההתניות בתכניות ותמ"ל על הביצוע, אך מניסיונה, ביטול ההתניות בתכניות אלו מאפשר יותר גמישות בפתרונות התשתית ומאפשר למצוא פתרונות טובים ומתאימים יותר בזמן קצר ובעלות .נמוכה יותר )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 76 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מרשות מקרק ע י ישראל נמסר בתשובה לבקשת מידע בס וגיה זו כי לא נערכה בדיקה באשר ,להשפעת ביטול ההתניות בתכניות ותמ"ל על הביצוע, אך מניסיונה ביטול ההתניות בתכניות אלו מאפשר יותר גמישות בפתרונות הן מבחינת לוח הזמנים ,והן מבחינת עלויות ביצוע ומאפשר לרמ "י למצוא פתרונות טובים ומתאימים יותר בזמן קצר ובעלות נמוכ ה יותר. 211 לדברי רמ"י, כש יש התניה קשיחה בתכנית ,הרשות נדרשת לבצע אותה כפי שנקבעה ללא .התחשבות בפרמטרים אחרים כגון עלויות לעומת זאת, כשיש גמישות בפתרון, ניתן לקחת בחשבון גם את רכיב העלות ולבחור את האופציה הזולה והמתאימה ביותר.שנותנת מענה לצורך מרמ"י לא נמסרה הערכה באשר ל הבדל בעלות התקציבית של .פתרונות התשתית עוד נמסר כי מנגנון זה אינו משנה את אופן העבודה של .רמ"י 212 מטה הדיור הלאומי ב משרד האוצר ה וקם בהחלטת ממשלה ב מאי2013 כגוף מטה שמטרתו הבטחת יישום מדיניות הממשלה במסגרת תכנית הדיור הלאומית ו תיאום עבודת כלל גו רמי הממשלה הפועלים בתחום הדיור לשם קידום הפרויקט הלאומי לדיור , ובתוך כך ריכוז פעילות ועדת התכנון והפיתוח. 213 הוועדה לתכנון ופיתוח(הוות"פ) הוקמה ב החלטת ממשלה בשנת 2015 כחלק מ ריכוז גופי התכנון והפיתוח במשרד האוצר ויתר פעולות הממשלה בתחום הדיור. 214 הוועדה הייתה הגוף האחראי על קידום תשתיות לפרויקטים מכווני דיור, הסרת חסמים למימוש תכניות ותשתיות, סיוע לפינוי מחנות צבא, ו קבלת ההחלטות בנושאים עקרוניים הנוגעים לחלוקת הרשאות התכנון והפיתוח של קרקעות המדינה בין ,גופי הביצוע של הממשלה תוך תיאום בין אגפי משרד האוצר וגורמי הממשלה השונים , והכרעה בסוגיות השנויות במחלוקת ביניהם. 215 ,כלומר שמטה הדיור ,והות "פ היו אמונים על בחינת הצרכים התשתיתיים של תכניות המגורים הגדולות ,ותיא םו תכנונם ,תקצובם והקמתם עם גופי הביצוע. לפי דוח סיכום הפעילות של מטה הדיור בשנת2020 , ללא שדרוג והתאמת ת שתיות לצרכי המשק לא ניתן יהיה לממש את ה תכניות הרבות למגורים שאושרו . עוד צוין בדוח כי כחלק מתפקידו של ראש מטה הדיור, המכהן כיו"ר הוועדה לתשתיות לאומיות, פועל המטה באופן 211 ראש תחום בכיר ב אגף הנדסה ופיתוח תשתיות ,ברמ"י, דוא"ל24 בפברואר2021 . לדברי רמ"י, כש יש התניה קשיחה בתכנית ,רמ"י נדרשת לבצע אותה כפי שנקבעה ללא התחשבות בפרמטרים אחר.ים כגון עלויות לעומת זאת, כשיש גמישות בפ תרון, ניתן לקחת בחשבון גם את רכיב העלות ולבחור את האופציה הזולה והמתאימה ביותר.שנותנת מענה לצורך .מרמ"י לא נמסרה הערכה באשר לשיעור ההבדל בעלות פתרונות התשתית 212 ראש תחום בכיר ב אגף הנדסה ופיתוח תשתיות ברמ"י, ,דוא"ל11 בפברואר2021 . 213 הממשלה ה- 33 , 'החלטה מס300 /(דר1) בנושא הקמת מטה דיור לאומי , מיום30 במאי2013 . סמכויות המטה הוגדרו בהחלטת ממשלה נוספת בשנת2015, ראו: הממשלה ה- 34 , 'החלטה מס125 /(דר2 ) בנושא התאמת מבנה ניהול הנדל"ן בממשלה להתמודדות עם משבר הדיור , 25 ביוני2015 . בראש הוועדה עמד ראש מטה הדיור הלאומ,י כנציגו של שר האוצר , והיו בה חמישה חברים :נוספים נציגי משרד הבינוי וה שיכון, רשות מקרקעי ישראל, מינהל התכנון, חברת דירה להשכיר ונציגי האוצר הרלוו נטיים באגפי התקציבים והחשב הכלל י. 214 הממשלה ה- 34 , 'החלטה מס125 /(דר2 ) בנושא התאמת מבנה ניהול הנדל"ן בממשלה להתמ ודדות עם משבר הדיור , 25 ביוני2015 . 215 ,משרד האוצר סיכום פעילות מטה הדיור הלאומי2020 - 2015 , מאי2020 ', עמ 10 , 15 . מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנו)ן מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 77 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,שוטף להסרת חסמים להקמת תשתיות לקידום תיאום בין גופי התשתיות והסרת חסמים לדיור הנובעים מ מחסור בתשתיות או מהצורך בהסטתם. 216 על פי הדוח , אחת המשימות החשובות ביותר שהיו על סדר היום של מטה הדיור לשנים הבאות הייתה מעקב אחר מימוש וביצוע תכניות מאושרות , בחינת חסמי תשתיות למימוש תכניות אלה, ונקיטת צעדים להסרתם . עוד צוין כי במטה הדיור רי כזו כלל חסמי הת שתיות הידועים לתכניות השונות , הוקמו צוותים לאיתור ומתן פתרונות בהתאם לסוג החסם וכן לקידום התיאום בין הגופים השונים(תחבורה, ביוב, ניקוז, חשמל, מים, גז, חומרי גלם, מחצבות וכיוצ"ב). 217 לדברי סגן ראש מטה הדיור דאז, מטה הדיור ריכז את המידע על חסמי התשתיות בתכנ יות הבינוי השונות למגורים באמצעות סריקת מסמכי כל התכניות, והזנתן למערכת המיועדת .למפות את החסמים בתכנית לפי התנאים להיתר המוצגים במסמכי התכנית218 בהקשר זה ראוי לבחון את אופן איסוף המידע והיקפו, וזאת על רקע ביטול מנגנון ההתניות בתכניות ותמ"ליות ואימוץ הפרקטיק ה במידה מסוימת גם ,במוסדות תכנון אחרים ,כפי שתואר לעיל. כאמור .בתכניות כאלו לא יופיעו חסמי תשתית, מפני שאין בהן תנאים להיתר בדרך כלל ,כלומר ,שבאמצעות שיטה זו יש קושי לעקוב אחר התשתיות הנדרשות לתכניות שבהן לא הוגדרו .התניות בחודש מאי2020 ,, לאחר הקמת הממשלה פורק מטה הדיור הלאומי במשרד האוצר . כחלק ,מתפקידו ,כאמור ערך מטה הדיור מעקב ובקרה אחר התשתיות הנדרשות לתכניות הבינוי הגדולות למגורים ואחר החסמים בתחום זה, אך עם פירוק מטה הדיור ופיזור הצוות המקצועי שאייש אותו, לא הועברו שיטות העבודה בנושא ונתוני חסמי התשת יות והסטאטוס שלהן לאף גוף אחר. 219 אנשי המקצוע של מטה הדיור לא הועברו למטות שאמורים היו לקום במש ר ד הפנים ובמשר ד ה בינוי והשיכון, שכן אלו טרם הוקמו בעת פירוק מטה הדיור . .נצין כי מאז, הוקם מטה דיור חדש במשרד הבינוי והשיכון משיחה עם ראש מטה התשתיות החדש שהוקם במש רד האוצר, מר קובי בלידשטיין, עלה כי לא הועברו ל מטה התשתיות החדש מידע ונתונים בנושא זה ממטה הדיור שפורק , וכי עם השלמת הקמת מטה התשתיות תחל עבודה לריכוז מידע ונתונים בנושא. 220 ,לפיכך עם פירוק מטה הדיור לא נעשתה "העברת מקל" מסודרת בין מטה הדיור לבין המטות שאמור ים להחליף אותו– מטה התכנון במשרד 216 ,משרד האוצר סיכום פעילות מטה הדיור הלאומי2020 - 2015 , מאי2020 ', עמ32 . 217 'שם, עמ7 ', עמ38 . 218 ,סגן ראש מטה הדיור לשעבר, שיחת טלפון7 בדצמבר2020 . 219 סגן ראש מטה הד ,יור הלאומי לשעבר, שיחת טלפון6 בדצמבר2020 . 220 ,ראש מטה התשתיות במשרד האוצר, שיחת טלפון1 בדצמבר2020 . במאי2020 , פורק מטה הדיור הלאומי .במשרד האוצר כחלק מתפקידו, ערך מטה הדיור מעקב ובקרה אחר התשתיות הנדרשות לתכניות הבינוי הגדולות למגורים ואחר החסמים בתחום זה, אך עם פירוק מטה הדיור ופיזור הצוות המקצועי שאייש אותו, לא הועברו שיטות העבודה בנושא ונתוני חסמי התשתיות והסטאטוס שלהן לאף גוף אחר. )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 78 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפנים, 221 מטה הדיור במשרד הבינוי והשיכון222 ומטה התשתיות במשרד האוצר223 – ולא הועברו תחומי האחריות ומנגנוני המעקב והבקרה, ובתוך כך נתונים ו מידע בנושאים שונים, למטות שאמורים היו לחליף אותו ולהמשיך בפעילותו , והוא פורק לפני שאלו ה וקמו . כלומר , אין כיום מיפוי מלא של התשתיות הנדרשות לתכניות הדיור , או של החסמי ם התשתיתיים לביצוע תכני ;ות אלו ו אין מנגנון מסודר לריכוז כלל ה ,מידע בנושא או לניהול מעקב ובקרה על התחום. יודגש כי מידע זה קיים ומנוהל בגופי הפיתוח, וב הם רמ"י ,ומשב"ש וכי מטה התשת יות שהוקם במשרד האוצר החל בריכוז המידע ובפעילות להתמודדות עם החסמים המרכזיים, אך הנושא עדיין לא ממופה ומנוהל ברמה הכוללת. כדי למפות את סטאטוס התשתיות הנחוצות לתכניות ותמ" ל, בהיבטים של תקצוב, תכנון וביצוע פנינו בבקשת מידע בנושא לכמה גופים ממשלתיים (אגף תקצ יבים באוצר, משרד הבינוי .)והשיכון, רמ"י, מטה הדיור לשעבר, מנהל התכנון להלן מוצגות תשובות ,משרד האוצר משב"ש, מטה הדיור ומנהל התכנון על בקשת המידע . נתוני רמ"י מוצגים בנפרד בפרק 4.4.3 . ממשרד האוצר נמסר כי אין ב י דיהם נ תונים כאלו, וכי יש לפנות לגופי הביצוע– רמ"י ומשב"ש האמונים על ביצוע התכניות. נציין כי כפי שתואר לעיל, מציאת פתרונות תקצוב לתשתיות הנחוצות נעשה באמצעות אגף תקציבים באוצר, אך מהאגף נמסר כי אינם מרכזים מידע על ,תכניות ותשתיות שלהן מצאו פתרונות תקצוב אין בידי הם הערכות באשר להיקף התיקצוב ,הכולל שהובטח ו הם.אינם עוקבים אחר ההקצאות בפועל224 ממנהל התכנון נמסר כי מתוך הכרת הבעיות הקיימות בתחום וחשיבותו, פועל מנהל התכנון בשנתיים האחרונות למיפוי חסמי תכנון לתכניות מפורטות למגורים שמקודמות במוסדות התכנון השונים. מנהל ה תכנון החל תהליך עבודה וריכוז מידע , בנושא חסמי תכנון וביצוע לתכניות גדולות למגורים, במטרה למפות ככל הניתן את הצרכים בתחום זה . מנהל התכנון מרכז מידע מלשכות התכנון המחוזיות ומהותמ"ל בנושא חסמי ביצוע (תשתיות תחבורה, ביוב, מים ,)אנרגיה, ועוד חסמי תכנון (שינו י תמ"מ , תמ"א ,)וכדומה וחסמים אחרים כגון שינוי ,גבולות בתכניות גדולות לדיור (מעל100 ,יח"ד) שנמצאות במוקד הפעילות של לשכות התכנון, כלומר תכניות שנכללות בתכנית העבודה התלת שנתית של מנת התכנון. 225 ,לדברי מנהל התכנון נתונים אלו אינם מציגים מיפוי מלא של הנושא מכמ ה סיבות: לא כל התכניות שמעל100 יח"ד 221 הממשלה ה- 35 , 'החלטה מס4 3 בנושא הקמת מטה תכנון במשרד הפנים , 31 במאי2020 . 222 הממשל ה ה- 35 , 'החלטה מס35 בנושא העברת סמכויות בעניין מקרקעין, בנייה ודיור ממשרד האוצר למשרד הבינוי והשיכון , מיום31 במאי2020 . 223 הממשלה ה- 35 , 'החלטה מס33 בנושא הקמת מטה תשתיות לאומיות במשרד האוצר , מיום31 במאי2020 . 224 ,רכז תחום מקרקעין באגף תקציבים במשרד האוצר, שיחת טלפון27 באוקטובר2020 . 225 תכנית עבודה תלת שנתית זו מציגה את התכניות שנמצאות בהליך תכנוני וצפויות להיתאשר בשלו.ש השנים הקרובות מבדיקתנו עולה כי אין כיום מיפוי מלא של התשתיות הנדרשות לתכניות הדיור , או של כלל החסמי ם התשתיתיים ;לביצוע תכניות אלו ו אין מנגנון מסודר לריכוז כלל ה מידע ,בנושא וא לניהול מעקב ובקרה על התחום . י ודגש כי מידע זה קיים ומנוהל בגופי הפיתוח, וב הם רמ"י ומשב"ש, וכי מטה התשתיות שהוקם במשרד האוצר החל בריכוז המידע ובהתמודדות עם ,החסמים המרכזיים אך הנושא עדיין לא ממופה ומנוהל ברמה הכוללת. מגמות וסוגיות בפעילות הווע)דה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 79 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נכללות בנתונים אלא רק חלקן; הנתונים מוזנים ידנית על ידי לשכות התכנון המחוזיות והותמ"ל (כל לשכת תכנון מחוזית מדווחת על הידוע לה לגבי החסמים הקיימים ב תכניות שבאחריותה מתוך ניסיונה המקצועי, ולא לפי תנאים להיתר במסמכי התכני ת); אופני הדיווח והקטגוריות ;אינם אחידים ,עיקר המיפוי נערך בשלב זה בהתאם לתכנית העבודה התלת שנתית. כלומר מדובר בתמונה חלקית, לא מייצגת ושאינה מפורטת בתוך המערכות מספיק כדי להבחין בין צרכי תשתית לבין בעיות בתכנון או ביצוע התשתיות הנדרשות, הנקראות לעיתים חסמ.ים לדברי מנהל התכנון כדי למפות את הנושא כראוי ולפעול להסרת חסמים אלו ,נדרשת עבודה מקיפה של תיאום בין גופי התכנון והביצוע, ובתוך כך יצירת נהלי דיווח אחידים, קביעת קטגוריות אחידות, ברורות ומפורטות מספיק, ויצירת מערכת מחשוב לריכוז ושיתוף המידע ש י אסף. 226 עוד נמ סר כי במרץ2021 התקבלה החלטת ממשלה שקידם מנהל התכנון בנושא ,ו ,לפיה תוקם מערכת למעקב ובקרה מתחילת ייזום תכנון עד סוף ביצוע, באופן מרוכז .וזאת כדי לסנכרן את נתוני התכנון הרישוי והביצוע227 משרד הבינוי והשיכון העביר לבקשת נו קובץ נתונים המרכז את חסמי הביצוע בתכנ יות ותמ" ליות שהמשרד הוא היזם .בהן228 על פי תשובת המשרד , מתוך10 תכניות כאלו שאושרו בותמ" ל, הביצוע ,של שלוש תכניות הועבר לאחריות רמ"י בשתי תכניות אין חסמי ביצוע, ובחמש אחרות יש חסמי תכנון, תקצוב וביצוע שונים : בשתי תכניות נדרש ביצוע פתרון ביוב; 229 ב תכנית אחת יש חסם תאגיד מים (מעכב תקצוב להקמת תשתית נדרשת); 230 ב תכנית אחת הרשות המקומית מתנגדת לשיווק השכונה שתוכננה כל זמן שלא צלח שיווק ברשות סמוכה; 231 וב תכנית ,אחת יש חסם סביבה ארכיאולוגיה ופלישה לשטחי התכנית (תרשים32 ) . 226 ,מנהלת אגף קשרי ממשל ותכלול במנהל התכנון, מכתב23 במאי2021 . 227 הממשלה ה- 35 , החלטה854 בנושא איגום ושיתוף המידע לתכנון ומימוש ולטיוב הרגולציה בתחום הבנייה , 1 במרץ1 202 . 228 ,יועץ למשרד הבינוי והשיכון, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל9 בנובמבר2020 . 229 /תמל1052 ו- /תמל1065 ., מחוז ירושלים, ביישוב אבו גוש 230 /תמל1066 ., מחוז חיפה ביישוב רכסים 231 /תמל1042 ,, מחוז חיפה בעיר עכו. לפי נתוני משב"ש עריית עכו אינה מעוניינת בשיווק השכונה כל זמ ן שלא צלח השיווק בג'דידה- מכר הסמוכה. אין חסמים 29% חסם פתרון ביוב 29% חסם תקצוב תשתית מים 14% חסם התנגדות רשות מקומית לשיווק 14% חסם סביבה ארכיאולוגיה ופלישה לשטחי התכנית 14% תרשים32 : תכניות ביזמת משב"ש שאושרו ב ותמ" ל לפי סטאטוס חסמים , סוף2020 )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 80 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.4.3 סטאטוס תשתיות נדרשות לתכניות הותמ"ל :נתוני רשות מ קרקעי ישראל פנינו לרשות מקרקעי ישראל בבקשת מידע בנוגע לסטאטוס התשתיות הנדרשות למימוש .תכניות שאושרו בותמ"ל הרשות העבירה לבקשתנו קובץ נתונים המפרט את החסמים השונים בתכניות שאושרו בותמ"ל במסלול הרגיל ,ש פיתוחן באחריות רמ"י. 232 הנתונים כללו פירוט של כל החסמים בת ,כניות אלו, לפי סיווגים וקטגוריות של רמ"י ובהם מידע על שלבי החסמים אופיים, תחום אחריות הטיפול בהם ועוד. מרכז המחקר והמידע של הכנסת עיבד את הנתונים כדי להציג את החסמים לפי תכנית. זמן רב לאחר העברת הנתונים, ובסמוך מאוד למועד פרסום המסמך, התכחשו ברמ"י להעברת הנתונים באופן רשמי, וטענו כי הנתונים אינם נכונים. ניסיונות .לברר מהם אי הדיוקים הקיימים, ומה מקורם לא הניבו תוצאות כמו כן, לא הועברו נתונים אחרים, שהרשות מכירה בהם באופן רשמי, ועל כן מוצגים הנתונים שהועברו כתשובה לבקשת .המידע, אך בתיאור כללי ביותר נציי ן כי נתונים אלו אינם כוללים את החסמים בתכניות מאושרות שבאחריות משר ד הבינוי ,והשיכון, שהוצגו לעיל אינם כוללים חסמים בתכניות פינוי בינוי שאושרו בותמ"ל , ואינם כוללים תכניות שפיתוחן באחריות "דירה להשכיר" או רשויות מקומיות . נציין כי נתונים אלו נמצאים בידי רמ"י ומנוהלים על ידה באופן שוטף כחלק מעבודתה , אך הם אינם מרוכזים וממופים באופן .שגרתי על פי הגדרות רשות מקרקעי ישראל , חסם הוא כל דבר שמונע מימוש תכנית שאושרה ( לא מדובר בכל תשתית נדרשת, אלא )בתשתית נדרשת שיש חסמים בהקמתה . נציין כי יש תכניות שבהן מספר חסמים; יש ח סמים שמעכבים מימוש של חלק מיח"ד בתכנית; ויש חסמים מעכבים מימוש של כל התכנית , אך הנתונים אינם מאפשרים להבין האם יש חפיפה בין יח"ד החסומות בחסמים שונים באותה ,תכנית, או מהו היקף החפיפה ביניהם. לכן בנתונים שלהלן מוצג מספר התכניות המאושרות שבהן יש חסם אחד או י ותר. 232 ראש תחום בכיר ב אגף הנדסה ופיתוח תשתיות ,ברמ"י, קובץ נתונים שהתקבל בדוא"ל17 בינואר2021 . ,לפי נתוני רמ"י בכ- 88% מהתכניות בוועדה שאושרו , הרגיל במסלול באחריות שפיתוחן רמ"י, יש חסמי ביצוע .שונים כ- 48% מהתכניות שבהן יש חסמים הן במחוזות תל אביב ו מרכז כ (ביחד),- 23% במחוז צפון, כ- 22% במחוז דרום ,כו- 7% במחוז חיפה. אין חסמים בתכנית , 6 , 12% יש חסמים בתכנית , 44 , 88% תרשים33 : תכניות מאושרות שבאחריות רמ"י ,במסלול הרגיל , לפי קיומם של חסמים , דצמבר2020 50 מגמות וסוגיות בפעי)לות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 81 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי נתוני הרשות, ב- 44 תכניות במסלול הרגיל שאושרו בותמ"ל עד סוף2020 יש חסם אחד או ,יותר בתחומים שונים, וב-6 .תכניות אין חסמים ,כלומר שבכ- 88% מהתכניות שאושרו בוועדה במסלול הרגיל, שפיתוחן באחריות רמ"י, יש חסמי ביצוע שונים (תרשים33 ). מפילוח הנתונים לפי מחוזות עולה כי כ- 48% מהתכניות שבהן יש חסמים הן במחוזות תל אביב ו מרכז (ביחד), כ- 23% במחוז צפון, כ- 22% במחוז דרום ,כו- 7% במחוז חיפה (תרשים 34 .) רשות מקרקעי ישראל העבירה נתונים בדבר חסמים בארבעה שלבי מימוש ,: פיתוח, שיווק, היתר בניה .ואכלוס233 מפילוח נ תוני החסמים בתכניות מאושרות לפי שלב המימוש, עולה כי בתכנית אחת יש חסם פיתוח ; ב- 43 תכניות( 86% ) יש חסמי שיווק (תרשים35 ) ; בארבע תכנית( 8% ) יש חסמי היתר בניה , כלומר שיש בתכנית תנאים בהיתר הדורשים הקמת תשתית מסוימת (תרשים36 ); ובתכנית אחת יש חסם אכלוס. נציין כי בתכנית עשויים להיות יותר מסוג אחד של חסמים, וכי חסמים עשויים להמשך אל שלבי ,מימוש מאוחרים יותר ,אם הם לא נפתרים למשל מ שלב ה פיתוח ל שלב ה.שיווק מנתונים אלו עולה כי רוב תכניות הו ותמ"ל ה מאושרות במסלול הרגיל שפ ותי חן ,באחריות רמ"י חסומות על ידי חסמי שיווק וכ י למרות שבתכניות ותמ"ל בוטלה התלות בתכנית אחרת, בכ- 8% מה תכניות המאושרות במסלול ,הרגיל, שפיתוחן באחריות רמ"י קבלת היתר עדיין מותנית בהקמת פתרונות תשתית 233 ,לפי הגדרות רמ"י חסם הוא כל דבר ש מונע מהרשות לממש תוכנית .שאושרה חסם לשיווק: ברוב המכרזים של הרשות, הקרקע נמסרת ליזם כ עשרים ח .ודשים ממועד הזכיה במכרז אם משך הזמן הנדרש לטיפול בחסם למימוש התוכנית הוא מעבר ל- 20 ,חודשים הדבר יוגדר כ חסם שיווק , שכן הוא מונע מרמ"י לשווק את הקרקע. דוגמא- .פינוי בסיסים חסם פיתוח : חסם ש אינו מונע מהרשות לשווק ,את הקרקע אך יש לפתור אותו ,בשלב הפיתוח טרם מס ירת השטח ליזם וכן לאפש ר לעירייה להתחיל ולפתח את הקרקע . דוגמא: העתקת תשתיות . חסם להיתר בניה: תשתיות ש מופיע ות בהוראות התוכנית כתנאי ,לקבלת היתר בניה. בחסמים אלה נדרש לטפל עד למועד מסירת הקרקע ליזם שזה המועד שבו היזם מגיש את היתרי הבניה . דוגמאות: הגדלת מ,ט"ש .'הקמת מחלף, כביש גישה וכו חסם איכלוס: ברוב התוכניות נדרש לעדכן תשתיות תומכות, כאשר הקמת תשתית אינה ישימה או "חסומה" מסיבות כאלו או אחרות, הרי אותה תשתית הופכת להיות חסם. אם הטיפול ממושך, היא תהיה חסם לשיווק ואם הטיפול בחסם צפוי להסתיים במשך ה- 20 חודשים מ מועד השיווק למסירה , הרי התשתית תהווה .חסם לאיכלוס דוגמא- .אספקת מים, חשמל ראש תחום בכיר ב אגף הנדסה ופיתוח תשתיות ,ברמ"י, דוא"ל11 בפברואר 2021 . אין , 7 , 14% יש , 43 , 86% תרשים35 : תכניות מאושרות שבאחריות רמ"י ,במסלול הרגיל , לפי קיומם של חסמי שיווק בתכנית 50 אין , 46 , 92% יש , 4 , 8% תרשים36 : תכניות מאושרות שבאחריות רמ" י במסלול הרגיל לפי קיומם של חסמי היתר בניה בתכנית 50 דרום , 10 , 22% מרכז , 11 , 25% תל אביב , 10 , 23% צפון , 10 , 23% חיפה , 3 , 7% תרשים34 : תכניות מאושרות במסלול הרגיל ,שבאחריות רמ"י , בפילוח לפי מחוז דצמבר2020 44 )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 82 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המהווים חסם , גם אם פתרונות התשתית לא נקבעו בתכנית. נציין כי אין בנתונים אלו כדי ללמד על הבדלים בקיומם של חסמים או בהיקפם בין תכניות שאושרו בותמ"ל לבין תכניות שאושרו במוסדות תכנון אחרים , ולכן עדיין קשה לומר מהי מידת יעילותו של המנגנון .הותמ"לי להבטחת ההלימה בין התכנון למגורים לבין התשתיות ביחס לתכניות אחרות עם ,זאת מהנתונים עולה כי ביטול התניות בתכנית ותמ"ל אי נו פותר בהכרח את סוגיית הלימת התשתיות , וכי ככל הנראה חלק מ הסכמי הגג ו מ המקורות התקציביים השונים לתשתיות אלו אינם עומדים בי י.עודם במסגרת מנגנון הלימת התשתיות של הותמ"ל ,באשר לתחומי החסמים ב- 19 תכניות, שהן כ- 38% מהתכניות שאושרו במסלול הרגיל והן באחריות ר מ"י ,יש חסמי נגישות תחבורתית, התניות ,מחלפים והתניות כבישים (בחלק מהתכניות האלו )יש יותר מחסם תחבורה אחד (תרשים37 ) . יודגש כי מדובר בפתרונות תחבורה המבוססים על רכב פרטי – כבישים ומחלפים– וכי אין בנתונים מידע על נגישות .לתחבורה ציבורית ב- 17 תכניות, שהן כ- 34% מהתכניות שאושרו במסלול הרגיל והן באחריות רמ"י , יש חסם הנוגע למכון לטיהור שפכים , כלומר, צורך במציאת פתרונות שונים לטיהור שפכים– ובהם תחנות ,שאיבה הרחבת מט"ש, הקמת מט"ש חדש – כדי לממש את התכנית (תרשים38 ). 4.5 סוגיות ו אתגרים ב תכנון ובניה ביישובים ערביים ודרוזיים היתרון היחסי של הוועדה בא לידי ביטוי ביכולותיה והישגיה בתחום התכנון ביישובים ערביים ודרוזיים , כפי שהוצג בפרק3.5 ,והוא נוגע לכמה ממאפייני ה וועדה: הסמכויות הנרחבות ;שלה קיומו של הליך קדם תכנוני הממפה ומציף בעיות בשיתוף כלל הגורמים המעורבים ;בתכנון לוחות הזמנים הקצרים לתכנון והליווי הצמוד של התכניות בידי צוות הותמ"ל; יצירת האמון עם בעלי הקרקעות ו הרשויות המקומיות , שנבנה במהלך הזמן; ו הנכונות למצוא דרכים חדשות להתמודדות עם בעיות תכנוניות, קנייניות, ואחרות ; וסמכ ויותיה המוקנות לה בחוק לחרוג מתכניות מתאר מחוזיות וארציות. 234 יודגש כי תכניות ביישובים אלו הן על שטחים פתוחים ( ונכון להיום לא קודמו ביישובים אלה תכניות ותמ"ליות לפינוי- )בינוי. 234 סגנית מתכננת הותמ”ל ו,מנהלת אגף תכנון סטטוטורי ,שיחת טלפון3 בנובמבר2020 ; 4 בינואר2021 . מנתוני החסמים עולה כי ב- 38% מהתכניות שאושרו בוועדה עד סוף2020 במסלול הרגיל, שפיתוחן ,באחריות רמ"י יש חסמי נגישות תחבורתית, התניות מחלפים והתניות כבישים (לא כולל פתרונות תחבורה ציבורית); ובשליש מהתכניות האלו , יש חסם הנוגע למכון לטיהור שפכים אין , 31 , 62% יש , 19 , 38% תרשים37 : תכניות מאושרות שבאחריות רמ" י במסלול הרגיל לפי קיומם של חסמי תחבורה( לא כולל תחב"צ) אין , 33 , 66% יש , 17 , 34% תרשים38 : תכניות מאושרות שבאחריות רמ" י במסלול הרגיל לפי קיומם של חסמי מט"ש בתכנית 50 50 לותמ"ל מאפיינים ייחודיים המקנים לה יתרון יחסי בתחום התכנון ביישובים ערביים ודרוזיים מגמות וסוג)יות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 83 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על הישגיה של הוותמ"ל בתחום התכנון ביישובים ערביים ודרוזיים זוכה הוועדה לתמיכה רחבה ולשבחים מצד גופים שונים, ובהם גם כמה מאלו המתנגדים להמשך פעילותה של הוועדה .בהיבטים אחרים, אך תומכים בהמשך פעילותה בתחום התכנון ביישובים ערביים ודרוזיים235 מצד שני, חלק מהמבקרים טוענים כי על אף ש הותמ"ל הצליחה לקדם תכניות שבעבר לא ניתן היה לקדם בשל הצורך להת אים לתכניות מתאר מחוזיות, עדיף לעשות זאת באמצעות וה ועדה המחוזית וכחלק מראיה הוליסטית. ,נוסף על כך המבקרים טוענים כי לצד תכניות מוצלחות למגזר הערבי, מקודמות גם תכניות לא מוצלחות שאינן מתאימות לצרכי הצ יבור הערבי, וכי תכניות רבות הן על קרקע פרטית ולכן יסייעו ל בעלי הקרקע עליה חלה התכנית אך לא ל תושבים שאין בבעלותם קרקע. 236 כפי שצוין לעיל בפרק3.5 , ביישובים ערביים ודרוזיים יש אתגרים ייחודיים בתחום התכנון והבניה, ובהם, ריבוי קרקעות פרטיות ומיעוט קרקעות מדינה, חוסר בתכניות מ תאר בחלק מהיישובים, ריבוי בעלויות על הקרקע, בעלויות שאינן רשומות ורישום לא עדכני. אחת מחוזקותיו של הותמ"ל באה לידי ביטוי ביכולתו לתכנן תכניות ביישובים אלו, למרות ,המורכבות הכרוכה בכך, בשל הניסיון שנצבר בוועדה במהלך פעילותה בישובים אלו שיטות העבודה התכנוניו ת שפותחו כדי להתמודד עם בעיות אלו ובזכות סמכויותיה הנרחבות .צוות ה ותמ"ל ,עוסק בהיבטים שונים של התכנית כך שתענה על בעיות של תחבורה איחוד וחלוקה, בעלויות לא פורמאליות, הנגשת מגרשים, חניה, הפרשת קרקעות לצרכי ציבור ועוד , כפי שמפורט להלן. 4.5.1 בעלויות לא רשומות בשנ ות פעילותה הראשונות של הוועדה התקבלו התנ גדויות רבות מבעלי הקרקע לתכנית ביישובים ערביים ודרוזיים שטופלו בוועדה ,, בין היתר משום ש הבעלות על הקרקע לא הוסדרה ונרשמה ,באופן רשמי, כלומר שהיא.לא באה לידי ביטוי בטבלאות ההקצאה והאיזון237 ,בתחילה לא היו לצוות הוועדה נ תונים ומידע על הבעלויות בפועל, וסוגיה זו עלתה רק בשלב ההתנגדויות לתכנית, שה ו.א שלב תכנוני מתקדם יחסית ,כדי להתמודד עם סוגיית הבעלויות הלא רשומות 235 :ראו למשל תנועת המ ,ושבים בישראל הערות תנועת המושבים ל תזכיר חוק לקידום הבנייה במתחמ ים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7), השת"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ;פורום ה- 15 , )התייחסות לתזכיר החוק לבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה '(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 7 ביולי2020, הועבר בדוא"ל, עוזרת מנכ"ל ומנהלת פרויקטים, פורום ה- 15 ,, התקבל בדוא"ל9 ב נובמבר 2020 . 236 במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל תזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת 'שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 237 בתכנית מיתאר מקומית ובתכנית מפורטת מותר לקבוע הוראות ב,דבר איחוד מגרשים ,וחלוקתם בין בעליהם ה ן בהסכמת בעליהם והן שלא בהסכמתם. תכנית הכוללת הוראות בדבר איחוד וחלוקה תכלול טבלת הקצאה ואיזון הקובעת את אופן ה איחוד ו ה חלוקה מחדש ה של קרקע . הטבלה נע רכת על ידי שמאי מקרקעין כדי לתת משקל נכון לחלקות השונות שבמסגרת פ עולת ,התכנון האיחוד והחלוקה ערכן השתנ :ה. ראו חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 , פרק ג', סימן ז', סעיפים120 – 128 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 84 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פיתחו ב ותמ"ל כמה שיטות עבודה : קביעת הוראות של איחוד וחלוקה בתכנית , תוך התייחסות למצב הבעלויות הלא פורמאלי בתכנו ן בלבד ככל הניתן, 238 כלומר, יצירת מגרשי תמורה שמתאימים לבעלו יו ת הלא פורמאליות ,שאינן מוסדרות ואינן רשומות בטאבו ; הפניית הבעלים להסדרת רישום הבעלויות הלא פורמאליות;בנפרד מאישור התכנית פיצול בעלויות משותפות במטרה לתת לכל אחד מהבעלים מגרש נפרד, ככל הניתן .בהסד ר כזה, בעלי הקרקע ידרשו ,להסדיר את הבעלויות בהמשך אך לא יידרש מהלך של איחוד וחלוקה239 בנוסף על מה שנקבע ,בתכנית שכן שהמצב התכנוני כבר הותאם ל מבנה ה בעלויות הלא פורמאליות בפועל . ל דברי הותמ"ל הנחת העבודה עד לא מזמן ה י יתה שאין דרך להתחשב ב מצב ה בעלויות הלא פורמ אלי .ללא שינוי חקיקה ה ותמ"ל גיבש תפיסה לפיה ניתן להתייחס בתכנון בלבד למצב הבעלויות הלא פורמאלי, אך לא באמצעות טבלאות איחוד וחלוקה. לשם כך, הותמ"ל מרכז את המידע בנושא ב אמצעות שיתוף ציבור ובסיוע הרשות המקומית .בשלב הקדם תכנוני לדברי ,הותמ"ל בכך, נמנעים קונפל יקטים בין בעלי הקרקע ומצטמצמות ההתנגדויות לתכני ות במידה רבה , דבר שמאפשר לתכני ו ת להיות ישי מות ,. כיום ה ותמ"ל מעודד את הבעלים לרשום את הבעלויות לפני התהליך התכנוני , ופועל לקביעת ימי רישום מרוכזים ברשויות בהן מקודמות תכניות , כדי לעודד את רישום הבעלויות הלא פור מאליות לפני התקדמות התכנון. מטרת מתכנני ה ותמ"ל היא ל הזמין את בעלי הקרקע ל הסדיר את נושא הבעל ו יות הלא רשומות לפני"ה שולחן עגול " בשלב הקדם תכנוני , כדי לתת להם מספיק זמן להסדיר את עניין רישום הבעלויות. בנוסף, גייסו ,את הרשויות המקומיות שקראו לתושבים להסדיר את ,רישום הבעלויות וסייעו באיסוף המידע על צ ווי ירושה ותשריטי חלוקה רשומים .שאינם נמצאים ברישום בטאבו ,בהתאם ה רשו יו ה ת מקומי ו ת נדרש ות ,להתגייס למהלך ,להשקיע בו משאבים ולעיתים א ף להעמיד פקידים שירכזו את המידע בנושא . לדברי הותמ"ל הרשויות מעוניינות מאוד להתגייס ל עניין כדי ל קדם תכני ו ת ישימ ות . לדברי ,צוות הוועדה נוסף על הפתרון הטכני לנושא הבעלויות, התחשבות הוועדה בבעל ו יות לא פורמאליות יוצרת אמון ורצון בקרב התושבים והרשויות , דבר שלו ערך רב .נוסף על כך , אין הרבה קונפליקטים בין בעלים לא פורמאליים על בעלות, ו במקרים שכן , לא מכריעים במחלוקת הקניינית , .אלא קובעים חלוקה משיקולים תכנוניים לפי נסח טאבו הקיים240 ,לדברי הותמ"ל סוגיה נוספת שמחזקת את אמון הציבור הערבי בתכנית היא המהירות שבה התכנית 238 כלומר, קביעת.תתי החלקות והמגרשים בהתאם למבנה הבעלויות הלא פורמאלי בפועל 239 תכנית איחוד וחלוקה (פרצלציה) או הוראות איחוד וחלוקה בתכנית מפורטת או תכנית מתאר מקומית, קובעות איחוד של מגרשים סמוכים לחלקה אחת, וחלוקתה מחדש למגרשים בהתאם לתוכנית החדשה, וזאת כדי ליצור הלימה בי ן המישור התכנוני של המתחם לבין המישור הקנייני של בעלות על המגרשים בחלקה, ו לאפשר את פיתוחו של השטח וניצולו המקסימלי לטובת בעלי הקרקע ולטובת הציבור. :ראו חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 65 19 , סעיף121 . 240 סגנית מתכננת הותמ”ל ו,מנהלת אגף תכנון סטטוטורי ,שיחת טלפון3 בנובמבר2020 ; 4 בינואר2021 . ,לדברי צוות הוועדה נו סף על הפתרון הטכני לנושא הבעלויות, התחשבות הוועדה בבעלויות לא פורמאליות יוצרת אמון ורצון בקרב התושבים והרשויות , .דבר שלו ערך רב מג)מות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 85 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,מסיימת את השלב הסטטוטורי שלא נמשך שנים רבות כמו בעבר , וזאת כאשר במקביל התושבים נדרשי ם להקפיא בניה שאינה מוסדרת. 4.5.2 הפרשת קרקע לצרכי ציבור ותכנון מבני ציבור ג סו יה נוספת איתה מתמודדת הוועדה בהקשר זה היא הפרשה לצרכי ציבור ביישובים שבהם .רוב הקרקע פרטית תכניות בניה מקצות במסגרת ן קרקע לצרכי ציבור– ,מבני ציבור, תשתיות מדרכות, שטחי ציבור פתוחים ו .עוד ,בדרך כלל כאשר מדובר בקרקעות מדינה, שיעור ,ההפרשות לצרכי ציבור מוגדר לפי צרכי הציבור החזויים של התכנית (פרוגרמה ציבורית תשתיות וכו), אך כאשר מדובר בקרקעות פרטיות ביישובים ערביים ודרוזיים, לעיתים מתעוררת .התנגדות לכך צוות הו ו עדה מנסה מצד אחד לקבוע הפר שות לצרכי ציבור רק במידה הנדרשת ומצד שני מנס ה .ליצור סטנדרט אחיד כיום, הגיעה הוועדה ל הפרשות למבני ציבור ב שיעור של כ- 40% מקרקעות פרטיות . היקף קרקעות זה לא תמיד מספיק למבני ציבור גדולים, אבל מספיק לתשתיות רחובות ומבני ציבור רגילים במידת הצורך .השלמת שטחי הצי בור הנדרשים נעשית באמצעות קביעת שיעור גדול יותר של הפרשה לשטחי ציבור מקרקעות מדינה הנמצאות בתחום התכנית . בתמורה להקצאת חלק גדול יותר לצרכי ציבור ,מקרקעות מדינה קבעו יי כי נתנו בהן .יותר זכויות בניה הפרשות לצרכי הציבור מקרקעות מדינה עשויות להגיע ל- 70% – 80% מק רקעות המדינה שבתחום התכנית , כאשר הגבול העליון נקבע לפי טיפוסי הבינוי (גובה, חניות )וכדומה בכלל התכנית: קיימת הסכמה241 לפיה ניתן לפצות על הפרשה גדולה יותר בקרקעות מדינה באמצעות הגדלת הצפיפות ובלבד ש טיפוסי הבניה בקרקעות מדינה ו בקרקעות פרטיות ,יהיו דומים, כלומר שלא יהיו הבדלים גדולים ב גובה הבניה .בין שני סוגי הקרקעות בתכניות ה ותמ"ל ביישובים אלו הגדילו את צפיפות הבניה מ- 2 – 4 יח"ד לדונם נטו ל- 8 – 9 ,יח"ד כלומר צפיפות נמוכה, סמי- .רוויה בתכנון מוסדות ציבור בתכניות ביישובים אלו, הותמ"ל מנסה לתת מענה גם לצרכים כלל עירוני ים כלל הניתן, כדי לענות על צרכים במרקם הקיים שאינם זוכים למענה. 242 4.5.3 הסדרת בניה לא חוקית במסגרת התכנית חלק ממטרות התכניות היא הסדרת הבניה הלא חוקית ביישובים ערבים ודרוזיים . לדברי צוות ,הוועדה במקרים בהם קיימת בניה לא חוקית בתחום תכנית במתחם שהוכרז כמועדף לדי ,ור מתקיימת פגישה בין הרשות המקומית לבין ה משנה ליועץ המשפטי לממשלה לענייני המשפט האזרחי ,החותמים על הסכמה לפיה תנאי להסדר ת הבניה הלא חוקית הקיימת במסגרת התכנית הוא הגברת האכיפה כלפי בניה לא חוקית חדשה, במטרה למנוע בניה לא חוקית חדשה 241 .הסכמה בין משרד המשפטים, רמ"י, משב"ש, נציגי רשויות מקומיות ונציגי הותמ"ל 242 סגנית מתכננת הותמ” ,ל ומנהלת אגף תכנון סטטוטורי, שיחת טלפון3 בנובמבר0 202 ; 4 בינואר2021 . צוות הוועדה מנסה מצד אחד לקבוע הפרשות לצרכי ציבור רק במידה הנדרשת ומצד שני מנסה .ליצור סטנדרט אחיד כיום, הגיעה הוועדה ל הפרשות ל מבני ציבור בשיעור של כ- 40% מקרקעות פרטיות. הפרשות לצרכי הציבור מקרקעות מדינה עשויות להגיע ל- 70% – 80% מקרקעות המדינה .שבתחום התכנית חלק ממטרות התכניות היא הסדרת הבניה הלא חוקית ביישובים ערבים .ודרוזיים במקרים בהם קיימת בניה לא חוקית בתחום תכנית במתחם שהוכר ז ,כמועדף לדיור מגיעים להסכמה לפיה תנאי להסדר ת הבניה הלא חוקית הקיימת במסגרת התכנית הוא הגברת האכיפה כלפי בניה .לא חוקית חדשה )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 86 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .בזמן שמקדמים את התכנית כלומר עריכת התכנית נעשית בתיאום עם הצוות של משרד המשפטים, ובתיאום עם רישום הבעל יות ו הלא פורמאליות והסדרתן. ,נוסף על כך ה ותמ"ל מסייעת בפתרון.חסמים מול משרדי ממשלה שונים וגופי התשתיות243 נציין כי קרקעות המדינה הכלולות בתכניות ביישובים אלו משווקות לבתי אב ולא ליזמים שבונים ומוכרים דירות ליחידים . 4.6 סוגיות ב פעילות הותמ"ל תכניות פינוי- ( בינוי התחדשות עירונית) בפרק זה נציג את הסוגיות המרכזיות בתכניות פינוי בינוי. ראשית, תוצג הביקורת כלפי פעילות הותמ"ל בתכניות פינוי בינוי (התחדשות עירונית) והתייחסות הותמ"ל לביקורות .אלו לאחר מכן יוצגו סוגיות רוחב בנושא תכנון התחדשות עירונית כיום בישראל , שאינן ייחודיות לפעילות הותמ"ל בתחום , אך הן רלוונטיות לפעילותה של הוועדה בשל התגברות עיסוקה כ בת נית פינוי בינוי בקנה מידה גדול, ו הולכת ו מתמקדת בתכניות כאלו : יחסי השלטון המקומי והשלטון ה ;מרכזי ביישום מדיניות הממשלה לקידום תכניות פינוי בינוי צמצום מטרת הותמ"ל ;לקידום דיור בר השגה עם התמקדותה בתכניות פינוי בינוי צמצום תחום ההתחדשות העירונית לתכניות פינוי- ;בינוי; מרכזיותו של עיקרון הכדאיות הכלכלית בתכניות אלו ו מנגנון" קרקע משלימה" לקידום תכנ יות אלו, השימוש בו ומגבלותיו . נדגיש כי בדומה לסוגיות אחרות שנדונו במסמך זה, גם סוגיות אלו אינן ייחודיות לותמ"ל, אלא הן סוגיות רוחב בתחום תכנון פינוי- בינוי ובתפישת התחדשות עירונית וקידומה בישראל בשנים האחרונות. לאור מעורבותה ה גוברת של הותמ"ל בתכנון מסוג זה והכוונה להאריך את פעילותה של הוועדה ולהעצים עוד יותר את חלקן של תכניות פינוי בינוי בפעילותה, יש טעם בהבנת הכשלים והקשיים המרכזיים בתחום זה, איתם תצטרך הוועדה להתמודד בעתיד, באם תוארך פעילותה, ועל כן מצאנו לנכון להעלות אותן .במסמך זה יודגש כי סוג יות אלו אינ ן דווקא בתחום אחריותם של מוסדות התכנון, ונדרשת פעילות של גופי הממשלה להתמודדות איתן. ,כל עוד סוגיות אלו לא באו על פתרונן ,למוסדות התכנון יהיה קושי ממשי לעמוד ביעדי התכנון בתכניות פינוי בינוי בפריפריה .שכן, ישנם כשלים מבניים שמונעים זאת, כפי שיפורט בהמשך נז כיר כי בשנים2018 – 2020 ,כ- 46% מ סך י ח"ד התוספתיות בתכניות פינוי- בינוי אושרו בותמ"ל ,וכי הצעת החוק מציע ה להרחיב עוד את סמכויותיה של הותמ" ל בתכניות פינוי בינוי , למתחמים נוספים שבהם קיימות לפחות100 יחידות דיור המיועדות לפינוי בינוי (לעומת לפחות 500 יח"ד מתוכנ נות )כיום. לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות ,עירונית כ- 46% מתכניות פינוי בינוי שמקודמות כיום במוסדות התכנון השונים הן תכניות שבהן יותר מ- 100 .יח"ד קיימות244 243 .שם 244 מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, קובץ נתונים ,שהועבר בדוא"ל19 במאי2021 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 87 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.6.1 תכנון מואץ למגורים במסגרת תכניות פינוי בינוי תכניות פינוי-בינ וי הן תכניות מורכבות במיוחד, ש להן הי בט ים,כלכליים ,קנייניים חברתיים , ,עירוניים ותכנוניים . מאחר והן מבוססות על התערבות במרקם קיים, אלו תכניות רגישות מבחינה חברתית כלכלית, מרחבית ותשתיתית, ויש לרשות המקומית תפקיד חשוב בהן, בין היתר, לשמירה על קשר רצוף של הרשו ,ת וגורמי התכנון עם התושבים התייחסות להרכב החברתי של השכונה הקיימת, לעתיד התושבים הוותיקים והחדשים, לחוסן הכלכלי של הר שות .המקומית ולתשתית הכלכלית שלה פעילות הותמ"ל בתכניות פינוי- בינוי זוכות ליותר תמיכה, ופחות ביקורת מאשר תכניותיה על .שטחים פתוחים חלק מהמבקרים את פעילות הותמ"ל, בעיקר אלו שעי קר דאגתם נתונה לשמירה על שטחים פתוחים, ערכי טבע ושטחים חקלאיים, אינם מתנגדים לפעילות הוועדה בתחום ההתחדשות העירונית, וחלקם אף תומך בהמשך פעילות זו, כל עוד היא מתמקדת בתכנון במרקם הבנוי ולא עוסקת בתכניות על שטחים פתוחים. 245 גם כמה מראשי הרשויות המקומיות, שבתח ומן מתכננת הוועדה תכניות, והרשות הממשלתית להתחדשות 'עירונית (שתמכה בהכללת תכניות פינוי בינוי בתכניות שמקודמות בותמ"ל בתיקון מס4 בשנת 2017) תו.מכים בהמשך פעילות הוועדה בתחום לעומת זאת, מבקרים אחרים, בעיקר מתחום התכנון ומהרשויות המקומיות, טוענים כי דווקא בני ה בתוך המרקם הבנוי מצריכה היכרות טובה עם השכונה, האזור והעיר, מתוך תפיסה תכנונית מקומית, ולאור שיקולי הרכב חברתי, תרבותי וכלכלי, וסדרי עדיפויות של השלטון ,המקומי ולכן יש לקדם תכנון מסוג זה בוועדות המחוזיות לאור מדיניות הרשויות המקומיות .ובמעורבותן ,כמו כן פורום ה- 15 ציין בנייר העמדה שפרסם לגבי תזכיר החוק להארכת פעילות הוועדה, כי למרות שאינו מתנגד להמשך פעילות הוועדה בתכניות פינוי- ,בינוי רצוי לבצע בדיקה והערכה של פעילות הועדה בתחום זה עד כה, באופן שיאפשר לבחון את יתרונותיה על פני ועדות מקומיות ומחוזיות בתחום זה, ואת איכות המוצר התכנוני של תכניות פינוי- בינוי שהועדה כבר אישרה, כחלק מהכוונה להאריך את תוקף פעילות הועדה בתחום זה ואף להרחיבה. 246 .נציין כי בחינה כזו לא נעשתה 245 ,תנועת המושבים בישראל הערות תנועת המושבים ל 'תזכיר חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7 ,) השת"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,תנועת האיחוד החקלאי עמדת האיחוד החקלאי לתזכיר חוק הותמ"ל (הוראת שעה) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ;התנועה הקיבוצי ,ת התייחסות התנועה הקיבוצית לתזכיר החוק לבנייה במתחמים מועדפים ל 'דיור (הוראת שעה)(תיקון מס 7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,מרכז המועצות האזוריות עמדה והערות המועצות האזוריות לתזכיר החוק לבניה במתחמים מועדפים 'לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 ; ,משרד החקלאות התנגדות משרד החקלאות לתזכיר חוק החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מספר7 ), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 246 פורום ה- 15 , התייחסות לתזכיר החוק לבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת ש 'עה) (תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 7 ביולי2020 , הועבר בדוא"ל, עו"ד דנה כהן, עוזרת מנכ"ל ומנהלת פרויקטים, פורום ה- 15 ,, התקבל בדוא"ל9 בנובמבר2020 . תכניות פינוי- בינוי הן תכניות מורכבות במיוחד, שלהן ,היבטים כלכליים ,קנייניים, חברתיים עירוניים, ותכנוניים . מאחר והן מבוססות על התע רבות במרקם קיים, אלו תכניות רגישות מבחינה ,חברתית כלכלית .מרחבית ותשתיתית )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 88 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לטענת המבקרים ההיבטים הכלכליים, הקנייניים, החברתיים, העירוניים, והתכנוניים המורכבים המאפיינים תכניות פינוי בינוי אינם זוכים לתשומת לב הולמת בתכניות הותמ"ל. 247 לטענת ם , החלטות על קידום פרויקטים כאלו צריכות להתבסס על הכרות קרובה עם הקהילה המקומית, ועל הסתכלות כוללת מב חינה גיאוגרפית, חברתית ותכנונית, וכי הותמ" ל מתייחסת רק לגבולות התכנית (הקו הכחול) ואינ ,ה מתייחסת למתחם בהקשר אזורי ועירוני כולל בניגוד למוסדות התכנון המקומיים והמחוזיים. נוסף על כך, עולה חשש כי הסתכלות צרה וחד ,ממדית ,המתמקדת בתחומי הקו הכחול בלבד עוסקת בעיקר בתכנון למגורים ומתמקדת בתוספת יח"ד , לא תיתן את המענה הנדרש לתכני ות פינוי בינוי בהי ,בט של תשתיות מבני ציבור ותחבורה ציבורית ותפגע באיכות התכנון. חשש זה קיים גם בתכניות אחרות של הותמ" ,ל כפי ,שצוין לעיל .אך חשיבותו מתעצמת בתכניות במרקם הבנוי248 מהותמ"ל נמסר כי הסתכלות צוות הוועדה היא הסתכלות תכנונית רחבה . לדברי צוות הוועדה ברוב התכניות הרחי בו את הקו הכחול על מנת לטפל בחיבורי ,ם לדרכים חשובות ופתרונות אחרים , וכי דווקא ל ותמ"ל יש יתרון ב פתרון חסמים כלל עירוניים או אזוריים, בשל .היותה וועדה בעלת סמכויות ארציות עוד נמסר כי ב כל תכני ת פינוי-בינוי נבחנים צרכי מבני הציבור של אוכלוסיית מתחם התכנית עצמו , אך גם של אוכלוסיית המרחב הסמוך לתכנית, על מנת לאפשר בעתיד קידום תכניות התחדשות נוספות סמוכות, באמצעות מתן מענה לצרכי הציבור הן של ה ת כנית והן של כלל השכונה או ה מרחב בהתאם להנחיית הרשות המקומית. 249 באשר לסוגיית התכנון המהיר למגורים ושאלת איכות התכנון הותמ"לי ,של תכניות פינוי בינוי ,לדברי הותמ"ל ,שיטות העבודה בוועדה לרבות טיפול בתכניות גדולות ומורכבות, בלוחות זמנים קצובים ומול בעלי עניין רבים, וחשיבותה של ודאות תכנונית ומימוש מהיר מהוות יתרונות גם בקידום תכניות התחדשות עירונית . לדברי הותמ"ל, נעשים מאמצים להבטי ח תכנון איכותי, גם בתכניות פינוי- ,בינוי. כך למשל, אומצו כלי עבודה לקידום איכות התכנון, ובהם נהלי העבודה הקיימים במדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית250 וב"שכונה360 " של משרד 247 הפורום הישראלי לעירוניות ומרחב– התנועה לעירוניות בישראל, עמדה בנוגע ל( תזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפים לדיור הוראת שעה ')(תיקום מס7) התש"ף- 2020 , 24 ביוני2020 ; במקום– ,מתכננים למען זכויות תכנון הערות עמותת במקום ל תזכיר החוק לקידום 'הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . כדי להמחיש את הבעייתיות מציגים המבקרים את דוגמת שכונת קרית משה ברחובות, שעברה לטיפול ה ותמ”ל בשנת2018 , ובה הרשות המקומית רצתה לערוך שינויים בתכנית כדי לשפר את איכות המרקם הבנוי, אך ב ותמ”ל .זה נתפש כעיכוב שאינו במקומו 248 ,איגוד המתכננים בישראל חוות דעת בנושא חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7) התש"ף- 2020 , יוני2020 ; ,מטה המאבק לבינוי שפוי 'הערות לתזכיר חוק הבנייה במתחמים מועדפים לדיור, (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . 249 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 250 ,מנהל התכנון מדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית :, כניסה30 בנובמבר2020 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 89 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .הבינוי והשיכון251 לדברי צוות הותמ"ל, כלים אלה משמשים את הרפרנטים הבודקים את התכניות המ וגשות לוועדה (להרחבה ראו לעיל פרק4.1.6 .) 252 4.6.2 יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי בקידום תכניות פינוי בינוי סוגיה נוספת שעולה מהביקורת נוגעת ליחסים שבין השלטון המקומי לשלטון המרכזי בקידום תכניות פינוי בינוי. במקביל להצעת הרחב,ת סמכויות הותמ"ל לתכנון בתוך המרקם הבנוי בטיוטת התכנית הכלכלית לשנת2020 )(חוק ההסדרים הוצעה רפורמה בתחום ההתחדשות העירונית, ובמסגרתה ה וצע לבטל את הדרישה להסכמת הרשות המקומית להכרזה על מתחם פינוי בינוי. כלומר, שהרחבת סמכויותיה של הותמ"ל לקידום תכניות פינו י- בינוי, בד בבד עם ביטול הצורך בהסכמת הרשות להכרזה על מתחמים אלו, מפחיתות את חלקה וכוחה של הרשות המקומית בקידום תכניות אלו או בדרישה להסכמתה לכך , לטובת העצמת השלטון המרכזי והמדיניות הממשלתית.בתחום זה253 נציין כי בסוף מרץ2021 פרסם משרד המשפטים את טיוטת תקנות התכנון והבניה (בעל דירה הרשאי להגי ש תכנית בבית משותף)(תיקון), התשפ"א- 2021 , המציעה לקבוע הסכמה של% 60 מבעלי הדירות במתחם ו- 50% בכל בית משותף בו להגשת תכנית להריסה ובניה מחדש של בית משותף, גם בבניין שאינו במתחם שהוכרז כמתחם .פינוי בינוי הדבר נעשה באמצעות שינוי הגדרת המונח "תכנית פינוי ובינו י", כך שההוראות הרלוונטיות לעניין זה יחולו על כלל המבנים שלגביהם קיימת כוונה לקדם תכניות להריסה ובניה מחדש , גם כאשר הדבר לא נעשה מכוח חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, תשע"ו – 2016 ,. כלומר גם .ללא הכרזה על המתחם, וללא צורך בהסכמת הרשות המקומית למהלך מהו תמ"ל נמסר כי בכל תכניות ההתחדשות העירונית, שחלקן אף מקודמות ביזמת הרשות ,המקומית הוועדה פועלת במעורבותה המוחלטת של הרשות, כשותפה מלאה לתכנון בכלל ולתיאום מערך התשתיות בפרט – החל מהפרוגרמה למבני ציבור, אופי הבינוי, פריסת המסחר, פתרונות תנועה ותחבורה ציבורית ונושאים הנדסיים כגון ניקוז ביוב ומים. התשתיות נבחנות לגבי התאמתן למרחב, וזאת בתיאום כל הגופים הנדרשים, בהסתמך על הנחיות מקצועיות של מנהל התכנון ובליווי צמוד של היועצים המקצועיים של הוועדה. כך למשל, הקצאת שטחים לצרכי ציבור תיקבע בהתאם להנחיות המקצועיות בנו שא, אך במקרים מסוימים תוותר לרשות המקומית הגמישות להחליט לגבי אופיו ואכלוסו של המגרש הציבורי (למשל, האם יהיה זה בית ספר או מתנ"ס). בתכניות בהן עולה צורך בפתרון תחבורתי ובפרט בתכניות פינוי- ,בינוי הוועדה קובעת ברבים מהמקרים את הפתרון התחבורתי הנדרש אך תשאיר בידי הרשות .המקומית ככל הניתן את הגמישות לקבוע את הפתרון הראוי לתפיסתה254 כלומר, צוות הוועדה 251 ,משרד הבינוי והשיכון שכונה360, כנ :יסה30 בנובמבר2020 . 252 ,ותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 . ; , סגן מתכננת הותמ" ,ל, שיחת טלפון26 באוקטובר2020 . 253 ,משרד האוצר, אגף תקציבים טיוטת התכנית הכלכלית (חוק ההסדרים) לשנת2020 . 254 ,ותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 90 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מוודא שיש פתרונות תשתיתיים לדרישות העולות מהתכנית, אם בתכניות אחרות או באופן עקרוני ללא תכנית, אך משאיר את קביעת הפתרונות לשלב ההיתר, וזאת, בין היתר, כדי שהתכנית לא .תהיה תלויה בתכנית אחרת, כנדרש בחוק הותמ"ל כאמור, תכנית פינוי- בינוי היא התכנית המסובכת ביותר בשל הצורך לתכנן מחדש במרקם הבנוי הקיים, סוגיית הבעלויות ושלביות הביצוע, הסיכון הכלכלי, אי הוודאות התכנוני, ונושא הכלכליות של הפרויקט. מהוועדה נמסר כי העיסוק בתחום ההתחדשות העירונית חשוב להם, וכי הם מקצים לו את בעלי המקצוע עם הניסיון הרב ביותר. בגיבוש תכניות כאלו, מקפיד צוות הותמ"ל להכיר את השטח באמצעות ביקורים ושאלות המופנים לגורמים המקומיים ושיתוף ככל הניתן של לשכות התכנון המחוזיות, ובתוך כך היכרות עם מדיניות התכנ ון המרחבית ועם תכנית התחדשות עירונית לשכונה כולה או תכניות שלד באם ישנן כאלו. במהלך התכנון מבקש צוות הותמ"ל לראות פתרונות לכל שטחי הציבור הנדרשים לתכנית, ושיפורי התשתית הנדרשים בכל המרחב של התכנית. לשם כך, בוחנים את התכנית בגבולותיה (הקו הכחול), ואת השפעתה .מעבר לתחום זה, בהתאם לתכניות אחרות של הרשות המקומית255 עוד נמסר כי האיתנות הפיננסית של הרשות המקומית256 היא חלק מרכזי בתכנון, ונוכחת בכל התכניות. לכן, ניתן דגש על הערך התכנוני של עירוב שימושים, המספקים שטחים סחירים ומניבים, כמו גם שימושים סחירים נלווים בשטחי ציבור, התורמים להגדלת בסיס המס של .הרשות המקומית בהתאמה להגדלת מספר התושבים ,לדברי צוות הוועדה בתכניות פינוי בינוי נעשה שימוש בערוב שימושים, ולרוב התכנית מציעה גם שטחים לתעסוקה ומסחר בהתאם למיקום של התכנית בתוך העיר ובהתאם לזיקה לתחבורה ציבורית . בשל עודף השטחים בייעודי תעסוקה ומסחר, תפיסת מנהל התכנון היום , היא להעדיף את המקומות הנגישים באמצעות תחבורה ציבורית , ב אמצעות .עירוב שימושים כדי ליעל את השימוש בקרקע,לדברי הוועדה היקף השטחים המוצעים לייעודים אלו, נבחן בכל תכנית, ונקבע בסופו של דבר לפי שיקולים רחבים- תכנוניים וגם כלכליים. 257 נציין כי מבדיקה שנערכה במנהל התכנון עלה כי בתחום התכנון של שטחי תעסוקה באזורי תעסוקה יש תכנון יתר בהיקפים גדולים מאוד, וכי הדבר נעשה ללא התכנות למימוש אותם .שטחים258 עם זאת, יודגש כי בדיקה זו אינה כוללת שטחי תעסוקה שאינם באזורי תעסוק ,ה 255 סגן מתכננת ה ותמ”ל ,, שיחת טלפון26 באוקטובר2020 . 256 לסקירה בנושא האיתנות הפיננסית של הרשויות ,המקומיות, ראו: רינת בניטה הרשויות המקומיות בישראל , מסמך מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת16 במאי2015 . 257 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמב ר2020 . 258 ,מנהל התכנון התכנית האסטרטגית2040: פרק התעסוקה, מצגת לוועדת היגוי , 21 בפברואר2019 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 91 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כלומר שטחי תעסוקה שמשולבים בבינוי למגורים. נושא זה לא נבדק, ולכן אין בידינו הערכה .באשר להיתכנות המימוש של אותם שטחי תעסוקה שמתוכננים במסגרת תכניות פינוי בינוי 4.6.3 צמצום קידום דיור בר השגה עם התמקדות הותמ"ל בתכניות פינוי בינוי המבקרים טוענים כי התמקדות הותמ"ל עוד יותר בתכניות פינוי- בינוי, כפי שמוצע בהצעת החוק, ללא התייחסות לקידום דיור בר השגה ,בשכירות ארוכת טווח זונחת שתיים מתוך שלוש מטרותי ה של הוועדה לפי .החוק259 נזכיר כי הותמ"ל נדרשת בחוק להקצות דירות לדיור בר השגה רק בתכניות במסלול הרגיל, כלומר תכניות על קר ,קע פנויה לציבור הכללי אך לא בתכניות ביישובי מיעוטים ולא בתכניות פינוי בינוי . כפי שהוצג בפרק3.4 , לפי החוק יוקצו30% מיח"ד בתכניות אלו :לדיור בר השגה15% להשכרה לטווח ארוך ו- 15% ולהשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת . עם זאת, נקבע כי במקרים חריגים, הממשלה רשאית לקבוע בצו ההכרזה .שיעורים אחרים משיעורים אלו260 מנתוני הותמ"ל עולה, כי רק בכ- 56% מהתכניות במסלול הרגיל שאושרו בשנות פעילות הועדה אכן נקבע שיעור של30% מיח"ד להשכרה לטווח ארוך .בכ- 44% מהתכניות נקבעו שיעורים נמוכים יותר להשכרה ארוכת טווח . נזכיר כי לפי נתוני הותמ"ל, נכון לינואר2021, אושרו בתכניות הותמ"ל בסך הכול כ- 45 אלף יח"ד להשכרה ארוכת טווח– שהן כ- 22% מסך יח"ד בתכניות מאושרות במסלול הרגיל – כמחציתן יח"ד .להשכרה ארוכת טווח במחיר מופחת נזכיר כי מוצע בהצעת החוק כי אם לפחות15% מכלל יח"ד במתחם מועדף לדיור ימכרו או יוחכרו לציבור זכאים במחיר מופחת ממחיר השוק שלהן, שיעור יח"ד בהישג יד יהיה עד15% : מחציתן להשכרה ארוכת טווח ומחציתן לשכירות ארוכת טווח במחיר מופחת. זאת, לעומת30% .עד כה כלומר, לצמצם את שיעור הדירות שיוקצו לדיור בר השגה.בתכניות הוועדה נוסף על כך, הצעת החוק אינה כוללת התייחסות להיב טים חברתיים בפינוי בינוי בותמ" ל, ובתוך ,כך.דרישה להציג מיפוי חברתי, דבר שכיום הוא נהוג אך אינו מחייב261 מהותמ"ל נמסר כי תכניות פינוי בינוי מקודמות בהתאם ל הנחיות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ו מדיניות מנהל התכנון, ו כי הכנת תסקיר חברתי מחויבת בכל תכניות ההתחדשות העירונית בותמ"ל. עוד נמסר כי מסקנות( הדוח החברתי מוטמעות בתכנית ככל הניתן, לרבות קרן תחזוקה קרן ל מימון זמני של עלויות התחזוקה הגבוהות בבניינים החדשים עבור בעלי הדירות המקוריים 259 ,יצירת מלאי של דירות להשכרה ארוכת טווח .ודירות להשכרה ארוכת טווח במחיר מוזל 260 סעיף4 .לחוק 261 מרכז הגר– ,מחקר ופיתוח דיור חברתי, הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב התייחוסת לתזכיר החוק לבניה במתחמים מועדפים 'לדיור (הוראת שעה)(תיקון מס7), התש"ף- 2020 , 6 ביולי2020 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 92 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במתחם שנשאר ים לגור בפרויקט ) והנחיות להמשך קיומה של ע בודה חברתית לאורך יישום הפרויקט. 262 4.6.4 צמצום התחדשות עירונית לתכניות פינוי-בינוי התחדשות עירונית היא מושג רחב המגלם בתוכו מכלול של פעולות לחידוש ושיקום המרחב העירוני, ובכלל זה ,התשתיות, מבני הציבור המסחר ,התעסוקה הדירות והשטחים הציבוריים .במרקם הבנוי263 תכניות פינוי- בינוי הן הצורה האגרסיבית ביותר, היקרה והמורכבת ביותר של התחדשות עירונית , שכן הן דורשות הריסה מוחלטת של מבנים קיימים ובנייתם של בניינים חדשים במקומם. 264 עם זאת, דומה שלאחרונה מדיניות התכנון מצמצ מת את מושג ההתחדשות העירונית לתכניות פינוי- בינוי, שעיקרן ציפוף מאסיבי של יח"ד בשטח התכנית, גם כעיקרון מדיניות המתמקד בגידול מספר יח"ד , וגם כצורך כלכלי לקידום התכנית ולמימון ההליך היקר של הריסה ובניה מחדש , כפי שיפורט להלן. 265 נציין כי בשל מאפיינים אלו, קשה להניח שתכניות אלו אכ.ן יוזילו את מחירי הדיור, גם אם יאפשרו תוספת של דירות רבות 4.6.5 ציפוף ו"כדאיות כלכלית" בתכניות פינוי-בינוי ,במסגרת תכנון תכניות פינוי בינוי לצד בחינת המסמכים התכנוניים השונים (תכנית ,)מתאר, תכנית כוללנית, מדיניות ציפוף של מנהל התכנון, וכדומה נערכת בדיקת היתכנות כלכלית של הפרויקט, באמצעות "תקן21 ." מדובר בתקן שמאי ש נקבע בשנת 2012 על ידי מועצת שמאי המקרקעין266 במטרה לבחון את כדאיותם הכלכלית של תכניות פינוי .בינוי, ובכך להגביר את יישימותן267 התקן בוחן מ רכיבים שונים הקשורים לעלות הפרויקט, לשווי הדירות הקיימות, ולזכויות הבניה העתידיות ושיוויי ה .האפשרי של דירה חדשה בפרויקט העתידי ,לפי התקן כדי שפרויקט יהיה כדאי מבחינה כלכלית ויאפשר ליזם פרטי לבצע אותו, נדרש רווח בשיעור של כ- 20% – 25% ,. כלומר כדי שהפרויקט יהיה כלכלי לפי תחשיב זה, יש להתאים את 262 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 263 :ראו למשל ,מנהל התכנון מדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית :, כניסה30 בנובמבר2020 . 264 :ראו למשל כרמון, נעמי2014 ,התחדשות עירונית: האסטרטגיה האורגנית לעדכון הדיור הוותיק ; רבינוביץ2020 , אתגרים בייצוג משפטי של בעלי די רות בהתחדשות עירונית , מרכז הגר , ינואר2020 ;המועצה הלאומית ,לכלכלה דוח הוועדה לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני , 2015 . 265 נציין כי לעניין התחדשו ת עירונית נספרות היום רק תכניות הריסה ובניה מחדש או חיזוק במסגרת תמ"א38 או תכניות פינוי בינוי, והמדד :המרכזי שנבחן הוא תוספת יח"ד בתכניות אלו. ראו למשל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 . 266 מועצת שמאי המקרקעין פועלת מכוח חוק שמאי המקרקעין, התשס"א- 2001 . תפקידיה העיקריים של המועצה: ניהול פנקס שמאי המקרקעין, עריכת בחינות הסמכה לשמאי מקר קעין, רישום מתמחים ופיקוח על התמחות בשמאות מקרקעין וטיפול בתלונות בגין התנהגות שאינה הולמת את מקצוע שמאות המקרקעין ,. ראו: משרד המשפטים מועצת שמאי המקרקעין :, כניסה19 במאי2021 . 267 "תקן1 2" הוא תקן ש נקבע על ידי מועצת השמאים במטרה לבחון את כדאיותם הכלכלית של פרויקטים להתחדשות עירונית :. ראו משרד ,המשפטים תקן מספר21 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי בינוי , דצמבר2012 ; ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית תקן מספר21 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לת כנית פינוי-בינוי :. כניסה21 ביוני2020 . לפי דגם ההתחדשות העירונית הנהוג בישראל, בתכניות פינוי בינוי, לצד בחינת המסמכים התכנוניים השונים נערכת בדיקת היתכנות כלכלית של הפרויקט, באמצעות "תקן21 ." תקן זה משמש את כלל מוסדות הת כנון בגיבוש תכניות פינוי- בינוי. היקף זכויות הבניה ומידת הציפוף בתכניות אלו ,נקבעים, בין היתר לפי הערכות ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט .שנקבעות לפי התקן )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 93 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm היקף זכויות הבניה לשיעור ה רווח ה יזמי שצוין לעיל. לדברי הותמ"ל, ב פועל, במוסדות התכנון ואף ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית מקובלת העמדה לפיה שיעור רווח יזמי של כ- 18% הו א שיעור רווח יזמי מספיק. 268 כיום, תקן21 משמש את כלל מוסדות התכנון בגיבוש תכניות פינוי-בינוי, ו היקף זכויות הבניה ומידת הצי פוף בתכניות אלו נקבע ים , בין היתר, לפי ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט שנקבעת בהתאם ל הערכה המבוססת על תקן זה. לשימוש בתקן יש השלכות שונות על צפיפות, עירוניות , בניה לגובה והבדלים בין מרכז לפריפר)יה (גם בין ערים וגם בתוך הערים. משימוש זה בתקן21 כמכשיר תכנוני, של ו השפעה רבה על אופן ,התכנון של תכניות פינוי בינוי עול ות כמה סוגיות:  חוסר אפשרות לקדם התחדשות עירונית בפריפריה ,, בשל ערכי קרקע נמוכים .המצריכים ציפוף בלתי אפשרי או בלתי סביר נציין כי דו וקא ב ערי ועיירות ה פריפריה יש תשתיות ומב.נים ישנים המצריכים חידוש ושיקום בעקבות מתן משקל רב לעניין הרווח היזמי בתכניות אלו, ו הגדרת מיזמי פינוי- בינוי כ"משק סגור" שצריך לייצר את ,שורת הרווח היזמי מתוך הנכסים הקיימים וזכויות הבניה הנוספות שמתקבלות לא מתאפשר לקדם תכניות פינוי- בינוי דווקא במקומות שבהם יש צורך משמעותי בהתחדשות עירונ.ית  חוסר הלימה בין ציפוף במרכזי הערים לעומת הציפוף ב שוליהן . לפי תקן21 , במתחמים שבהם ערכי הקרקע גבוהים הציפוף יהיה מתון יחסית, בעוד שבמתחמים שבהם ערך הקרקע נמוך, הציפוף יהיה גדול יותר .כאמור , יש שונות לעניין זה גם בין שכונות שונות בתוך העיר, בהתאם לערך הקר קע ולמידת הצפיפות הקיימת במצב הקיים לפני תכנית פינוי- .בינוי ,כתוצאה מכך עלול להתקבל מצב תכנוני המעודד ציפוף מאסיבי בשולי הערים הגדולות, יותר מאשר במרכז ן . זאת, משום ש ככל ש ערך הקרקע במתחם נמוך יותר, כך הציפו ף יש ידרש כדי להפוך את הפרויקט לכלכלי, יהיה גדול יות ר". כתוצאה מכך עלול להיווצר מבנה עיר "הפוך שבו יש צפיפות גבוהה יותר בשולי העיר בהשוואה למרכזה. זאת בשעה שמבחינה עירונית ותכנונית יש לחדש ולהעצים דווקא את הציפוף במרכזי הערים, ולמתן את הציפוף בשוליהן בהתאם לריחוקם מהמרכז העירוני . בהתחשב בכך ש מרכזי מסחר ותעס וקה מצויים על פי רוב בעיקר במרכזי הע ,רים, למצב תכנוני זה יש השלכות תחבורתיות, תשתיתיות .תעסוקתיות ועירוניות מרחיקות לכת לפיכך, תכנון איכותי של התחדשות עירונית בכלל ו תכניות פינוי-בינוי בפרט, דורש מבט י חב ור וכוללני הבוחן את השפעת ה תכניות על השכונה, העיר והא ,זור שאינו מתבסס על 268 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . סוגיות בשימוש בתקן 21 :כמכשיר תכנוני  חוסר אפשרות לקדם התחדשות עירונית בפריפריה. חוסר הלימה בין ציפוף במרכזי הערים לעומת הציפוף ב שוליהן.  מעודד הסתכלות נקודתית וקצרת .טווח "תקן21 " הוא כלי שמאי להערכת כלכליותו של פרויקט פינוי בינוי. כלי זה הפך לגורם המשפיע במידה רבה על תכנון פ רויקטים אלו, בניגוד לכוונה הראשונית .שבהשקתו ( מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור)ותמ"ל | 94 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .ראייה כלכלית צרה וקצרת טווח או הסתכלות תכנונית נקודתית למתחם ה דומיננטיות של השימוש בתקן21 בתכנון התחדשות עירונית כיום אינו מקדם תפיסה תכנונית ועירונית שכזו . מהותמ" ל נמסר כי תקן21 הוא כלי שמסייע לוועדה בבחינת התכנית, ומצביע על נקודת המפגש בין הכלכלה והתכנון. תכנית פינוי- ,בינוי נבחנת במידת ישימותה ולכן שיקולי התכנון בה נשענים בין היתר, על התכנות כלכלית ושיעור סביר של רווח יזמי. הוועדה מאשרת שיעור רווח יזמי בהיקף של כ- 19% - 18 ,ואינה מאשרת תמורות מוגזמות269 שיזמים מבטיחים לבעלי הדירות, אלא נוטים לאשר לא יותר מ- 20 מ"ר לכל דירה , ורב התכני ו ת המקודמות כיום בותמ"ל מבוססות על תמורה של12 מ"ר, חניה ומרפסת בלבד. 270 בכך פועלים לצמצום הציפוף ככל הניתן במסגרת הדרישה לכלכליות שנקבעת לפי תקן21 . 271 לדברי צוות ,הוועדה העיוות שעלול להיווצר מההכרח להגיע לרווח י זמי בשיעור מסוים, הוא שבמקומות בהם ערך הקרקע נמוך נדרשת העלאה חדה יותר של הצפיפות בהשוואה למקומות בהם ערך הקרקע גבוה ומחירי הדירות מאפשרים רווחיות בהתאם . עמדתה המקצועית של הוועדה היא שאין לתמוך באישור תכנית שאינה עומדת בסטנדרטים התכנוניים, בין היתר בשל צפי פות מגורים מוצעת שאינה סבירה למקום נוכח ההכרח לייצר רווח יזמי . נציין כי לדברי הוועדה קביעת הצפיפות ,המקסימאלית נעשית לפי מערכת שיקולים שבה ,כמה פרמטרים,ובהם מיקום הפרויקט בעיר ,(למשל האם ליד כביש ראשי או מערכת הסעת המונים) , צרכי פרוגרמה למבני ציבור, שלה י ש למצוא פתרונות בתוך התכנית או בסביבתה הקרובה . בעניי ן ,מבני ציבור לדברי הוועדה יש היום כללים שמונעים את האפשרות לבנות מבני ציבור באופן יעיל מבחינת ניצול הקרקע, או בשילוב ,בין מבני ציבור שונים. לכן, בין היתר משלבים מבני ציבור ב תוך בנייני המגורים (למשל, בניי ת גן .)ילדים בקומה הראשונה של בית המגורים272 4.6.6 :מנגנונים כלכליים לקידום התחדשות עירונית ""קרקע משלימה ל תכניות פינוי בינוי כאמור, עיקרון הכדאיות הכלכלית של פרויקט פינוי בינוי מהווה חלק מרכזי בשיקולים התכנוניים בגיבוש התכנית ובקביעת היקף תוספת אחוזי ה בניה בתכנית וכן בהיתכנות של פרויקטים מסוג זה בערים שונות . השימוש ב"קרקע משלימה" לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית הוא המנגנון הכלכלי היחיד כיום בישראל המיועד לקדם פרויקטים של פינוי-בינוי במקומות בהם ההתכנות הכלכלית לתכניות אלו נמוכה או גבולית . "קרקע משלימה" היא מנגנ ון ל ""פיצוי היזם המבצע את פרויקט הפינוי-בינוי שכלכליותו גבולית , בקרקע מדינה שנמכרת לו במחיר נמוך יותר או בפטור ממכרז. סוגייה זו אינה ייחודית לתכנון פינוי בינוי בותמ"ל, אך ככל שהוועדה 269 הכוונה היא בדרך כלל לתמורות הגבוהות מהתמורות הסבירות כפי שהן מוגדרות בתקן21 – תוספת של עד25 מ"ר לדירה, מרפסת .וחניה 270 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 271 סגן מתכננת ה מ ות”ל ,, שיחת טלפון26 באוקטובר2020 . 272 ,ותמ"ל, מכתב מענה לבקשת מידע10 בספטמבר2020 ;מנהל אגף פינוי-בינוי וקרקע פרטית בותמ"ל ,, שיחת טלפון2 בנובמבר2020 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 95 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מתמקדת בתכניות אלו בשנים האחרונות ומאשרת חלק ניכר מתכניות אלו השנתיים הא ,חרונות .יש לתת את הדעת לסוגיה זו :מנגנון הקרקע המשלימה מעלה כמה סוגיות  היעדר מנגנון כלכלי לקידום התחדשות עירונית בפריפריה . מנגנון מימון תכניות פינוי בינוי באמצעות קרקע משלימה אינו מאפשר לתמוך בתכניות כאלו בערים ועיירות בפריפריה, שבהן ערך הקרקע זניח ולכן אפילו הקצאת קרקע משלימה באותה רשות לא תאפשר לקדם התכנות כלכלית של תכניות פינוי- .בינוי  קישור זה, בין שיווק קרקעות לבניה חדש ה לבין התחדשות עירונית באמצעות מנגנון ה קרקע ה משלימה עלול ליצור סתירה תכנונית ואסטרטגית. מנגנון מימון זה מעדיף ויתור של המדינה על הכנסו ת ממכירת הקרקע, על פני מימון תקציבי להתחדשות עירונית, וכתוצאה מכך נוצרת דילמה : בעוד התחדשות עירונית נקבעה כיעד מרכזי בתכנית האסטרטגית לדיור ,כתוצאה מאזילת השטחים הפתוחים הזמינים לבניה מנגנון זה כורך יחד קידום התחדשות עירונית עם המשך הבניה על שטחים ,פתוחים ונוצרת סתירה כביכול בין הרצון לשמור על שט חי ם פתוחים ל בין קידום התחדשות עירונית . ,עם זאת, למרות שיווקי הקרקעות הנרחבים בשנים האחרונות ברובם המכריע לא שימשו לקידום התחדשות עירונית ורק שיווקים מועטים ביותר נעשו .במסגרת קרקע משלימה  השימוש המוגבל במנגנון ה קרקע ה משלימה . יש כמה גורמים המגבילים את השימוש במנגנון הקרקע המשלימה לקידום תכניות פינוי- ,בינוי. ראשית התנאים להקצאת קרקע משלימה כפי ש נקבעו בהחלטות מועצת רשות מקרקעי ישראל , מגבילים את הקצאת הקרקע המשלימה בהתאם לתנאים השונים המפורטים בנוהל. 273 תנאים אלו יוצרים חוס ר וודאות באשר להקצאת הקרקע המשלימה בפועל, ולעיתים הקצאה זו ניתנת רק לקראת הביצוע. שנית , רמ"י, הגוף שאמון על שיווק קרקעות, משתמשת בערך הקרקע למימון פרויקטים נוספים כמו "מחיר למשתכן" או בניה להשכרה ארוכת טווח, ולגורמי התכנון אין שליטה על אופן השימוש בהכנסות ממכירת הקרקע או .במטרות השונות ל"העמסה" על שיווקי הקרקע ולבסוף, גם כאשר קיים היצע קרקעות ,לשיווק הקצאת קרקע משלימה כזו על ידי רמ" י ,מוגבלת ביותר בהתאם למדיניות של רמ"י ולפי הסכמים עם הרשויות המקומיות ולאו דווקא לפי שיקולים וסדרי עדיפויות תכנוניים . 273 ,רמ"י הקצאת קרקע משלימה לצורך קידום מיזם התחדשות עירונית ,; רמ"י קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל , נוהל90.05B התחדשות עירונית :, כניסה25 בינואר2021 . "העמסת" מימון התחדשות עירונית על מחיר י הקרקע שרמ"י משווקת בצורת "קרקע משלימה", הוא המנגנון הכלכלי היחיד כיום לקידום התחדשות עירונית. מנגנון זה כורך יחד קידום התחדשות עירונית עם המשך הבניה על שטחים פתוחים, ובכך נוצרת סתירה בין הרצון לשמור על שטחים פתוחים לבין קידום .התחדשות עירונית השימוש במ נגנון זה מוגבל ומצומצם ביותר , ולכן אין בו כדי לקדם התחדשות עירונית בהיקף הנדרש, לא כל שכן באזורי הפריפריה . מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים )לדיור (ותמ"ל | 96 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יודגש כ י הקצאת קרקע משלימה אינה מופיעה במסמכי התכנית , אלא בהסכמי פיתוח של הרשות המקומית עם רמ"י, כמו הסכמי גג , דבר שמוסיף לחוסר הוודאות התכנוני והכלכלי באשר לתנאי ביצוע התכנית ולהקצאתה בפועל של הקרקע המשלימה. 274 נציין כי קרקעות רבות משווקות בשנים האחרונות להקמת שכו נות מגורים חדשות, ורק חלק זעיר מהן משמשות כ"קרקע משלימה" לקידום תכניות פינוי-בינוי . ,לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ב- 42 פרויקטים ב- 25 ערים ובהם תוספת של כ- 50 אלף יח"ד, נדרשת קרקע משלימה בהיקף של כ- 23 אלף יח"ד כדי לתמוך בכלכליות של הפרויקטים. מת,וכן רק בארבע תכניות (כ- 10% ) התקבלה החלטה של רמ"י על הקצאת קרקע משלימה כאמור. 275 ,לסיכום המנגנון ה יחיד ה קיים כיום למימון וקידום תכניות פינוי-בינוי – ה קרקע ה משלימה – הוא חלקי וחסר ואינו משמש באופן שמאפשר קידום התחדשות עירונית בהיקפים הנדרשים לפי התכנית האסט רטגית לדיור : הוא כלל אינו מאפשר תמיכה בהתחדשות עירונית בפריפריה , ומאפש ר קידום של פרויקטים בודדים בערי המרכז, שכן הקצאת קרקע משלימה נעשית במשורה ובחסר ביחס לצרכים הקיימים בתכניות פינוי-בינוי , דבר שמקשה על ציפוף סביר של הערים וקידום התחדשות עירונית בקנה מידה נרחב. ,על כן אם יש כוונה אמיתית לקדם התחדשות עירונית בהיקפים הנדרשים לפי התכנית האסטרטגית לדיור ולפי הפיזור שנקבע בה, יש לגבש מנגנון אחר לעניין זה , אם באמצעות מימון ציבורי ישיר בהיקפים הנדרשים , או באמצעים אחרים . נציין כי בשנת2016 נקבעה הקמתה של קרן להתח ,דשות עירונית, לקידום התחדשות עיורנית אך הקרן מעולם לא הוקמה, בשל אי אישורה על ידי שר האוצר, וכיום מוצע לבטלה בחוק .ההסדרים276 5 . סוגיות לדיון ממסמך זה עלו שורה של שאלות רלוונטיות לבחינת המשך פעילות הותמ"ל. להלן יוצגו השאלות המרכזיות, לפי נושא ובהתאמה לפרקי הסו.גיות במסמך 5.1 שיטות עב ודה מועילות בתכנון מואץ למגורים במשך שנות פעילותה פותחו בותמ"ל שיטות עבודה ייחודיות שעשויות להיות מועילות גם במוסדות תכנון אחרים, ובהן: יצירת הליך קדם סטטוטורי; התייעצות מוקדמת עם בעלי עניין ;(שולחנות עגולים); ישיבות סטאטוס לפי נושאים התמחות של מתכננים בנושאים שונים (במקום התמחות מרחבית); יצירת ו ו דאות לכל הגורמים שעובדים מול הו ו עדה באמצעות הגדרה ב רורה 274 מנה ל אגף פינוי-בינוי וקרקע פרטית ,, שיחת טלפון2 בנובמבר2020 . 275 ,מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל15 באוקטובר2020 . 276 ,משרד האוצר טיוטת התכנית הכלכלית לשנים2022 - 2021 :, כניסה29 ביולי2021 . )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 97 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של לוחות הזמנים ו של פעילות הוועדה ;ודרישותיה בכל שלב קישור התכנון לפתרונות מימון ותקצוב המוכוונים לשלב הביצוע ;ומעקב שוטף בעזרת יועצים מק צועיים אחר היבטים שונים של תכניות גדולות .  ?מהן הפרקטיקות שגובשו בותמ"ל שכדאי לשמר ולהפיץ ביתר מוסדות התכנון  ?האם יש כוונה לשלב שיטות עבודה כאלו בעבודת הוועדות המחוזיות  האם נשקלת האפשרות לעיבוי הוועדות המחוזיות במשאבים ותקני כח אדם כדי יל?יעל את עבודתן 5.2 מד די פעילות התכנון, יעדיה ומטרותיה של הוועדה :בפרק הסוגיות העוסק ביעדי הותמ"ל ובאופן מדידתם, התמקד בשלושה נושאים מרכזיים ,המשמעות של התמקדות במדדי הספק תכנון התאמתם ,של מדדים אלו למטרו הוועדה והאתגרים בהטמעת סוגים שונים של מדדים לעבודת הוועדה ומוסדות התכנון בכלל, ובפרט– מדדי איכות התכנון והלימת תשתיות . :להלן מוצגות השאלות העולות מפרק זה על אף שמטרתה הראשונה של הוועדה ,בחוק הוגדרה כהגדלת היצע הדירות למגורים המדדים והיעדים של פעילו ת הוועדה מ וגדרים במישור אח ר – ,הספק התכנון, כלומר כמות יח"ד מאושרות ומהירות האיש ור בהליך הסטטוטורי . ,לפיכך מדדי עבודת הוועדה אינם מלמדים אותנו על מידת עמידתה במטרתה המרכזית כפי שהיא מוגדרת בחוק. אם מטרתו של גוף שהוקם בהוראת שעה לצורך נקודתי הוגדרה באופן שלא ניתן למדוד את מידת השגתה אלא ,לאחר שנים רבות יתכן ויש בעיה בהגדרת המטרה, ביחס בין היעדים למטרה, ובאפשרות לבחון .את השגת המטרה בטווח זמן רלוונטי דבר זה מקשה על בחינת עבודת הותמל בנקודת הזמן .הזו, כאשר מתקיימים הדיונים בנוגע להארכת פעילות הוועדה יתר על כן, כריכת הגדלת היצע הדירות למגורים ביעדיו של מוסד תכנון מכניסה משתנים שכלל אינם ב ,שליטת מוסד התכנון ואינם באחריותו, קרי שלב הביצוע . כיום ברור כי יש בעיות וקשיים רבים בתחום הביצוע, שאינם בהכרח קשורים להליך התכנון, אלא לבעיות בשלבי ה שיווק, ה רישוי והביצוע, תכנון ומימון התשתיות הנדרשות ותיאום בין גופי הממשלה העוסקים בתחום הביצוע על שלביו ה שונים. :מכאן עולות כמה שאלות  מהי השפעתו של הגידול ביח"ד המאושרות על ידי הותמ"ל בפרט ומוסדות התכנון ,בכלל על מגמות רחבות יותר בתחום , כמו התחלות בניה ? האם בכוונת הגופים ?הממשלתיים האמונים על התחום לבחון סוגיה זו  איזה היקף מלאי תכנוני נדרש לקידום הבניה ויועיל לכך, ואיזה היקף מלאי תכנוני עלול להיות מוגזם ומזיק בטווח הארוך? כיצד על מוסדות התכנון לפעול כדי ליצור מלאי תכ נוני מספק, אך להימנע מתכנון יתר? מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים )מועדפים לדיור (ותמ"ל | 98 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  מה החשיבות של המשך התכנון המואץ למגורים והארכת תוקף חוק הותמ"ל בעת הזאת, בה קיים מלאי תכנוני ניכר מעבר ליעדי הממש לה לשנים האחרונות? האם עדיין קיים צורך בתכנון מואץ המתמקד במגורים ומהן ההשלכות של אופן תכנון ?זה, בדגש על תכניות מורכבות כמו התחדשות עירונית ותכנון במרקם הבנוי בכלל  ,בהנחה שאכן יש צורך בהגדלת הספק התכנון כדי לעמוד ביעדי הממשלה באמצעות אילו כלים תכנוניים-מו ?סדיים יש לעשות זאת מה היתרונות והחסרונות של שימוש ארוך טווח בכלי רב סמכויות שעוקף את מערכת התכנון הרגילה, דוגמת הותמ"ל, לעומת חיזוק, עיבוי, ייעול והגדלת משאביהן של הוועדות המחוזיות ,(ובתוך כך ,למשל הטמעת חלק מדרכי העבודה המוצלחות של הותמ"ל בוועדות המחוזיו)ת?  האם, בהתחשב בתובנות משש שנות עבודת הוועדה, יש לשנות את הגדרת משימות הוועדה, אופן פעילותה, מטרותיה ו/ או?יעדיה  פעילות הוועדה לא לוותה במחקר מלווה, וכתוצאה מכך טרם נבחנו סוגיות מפתח בפעילות הוועדה ובאופן השפעתה ע ,ל היבטים שונים של תכנון ביצוע ופיתוח תשתי.ות האם קיימת כוונה לבחון סוגיות אלו על מנת להעריך את צעדי המדיניות שנקבעו בעבר וכדי להתוות את צעדי המדיניות הלאה, ומי יהיה הגוף האמון על ביצוע ?משימה זו התכנית האסטרטגית לדיור2040 מדגישה את חשיבות תכנו ן והקמת תשתיות הולמות ובתזמון הולם לבניה למגורים ומדג ישה כי קביעת הפיזור הגיאוגרפי של יעדי הבינוי כפי שנקבעו בתכנית תאפשר לראשונה למפות את צורכי התשתיות החזויים לפי אזורים ,גיאוגרפיים וכך ובאמצעות תכנון מראש של תשתיות אלה וקידומן– להביא להגדלת הסנכרון בין הבינוי למגורים והקמת התשתיות הנדרשות .אף על פי כן , ה יעדים והתחזיות של התכנית האסטרטגית לדיור נקבעו ונ מדדים לפי מספר יח"ד בתכניות מאושרות בלבד , ואינם עוסקים כלל בהלימת תשתיות או באיכות התכנון .עד כה לא הוגדרו יעדים או מדדים לתחום זה, ו חשיבות ה של הקמת התשתיות לא קיבלה ביטוי בגיבוש מדד, יעד, מנגנון רגולטורי, א ו מנגנון לאיסוף וריכוז נתונים ומידע והצגתם באופן תקופתי . כלומר, שלעמדת מחברי התכנית מדובר בנושא חשוב ,והכרחי אך במסגרת מדיניות הממשלה לא ניתן לכך ביטוי מספק. היעדר מדדים ויעדים לאיכות התכנון ולהלימת תשתיות אין משמעו שאין התייחסות להיבטים אלו בתכנון או שיטו ת עבודה מקצועיות המיועדות לכך , אך ניתן לומר כי תשומת הלב הממשלתית, הארגונית ,והמקצועית אינה ממוקדת בהם, ופעילות מוסדות התכנון, ובתוך כך פעילות הותמ"ל אינה נבחנת לפיהם.  האם יש כוונה לקבוע מדדים ויעדים לאיכות התכנון ולהלימת התשתיות את הבניה למגורים, והאם יש ?כוונה לגבש מנגנונים לקידום סוגיות אלו )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 99 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  מהן ההשלכות של התמקדות המדדים והיעדים בהספק התכנון ובבניה למגורים בלבד? האם סוגיות אלו נבחנו, ואם כן, האם מתוכננים צעדים כדי להתמודד עם סוגיות אלו? 5.3 קידום דיור בר השגה בותמ"ל יצירת היצע דירות לדיור בר השגה (שכירות ארו כת טווח) הוגדרה כאחת ממטרות הוועדה הראשיות. עם זאת, הוועדה נדרשת לכלול דירות כ א לו רק בתכניות על שטחים פתוחים במסלול .הרגיל, ולא בתכניות לציבור הערבי או תכניות פינוי בינוי עם התמקדותה של הוועדה בתכניות פינוי בינוי, כפי שניתן לראות בנתוני פעילותה ולאור הצעת החוק המציעה להרחיב עוד את .עיסוק הוועדה בתכניות אלו, נזנחת מטרה זו למעשה  מדוע לא הוצע לכלול מטרה זו גם בתכניות פינוי בינוי או בתכניות ביישובים ערביים ודרוזיים המטופלות ?בותמ"ל  האם יש כוונה לכלול דיור בר השגה בתכניות פינוי בינוי או תכניות אחרות במרקם הבנו ?י בהם מיועדת הוועדה לטפל 5.4 ההשלכות של תכנון ממוקד מגורים הותמ"ל נוסדה ככלי מדיניות להאצת תכנון ממוקד דיור, ובהתאם לכך נקבעו מאפי י ,ני הוועדה ,אופן עבודתה וסמכויותיה. עם זאת, למיקוד זה שמטרתו הייתה להתמודד עם משבר הדיור, יש ל הש כות רוחב שונות, והשלכות לטווח א.רוך  מהן ההשלכות של התמקדות ה תכנון בדיור ,תוך השארת יתר ההיבטים– ,תשתיות תעסוקה, תחבורה ותחבורה ציבורית – לתכניות אחרות( ולפרקים אחרים בתכנית האסטרטגית) , שנערכים בדיעבד לאחר גיבוש תכניות ?הדיור האם בעת הזו עדיין יש צורך במיקוד כזה? האם נבחנו ההשלכות של או פן תכנון זה, והאם נבחנה העלות ?מול התועלת של מהלך זה  ,מהי חשיבותה של מהירות התכנון בפועל, ביחס לפרקי הזמן הדרושים לתכנון ,רישוי ובניה ?מהם יתרונותיו, ו האם תכנון מהיר עלול לגרום להתארכות שלבי ?ההיתר והביצוע, או לביצוע שתוצאותיו לא איכותיות (אי הלימה בין בינ וי למגורים לבין הקמת תשתיות ומבני ציבור .)למשל  האם ההספק התכנוני למגורים צריך להמשיך להיות מוקד פעילות ממשלתית בקידום תחום התכנון והבניה, כפי שנעשה בשנים האחרונות, או שיש כוונה לגבש כלי מדיניות אחרים להתערבות בשלבים אחרים בהליך ייצור הדירה, כמו שלבי הרישוי ,והביצוע, שהם שלבים מורכבים עם בעיות מגוונות שעד כה לא קיבלו תשומת לב ממשלתית ?ממוקדת ומתמשכת כמו תחום התכנון מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנ)ון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 100 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  הדגש על האצת התכנון בהתמודדות עם משבר הדיור גר ם לפערים גדלים והולכים בין התכנון לביצוע (היקף יח"ד בתכניות מאושרות גדל מאוד, בעוד מספר התחלות הבני ה )ירד , ו ככל הנראה לא התגבר על הפער ש בין ביצוע הת כנון למגורים לבין ביצוע ה תשתיות הנדרשות לכך (תכנון ופיתוח תשתיות אורך זמן רב יותר מתכנון למגורים )בלבד . כיום, תחום הביצוע והסוגיות המרכזיות בו אינן ממופות באופן מלא, אין מנגנון מעקב שמרכז את כלל המידע לגבי מ ימוש התכנון בפועל (בין היתר, בשל היעדר קשר בין מסד נתוני התכנון למסד נתוני הביצוע במנהל התכנון, דבר מוכר שבמנהל התכנון .)פועלים לקידומו מהן ההשלכות של בעיית מיפוי ומעקב זו, ובפרט לגבי התמקדות בתכנון מואץ למגורים בהיקפים גדולים?  אחד מהכלים להאצת התכנון בותמ "ל, הוא מינוי יועצים חיצוניים, שאינם נציגי המשרדים הרלוונטיים, בתחום התחבורה והסביבה, ובכך להקנות לוועדה עצמאות יתרה. עם זאת, יועצים אלו אינם מייצגים את המשרד, אינם פועלים בהתאם לסטנדרטים ולשיטות העבודה המקצועיות של המשרדים האלו, ואינם בהכרח פועלים בהתאם ל תכניות ארוכות הטווח של משרדים אלו, ובכך עשויים להעדיף את דרישות הוועדה על פני מדיניות המשרדים בתחומי התמחותם ואחריותם, ולפגוע בהלימה שבין התכנון למגורים לבין התכנון המרחבי והארצי והתכנון .ארוך הטווח של המשרדים  האם נבחנו ההשלכות (היתרונות והחסרונות) של העס קת יועצים חיצוניים לעומת ?מינוי יועצים מטעם משרדי הממשלה  ה אם עדיין יש צורך ב המשך שיטת העבודה עם היועצים המקצועיים החיצוניים כדי ל האיץ את התכנון למגורים, או שיש לשנות זאת כדי לקדם סנכרון בין הת כנון למגורים לתכנון ארוך טווח וב ין מומחיות הוועדה בתכנון למגורי ם לבין מומחיות ?המשרדים האחרים בתחום הסביבה והתחבורה  האם נשקלת האפשרות להקצות תקנים ייעודיים למשרדים אלו להעסקת צוותים מקצועיים שיעבדו מול הוועדה ויאפשרו מתן חוות דעת מקצועיות בלוחות הזמנים ?הקצרים בהם פועלת הוועדה 5.5 ,סמכויות נרחבות ריכוזיות תכנונית ושינוי תכנון מתארי לקידום תכניות למגורים הותמ" ל הוקמה כאמור ככלי זמני אך רב עוצמה שנועד להתמודד עם משבר הדיור, מתוך הנחה כי קיים חוסר ביח"ד בתכניות מאושרות. כיום לאחר שש שנות פעילות הוועדה, מוצע להאריך .את פעילותה בארבע שנים נוספות ממצב זה עולות כמה שאלות באשר ל השפעת מנגנון תכנון בעל סמכויות נרחבות המתמקד ב תכנון מהיר ל מגורים ושביכולתו לעקוף את מוסדות התכנון ותכניות המ.תאר המקומיות, המחוזיות והארציות )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 101 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  כיצד משפיע ,לאורך זמן קיומו של כלי תכנוני ייחודי המוסמך לעקוף תכנון מתארי על התכנון המתארי ארוך הטווח , ועל תכנון ר וחבי בתחומים מסויימים (תחבורה )למשל?  ?האם יש מנגנון לסינכרון בין שתי המגמות האם וכיצד מתעדכנות התכניות ?המתאריות ארוכות הטווח בהתאם לשינויים המוכנסים בהן על ידי הותמ"ל  הצעת החוק אינה כוללת מנגנון דיווח של הוועדה או של מנהל התכנון למשרד הפנים או לוועדת הפנ ים והגנת הסביבה של הכנסת בנושא חריגות מתכניות מתאר, וכיום חריגות אלו מרוכזות במנהל התכנון בלבד . האם יש מקום לכלול מנגנון דיווח עיתי שכזה כדי לקדם שקיפות, ידע משותף , עדכני ו שוטף של שינויים ב תכניות ה,מתאר ו ככלי ל?בקרה על החלטות הוועדה  הצעת החוק אינה כולל ת הס דרה כלשהי לממשקים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בהכרזה על מתחמים מועדפים לדיור ובקידום תכניות בותמ"ל , למרות שהדבר עמד בבסיס ביקורת חריפה של השלטון המקומי על פעילות הוועדה בדיונים על הארכת החוק בשנת2018 . האם מתוכננת הסדרה כלשהי ליחסים אלו ?בצורה אחרת 5.6 בחי נת אופן פעולת מנגנון ביטול ההתניות להבטחת הלימת תשתיות כחלק מהצעדים שנקטו להאצת התכנון בותמ" ל, בוטלו התניות ושלביות ביצוע בתכניות הותמ" ל, ונקבע אופן עבודה אחר המיועד להבטחת הלימת התשתיות בתזמון ובהיקף לבניה ,למגורים. עם זאת אופן פעולת מנגנון זה וה שלכותיו .על שלב הביצוע לא נבחנו במקביל לחקיקת חוק הותמ" ל, ובו הסעיף האוסר על התניות בתכניות אחרות, גיבש מנהל התכנון מדיניות תכנונית כוללת לפיה אין להכניס התניות לתכניות לדיור, אלא במצבים מיוחדים ויוצאי דופן. כלומר, שמגמה זו נקבעה בחוק לגבי התכנון הותמ"לי, אך גם ה תמסדה כנורמה תכנונית כללית יותר. למרות זאת, השפעת ביטול ההתניות בתכניות לדיור לא נבחנה, ולכן לא ניתן כיום לומר האם שיטה זו אכן פותרת בעיות שנודעו קודם בתהליך זה, ומהן ההשלכות שלה על שלב הביצוע. ללא בחינה כזו קשה להצביע על תועלותיה של השיטה החדשה או להתייחס .לבעיות העולות מיישומה  האם יש כוונה בגופי הממשלה השונים העוסקים בתחום לבחון את אופן פעולת מנגנון זה, למפות את השלכותיו, ולבחון את?יעילותו בהשגת מטרותיו  אין כיום דרישה בחוק לקדם תכנון תחבורה ציבורית בהלימה לתכנון למגורים , ולכן גם אין "חסמים" של תשתיות ושי רותי תחבורה ציבורית בתכניות למגורים . האם יש כוונה לדרוש תכנון תחבורה ציבורית כחלק מהתכנון למגורים בתכניות שיקודמו בעתיד בותמ"ל? אם כן, כיצד יתואם מהלך כ?זה עם משרד התחבורה מגמות וסוגיות בפעילות )הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 102 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.7 תפיסת ה"חסמים" וצעדי המדיניות שנגזרים ממנה המונח "חסמים" משמש לעיתים קרובות להתייחסו ת לכל היבט של תחום כלשהו, במקרה זה מנגנון התכנון והבניה, .שמקשה על השגת היעדים שקבעה הממשלה ,במקרה של משבר הדיור להתמקדות בתכנון מהיר למגורים התלוותה ההצהרה על מ צב חירום, המצריך פעולות ,דרסטיות וככל שיעדי הממשלה התמקדו בכמויות התכנון והבניה למגורים, כך הוג ד רו תחומים ."רבים יותר ב"חסמים תשתיות ומבני ציבור, למש ל, הם צורך חיוני ותנאי הכרחי לת פקוד ראוי לו איכות החיים של התושבים, אך קביעת תנאי של הקמת תשתיות ומבני ציבור לשכונות למגורים נתפשה כ"חסם" בפני מימוש תכניות בניה למגורים שכן אי פיתוח התשתיות על ידי הרשויו ת המקומיות .והממשלה לא אפשר את הקמת השכונה מדובר בתחום שיש לתכננו, לתקצבו ולבצעו בכדי להקים את שכונות המגורים או לחדשן, דבר שלוקח זמן רב יותר מהתכנון והבניה למגורים, ונדרשים לכך משאבים רבים ותיאום בין גופים שונים . כמובן שתהליכים ב יורוקרטיים דורשים לעיתים ,עדכון שיפור וייעול , אך עם זאת, הבנה מעמיקה ורחבה יותר של התחום ומורכבותו עשויה להתייחס לתפקידם של הליכים כ אלו כאל מערכת איזונים וסייגי ם שמטרתם הבטחת פעילות ראויה של מנגנון התכנון לאור מגוון ה אינטרסים שיש לי ישב ומתוך שיקולים רחבים ו ארוכי טווח .לכן, הסרת "ח סמים" מסוימים עשויה לנטרל את מערכת האיזונים והבלמים, שנועדה להגן על אינטרסים ציבוריים, ובכך עשויה לתרום אמנם .להשגת היעדים הצרים והממוקדים שהוגדרו, אך ליצור עיוותים ובעיות במקומות אחרים  האם נבחנו ההשלכות של הסרת חסמים שונים, למשל, בתחום האצת התכנון למגורי ם , ביטול התניות תשת ית?יות או תכנון עוקף תכניות מתאר האם נערכה בחינה של שיטות עבודה אלו לאור המגמות בתחום התכנון והבניה בשנים ?האחרונות 5.8 היפרדות מנהל התכנון והותמ"ל ממשרד האוצר וחזרתם למשרד הפנים לאחרונה הוחזר מנהל התכנון ממשרד האוצר למשרד הפנים , לאחר כמה שנ ים שבהן כל גופי התכנון והבניה בממשלה רוכזו במשרד האוצר . חלק מאופן פעילותה של הותמ"ל, כפי שהוצג .במסמך זה, נוגע לקשרי העבודה ושיתוף הפעולה בין הוועדה לבין אגף תקציבים באוצר לאור שינוי מבני זה ראוי לבחון כיצד צפוי לה שפיע השינוי הארגוני והשיוך המשרדי על פעילו ת הוועדה להבא, באם יא ו שר החוק והוועדה תמשיך בפעילותה.  מה היו היתרונות של העבודה בצמידות לגורמים באוצר, ובפרט ל ,אגף התקציבים ומה צפויות להיות ההשלכות של השינוי המבני על המשך פעילות הוועדה , בדגש עם מנגנון ביטול ההתניות? )מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 103 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.9 תכנון ובניה ביישובים ערביים ודרוזיים כ פי שהוצג לעיל, לוועדה יש הישגים רבים בתכנון ביישובים ערביים ודרוזיים, וצוות הוועדה פיתח .שיטות עבודה ייחודיות להתמודדות עם האתגרים הרבים הקיימים בתכנון ביישובים אלו  האם יש מנגנון או שיטת עבודה להפצת הידע והניסיון התכנוני שנרכש בוועדה ו שיטות העבודה המוצלחו ת שפותחו בה בתחום זה, למוסדות תכנון אחרים העוסקים בתכנון ביישובים כ?אלו  עד כה כל התכניות שאושרו ביישובים ערביים ודרוזיים כללו בניה על שטחים פתוחים .ולא יושמו תוכניות של התחדשות עירונית או פינוי בינוי ביישובים אלה האם בכוונת הוועדה לקדם גם תכניות פינוי בינו י או התחדשות עירונית בכלל כחלק מתכנון ?בערים ערביות? אם כן, כיצד  לא נקבעה בחוק דרישה לתכנון דיור בר השגה ביישובים ערביים ודרוזיים. האם אין בכך כדי לסייע בהתמודדות עם משבר הדיור בחברה הערבית? האם יש כוונה ?לשלב דרישה לדיור בר השגה בתכניות אלו בעתיד 5.10 קידום הת חדשות עירונית ותכנון ותמ"ל י של תכניות פינוי בינוי למרות ההבנה כי עתיד קידום הבניה,, בעיקר במרכז הארץ נדרש להיות בהתחדשות עירונית בהיקפים גדולים, ניכר כי המנגנונים לעידוד התחדשות עירונית מצומצמים ומוגבלים, גם .מבחינה כלכלית וגם מבחינה תכנונית יודגש כי מדובר בבעיות רוחביות בתכנון התחדשות עירונית, שאינן ייחודיות לותמ"ל, אך לאור חלקה הגדול של הוועדה באיש ור תכניות פינוי בינוי בשנתיים האחרונות, ו ככל שהוועדה תמקד את עיסוקה בתכניות פינוי בינוי בהמשך , ראוי להתייחס לסוגיות אלו כאשר מקדמים תכנון פינוי בינוי בהיקפים גד ולים ולבחון האם יש בידי הותמ"ל וגופי התכנון האחרים את הכלים להתמודד עם סוגיות מבניות אלו ולקדם התחדשות עירונית. :לפיכך, עולות השאלות הבאות  אילו מנגנונים חליפיים לקידום תכנון ומימון התחדשות עירונית נבחנים כיום ?האם מתקיימת עבודה מקצועית הבוחנת את הסוגיה וש וקדת על פיתוח פתרונות לבעיות אלו? האם מתקיים שיח מקצועי בנושא?  דגם ההתחדשות העירונית המקובל בישראל כיום בפינוי- בינוי ותמ"א38 כמעט ש )אינו מאפשר לקדם התחדשות עירונית (ובכלל זה חיזוק ומיגון מבנים בפריפריה, למרות הצורך בכך דווקא בערי הפריפריה ובתוך כך בערים ע רביות , בשל התבססותו על עקרון הכדאיות הכלכלית ועל פעילותם של יזמים בהוצאתו לפועל . האם הממשלה פועלת לגיבוש דגם התחדשות עירונית שאינו בנוי רק על ?עיקרון הכלכליות של הפרויקט ליזמים, כדי לעשות זאת אם כן, מהם הדגמים מגמות וסו)גיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל | 104 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ?שנשקלים האם יינתנו לותמ"ל כלים ייחודיים לקידו ם התחדשות עירונית בערים ?אלו  כפי שהוזכר בפרק4.6 של מסמך זה תכנון התחדשות עירונית הותמ"ל עוסק בתכניות פינוי-בינוי בלבד. עם זאת, התחדשות עירונית ה י ,א מושג רחב יותר שפרויקטים של פינוי-בינוי הם הגר סאות המורכבות ב יותר שלו . האם הוועדה תעסוק בתכניות התחדשות עירונית שאינן פינוי- בינוי? האם הוועדה תאמץ תפיסה ?רחבה יותר של התחדשות עירונית באם תמשך פעילותה בתחום