חומר רקע

מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי71 ג | התשפ"א- 2021 משרד החינוך דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | 1023 | ה תקציר | | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים משרד החינוך ,)(המשרד ה משמש רגולטור של מוסדות החינוך הרשמי והחינוך ה מוכר שאינו רשמי (מוכש"ר), הוא גם הגורם הקובע את דרכי המינוי )של מנהלי בתי הספר (מנהלים , את התנאים למינוי ו את דרישות הסף לצורך איוש משרות הניהול בכל מוסדות החינוך ,)(תנאי הסף ובהם למידה בתוכנית להכשרת מנהלים (תוכ נית ההכשרה) שהמשרד מפעיל באמצעות מכון אבני ראשה (אבני ראשה). המנהלים מנהיגים את ב תי הספר ואת צוותי ההוראה, ו ל רמת תפקודם יש השפעה מכרעת על התנהלות בית הספר ועל הישגי תלמידיו ולפיכך גם על מערכת החינוך בכללותה . 4,900 52% 32% 33% מנהלים כיהנו בשנה"ל התש"ף1 , בהם כ- 3,800 .בחינוך הרשמי ב שנים התשע"ז - "התש ף מינה משרד החינוך כ - 2,700 מנהלים ל מוסדות החינוך הרשמי מכלל מינויי המנהלים שבוצעו במוסדות החינוך הרשמי בשנים "התשע ז "והתש ף מונו באמצעות מכרז2 . היתר מונו במינוי בפועל הוא שיעור הירידה במספר המועמדים הממוצע שהגישו את מועמדותם למכרזים למשרות ניהול פנויות במוסדות החינוך הרשמי בשנים התשע"ז- והתש"ף מהמנהלים שנבחרו לתפקיד במכרז היו מנהלים שהתמנו לתפקיד קודם לכן במינוי בפועל 325 766 מנהלים60% 25% פרחי ניהול הוכשרו בשנה"ל התש"ף במסגרת תוכנית ההכשרה שעלותה הסתכמה ב- 6 מיליון ש"ח .כ - 1,100 מועמדים הוכשרו בתוכנית ההכשרה בשנים התשע"ז - התש"ף מונו במוסדות החינוך הרשמי בלבד בשנה"ל התש"ף, ואילו התחזית לתוספת מנהלים לכל סוגי מוסדות החינוך לשנה זו הייתה516 מנהלים מבוגרי התוכנית בשנים התשע"א - התשע "ט כיהנו כמנהלים . פחות מ - 50% מהבוגרים כיהנו כמנהלים בשנת התש"ף ממי שביקשו ללמוד ב תוכנית ההכשרה בעשור האחרון ושעמדו ב דרישות הסף התקבלו אליה 1 שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת ביוני. שנות הלימודים יכונו להלן לפי השנה העברית המתחילה בחודש ספטמבר של השנה הקלנדרית, לדוגמה: התש"ף - 2019/20 ; התשע"ט - 2018/19 ; התשע"ח - 2017/18 ; התשע"ז - 2016/17 .'וכו 2 למען הנוחות, ייקרא ההליך בדוח זה "מכרז" או "הליך מכרזי" אף שאין מדובר בהליך מכרז כמוגדר בחוק שירות .המדינה | 1024 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים פעולות הביקורת בחודשים מרץ- אוקטובר 2020 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעולות שנקט משרד החינוך למינוי ולהכשרה של מנהלים חדשים לבתי ספר ולמניעת נשירתם ממערכת .החינוך ה בדיק ה "התייחסה בעיקר לשנות הלימודים (שנה"ל) התשע ז - ( התש"ף2017 - 2020). הבדיקה נערכה במשרד החינוך ובאבני ראשה. נתונים משלימים ה תקבלו מ ה לשכה .)המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס מינויים בפועל - ב שנים התשע"ז- התש"ף חלה עלייה בשיעור המנהלים שמונו בדרך של מינוי בפועל במוסדות החינוך הרשמי מ- 43% ל- 52%. בתקופה זו כמחצית (כ- 48% ) מהמינויים היו מינויים .בפועל כשליש מ כלל המנהלים שהתמנו לתפקידם בשנים ה תשע"ח-ה תש"ף ושנבחרו לתפקיד ב הליך מכרז י היו מנהלים שהתמנו קודם לכן לתפקיד ב ,מינוי בפועל ו אפשר ש המינוי .בפועל העניק להם יתרון שסלל להם את הדרך לקבלת המינוי הקבוע בכ- 40% מהמינויים בפועל שהמשרד ביצע ל מוסדות החינוך הרשמי ב שנים התשע"ז - ה"תש ף לא קדם למינוי פרסום מכרז לכלל עו"ה. הנסיבות שבהן נעשו חלק מהמינויים האמורים איפשרו לכאורה היערכות מראש ובכלל זה פרסום הודעה לכלל עו" ה הנותן למועמדים הזדמנות שווה לה תמודד על התפקיד בהליך מכרזי. במינוי בפועל לא נדרש מהמ .ועמדים לעמוד בתנאי סף מתוך 53 מנהלים שמונו בפועל ונדגמו אקראית על ידי הביקורת רק 17 עמדו בתנאי הסף הנדרש בהליך מכרזי - הכשרה לניהול . כתוצאה מכך נוצרו בפועל שני מסלולי מינוי מנהלים התקפים בו זמנית - האחד מסלול מחמיר הדורש עמידה בתנאי סף גבוהים והשני מסלול מקל, שאינו מחייב עמידה בכלל תנאי הסף, מלבד היות המועמד עו"ה; מטבע הדברים הדבר מאפשר העדפת המסלול המקל - מסלול המינוי בפועל ובכך, מתאפשר מינוי מנהלים שאינם עומדים בתנאי .הסף שהמשרד קבע ב- 50 מתוך53 המינויים שלגביהם נמצא תיעוד, המשיכו המנהלים שמונו בדרך של מ ינוי בפועל בתפקידם מעבר לפרק הזמן שנקבע בנוהל מינוי מנהלים, אך לא נמצאה הנמקה .לחריגה ה תוכנית ל הכשרת מנהלים - התכנית מיועדת, ,בין היתר לתת מענה לצ ורך ב תוספת מנהלים. ואולם המכסות ללומדים שמשרד החינוך ואבני ראשה קבעו נמוכות באופן בולט מהתחזיות מ- 2012 ומ- 2018 .לצורך במנהלים בשנים התשע"ד- התש"ף הפער בין מכסות הלומדים שנקבעו לבין התחזיות ל צורך במנהלים חדשים עמד על1,283 .פרחי ניהול אף תמונת ה מצב העולה מן הביקורת | 1025 | ה תקציר | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 שהמשרד היה מודע לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התו כנית הוא לא התאים את המכסות לצרכים וגם לא שינה את דרישת הסף הקובע ת שרק בוגרי התוכנית יכולים להתמנות למנהלים ב הליך מכרז י . המועמדים המתקבלים ל תוכנית ההכשרה - התוכנית הופכת להיות לא רק תוכנית המכשירה מועמדים פוטנציאליים לניהול כדי לייצר עתודה ניהולית, אלא הי א משמשת יותר ויותר להכשרת מנהלים שכבר מכהנים בפועל . אפקטיביות התוכנית - נמצא כי שיעורם של הבוגרים שלא כיהנו כמנהלים לאחר לימודי הם עד לשנת התש"ף עלה כמ שליש מהבוגרים בהתשע"ה לכמעט מחציתם בהתשע"ט; כ- 40% מבוגרי המחזורים התשע"א עד התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים ;לאחר שסיימו את התוכנית פחות ממחצית מהבוגרים בשנים אלו מכהנים כמנהלים בשנת ;התש"ף כשליש מפרחי הניהול התלבטו לאחר הכשרתם, אם לגשת למכרזי ניהול . עזיבת מנהלים- מניתוח נתונים של אבני ראשה ושל משרד החינוך עולה כי מתוך1,999 בוגרי השנים התשע"א - ,התשע"ח1,268 ;כיהנו כמנהלים במשך שנה אחת לפחות150 מתוכם (כ- 12% ) עזבו את התפקיד לאחר שכיהנו כמנהלים במשך שנה עד שלוש שנים בלבד3 .אולם המשרד אינו עורך הליך של בדיקה והפקת לק חים עם מנהלים חדשים שכיהנו כמנהלים וחדלו ולא קבע מהו שיעור נשירה סביר . קודקס נהלים - תפקיד המנהל ותחומי אחריותו אינם מוסדרים במסמך מרכז אלא נגזר ים ,מחוזרי מנכ"ל רבים ללא ראיה אחודה וסדורה . עולים קשי ים במילוי תפקיד מנהל בי"ס , ש עלולים לגרום לנשירה מוגברת, ל פגוע במוטיבציה של מתאימים לתפקיד להגיש את מועמדותם, ו להעלות את שיעור אלו שהוכשרו לתפקיד אך אינם עוסקים בו . מינוי מנהלים - המפקחים במגזר החרדי בוחנים את הניסיון של המועמד שנבחר ובודקים אם יש לו תעודת הורא ה ואולם לא נבדקת העמידה בתנאי הסף שנקבעו בנוהל מינוי מנהלים ובכללם השכלה אקדמית והכשרה .לניהול בי"ס עוד נמצא כי מכסת ההכשרה שנקבעה עבור מועמדים חרדיים רחוקה מלהלום את חלקו של המגזר החרדי במערכת החינוך (תלמידי החינוך החרדי הם כ- 30% מתלמידי מערכת החינוך העברי בישראל4 .) ,כך מתוך2,320 בוגרי התוכנית שסיימ ו את לימודיהם בשנים ה תשע"א - ה תשע"ט, רק18 מוגדרים כשייכים לפיקוח חרדי ומתוכם רק5 .כיהנו כמנהלי בתי ספר בשנת התש"ף יש לציין לחיוב את מגמת הגידול והעלייה של50% בין התשע"ז ו התש"ף במספר המנהלים בוגרי אבני ראשה אשר מונו בהליכי מכרז . ה משרד קבע תוכנית להפחתת העומס על המנהלים, והוא פועל ליישומה. 3 לא כיהנו בתפקיד ברצף בשנים התשע"ט- .התש"ף 4 ,מבקר המדינה דוח שנתי70ב ( 2020 '), "החינוך החרדי והפיקוח עליו", עמ1067 - 1137 . | 1026 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים מומלץ כי משרד החינוך יבחן את הסיבות לשיעור ה הצלחה ה נמוך של מינוי מנהלים באמצעות מכרזים , בין היתר יבחן את החסמים שמביאים למיעוט מועמדים הניגשים למכרזים ויפעל להגדלת מספרם. על המשרד גם לבחון את הקשר בין העומס ותנאי .העסקת המנהלים לבין השיעור הנמוך של מועמדים לניהול מומלץ ל משרד לבחון את היקף המינויים בפועל על מנת לצמצם אותם באופן שישמשו במקרי ם יוצאי דופן ולא יהיו בבחינת נורמה שגורה; מומלץ כי המשרד יחדד את הנחיותיו בנוגע למקרים הראויים למינוי בפועל בכלל וללא פרסום הודעה על מכרז בפרט. על מחוזות המשרד להקפיד לנמק ולתעד כנדרש כל הארכה של מינוי בפועל ועל מנכ"ל המשרד לבחון את הנימוקים האלו . על המ שרד לתת מענה לצרכים לתוספת מנהלים ול חוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית להכשרת מנהלים , לרבות בחינת הגדלת מכסת הלומדים השנתית , בחינת הגדרת התוכנית להכשרת מנהלים כתנאי סף והכשרת המכהנים כמנהלים בפועל ללא פגיעה .בעתודה הניהולית על המשרד לשקול פתרונות נוספי ם לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית, לרבות הגדלת מכסת הלומדים השנתית ושינוי תנאי הסף למינוי מנהל בי"ס וכן מומלץ שיפעל להגברת האפקטיביות של התוכנית ולהגברת ההשתלבות בניהול של בוגריה. מומלץ גם שהמשרד יבחן את הליך מיון המועמדים להכשרה כדי לשפרו כך שתובט .ח התאמה של הלומדים לתפקיד מנהל בי"ס עוד מומלץ כי התוכנית תיבחן מתכונת ומנגנון מתאימים להכשרת מנהלים במגזר החרדי. מומלץ כי המשרד יבחן הכנת קודקס הנחיות אשר יאגד את כלל ההנחיות למנהלי בתי הספר וישלים את ביצוע תוכניתו להקלת העומס על מנהלים. מומלץ כי המשרד ינתח את נתוני העזיבה של מנהלים חדשים ויקיים הליך של הפצת שאלון וניתוחו והפקת לקחים ממנהלים עוזבים בכלל וממנהלים חדשים בפרט. מומלץ שמשרד החינוך יבחן את סוגיית מנהלי בתי ספר במגזר החרדי ובכלל זה בחירת ם , מינוי ם והכשרתם ובהמשך לתוצאות הבחינה י גבש את מעורב ו תו בתהליך הבחירה והמינוי של מנהלים בבתי הספר במגזר החרדי ויפרסם הנחיות ייעודיות מפורשות בהתאם בעניין זה, לאחר שיח עם הרשתות המפעילות, כדי להבטיח שמחד הם ימלאו תפקיד זה בהצלחה ויביאו את התלמידים ואת ביה"ס להישגים, ומאידך הם יתאימו למסגרת הלימודית של המוסד ומאפייניו . עיקרי המלצות הביקורת | 1027 | ה תקציר | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 המקור: משרד מבקר המדינה סיכום לתפקודם ולאיכותם של מנהלי ם יש השפעה מכרעת על התנהלות בי ה "ס, על הישגי תלמידיהם ועל מערכת החינוך בכללותה. מומלץ שה משרד יבחן דרכים לשיפור הליכי המינויים של מנהלי בתי ספר בכל המגזרים ובכלל זה גם במגזר החרדי. עוד חשוב שהמשרד ואבני ראשה - המפעילה את התכנית להכשרת מנהלים ינקטו צעדים לשפור האפקטיביות של התוכנית כך שבוגריה ישתלבו בתפקידי ניהול . כפיפויות וממשקי עבודה של מנהל בית ספר | 1028 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | 1029 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 מ בוא "המנהלים הם מנהיגי בתי- הספר ומובילים את העשייה החינוכית. מיקוד הסמכות והאחריות לעשייה החינוכי ת בבית-הספר מטיל אחר יות עצומה על המנהל. יש לחזק את המקצועיות של המנהלים וא ת מעמדם על- ידי הכשרתם לשאת באחריות המורחבת... כך תתאפשר גם משיכת כוחות איכותיים לניהול בתי-הספר" 1 . תפקיד ו המרכזי של מנהל ב י ת ספר(להלן גם - מנהל ) הוא להנהיג חינוכית ופדגוגית את בית הספר (להלן- ביה"ס או בי"ס) כדי לשפר את חינוכם, את למידתם ואת רמת הישגיהם של תלמידי ביה"ס . בהיותו מנהיג בי ה"ס , על המנהל לראות את המערכת הבית- ספרית על מגוון ממדיה ותחומיה ולפעול ל הצלחת ה. ארבעה תחומי ניהול נדרשים ל ביצוע התפקיד באופן מיטבי : עיצוב תמונת העתיד של בי ה"ס- הגדרת ה חזון וניהול שינוי; הנהגת הצוות החינוכי בביה"ס - ניהולו והתפתחותו המקצועית; התמקדות ב תלמיד ;ו ניהול הקשרים בין בי ה"ס .לקהילה על המנהל לתכנן , להוביל ולהיות מעורב במשימות החינוכיות המרכזיות של בי ה"ס , בשיתוף הקהילה הבית-ספרית ובעיצוב תמונת העתיד של בי .ה"ס עליו להוב יל חשיבה אסטרטגי ת ותכנון יעדים ודרכי פעולה ארוכי טווח ומונחי נתונים בשיתוף סגל בי ה"ס וגורמי ם בי י שוב ,זאת כדי ש בית ספרו יסגל את עצמו לשינויים העתידיים ויזכה בהכרה ו ב הערכה על מאמציו והישגיו מצד הגורמים ה פועלים בו ובמחיצתו2. בשנת2007 הקימו משרד החינוך ויד הנדיב3 ביוזמה משותפת את מכון אבני ראשה - המכון הישראלי למנהיגות בית- ספרית (להלן- אבני )ראשה או המכון . המכון עוסק בהכשר ת המנהלים והמפקחים בישראל ובפיתוח ם ה מקצועי ו פועל ליצירת עתודה ניהולית מקצועית, לפיתוח ולהפעלת תוכניות הכשרה למנהלים ( להלן- )תוכנית ההכשרה או התוכנית ולקידום תהליכי התפתחות ולמידה למנהלים מכהנים ולמפקחים . במערכת החינוך בישראל יש שלוש מסגרות חינוך עיקריות( : 1 ) חינוך רשמי ובו החינוך ה ממלכתי, החינוך ה ממלכתי- דתי (להלן- חמ"ד) ו החינוך ה ממלכתי חרדי (ממ"ח). מוסדות חינוך אלו בבעלות המדינה, עובדי ההוראה (להלן- )עו"ה בהם הם עובדי מדינה ומשרד החינוך הוא ;המעסיק שלהם ( 2 ) חינוך מוכר שאינו רשמי (להלן- .)מוכש"ר מוסדות חינוך אלו מצויים בבעלות גופים פרטיים או ציבו ריים (למשל עמותות ורשויות מקומיות), וגופים אלו הם המעסיקים ( ;של עו"ה3 )מוסדות חינוך חרדיים במעמד פטור (לגילי החינוך היסודי) ו תרבותי-ייחודי (לגילי החינוך העל- .)יסודי מוסדות חינוך אלו שייכים לבעלויות או לעמותות חרדיות , והם הגופים המעסיקים של עו"ה . 1 כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל, התוכנית הלאומית לחינוך, ינואר2005 , '(יו"ר שלמה דוברת), בעמ 26 . ,)לארי קובן, "נקודת מבט בינלאומית והיסטורית על רפורמות חינוך לאומיות", בתוך: דן ענבר (עורך לקראת ?מהפכה חינוכית ( 2006 '), עמ22 - 34 . 2 "תפיסת תפקידו של מנ ,"הל בית ספר במדינת ישראל מכון אבני ראשה , www.avneyrosha.org.il/Role/Pages/perceptions.aspx 3 קרן פילנתרופית בהובלת משפחת רוטשילד. | 1030 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים בתרשים1 שלהלן מוצגים נתוני משרד החינוך מספטמבר2020 על מספר המנהלים בשנים התשע"ו-התש"ף לפי סוג הפיקוח של משרד החינוך4 : תרשים1 :מספר מנהלים, לפי סוג פיקוח, התשע"ו-התש"ף ( 2015/16 - 2019/20 ) ,על פי נתוני משרד החינוך .בעיבוד משרד מבקר המדינה 4 למשרד חסרים נתונים על מוסדות החינוך החרדי, .ולפיכך הנתונים אינם מלאים ו רא ,מבקר המדינה דוח שנתי70ב ( 2020 '), "החינוך החרדי והפיקוח עליו", עמ1067 - 1137 . | 1031 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 נתונים בין-לאו מיים על מנהלי ב י"ס בלוחות1 ו- 2 שלהלן מובאים נתונים השוואתיים על מנהלים בישראל ו במדינות ה־OECD 5 ( להלן- OECD .) הנתונים ממגוון תחומים ולקוחים ממחקר בין-לאומי ש הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן- )ראמ"ה ריכזה בישראל , מחקר טאליס 2018 6 (להלן - )מחקר טאליס . הנתונים המובאים בלוח1 שלהלן מתייחסים למאפייני רקע כללי י ם של ה מנהלים שנבדקו במחקר- 'מנהלי בתי ספר הכוללים כיתות ז- 'ט: לוח1 : מאפייני רקע של מנהלים בישראל ובמדינות ה- OECD , 2018 ה קריטריון ישראל ממוצעOECD מגדר גברים 50% 53% נשים 50% 47% גיל ה גיל ה ממוצע (ב שנים ) 50.0 52.2 פחות מ- 40 5% 8% 40 עד59 85% 72% 60 ומעלה 10% 20% השכלה השכלה לא- אקדמית 2% 2% תואר ראשון 12% 31% תואר שני 83% 63% תואר שלישי 4% 3% 5 - Organization for Economic Co-operation and Development OECD הוא ארגון בין- לאומי לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי ש מקורותיו בארגון לשיתוף פעולה אירופאי . 6 טאליס ( TALIS - Teaching and Learning International Survey) הוא מחקר בין- לאומי הנערך מטעם ה- OECD בנושאי חינוך מדי כמה שנים ומבוסס על דיווח עצמי של מורים ומנהלים בנושאים הנוגעים לעבודתם. בשנת2018 המחקר בדק,, בין היתר את פרקטיקות ההוראה ואת תפיסות יהם של סגלי הוראה בהתייחס להוראה , למידה ו התפתחות מקצועית. ,אוכלוסיית המטרה במחקר הייתה מורי כיתות ז׳ ,ח׳ ו-ט׳ ומנהלי בתי הספר שהם מלמדים בהם. המחקר נערך ב- 48 מדינות, ו- 31 מתוכן הן מדינותOECD . הממוצעים המוצגים מתייחסים אל מדינות ה- OECD . בכל אחת מהמדינות השתתפו כ- 200 בתי ספר, שהם מדגם מייצג. בישראל ערכה ראמ"ה את ה מחקר בחודשים מרץ- אפריל 2018 , והשתתפו בו2,627 מורים ו- 184 מנהלים, בהם130 מנהלים של בתי ספר דוברי עברית ו- 54 מנהלים מבתי ספר דוברי ערבית. להרחבה ראו באתר ראמ"ה: cms.education.gov.il/EducationCMS/Units/Rama/MivchanimBenLeumiyim/Talis_2018.htm . | 1032 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים ה קריטריון ישראל ממוצעOECD הכשרה ל ניהול קורס או תוכנית להכשרת מנהלים או למ י נהל חינוכי 89% 87% ותק בניהול הו ותק ה ממוצע (ב שנים ) 8.7 9.7 ,על פי נתוני מחקר טאליס, ראמ"ה .בעיבוד משרד מבקר המדינה ממחקר טאליס ומלוח1 לעיל עולה כי שיעור המנהלים בישראל שהם בעלי תואר שני ושלישי ( 87% ) גבוה מה ממוצע ב מדינות ה- OECD ( 66% ). עוד עולה כי גילם ה ממוצע של המנהלים בישראל הוא50 , והם צעירים ממרבית עמיתיהם במדינות ה- OECD ( 52.2 )שנה שנבדקו במחקר טאליס. בלוח 2 שלהלן מוצג היקף ההעסקה של המנהלים ב ישראל שנבדקו במחקר ב השוואה ל מדינות ה- OECD . עוד מוצגים נתונים מ מחקר טאליס הנוגעי ם ל התייחסות המנהלים לזמן היחסי הממוצע שהם מקדישים למשימות מגוונות ,למקורות לחץ בעבודתם, לשביעות רצונם מתנאי ההעסקה .ומהשכר ולפרק הזמן שברצונם להמשיך בעבודתם לוח2 : נתונים על תעסוקת מנהלי בתי ספר בישראל ובמדינות ה- OECD ישראל ממוצעOECD היקף ה העסקה7 משרה מלאה עם חובת הוראה 96% 31% משרה מלאה ללא חובת הוראה 4% 65% החלק היחסי מזמן המנהל שהוקצה למשימות ניהוליות שלהלן בממוצע לאורך השנה משימות הנוגעות לניהול וארגון 23% 30% משימות הנוגעות לתכנון לימודים והוראה 20% 16% קשר עם התלמידים 18% 13% משימות וישיבות הנוגעות למנהיגות 18% 21% קשר עם ההורים 12% 10% 7 תר י 4% המנהלים ב- OECD מועסקים במשרה חלקית . | 1033 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 ישראל ממוצעOECD אחר 9% 10% שיעור המנהלים שדיווחו שחוו לחץ ועומס עבודה במידה רבה כתוצאה מהמטלות שלהלן חובות ה מתווספות עקב היעדרויות של אנשי צוות 49% 37% הערכת מורים ומתן משוב להם 47% 29% נשיאה באחריות להישגי התלמידים 73% 46% שמירה על המשמעת בבי ה"ס 65% 42% מתן מענה ל הורים 51% 46% שילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים 38% 31% עומס עבודות מינהלה 70% 69% שיעור המנהלים שציינו שביעות רצון מהסעיפים שלהלן תנאי ההעסקה , פרט לשכר, למשל : שעות עבודה והטבות 44% 66% השכר 25% 47% מספר השנים הממוצע שמנהלים מעוניינים להמשיך בעבודת הניהול כלל המנהלים 9.1 7.7 גברים 9.9 8.1 נשים 8.2 7.3 מנהלים בני פחות מ - 45 10.8 12.2 מנהלים בני55 ויותר 5.3 4.3 על פי נתוני מחקר טאליס, ראמ"ה, בעיבוד משרד מבקר המדינה . | 1034 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים מלוח 2 עולה כי רובם המוחלט של המנהלים בישראל ( 96% )עוסקים בהוראה נוסף ע ל ה עיסוק בניהול, בשונה מה ממוצע במדינות ה- OECD ( 31% .)עוד עולה כי המנהלים בישראל מקדישים מחצית מזמנם ( 50% )לתכנון הלימודים וההוראה ולקשר עם תלמידים ועם הוריהם , לעומת 39% מהזמן שמקדישים למטלות אלו מנהלים במדינות ה- OECD . נמצא ש מנהלים בישראל מקדישים פחות זמן( 41% )מזמנם למשימות הנוגעות לניהול הארגון ולמנהיגות בהשוואה לזמן ש המנהלים במדינות ה- OECD ( 51% מזמנם) מקדישים .לנושאים אלו פחות ממחצית מהמנהלים הישראלים שהשתתפו במחקר טאליס דיווחו כי הם מרוצים מ תנאי העסקתם ( 44%), שיעור הנמוך ממקבילי ה ם במדינות הOECD- ( 66%). אי- שביעות בולטת השתקפה במחקר ב נוגע ל שיעור המנהלים בישראל שה ביעו שביעות רצון ( ממשכורתם25% ), ש היה כמעט מחצית מז ה של עמיתיהם במד ינות ה- OECD ( 47% .) קבלת החלטות הנוגעות למערכת החינוך ולמידת הגמישות והאוטונומיה של ה מנהל ים תלויה במבנה של מערכת החינוך ובממשקים בינה לבין גורמי השטח, בעיקר הרשויות המקומיות ובתיה"ס. נמצא פער ב ין ישראל ל מדינות ה- OECD ל איחוד האירופי ביחס ל גורמים המקבלים את ההחלטות :הקשורות במערכת החינוך בישראל משרדי הממשלה מקבלים כ- 69% מההחלטות , ואילו באיחוד האירופי ובמדינות ה- OECD הממשלה המרכזית מקבלי ת 24% מההחלטות. מתוך 35 מדינות שנבדקו ישראל נמצאת במקום4 ב מספר ההחלטות שמשרדי הממשלה מקבלים וב מקום ה־20 ב מספר הה חלטות שביה "ס מקבלים. תרשים2 שלהלן מציג את נתוני ישראל וכמה ממדינות ה - OECD ב שנת2017 8: 8 שחר אילן, ,""מנהלי בתי הספר בישראל הם פקידים עם ידיים קשורות כלכליסט, ( 29.8.19 ) www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3769227,00.html | 1035 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים2 : התפלגות מקבלי ההחלטות לגבי ביה"ס בישראל ובכמה ממדינות ה- OECD , 2017 )(באחוזים ה:מקור ""מנהלי בתי הספר בישראל הם פקידים עם ידיים קשורות ,כלכליסט ( 29.8.19 ). | 1036 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים פעולות הביקורת בחודשים מרץ - אוקטובר 2020 בדק משרד מבקר המדינה את התהליכים שנקט המשרד ל מינוי מנהלים חדשים לבתי ספר ולהכשרתם, את היקף נשירת מנהלי ם חדשים מתפקידם ואת פעולות המשרד לה פחתת .העומס על המנהלים הבדיקה נערכה ב משרד החינוך ובאבני ראשה , ונתונים משלימים התקבלו המ לשכה המרכזית לסטטיסטיקה( להלן- .)הלמ"ס אשר למינוי מנהלים, נבדקו מאגרי המידע על המינויים במוסדות החינוך הרשמי ה מצויים ב משרד ומתייחסים ל שנ ות הלימודים9 ( להלן - שנה "ל) התשע"ז- התש"ף. כן נבדקו אקראית100 תיקי מינויים של מנהלים שמונו בשנים התשע"ז- התש"ף בתהליך של מינוי בפועל10 . בדיקת המינויים נערכה במטה :המשרד, בלשכת המנכ"ל ובחלק ממחוזות המשרד מחוז צפון, מחוז חיפה, מחוז תל אביב ומחוז .מרכז הבדיקה התמקדה בחינו ך הרשמי, ומכאן ואילך ההתייחסות היא לחינוך הרשמי ,(ממלכתי חמ"ד ו ממ"ח ), אלא אם יצוין .אחרת מינוי מנהלים במוסדות החינוך מנהל בי ה"ס נתפס כמנהיג חינוכי פדגוגי המוביל את בית ספרו וכאחראי יחד עם צוותו לניהולו התקין של בי ה"ס . בתוך כך המנהל אחראי על הענקת חינוך בא ,יכות גבוהה לכל התלמידים על פיתוח ושיפור מתמיד של הצוות החינוכי בהיבט המקצועי ומתן סיוע כדי שהצוות יעמוד בהצלחה במשימותיו ובהשגת מטרות בי ה"ס11 . .משרד החינוך הוא מעסיקם של עובדי ההוראה ובכללם המנהלים במוסדות החינוך הרשמי במוסדות המוכש"ר- הוא הקובע את תנאי העסקתם של המנהלים ואת דרישות הסף לצורך איוש משרות הניהול בכל מוסדות החינוך. המשרד ממנה את המנהלים בחינוך הרשמי בתהליך שהוא אחראי לו תוך היוועצות עם גורמים נוספים כגון הרשות המקומית שבתחום שיפוטה מתמנה המנהל. בחינוך המוכש"ר הבעלויות ורשתות החינוך ממנים את המנהלים, ומשרד החינוך מעורב בתהליך כדי להבטיח את התאמתו של המועמד הנבחר לתפקיד. אחד מתנאי הרישיון שקיבלה הבעלות קובע שעל המשרד לעמוד "על כושרם וכ ,שירותם של סגל החינוך בביה"ס ."במשמע גם מנהל ביה"ס 9 שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת ביוני. שנות הלימודים יכונו להלן לפי השנה העברית ה מתחילה בחודש ספטמבר של השנה .הקלנדרית 10 .מינוי מנהל שלא באמצעות מכרז 11 אבני ,ראשה פרקטיקות ניהול של מנהלים מכהנים בראשית דרכם ועמדותיהם ביחס לפעילויות מכון "אבני ,"ראשה ראמ"ה (ינואר2016 '), עמ5 . | 1037 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תנאי סף למילוי משרת ניהול פנויה :תנאי סף בבי"ס בחינוך הרשמי תהליך מינוי מנהלי בתי"ס במוסדות החינוך הרשמי מוסדר בחוזר מנכ"ל""נוהל מינוי מנהלים וסגני מנהלים במוסדות חינוך רשמיים12 (להלן- נוהל מינוי מנהלי ם או הנוהל ). הנוהל קובע שעל מועמדים למילוי משרת ניהול בכל מוסדות החינוך הרשמי לעמוד בכל תנאי ה סף האלה (כלומר במצטבר :) תעודת הוראה ממוסד מוכר להכשרת עו" ;ה תואר שני אקדמי מוכר13 ; ניסיון בהוראה בפועל של חמש שנים לפחות בבתי ספר יסודיים או על- יסודיים בארץ בהיקף המזכה בוותק בהוראה14 ; ותעודת סיום (או אישור זכאות לתעודה) של .התוכנית להכשרת מנהלים"עד שנה"ל התשע ב כללו :תנאי ההכשרה לניהול שתי חלופות ות כנית להכשרת מנהלים או תואר שני במינהל חינוך15 .בה תשע"ג ביטל המשרד את חלופת התואר השני ו קבע בנוהל מי נוי מנהלים כי עבור משרות ש י אוישו החל משנ ה"ל התשע"ד , ס יום של תוכנית ההכשרה יהיה תנאי סף לאיוש משרת ניהול במוסד חינוכי. פטורים מכך מועמדים בוגרי תואר אקדמי שני ב מי נהל החינוך שהחלו את לימודיהם לתואר זה עד שנת התשע"א , בוגרי תוכנית ההכשרה בעבר ו מקרים חריגים נוספים. :תנאי סף בבי"ס בחינוך הלא רשמי )תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים התשי"ד- 1953 , מפרטות את התנאים שבהתקיימם מכיר שר החינוך במוסדות חינוך .שאינם בבעלות המשרד אחד מתנאים אלו מחייב כי השכלתם של המנהל וסגל המורים ת היה "לפי הנהוג במוסדות החי ."נוך הרשמיים כמו כן, בעלות המקבלת רישיון להפעלה וניהול של מוסד חינוך מתחייבת לעמוד בכל ההנחיות הפדגוגיות של משרד החינוך ולהפעיל את המוסד לפי הכללים והנהלים שקובע המשרד "לרבות "הכשרתם וכושרם המקצועי של סגל עובדי החינוך16 . נוהל מינוי מנהלים החל על בתי ספר בחינוך הרשמי מסדיר את תהליך מינוי מנהלים בחינוך הרשמי ובין היתר קובע תנאי סף למינוי מנהלים. בתמצית המקדימה את הנוהל מצוין שאף שהנוהל חל על ב ת י"ס רשמיים, ההוראות המפורטות את תנאי הסף הנדרשים ממועמדים לתפקידי ניהול ב ת י"ס חלות גם על מועמדים לתפקידי ניהול בב ת י"ס של המוכש"ר מתוקף חוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969, ותקנות החינוך הממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד - 1953 .בנוהל מצוין כי בכל הנוגע לתנאי הסף הנוהל חל על עו"ה ב חינוך הרשמי ועו" ה במוסדות .הנמצאים בפיקוח של משרד החינוך המשרד גם פרסם חוזר העוסק ברענון הנחיות בנושא מינוי מנהלים בחטיבה העליונה17 (להלן - חוזר לבעלויות .)בחוזר מצוין שהוא מופנה לכלל הבעלויות על בתי ספר העל-יסו דיים- חטיבות עליונות (י-יב או ט- )יב- אשר המשרד מפקח עליהם ומתקצבם ואשר סיפק להם רישיון להפעלת 12 נוהל מינוי מנהלים0249 ( "של משרד החינוך, "נוהל מינוי מנהלים וסגני מנהלים במוסדות חינוך רשמיים1.2.20 .) 13 תואר אקדמי שני נדרש כתנאי סף החל ממכרזי ניהול שנערכו בשנות הלימודים התשע"ב למשרות שאוישו החל .מהתשע"ג. עד אז נדרש תואר אקדמי ראשון 14 ל בתי ספר יסודיים יוכל להגיש מועמדות גם מי שיש לו ניסיון בפועל בהוראה במשך שלוש שנות לימודים מלאות לפחות, במקום חמש שנים כ נדרש, ויש לו ניסיון ניהולי מוכח של חמש שנים לפחות.כמפורט בנוהל 15 לימודים לתואר שני בתחומים אלו מתקיימים בהתש"ף ב- 17 .מוסדות אקדמיים 16 הוראות חוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969 , 9 ()(א2 .) 17 חוזר /לבעלויות תשע"ט5 של משרד החינוך לשכת סמנכ"לית ומנהלת אגף בכ יר כוח-אדם בהוראה ( 29.5.19 .) | 1038 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים "ביה ס (חטיבות עליונות הוקמו במסגרת הרפורמה במערכת החינוך ב- 1968 ומשתייכים אליה תב ,י"ס מהמגזר הממלכתי, הממלכתי דתי .)הערבי והדרוזי יצוין כי החוזר איננו רלוונטי ב מוסדות החינוך החרדי היות ובזרם החרדי אין בנמצא חטיבות עליונות. עוד מצוין כי תנאי הסף למינוי מנהל בי"ס על-יסו די (בי"ס שש-שנתי או ארבע- שנתי- ט-יב או שלוש- שנתי- י- יב) נקבעים בחוזר מנכ"ל המתעדכן מזמן לזמן. החוזר מפרט את תנאי הסף, ועקרונותיו דומים לאלו שנקבעו בנוהל מינוי מנהלים. בחוזר מצוין גם כי לא ימונה מנהל שלא י י מצא ראוי ומתאים לתפקיד ע ל ידי משרד החינוך" 18 . ב שיחות שניהל צוות הביקורת עם מפקחים ו עם סגנית מנהלת המחוז החרדי הם ציינו כי במגזר החרדי לא נהוג ל קיים הליכי מכרז לבחירת מנהל בי"ס; בדר ך כלל נבחר לתפקיד מנהל שהליכותיו ותפיסותיו תואמות את ה זרם החרדי ש לפיו פועל המוסד החינוכי של הבעלות, ומשרד החינוך אינ ו שות ף ל תהליך. לאחר בחירת המנהל, לדבריהם, המפקחים במחוז החרדי בודקים את המינוי כדי לעמוד על כושרו וכישוריו של המועמד ש נבחר. הבדיקה מתמקדת בבחינת הניסיון ו של ו בבדיקה אם יש לו תעודת הוראה , והיא נעשית כאמור רק לאחר הבחירה ולא לפניה. מהאמור לעיל עולה שבבתיה"ס החרדיים לא נבדקת העמידה בתנאי הסף שנקבעו בנוהל מינוי מנהלים ובכללם השכלה אקדמית והכשרה .לניהול בי"ס עוד עולה מהאמור לעיל שמשרד החינוך או מנם קבע שחלה עליו אחריות לוודא את השכלתם , הכשרתם וכ ו שרם המקצועי של כל סגל עובדי החינוך, לרבות ,מנהלים ואולם שלא כמו ב חינוך הרשמי וב חטיבות העליונות שבחינוך המוכש"ר, שלגביהם קבע ב מפורש את תנאי ה סף לתפקיד ,מנהל בי"ס לא קבע המשרד תנאים ייחודיים לבתי הספר בחינוך החרדי (שב חינוך המוכש"ר.) בתמצית המקדימה לנוהל מינוי מנהלים ובהגדרת תחולת הנוהל "הובאה אמירה כללית ולפיה מנהלי בתי ס במוכש "ר צריכים לעמוד בתנאי הסף של מנהלי בתיה"ס בחינוך הרשמי. ואולם מאחר שהנוהל מיועד לבתי"ס בחינ ,וך הרשמי ספק אם מוסדות החינוך החרדיים ערים לאמור בו. יתרה מזו, ספק אם התנאים החלים .על מנהלי בתי"ס רשמיים אכן מתאימים לבתיה"ס החרדיים מומלץ שמשרד החינוך י בחן את סוגיית מנהלי בתיה"ס במגזר החרדי ובכלל זה את בחירת ם, את מינוים ואת הכשרתם, ובהמשך לתוצאות הבחינה יסדיר את תהליך הבחירה והמינוי של מנהלים בבת יה"ס של ה מגזר החרדי ויפרסם הנחיות י י עודיות בהתאם- לאחר שיח עם הרשתות המפעילות - כדי להבטיח שמחד גיסא ה מנהלי ם ימלאו את תפקיד ם בהצלחה ויביאו את התלמידים ואת ב ת יה"ס להישג ים, ומאידך גיסא הם יתאימו למסגרת הלימודית של המוסד ו ל .מאפייניו 18 בחוזר לבעלויות מצוין כי הליך בחירה המחויב ברשויות מקומיות הוא מכרז, וכי כלל הבעלויות על מוסדות חינוך שש - שנתיים מחויבות להליך מכרז לבחירת מנהל בי"ס שש - שנתי או מנהל לחטיבה עליונה. הרכב הוועדה אינו מפורט בחוזר, אך מצוין כי הוא ייקבע בתיאום עם מנהל המחוז הרלוונטי במשרד החינוך ויכלול שני נציגים מטע.מו | 1039 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תהליך מינוי מנהלים בחינוך הרשמי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 , מסמיך את שר החינוך לקבוע תקנות בנושאים שונים ובכלל ם סדרי פיקוח על מוסדות החינוך ומינוי מפקחיהם, מנהליהם ומוריהם. תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז- 1956 (להלן - תקנות סדרי הפיקוח), קובעות כי המנהל הכללי ימנה את מנהלי .המוסדות בהתייעצות עם המזכירות הפדגוגית ועם הרשויות המקומיות שבהן מתמנה מנהל ,לפיכך בשונה מעובדי מדינה , שעל העסקתם חלה חובת מכרז מכ ו ח חוק שירות המדינה (מינויים), התשי״ט- 1959 (להלן- )חוק שירות המדינה, מינוי מנהלים לבתי"ס בחינוך הרשמי נעשה בדרך של הליך שהוא מעין- מכרז- באמצעות ועדת יועצים; נוהל מינוי המנהלים קובע את הרכב הוועדה, והיא כוללת את נציגי המחוז, נציגי מטה המשרד, נציגי הרשות המקומית הרלוונטית ונציגי ארגוני העובדים. הוועדה מראיינת את המועמדים ובוחרת במועמד ו עליו היא ממליצה ל פני מנכ"ל משרד החינוך, שהוא בעל הסמכות למנות את המנהלים בהיוועצות עם הרשות המקומית כאמור בתקנות. המשרד ציין כי השיטה פועלת על סמך עקרונות של הזדמנות שווה, הגינות ואובייקטיביות ו מיועדת להבטיח למועמדים למשרות הניהול המתפרסמות, למשרד החינוך ולציבור ,בכללותו כי ייבחרו הטובים, המוכשרים והמתאימים ביותר מבין המועמדים . עוד ציין כי ה הליך נותן הזדמנות שווה לכל מי שעומד בתנא י הסף להיבחר לניהול מוסד חינוכי19 . ה הליך מנוהל במערכת ממוכנת התומכת בכל שלביו . ,"למען הנוחות, ייקרא ההליך בדוח זה "מכרז או "הליך ,"מכרזי אף שאין מדובר בהליך מכרז כמוגדר בחוק שירות המדינה ומינוי מנהלי ביה"ס נעשה בהתאם ל תקנות סדרי הפיקוח . בנסיבות מסוימות שנ קבעו בנוהל ניתן למנות מנהלים למשרת ניהול פנויה במוסדות החינוך באמצעות מינוי בפועל לתקופה של שנה אחת. במקרה כזה המפקחים במחוז ממליצים על מועמדים פוטנציאליים שעל פי היכרותם עימם ראויים לשמש בתפקיד (למשל מועמדים שהרשימו אותם במכרזים קודמים) או מועמדים ממאגרים ייעודיי ם לעניין זה, ויש לראיין במידת .האפשר לפחות שני מועמדים התרשים שלהלן מציג את תהליך מינוי מנהלי בי"ס כפי שנקבע .בנוהל מינוי מנהלים 19 משרד החינוך, "מינוי מנהלים", פורטל עובדי הוראה - ,מרחב מנהלי9.2020 poh.education.gov.il/MerhavMinhali/TafkideiNihul/Pages/MinuiMenahalim.aspx | 1040 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תרשים3 : תהליך מינוי המנהלים במוסדות החינוך הרשמי ,על פי נתוני משרד החינוך בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1041 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 מספר:המנהלים שמונו בחינוך הרשמי ב שנים התשע"ז-ה תש"ף מינה המשרד 2,724 מנהלים במוסדות החינוך הרשמי20 . בתרשים4 להלן מוצגת התפלגות המינויים בתקופה זו לפי ,מגזרים ו בתרשים5 התפלגות לפי זרם ה חינוך. תרשימים4 ו- 5 : התפלגות המינויים בחינוך הרשמי בשנים התשע"ז- התש"ף ( 2016/17 - 2019/20 ) לפי מגזרים ולפי זרם ה חינוך על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה . דרכי ה מינוי של מנהלי בתי ספר משרד מבקר המדינה בדק את כלל המינויים שביצע משרד החינוך במוסדות החינוך הרשמי ב שנים התשע"ז-התש"ף. הנתונים מוצגים בת רשים6 :להלן 20 603 ;מנהלים בשנת התשע"ז663 ;מנהלים בתשע"ח692 מנהלים בתשע"ט ו- 766 .מנהלים בתש"ף | 1042 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תרשים6 : מספר המינויים בפועל והמינויים במכרז ושיעורם מכלל המינויים שבוצעו במוסדות החינוך הרשמי ב שנים התשע"ז -ה תש"ף .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה מ נתוני התרשים עולה כי חלה עלייה ב שיעור המנהלים שמונו בדרך של מינוי בפועל במוסדות החינוך הרשמי מ- 43% בהתשע"ז ל- 52% בהתש"ף. יוצא כי בתקופה זו כמחצית (כ- 48% ) .מהמינויים בוצעו בדרך של מינויים בפועל מינוי מנהלים באמצעות הליך מכרז י קושי באיתור ומינוי של מנהלים באמצעות הליך מכרז י נוהל מינוי מנהלים ק ובע כי כאשר מתפנה משרה לניהול מוסד חינוכי, על מנהל המחוז הרלוונטי לפנות אל מנהל האגף הבכיר לכוח אדם בהוראה ב משרד בבקשה לפרסם הודעה על משרה פנויה דרך קבע או לתקופה מוגדרת שתיקבע. ההודעה על משרה פנויה כוללת את פרטי ,המשרה את הכישורים הנדרשים למילוי המשרה ו את .המועד האחרון להגשת מועמדות :מכרזים שפורסמו יותר מפעם אחת ב שנים התשע"ז - התש"ף פרסם המשרד 2,861 מכרזים לאיוש1,572 משרות ניהול פנויות במוסדות החינוך הרשמי , כפי שנראה להלן: | 1043 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים7 : מכרזים שפורסמו לעומת משרות הניהול הפנויות ,התשע"ז -התש"ף על פי .נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה מ נתוני התרשים עולה כי בשנים התשע"ז-התש"ף היה מספר המכרזים שפורסמו גבוה ב - 82% .ממספר המשרות הפנויות משרד החינוך מסר בתשובתו מינואר2021 (להלן- תשובת משרד החינוך) כי מאחר שההליך המכרזי הוא דרך המלך, ההנחיה למחוזות היא למצות את ההליך המכרזי ולפרסם את המשרות יותר מפעם אחת אם הדבר נדרש . לכן, פרסום מכרזים למינוי מנהלים עולה בקנה אחד עם הוראות .נוהל למינוי מנהלים יוצא אפוא כי הסיבה לריבוי הליכי מכרז היא שחלק מהמכרזים לא השיגו .את התוצאה פעמים פורסם מכרז בין2 ל- 4 פעמים במהלך,שנה"ל ופעמים הפרסומים החוזרים נפרש ו על פני כמה שנות לימוד. תרשים8 שלהלן מציג את מספר פרסומי המכרזים ביחס למספר המשרות שנדרש למלאן ב מוסדות ה חינוך הרשמי ושהתפרסם עבורן מכרז בשנים התשע"ז- .התש"ף | 1044 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תרשים8 : מספר הפרסומים של כל מכרז לאיוש משרת ניהול פנוי ה במוסדות החינוך הרשמי ב שנים התש "ז ע- התש"ף .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנים התשע"ז-התש"ף היו 1,572 משרות ניהול שהתפרסם עבורן מכרז. המשרד פרסם מכרז יחיד רק עבור 933 משרות (כ- 60% ); עבור 639 ( משרות כ- 40% )המכרז פור סם יותר מפעם אחת , מתוכן86 משרות ,פורסמו לפחות חמש פעמים6 .משרות פורסמו יותר מעשר פעמים משרד מבקר המדינה בחן את הסיבות לכך ששיעור ההצלחה במינוי מנהלים באמצעות הליכי מכרזי נמוך , דבר ה ,מחייב פרסום מכרז יותר מפעם אחת וכן מינוי בפועל של :מנהלים. להלן הפרטים מיעוט מועמדים ה ניגשים למכרזים מטרתו של הליך מכרזי היא לבחור את המועמד המתאים ביותר למשרה מסוימת, מבין המועמדים העומדים בתנאי הסף. במצב שבו יש מיעוט מועמדים העומדים בתנאי הסף או כשיש מועמד יחיד, אפשרויות הבחירה מצטמצמות, ולעיתים בשל כך עלול להיבחר מועמד שאינו .המתאים ביותר ולחלופין לא ייבחר מועמד | 1045 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים9 : מספר המועמדים הממוצע במכרז שהגישו מועמדותם לתפקיד מנהל בי"ס, לפי זרם ,החינוך התשע"ז -התש"ף .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי ב שנים התשע"ז- התש"ף חלה ירידה במספר המועמדים הממוצע שהגישו את מועמדותם למכרזים למשרות ניהול פנויות במוסדות החינוך הרשמי, ונראית .עלייה מתונה בשנה"ל התש"ף בסך הכול בתקופה זו חלה ירידה של כ- 32% : בחינוך הממלכתי יהודי הירידה הייתה בשיעור של כ- 35% (מ- 5.84 ל- 3.78 ;)מועמדים בממוצע בחינוך הממלכתי דתי ירידה של כ- 31% (מ- 3.39 ל- 2.34 ;)מועמדים בממוצע ובחינוך הממלכתי הערבי ירידה של כ- 23% (מ- 6.68 ל- 5.16 )מועמדים בממוצע . יצוין כי בממ"ח חלה עליה בשיעור של כ- 26% (מ- 1.43 ל- 1.80 )מועמדים בממוצע , הגם שמספרם המוחלט של המועמדים בממ"ח היה הנמוך ביותר והסתכם ב- 1.8 מועמדים בממוצע במכרזים שפורסמו בשנת התש"ף . מומלץ כי במסגרת ניתוח ההליכים למינוי מנהלי בי"ס והפקת לקחים מכך, שעושה המשרד בכל שנה, הוא יבחן את החסמים הגורמים ל ירידה במספר המגישים את .מועמדותם לתפקידי ניהול ויפעל להסרתם כדי שיותר מועמדים יגישו מועמדותם אבני ראשה מסרו בתשובתם מינואר2021 כי משמעות הגדלת מספר המתמודדים על כל תפקיד היא שרוב המועמדים לא יתמנו לתפקיד, ובכך יקטן שיעור בוגרי תוכנית ההכשרה שיתמנו לניהול , דבר ש לדעתם אינו תורם לניצול מושכל של המשאבים המושקעים בהלי כי המיון וה הכשרה. | 1046 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים משרד מבקר המדינה מציין כי מטרת ההליך המכרזי היא לבחור את המועמד הטוב והמתאים ביותר לביה"ס וכי מיעוט מועמדים בכל הליך מכרזי פרטני עלול לפגוע בהשגת מטרה זו. עוד יצוין כי ניתן לאפשר לבוגרי תכנית ההכשרה להתמודד במספר מכרזים ובדרך זו ההתאמה המיטבית בין המנהל לבי ה"ס תושג. עם זאת, המשאבים שיידרשו לצורך הכשרת מספר גדול יותר של מועמדים המתמודדים בהליכי מכרז הוא אכן שיקול שיש להביאו בחשבון, בשם לב לכך שמדובר בתפקיד ליבה חשוב ומרכזי ביותר במ ערכת החינוך. מומלץ כי משרד החינוך במסגרת בחינתו ישקול האיזון הנדרש בין העלות הכלכלית ובין טיוב המינוי והתאמת המנהל לבי ה"ס .בו הוא מתמנה מינוי מנהלים באמצעות מינוי בפועל או במילוי מקום נוהל מינוי מנהלים קובע את המקרים שבהם יהיה ניתן למנות מנהלים במינוי בפועל או במילוי מקום (להלן- מינוי בפועל): האחד הוא התפנות משרה באורח זמני במהלך שנה"ל , שאז ניתן למנות ממלא מקום למשך התקופה שבה המשרה אינה מאוישת או עד31 באוגוסט באותה השנה; והשני הוא לאחר שפורסם מכרז אך לא מונה מועמד מאחת הסיבות האלה: לא הוגשה מו עמדות למשרה שהתפרסמה במכרז; אין מועמדים העומדים בדרישות שנקבעו; ועדת היועצים לא מצאה מועמד מתאים מבין המועמדים שהגישו את מועמדותם; המנכ"ל לא מצא מועמד מתאים מבין המועמדים שוועדת היועצים מצאה כשירים למשרה . בנסיבות אלה ניתן למנות מועמד במינוי בפועל למשך שנת לימודים אחת בלבד. במקרים חריגים ובעקבות נימוקים .מיוחדים שיירשמו, רשאי המנכ"ל למנות מנהל במינוי בפועל גם בנסיבות אחרות כאמור, בנסיבות אלה המפקחים במחוז הם ש אמורים להמליץ ,על מועמדים פוטנציאליים שעל פי היכרותם עימם ראויים לשמש בתפקיד . כמו כן יש לראיין לפחות שני מועמדים, במידת האפשר. מנהל המחוז או מפקח המחוז יקיימו את הריאיון בהשתתפות מפקח ביה"ס , ותינתן עדיפות למועמד שעמד בתנאי הסף למשרה,. זאת ועוד יש להביא את ההמלצה לאישור מנכ"ל המשרד. על פי נוהל מינוי מנהלים, על מינוי במילוי מקום ו מינוי בפועל לא חלה חובת פר סום הודעה על משרה פנויה, והמועמד לתפקיד יוצע על ידי מנהל המחוז על גבי טופס הצעה למינוי בפועל הנמצא במערכת .משרד החינוך עוד קובע הנוהל כי במקרים חריגים רשאי מנכ"ל המשרד למנות מנהלים בפועל גם בחריגה מכללים אלו21 . מינוי מנהל ב הליך מכרז י לאחר שכיהן כמנהל במינוי בפועל כאמור, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי( קרוב למחצית48% ) מהמינויים שנעשו בשנים התשע"ז- תש"ף היו בדרך של מינוי בפועל: 1,308 מתוך2,724 ,מינויים. עוד עלה כי במקרים רבים מנהלים שמונו באמצעות מינוי בפועל נבחרו בהמשך לכהן כמנהלים ב אותו מוסד או במוסד אחר בדרך של מכרז. כך, :למשל 21 סעיף 1.4 ו- 1.5 ,לחוזר מנכ"ל למינוי מנהלים 'עמ10 ו- 11 . | 1047 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 • בשנת התשע"ח התקיימו363 מכרזים. 114 ( 31% ) מהמנהלים שנבחרו במכרזים אלו מונו קודם ל כן במינוי בפועל; מתוכם105 ( 92% .) באותו בי"ס • בשנת התשע"ט התקיימו339 מכרזים. 110 ( 32% ) מהמנהלים שנבחרו במכרזים אלו מונו קודם ל כן במינוי בפועל; מתוכם98 ( 89% .) מונו באותו בי"ס • בשנת התש"ף התקיימו370 מכרזים. 138 ( 37% ) מהמנהלים שנבחרו במכרזים אלו מונו קודם ל כן במינוי בפועל; מתוכם123 ( 89% ) מונו באותו בי"ס. בשנה"ל הזו10 מהמינויים היו .מנהלים שמונו קודם לכן כמינוי בפועל לתקופה של שלוש שנים ברצף סיכום הנתונים מצביע על כך ש- 31% עד37% (כ- 33% בממוצע ) מכלל המנהלים שהתמנו לתפקידם בשנים תשע"ח-ה תש"ף ושנבחרו לתפקיד במכרז היו מנהלים שהתמנו לתפקיד קודם לכן ב מינוי בפועל. ייתכן אפוא ש המינוי בפועל העניק להם יתרון שסלל .להם את הדרך לקבלת המינוי הקבוע הסיבות למינוי בפועל של מנהלים יש מגוון סיבות להתפנות משרות ניהול, חלקן צפויות מראש ו ניתן להיערך לאיושן, כגון הקמת .מוסד חדש, הרחבת המוסד, פרישה לגמלאות ותום תקופת ניהול שהתבצעה במינוי בפועל אחרות מתפנות באופן לא צפוי או באופן מיידי, ו לפעמים לא ניתן להיערך מראש לאיושן, כגון שבתון לא מתוכנן, חופשה ללא תשלום, חופשת לידה, פיטורין, השעיה, הסרת מועמדות, ה י עדר .מועמדים מתאימים למכרז משרד מבקר המדינה בדק את הנתונים בקבצי המינויים של התשע"ז- התש"ף במשרד החינ וך ומצא את הסיבות להתפנות משרות הניהול במוסדות החינוך הרשמי שהובילו למינוי1,308 מנהלים באמצעות מינוי בפועל. ממצאי הבדיקה בלוח3 :להלן | 1048 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים לוח3 : התפנות משרות ניהול ו מינוי מנהלים במינוי בפועל במוסדות החינוך הרשמי, ,לפי סיבות התשע"ז- התש"ף על פי נתוני משרד ה .חינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1049 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 בלוח4 שלהלן מוצג מספר ושיעור המינויים בפועל קד ש מו להם:פרסום מכרז למינוי מנהל בי"ס לוח4 : מינויים בפועל ופרסום קודם של מכרז למינוי מנהל בי"ס, התשע"ז - התש"ף מיצב (סטטוס) פרסום משרות הניהול הפנויות במינויים בפועל22 התשע"ז התשע"ח התשע"ט התש"ף סה"כ היה פרסום קודם 132 ( 51% ) 168 ( 56% ) 227 ( 64% ) 261 ( 66% ) 788 ( 60% ) לא היה פרסום קודם 127 ( 49% ) 132 ( 44% ) 126 ( 36% ) 135 ( 34% ) 520 ( 40% ) סה"כ 259 ( 100% ) 300 ( 100% ) 353 ( 100% ) 396 ( 100% ) 1,308 ( 100% ) על פי נתוני .משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי בכ- 40% ( מהמינויים בפועל520 מתוך1,308 ) שבוצעו בשנים התשע"ז- ה תש"ף במוסדות החינוך הרשמי לא קדם למינוי פרסום מכרז לכלל עו"ה . בדיקת הסיבה למינוי בפועל ללא פרסום מכרז טרם המינוי בפועל העלתה מגוון סיבות, כמוצג בלוח5 להלן : 22 אם היה פרסום למשרת הניהול הפנויה באו .תה שנה או בשנה קודמת | 1050 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים לוח5 : מינוי מנהלים במינוי בפועל ללא פרסום מכרז טרם המינוי במוסדות החינוך הרשמי,, לפי סיבות התשע"ז- התש"ף .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה דרך המלך למינויים קבועים היא פרסום משרה פנויה, זאת כדי לתת הזדמנות שווה למועמדים להגיש את מועמדותם למשרד ובכך לאפשר הליך שוויוני ותחרותי. נסיבות שונות אינן מאפשרות קיום הליך מעין- מכרזי ומחייבות איוש המשרה במינוי בפועל. היות שמינוי בפועל יכול להיות פתח למינוי ק בוע בהמשך, חשוב לפעול בדרך של מינוי בפועל בזהירות הראויה ו לייחדה ככל הניתן למקרים ש בהם ה משרה זמנית , או למקרים שבהם .אין אפשרות לפרסם מכרז | 1051 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 כ- 40% מהליכי המינוי בפועל לא נעשו בשקיפות בכך ש .לא קדם להם פרסום לציבור בהליך המינוי בפועל מפקח המחוז הוא שמציע את המו עמד, וההחלטה בעניין מתקבלת שלא באמצעות ועדת יועצים, כמתקיים בהליך מכרזי. ניתן להניח שאכן חלק מהמינויים בפועל נעשה בדחיפות בשל סיבות בלתי צפויות מראש, ואולם בחלק גדול מהמקרים הנסיבות איפשרו לכאורה היערכות מראש, ובכלל זה פרסום הודעה המאפשרת הגשת מועמדות; למשל כשידוע שמנהל מסיים( תקופת מינוי בפועל19% ) או שהוא פורש ( לגמלאות4% ( ) או כשמוקם מוסד חינוכי חדש16% .) מומלץ למשרד לחדד את הנחיותיו בנוגע למקרים הראויים למינוי בפועל בכלל וללא פרסום הודעה על משרה פנויה בפרט. כך יהיה ניתן לצמצם את היקף המינויים בפועל לכדי כך שישמשו למקרים המתאימים ולא יהיו בבחינת נורמה שגו.רה תנאי סף למינויים בפועל להבדיל מהליך מכרזי, מינוי מנהלים במינוי בפועל אינו מחייב עמידה בתנאי הסף שקבע משרד החינוך. עם זאת, נוהל מינוי מנהלים קובע כי תינתן עדיפות להמלצה על מועמד העומד בתנאי הסף למשרה כפי שנקבעו בעניין מועמד שמתמנה במכרז. הנוהל קובע גם כי על המחוז להעביר המלצה למנכ"ל המשרד, לצרף אליה את פרוטוקול הריאיון עם המועמד ולתעד את ההחלטה .בכתב בבדיקה שעשה צוות הביקורת בעניין מינויים של מנהלים שמונו במינוי בפועל ואשר נבחרו אקראית העלתה כי רבים מהם אינם עומדים בתנאי הסף הנדרשים ב הליך המכרזי, כמפור ט :להלן במסגרת הביקורת בחר משרד מבקר המדינה אקראית ובדק100 מתוך1,308 המינויים בפועל של מנהלים שהתמנו במוסדות החינוך הממלכתי והממ"ד23 בתקופה של ארבע שנים בין התשע"ז והתש"ף. הבדיקה העלתה כי ב- 47 מהם אין למשרד תיעוד על מינוי המנהלים לרבות ,טופס מינוי בפועל וכן לא מפורט אם המועמדים עומדים .בתנאי הסף שנקבעו לגבי יתר53 :המינויים האחרים ב- 51 מהם עמדו המנהלים בחלק מתנאי הסף, ורק בשני מקרים עמדו המנהלים בכל תנאי הסף. תרשים 10 להלן מציג את תוצאות בדיק ה אקראית של 53 מנהלים ש ערך משרד מבקר המדינה בהתייחס לעמידתם בתנ .אי הסף 23 הבדיקה .לא כללה מוסדות בממ"ח | 1052 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תרשים10 : מנהלים שהתמנו ב מינוי בפועל , לפי עמידה בתנאי הס ף הנדרשים בהליך מכרזי24 .על פי בדיקת תיקי מינויים בפועל פרטניים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה שמתוך53 מנהלים שמונו בפועל ונדגמו אקראית ע ל ידי משרד מבקר המדינה רק17 עמדו בתנאי הסף הכשרה לניהול הנדרש בהליך מכרזי . משמעות הדבר הי א שהמנהלים שמונו לא עברו את ההכשרה לניהול הנדרשת, דהיינו חסרים תעודת סיום .(או אישור זכאות לתעודה) של התוכנית להכשרת מנהלים של אבני ראשה עולה גם כי לשליש מתוך53 מנהלים שמונו בפועל לא היה .תואר שני אקדמאי מוכר משרד החינוך מסר בתשובתו בנוגע לחוסר בתואר שני של מנהלים שמונו בפועל כי מדובר בעיקר ב מנהלי ם ש עבר ו מהחינוך המוכש"ר לחינוך הרשמי וזאת ב מסגרת הקמת המחוז החרדי והקמת ב תי"ס ממלכת י ים חרדיים )(ממ"ח. המשרד הוסיף כי מנהלים שלא עמדו בכל התנאים התחייבו להשלים לימודיהם בהתאם לאמות המידה הנדרשות בחינוך הרשמי , וכי המשרד בודק בכל שנה את רשימת המנהלים ואת קצב השלמת לימודיהם האקדמיים. יצוין כי הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה לא כללה את המגזר החרדי ולא את בתי הספר .של הממ"ח 24 תנאי ( :הסף הנדרשים בהליך מכרזי הם1 ;) הכשרה לניהול: תעודת סיום (או אישור זכאות לתעודה) של התוכנית ( 2 ( ;) תואר שני אקדמי מוכר3 ) ניסיון בהוראה בפועל של5 שנים לפחות בבתי ספר יסודיים או על- יסודיים בארץ ( .בהיקף המזכה בוותק בהוראה4 ) הסמכה להוראה: תעודת הוראה ממוסד מוכר להכשרת עובדי הוראה הרלוונטי .לשלב החינוך | 1053 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 אומנם בהליך של מינוי בפועל לא נדרש מהמועמדים לעמוד בתנאי הסף - שהיו נקבעים למשרה לו הייתה מתפרסמת במכרז- אך יש להעדיף מועמד אשר עומד בהם. כתוצאה מאי-העמידה בתנאי הסף נוצרו בפועל שני מסלולי מינוי התקפים בו- זמנית- האחד מסלול מחמיר המחייב עמידה בתנאי סף גבוהים והשני מסלול מקל, שאינו מחי יב עמידה בכלל ;תנאי הסף, וכל שנדרש מהמועמד הוא להיות עו"ה, קרי בעל רישיון לעיסוק בהוראה מטבע הדברים חלק מהמינויים הם מינוים זמניים מחויבים, אך היות שחלקם הופך להיות בהמשך מינויי קבע, ייתכן שיועדף המסלול המקל- מסלול המינוי בפועל- וכך יתאפשר מינוי קבע של מ נהלים שאינם עומדים בתנאי סף שהמשרד קבע כנחוצים לתפקיד החשוב .של מנהל בי"ס היות שהליך מינוי בפועל של מנהלים אינו מחייב עמידה בכל תנאי הסף הנדרשים ממנהלים המתמנים בהליך מכרזי, מומלץ כי המשרד יוודא שמסלול המינוי בפועל ישמש למקרים חריגים ומוצדקים, וכי תקופת הכ הונה של המנהלים שהתמנו בדרך זו תהיה קצובה וזמנית כפי שנקבע בנוהל. מומלץ כי המשרד יבצע בדיקה של עמידת המנהלים שמתמנים במינוי בפועל בתנאי הסף וינחה את המחוזות לציין זאת במסגרת טופס המינוי .בפועל, וכך נתונים אלו ייבחנו על ידי הגורם המאשר משך תקופת המינוי בפ ועל נוהל מינוי מנהלים קובע כי אם הוחלט למנות מנהלים באמצעות מינוי בפועל למשרה פנויה ,שאינה זמנית ימנה מנכ"ל המשרד את המנהל ב מינוי ב .פועל למשך שנת לימודים אחת בלבד במקרה של מנהל במינוי בפועל ה ממשיך במילוי תפקידו, ישקול המחוז אם יש מקום להמשיך את מינויו בפוע ל ו יהא .עליו לנמק את החלטתו בכתב ניתן לאייש משרת ניהול במינוי בפועל שלא לפי הכללים הקבועים בנוהל, לרבות סטייה מקציבת המינוי לשנה אחת בלבד במקרים .חריגים בלבד ומטעמים מיוחדים שיירשמו בטופס המינוי מהבדיקה הפרטנית של משרד מבקר המדינה עלה כי ב- 50 מתוך53 המינו יים שנבדקו המשיכו המנהלים שמונו בדרך של מינוי בפועל בתפקידם מעבר לשנה אחת, .ובתיקיהם אין הנמקה לכך יתרה מכך נמצאו ארבעה מקרים שתקופת המינוי בפועל שלהם הוארכה לתקופה של מעל שלוש שנים ואף שש שנים ברצף מבלי לנמק את הצורך למעט הציון כי סיבת המינוי היא התפנות מ.שרת הניהול מינוי בפועל ה נמשך לתקופה ארוכה ורצופה בלי סיבה מנומקת אינו עולה בקנה אחד עם הנוהל המשרדי בעניין מינוי מנהלים שכן הוא פוגע ב .מתן הזדמנות שווה למועמדים משרד החינוך מסר בתשובתו כי משרה שאוישה במינוי בפועל , ככלל יקוים לגביה .הליך מכרזי אם נדרש המשך מינוי בפועל, מהסיבות המנויות בחוזר המנכ"ל, תינתן עדיפות להמשך מינוי בפועל של מי שכיהן ב שנה הקודמת כדי למנוע זעזועים בבי ה"ס עקב חילופים תכופים של מנהלים , ולא נדרשת לשם כך הנמקה מיוחדת. | 1054 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים על מחוזות המשרד לפעול לפי הנוהל ו להקפיד ,לנמק כנדרש כל הארכה של מינוי בפועל לרבות בדבר הנסיבות בהן לא פורסם הליך מכרזי במהלך שנת הכהונה. עליהם לתעד את החלטותיהם כנדרש, וכן להמעיט בהארכת מ ינ ויים בפועל מעבר לשנה ,אחת ולצמצמה ל.מקרים חריגים בלבד על מנכ"ל המשרד ,, הגורם המאשר לבחון נימוקים אלו כדי לה בטיח את המינוי הטוב ביותר עבור ביה"ס. מינוי בפועל של מנהלים לאחר שלא נבחרו ב הליכי מכרז כאמור, בתקופה שנבדקה מונו1,308 מנהלים בדרך של מינוי בפועל. בבדיקה עלה כי376 ( 29%) מהם הגישו מועמדותם לתפקיד מנהל בי"ס לפחות במכרז אחד .לפני שהתמנו לתפקיד הפרטים בלוח 6 :להלן לוח6 : מכרזים שמנהלים הגישו אליהם מועמדות פעם אחת לפחות בטרם מונו כ מינוי בפועל ,התשע"ז- התש"ף מספר המכרזים שניגש אליהם מנהל שמונה בפועל לפני מינויו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"ף סה"כ 2 - 1 42 62 71 83 258 3 - 4 16 11 9 16 52 5 - 6 4 5 9 8 26 7 - 8 3 2 4 6 15 10 - 9 2 1 1 1 5 מעל10 4 2 5 9 20 376 .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי מתוך376 המנהלים שמונו במינוי בפועל בתקופה שנבדקה, ואשר קודם לכן התמודדו ,בהליך מכרזי ולא נבחרו20 התמודדו לפחות10 פעמים (במקרה מסוים מנהל אחד ניגש ל- 34 מכרזים .)ולא נבחר לתפקיד ✰ | 1055 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 אומנם על פי הנוהל יש מקרים שבהם יש צורך למנות מנהלים במינוי בפועל, והנוהל קובע כי כאשר הדבר נדרש- המפקחים במחוז ימליצו על מועמדים פוטנציאליים שעל פי היכרותם ראויים לשמש .בתפקיד, למשל מועמדים שהרשימו אותם במכרזים קודמים עם זאת, ראוי לבצע בקרה על השימוש במסלול זה כדי לוודא שהמסלול אינו מאומץ לעקיפה של דרך המלך- מינוי בדרך של הליך מכרזי- ,דרך המבטיחה הזדמנות שווה למועמדים וכי הוא אינו משמש אמצעי למינוי של מי שאינו עומד בתנ .אי הסף שהמשרד קבע תמונת המצב המוצגת לעיל (בתרשים10 ) מאוששת את העובדה שהמסלול למינוי בפועל ,של מנהלים אומנם מאפשר מינוי שייתכן שלא היה אפשרי לקדם בדרך של הליך מכרזי אך עם זאת הוא פותח פתח למינויים של מי שאינו עומד בתנאי הסף שמשרד החינוך קבע אותם כנדרשים כדי למלא כהלכה את תפקיד מנהל בי"ס. במקרים שנבדקו נמצא שחסם עיקרי לכך הוא אי- עמידה בתנאי הסף הדורש הכשרה מתאימה לניהול- לימודים באבני ראשה או בתוכניות שנקבעו כשוות ערך. במקרים רבים מתוך אלו שנבדקו, מדובר במינוי שחורג מתקופת היעד שאותה רואה המשרד כראויה למי נוי כזה- ;שנה בלבד כמו כן נמצא כי כשליש מהמנהלים שנבחרו לתפקיד ב הליך מכרז י היו מנהלים שהתמנו לתפקיד קודם לכן ב מינוי בפועל , ומכאן עולה ה אפשרות שתקופת המינוי בפועל העניקה להם ;יתרון על פני מועמדים אחרים עוד נמצא ש בכ- 29% מינויים בפועל המנהלים שמונו ניסו להיב חר לתפקיד מנהל ב הליך מכרז י מעל פעם אחת , אך לא נבחרו, ובסופו של דבר .התמנו במינוי בפועל עולה מכך שיש מקום שמשרד החינוך יבדוק לעומק מהן הסיבות שבגללן כ- 48% מכלל המינויים שבוצעו בשנים התשע"ז- התש"ף הם של מנהלים שה תמנו לתפקידם באמצעות מינוי בפועל. תמונת המצב מחזקת את הצורך ש המשרד ,יבחן את המינויים בפועל שבוצעו יפרסם מכרזים למשרות ניהול ה חורג ות מתקופת היעד שאותה רואה המשרד כראויה למינוי כזה)(שנה כאמור ו ינקוט צעדים לבקרה שוטפת אחר המינויים בפועל, כדי שהם .ישמשו רק למקרים חריגים מומלץ כי המשרד יבחן את תנאי הסף שקבע ל מכרזי ניהול בכל הנוגע ל הכשרת המנהלים , שנמצא שהוא חסם שרבים אינם עומדים בו-ה אם על ההכשרה להיות תנאי סף מקדים למינוי ל מנהל או שהמועמד יוכל להשלים לימודים אלו לאחר.מינויו כך יהיה אפשר להרחיב את מעגל המועמדים לתפקידי הניהול, לחזק הליכי ם שוויוניים ופומביים ולתת להם עדיפות על פני הליכי מינוי .בפועל | 1056 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים התוכנית ל הכשרת מנהלים תכנון כוח ה אדם הנדרש לתפקידי ניהול משרד החינוך הכין תחזיות בדבר ה צורך במנהלי י"ס תב כדי לתכנן את פעולותיו מראש : תחזית משנת2012 (להלן- התחזית מ- 2012 ) ותחזית משנת2018 ( להלן- התחזית מ- 2018 ). התחזית מ- 2012 התייחסה ל צורך במנהלים לשנה"ל ( התשע"ה2015 )) (ללא התייחסות למגזר החרדי ואינה תחזית ארוכת טווח; התחזית מ- 2018 אמדה את מספר המנהלים הדרושים למוסדות חינוך ל ו שנ ת הלימודים( התשע"ח2018 ) - ( התשפ"ג2023 ) ;והתייחסה בין היתר לצפי מוסדות חינוך חדשים ו לפרישה צפויה של מנהלים מכל סיבה שהיא . ה תחזית מ- 2018 מציגה את הנתונים לפי פילוח של שלבי חינוך )(יסודי וחט"ב, חט"ע , מחוז ו סוג פיקוח .)(ללא מגזר חרדי אגף תכנון ואסטרטגיה ב משרד החינוך מסר לצוות הביקורת ביוני2020 כי לא נערכה השוואה בין התחזיות ל בין ה.נתונים בפועל :התחזית לגידול במספר המנהלים הנדרשים, לפי מגזרים התחזיות צפו עלייה רצופה במספר המנהלים שיידרש . מלבד גידול במספר בתיה"ס בשל הגידול באוכלוסייה ו פריש ת מנהלים לגמלאות הן הביאו בחשבון גם עזיבת מנהלים מ סיבות מגוונות . תרשים11 שלהלן מציג את התחזיות לצורך בתוספת מנהלים:לפי מגזרים תרשים11 : התחזיות לצורך בתוספת מנהלים , לפי מגזרים , "התשע ה -התשפ"ג .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1057 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 מהתרשים עולה שהגידול הבולט ביותר של התחזית לתוספת מנהלים שתידרש( 113% ) .היה במגזר הלא יהודי בספטמבר2018 הוצגה למנכ"ל המשרד ולבכירי המשרד התחזית מ- 2018 . בדיון צוין שהיעד הרצוי הוא 10 מועמדים לכל מכרז לניהול, ו לפיכך נדרשים כ - 4,500 .מועמדים לניהול בכל שנה יצוין כי לפי התרשים יידרשו למעלה מ- 5,300 מועמדים. בדיון דנו בשאלת דרך הפעולה להגדלת מאגר המנהלים גם לנוכח ה נתונים ש לפיהם רק כ מחצית ממסיימי תוכנית ההכשרה של המנהלים שמקיים מכון אבני ראשה (להלן- )בוגרים (להלן - תוכנית ההכשרה או התוכנית ) מ תמנים למנהלים כמפורט להלן. עוד נדונה השאלה אם מוטב ש ההכשרה תקדם למינוי או שתבוא לאחריו.. בדיון האמור לא התקבלה החלטה בעניין משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לבחון את מידת ההתאמה בין תחזיותיו לתוספת מנהלים ובין הצורך בפועל ולהפיק מכך לקחים. זאת כדי לשפר את יכולות .התכנון שלו וכדי שיוכל להכין את מערך הכשרת המנהלים בהתאם להיקף הנדרש תוכנית ה הכשר ה של מכון אבני ראשה- רקע ומאפיינים עיקריים לצורך ההקמה וההפעלה של אבני ראשה חתמו המשרד, יד הנדיב והמרכז לטכנולוגיה חינוכית על שלושה הסכמים: הראשון, הסכם להקמת המכון ולאופן פעולתו, נחתם באפריל2007 והיה בתוקף עד מרץ2012 ; השני היה בתוקף עד אוגוסט2017 ; וההסכם השלישי בתוקף עד אוגוסט 2022 . יו"ר הוועד המנהל של אבני ראשה הוא שר החינוך, וחברים בו ועד מנכ"ל המשרד ונציגים נוספים ,מהמשרד, מנכ"ל יד הנדיב ה משמש סגן יו"ר ה ,וועד המנהל ונציגים נוספים מיד הנדיב, יו"ר ארגון המורים, יו"ר הסתדרות המורים, מנכ"ל המרכז לטכנולוגיה חינוכית , נציג מנהלים.ועוד בהסכם הראשון צוין בין היתר כי בשנת2007 כיהנו3,825 מנהלי בי"ס. כן נכתב שלקראת ( שנה"ל התשס"ו2006) מונו כ- 300 מנהלים חדשים ושיש צורך להכשיר לתפקידם כ- 2,000 מנהלים במהלך חמש השנים העוקבות [כל ומר, צורך להכשיר בממוצע כ- 400 מנהלים בכל ]שנה. עוד צוין הקושי הגובר לגייס לתפקידי הניהול מועמדים בעלי כישורים מתאימים ו כי התחלופה בתפקיד מהירה בין היתר בשל העומסים והלחצים ההולכים וגוברים על נושאי המשרה כפי ש י פורט בהמשך . ההסכמים קבעו כי המכון י שמש "בית מקצועי למנהלי בתי ספר, מרכז מומחיות ומחקר בתחום הניהול והמנהיגות הבית-ספרית ו זרוע לביצוע מדיניות המשרד בתחום זה", המכון "יהיה גורם מקצועי מלווה ו מסייע ל משרד בהיבטים של תכנון מחקר ופיתוח, ניהול ובקרה בנושא המנהיגות הבית-ספרית .", הכשרת עתודה ניהולית והתפתחות מקצועית של מנהלים ושל מפקחים | 1058 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תוכנית ההכשרה ש המכון מקיים פועלת במוסדות אקדמיים ו מיועדת להכשיר עו"ה המייעד את עצמו למלא תפקיד של מנהל בי "ס . המכון ה גדיר את תוכנית ,)ההכשרה ואת משכה (כשנה והמשרד הוציא קול קורא למוסדות אקדמיים ו חתם על חוזי התקשרות עם המוסדות שנבחרו25 . בלוח7 להלן מפורטת עלות תוכנית ההכשרה בשנה"ל התש"ף, שבה למדו325 עו"ה ו שה עידו את עצמם להיות מנהלים (להלן- :)לומדים או פרחי ניהול לוח7 : עלות תוכנית ההכשרה עבור 325 פרחי ניהול ), התש"ף (באלפי ש"ח מטרת ההוצאה אלפי ש"ח מיון מועמדים 822 הדרכה- תשלומים למוסדות אקדמיים 4,160 הדרכה- עלויות עקיפות 28 עלות תפעולית שוטפת של אבני ראשה המיוחסת ל תוכנית ההכשרה 1,021 סה"כ 6,031 העלות לפרח ניהול בשנה"ל התש"ף 19 ,על פי נתוני משרד החינוך ואבני ראשה .בעיבוד משרד מבקר המדינה הליכי ההדרכה בקורס למנהלים כוללים הדרכה אישית וקבוצתית במוסדות האקדמיים , עבודה פרטנית וקבוצת ית והתנסות מעשית בביה"ס שנבחרו כבי"ס מכשירים. עקב מגפת הקורונה שפרצה במרץ2020 עברו המוסדות האקדמיים ל למד ב שנה"ל התש"ף באופן מקוון תוך התאמ ת ות כני ה למידה ללמידה מקוונת. כמו כן ההתנסות המעשית בבי ה"ס המכשיר ה ו תאמ ה להתנסות מעשית מרחוק , ו פרחי הניהול הצטרפו לפלטפורמות מקוונות שונות של בי.ה"ס ,כאמור"עד שנה"ל התשע ב תנאי ההכשרה לניהול כלל שתי חלופות: ת ו כנית להכשרת מנהלים או תואר שני במינהל ה חינוך26 .בה תשע"ג קבע המשר ד27 כי עבור משרות ש י אוישו החל משנת הלימודים התשע"ד , ס יום של תוכנית ההכשרה יהיה תנאי סף לאיוש משרת ניהול במוסד חינוכי , .נוסף על תואר שני בחינוך פטורים מכך מועמדים בוגרי תואר אקדמי שני ב מי נהל החינוך שהחלו את לימודיהם לתואר זה עד שנת התשע"א , בוגרי תוכנית ההכשרה בעבר (תוכנית שקדמה )לאבני ראשה ו מקרים חריגים נוספים. באופן זה נחסמה הדרך להגשת מועמדות למכרזי ניהול 25 המוסדות שנבחרו הם אוניברסיטת בן גוריון ,האוניברסיטה הפתוחה ,המכללה האקדמית אחוה , חמדת דרום מכללה תורנית ,מכללה ירושלים לבנות ,מכללת אורנים ,מכללת בית ברל ,מכללת לוינסקי לחינוך ,מכללת שאנן , סמינר הקיבוצים. החוזה ש נחתם עם כל אחד מהם הוא לשנה והמשרד רשאי להרחיבו .עד לשישה מחזורים 26 לימודים לתואר שני בתחומים אלו מתקיימים בהתש"ף, ב- 17 .מוסדות אקדמיים 27 "ב נוהל מינוי מנהלים וסגני מנהלים במוסדות חינ וך רשמיים ,"הודע'ת קבע מס 0249 . | 1059 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 ל פני בוגרי תואר שני במינהל החינוך או תואר שני בניהול ובארגון של מערכות חינוך שהחלו את לימודיהם ב שנת ה תשע"ב ואילך ולא למדו בתוכנית ההכשרה . כך נוצרה למשרד שליטה מלאה בשרשרת גיוס המנהלים החל מ תהליך המיון והקבלה לתוכנית ו עד מתן התעודה המאפשרת הגשת מועמדות למכרזי ניהול של מנהלי בי ה"ס . מאחר שהתוכנית כלולה ב דרישת ה סף לקידום לתפקידי ניהול, יש לה ביקוש רב בקרב עו ,"ה אולם רק מיעוט ם מתקבלים אליה, בשל מגבלת המכסה שנקבעה למספר הלומדים בשנה (להלן - )מכסה28 . תרשים12 שלהלן מציג את מספר בוגרי אבני ראשה שהתמנו ב הליך מכרז י ל מנהלי בי"ס במוסדות החינוך הרשמי29 בשנים התשע"ז -התש"ף. קבוצה זו משקפת את תכלית התוכנית - הכשרה לקראת תפקיד מנהל בי"ס. כמו כן מוצגים מינויים ל מנהלי בי"ס במוסדות החינוך הרשמי לאחר מכרז של מי שאינו בוגר אבני ראשה30 : תרשים12 : מנהלים שמונו ל מנהלי בי"ס במוסדות החינוך הרשמי לאחר מכרז, לפי הכשרה באבני ראשה , התשע"ז- )התש"ף (במספרים על פי נתוני משרד החינוך ואבני ראשה , בעיבוד משרד מבקר המדינה . 28 ראו פירוט בתת- .הפרק קביעת מכסה למספר הלומדים 29 .במספר זה כלולים ארבעה בוגרים שהתמנו בהליך מכרזי עוד לפני סיום לימודיהם וסיימו את הלימודים בהצלחה 30 בוגרי תואר שני בניהול החינוך שהחלו את לימודיהם לתואר השני עד וכולל"התשע א רשאים לפנות למכרזי ניהול גם אם לא למדו בתוכנית ההכשרה. | 1060 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים מנתוני התרשים עולה כי בשנים התשע"ז-התש" ף כמחצית מהמנהלים ( 729 מתוך1,416 ) שמונו בהליך מכרזי היו בוגרי אבני ראשה. עו ד עולה מגמה של גידול של כ- 48% במספר המנהלים בוגרי אבני ראשה, מ- 155 בהתשע"ז ל- 229 .בהתש"ף בה בעת חלה ירידה של כ- 25% במספר המינויים שנעשו בהליך מכרזי של מי שאינם בוגרי אבני ראשה: מ- 189 בהתשע"ז ל- 141 .בהתש"ף תרשים13 שלהלן מציג את ה ה תפלגות בין בוגרי תוכנית הה כשרה ובין א לו ש אינם בוגרי ה , לפי דרך מינויים, בשנים התשע"ז -התש"ף בו:שנת התש"ף תרשים13 : פילוח המנהלים שהתמנו במוסדות החינוך הרשמי התשע"ז-התש"ף התש"ף על פי נתוני משרד החינוך ואבני ראשה , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהנתונים ומה תרשים עולה כי בארבע השנים התשע"ז- התש"ף52% ממינויי המנהלים היו במכרז, ובשנת התש"ף ירד חלקם ל- 48%. עוד עולה כי בעוד שבארבע השנים חלקם של המנהלים שמונו בפועל לתפקיד, שהיו בוגרי ראשה, עמד על30% , בהתש"ף הוא ירד ל- 12% ;בלבד ובסך הכול- שיעור בוגרי אבני ראשה מכלל המנהלים שמונו בארבע השנים עומד על41%, בשנת התש"ף הוא ירד ל- 36% . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מגמת העלייה במספר המנהלים בוגרי אבני ראשה אשר מונו בהליכי מכרז בשנים התשע"ז- התש"ף. עם זאת מצב דברים זה יוצר שתי קבוצות של מנהלים: מנהלים שהוכשרו בתוכנית וכאלו שלא. לשתי קבוצות אלו יש להוסיף עוד כ- 70% מהמנהלים שמונו במינוי בפ ועל ואינם בוגרי התוכנית. בסך הכול מתוך2,724 מנהלים שמונו בתקופה התשע"ז- התש"ף, אם במכרז ואם כמינוי בפועל, רק1,130 ( 41% ) .הם בוגרי התוכנית | 1061 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 משרד החינוך מסר בתשובתו כי הוא רואה ב תוכנית הכנה הכרחית, המכשירה באופן מעשי ואפקטיבי את פרחי הניהול לתפקידם כמנהלי ב י ."ס, ולכן חיוני לקבוע אותה כתנאי סף הנתונים מצביעים על כך שרק41% מהמנהלים שמונו בתקופה שנבדקה הם בוגרי התוכנית. נוכח זאת מוצע ש משרד החינוך יבחן את החלטתו לקבוע את תוכנית ההכשרה כדרישת סף ויבחן אם יש מקום לאפשר, לצד התניה זו, אפשרות להשלמת ההכשרה לאחר המי נוי בתוך פרק זמן שהוא סבור שיכול להתאים לכך. אם ה משרד סבור שהתוכנית אכן נחוצה כדרישת סף, עליו לפעול לה משך ה גברת ההשתלבות בניהול של בוגריה ולשקול פתרונות לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית - באמצעות הגדלת מכסת הלומדים או .בכל דרך אחרת שימצא לנכון קביעת מכסה למספר הלומדים אבני ראשה ו המשרד קיבלו במשותף ,לאורך השנים החלטות על אופי תוכנית ההכשרה על זהות המוסדות האקדמיים ,שיקיימו את ההכשרה על ,מכסת הלומדים על מספר הלומדים בכל מוסד ו על .תהליך המיון לתוכנית ,לפי אבני ראשה מהלכים אלו נועדו לתמוך בהבניית עתודת ניהול .איכותית לבתי הספר קביעת מכסות ארציות .בשנים הראשונות לפעולת המכון לא נקבעה מכסה למספר הלומדים בתוכנית בפועל, בכל אחת מהשנים התשע"א-התשע"ג למדו מעל כ- 300 פרחי ניהול31 . קביעת מכסה ראשונה של 220 לומדים החל משנת ה תשע( "ד2014 :) בשנת2012 פרסם המכון מכרז למוסדות אקדמיים ו במסגרתו נבחר ו מספר מצומצם של מוסדות אשר יבצעו את .ההכשרה המכון ו המשרד צמצמו את מספר הלומדים בתוכנית וקבעו כי החל משנת ה תשע"ד תהיה מכסה - 220 לומדים בשנה (במקום כ- 300 בשנה .)לפני שנקבעה מכסה לפי הסברי אבני ראשה והמשרד, המכסה נקבעה בשל הרצון ל שפר את ה תוכנית ב שלושה :נושאים העלאת איכות ההכשרה על ידי בחירה מוקפדת של מוסדות מכשירים ; שיפור תהליך המיון לשם בחירת המועמדים המתאימים ביותר לניהול ; ו העלאת שיעור הלומדים המתמנים כ מנהלים. קביעת מכסה שנ י( יה250 ( לומדים להתשע"ח) וקביעת מכסה שלישית325 לומדים להתשע"ט : ) לקראת המכרז השלישי לתוכנית ההכשרה שפרסם המשרד, בשנת2017 , החל יטו המשרד והמכון על מתווה שיכלול פעולות :מספר שינוי בתוכנית ההכשרה, קרי בתפיסת הלמידה ובמודל ההתנסות המעשית, ושינוי בכשירויות הנדרשות מפרח י הניהול בסיום ה תוכנית ; הגדלה של מספר הלומדים ל - 250 בשנת התשע"ח ול- 325 ;בשנת התשע"ט החתמת המועמד 31 בשנת התשע"א למדו בתוכנית305 פרחי ניהול; בהתשע"ב309 ; ובהתשע"ג303 . | 1062 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים על התחייבות לגשת למכרזי ניהול; ו העלאת שכ ל ר ימוד שמשלמים הלומדים כדי להגביר את מחויבות ם לגשת למכרז . ההחלטה על העלאת שכר הלימוד בוטלה בהמשך ולא יצאה אל הפועל ובמקומה הוגדלה השתתפות המשרד בתשלום למוסדות המכשירים . עלה שהמכסות ללומדים ש המשרד ואבני ראשה קבעו נמוכות באופן ניכר מהתחזיות מ - 2012 ומ- 2018 לצורך במנהלים. המכסות נמוכות אף מה נתונים שהיו בעת חתימת ההסכם הראשון, בשנת2007, ש לפיהם יש צורך ל הכשיר400 מנהלים בכל.שנה בלוח8 שלהלן מוצגים ההפרשים בין התחזית למספר המנהלים שיידרשו לבין מכסות הלומדים בשנים התשע"ד- .התשפ"ג לוח8 : תחזית לתוספת המנהלים ו מכסות לומדים, התשע"ד -התש פ"ג שנה"ל צורכי ההכשרה החזויים לפי הסכם2007 תחזית לתוספת מנהלים מ - 2012 תחזית לתוספת מנהלים מ- 2018 מכסות לומדים שנקבעו ההפרש בין התחזיות למכסות התשע"ד 400 220 180 התשע"ה 400 321 220 101 התשע"ו 400 220 180 התשע"ז 400 220 180 התשע"ח 400 507 250 257 התשע"ט 519 325 194 התש"ף 516 325 191 התשפ"א 529 325 204 התשפ"ב 539 325 214 התשפ"ג 537 אין נתונים במועד הביקורת אין נתונים במועד הביקורת סה"כ הפרש 1,701 על פי נתוני המשרד ואבני ראשה, בעיבוד משרד מבקר המדינה . | 1063 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 עולה שבתקופה התשע"ד- התש"ף הפער בין מכסות הלומדים שנקבעו לבין התחזיות ל צורך במנהלים חדשים עמד על1,283 ,פרחי ניהול. אשר לתחזית עד לשנת התשפ"ב הפער עומד על1,701 .פרחי ניהול מכך עולה שאף שהמשרד קבע שתוכנית ההכשרה היא תנאי סף למינוי מנהל בי"ס, אין הוא מספק די מקו מות ללומדים במסגרתה. כך הופ כת מגבלת מכסת הלומדים לחסם , שבלית ברירה יש צורך .לעקוף אותו כדי למלא את צורכי המערכת במנהלי בי"ס אבני ראשה מסרו ביוני2020 למשרד מבקר המדינה בנוגע ל תכנון ולקביעה של מספר הלומדים :באבני ראשה • מדיניות הגבלת מספר הלומדים וקביעת מכסת לומדים הקטנה מהתחזית למספר המנהלים שיידרשו התבססה על עיקרון ש לפיו" בחירת המועמדים המתאימים ביותר ובחירת המוסדות שיפעילו את התוכניות האיכותיות ביותר, יובילו להכשרה טובה יותר , בעקבותיה יגדל שיעור"המימוש של בוגרי התכניות שימונו לניהול . • תוכני ו ת ה פעולה של המכון תואמו עם המשרד והוא אישר אותם. • ה תוכני תו שנקבעו ו ההחלטות שקיבלו לא התבססו באופן ישיר על מספר המנהלים החדשים שיידרשו בשנה מסוימת. • יש להביא בחשבון את קבוצת בעלי ה תואר ה שני במינהל חינוך שהחלו את לימודיהם עד שנת ה תשע"א [כעשור לפני הביקורת] ושלפי הכללים שבנוהל מינוי מנהלי זכאים לגשת למכרזי ניהול גם ללא לימודים באבני ראשה. כן יש להביא בחשבון את בוגרי ה תוכנית ש לא מונו למנהלי בי"ס, ולכאורה יכולים להתמודד במכרזי הניהול. לאבני ראשה אין הערכה מה ההיתכנות שבוגרים אלו בעלי פוטנציאל להגיש מועמדות לתפקיד מנהל בי"ס ולהיבחר לתפקיד, ומה עתיד להיות.היקפו בתשובתו הוסיף מכון אבני ראשה כי בוגרי תוכניות ה הכשרה ממחזורי הכשרה שונים ממ שיכים להתמנות ל תפקידי ניהול גם בחלוף שנים מספר המ מועד שבו סיימו את.תוכנית ההכשרה נמצא כי מכס ו ת הלומדים שאבני ראשה והמשרד קבעו לא היו בהלימה עם תחזיות המשרד ועם מספר המינויים בפועל. זאת ועוד, לפני קביעת המכסות לא בדק המשרד בקרב שתי הקבוצות ש עליהן התבסס- ק בוצת בוגרי התוכנית וקבוצת בעלי התואר השני הזכאים לגשת למכרזי ניהול- כמה מתוכם בחרו שלא לגשת למכרזי ניהול , כמה מתוכם מעוניינים להתמנות כמנהלים ואם ההערכות שקיבלו על תפקודם עד כה מתאימות למינוי כזה. | 1064 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים משרד החינוך מסר בתשובתו כי הוא ריכז נתונים והקים מאגר בוגרים שלא התמנו לניהול כמאגר פוטנציאלי לניהול והנגיש את המידע למחוזות .)(ראו פירוט בעניין זה בהמשך מנהלי המחוזות .יצרו קשר עם הבוגרים, פגשו אותם וכיוונו את המתאימים לניהול משרד מבקר המדינה ממליץ לאבני ראשה ולמשרד לשפר את תהליכי התכנון בנוגע לצורך העתידי הצפוי במנהלי בי"ס. במסגרת זו מומלץ לבחון את העקרונות שלפיה ם הם קובעים את מכסת הלומדים באבני ראשה וליצור הלימה וצל.רכי המערכת בכלל זה ראוי שהמשרד יקבע תוכנית סדורה לתחזית ארוכת טווח שתותאם לצורך בתוספת מנהלי בי"ס ,על פי המאפיינים הנדרשים כגון מגזרים, ולמספר המועמדים הרצוי לכל משרה. בהתאם לתחזית, נדרש שתיקבע מכסת לומדים כך שהיא תפיק פוטנציאל בוגרים גדול דיו, למתן .מענה איכותי ומתאים לכל צורכי המערכת במנהלים אם המשרד ואבני ראשה בדעה שיש להביא בחשבון את קבוצת בעלי התואר השני הזכאים לגשת למכרז י ניהול ואת קבוצת בוגרי תוכנית ההכשרה שאינם מנהלים כמי שיכולים להיבחר למנהלי ם - מומלץ שהם יפעלו לרכז נתונים כמותיים ואיכותניים על אודותם, ולאחר מכן יעמדו על פוטנציאל .השתלבותם בתפקידי ניהול הן מבחינת כישוריהם הן מבחינת כוונותיהם לעשות כן הקצאת מכסות לומדי ם מחוזיות החל מ ה תשע"ט עמדה מכסת הלומדים על325 לומדים. לקראת שנה"ל זו החליטו המשרד ואבני ראשה כי במסגרת מכסת הלומדים תוקצה לכל מחוז מכסת לומדים מחוזית כדי להתאים את המתקבלים ללימודים ב תוכנית ו לצ רכי המחוזות. מתוך כלל המקומות 12 הוקצו ל מכסה ארצית ( 8 לחמ"ד ו- 4 לממלכתי), יתר המקומות ( 313 ) ( הוקצו למחוזות67 לחמ"ד ו- 246 לממלכתי - דוברי עברית ודוברי ערבית .) המכסות המחוזיות נקבעו בהתחשב ב מספר פרחי הניהול מהמחוז שלמדו בעבר ובהתחשב בתוספת המנהלים החדשים שנקלטו במחוז ביחס לתוספת הכלל .ארצית בלוח9 שלהלן מובאות המכסות :שהציג המשרד למחוזות לקראת שנת התשע"ט לוח9 : מספר פרחי ה ניהול ו ה מנהלים ה חדשים , לפי מחוזות , התשע"ג -התשע"ח מחוז מספר מנהלים חדשים שנקלטו במחוז בהתשע"ח ממוצע שנתי של מנהלים חדשים שנקלטו במחוז התשע"ג - התשע"ח ( A ) ממוצע שנתי של פרחי ניהול ב מחוז התשע"ד - תשע"ח מכס ת פרחי ניהול למחוז להתשע"ט ( B ) פער בין עמודהA לעמודהB צפון 54 68 36 51 17 - חיפה 33 43 28 33 10 - | 1065 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 מחוז מספר מנהלים חדשים שנקלטו במחוז בהתשע"ח ממוצע שנתי של מנהלים חדשים שנקלטו במחוז התשע"ג - התשע"ח ( A ) ממוצע שנתי של פרחי ניהול ב מחוז התשע"ד - תשע"ח מכס ת פרחי ניהול למחוז להתשע"ט ( B ) פער בין עמודהA לעמודהB מרכז 90 73 35 54 19 - תל אביב 70 66 31 51 15 - ירושלים 23 24 17 22 2 - מנח"י 16 48 16 28 20 - דרום 61 65 33 45 20 - התיישבותי 33 35 22 26 9 - סה"כ 380 422 218 310 112 - על פי נתוני המשרד , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהנתונים עולה כי בכל אחד מהמחוזות ממוצע פרחי הניהול שהוכשרו בכל שנה נמוך מהצורך של אותו המחוז ב מנהלים חדשים ; גם מכסת פרחי הניהול שהוקצתה לכל אחד מהמחוזות ל שנה"ל התשע"ט קטנה מהממוצע השנתי של מספר המנהלים שנקלטו במחוז בתקופה התשע"ג -התשע"ח. בסך הכול הפער עומד על112 .מקומות ללומדים מכסות מגזריות- הכשרת מועמדים מהמגזר החרדי ומהמגזר הערבי :המגזר החרדי כאמור ,המשרד לא ייעד הנחיות פרטניות בדבר .מינוי מנהלים למגזר החרדי אבני ראשה מסרו למשרד מבקר המדינה ביולי2020 כי תוכנית ההכשרה אינה מיועדת ל מגזר ,החרדי ולכן עד התשע"ט לא נקבעו עבורו מכסות לימודים, ו המכון לא פתח עבורו קבוצות ייעודיות ולא בנה תוכנית לימודים המותאמת לצרכי.ו עם זאת לאורך השנים היו מועמדים אחדים מהמגזר החרדי שנרשמו ל תוכנית ההכשרה, עברו את תהליך המיון, ואם התקבלו למדו בתוכנית ההכשרה בקבוצות הלומדים הייעודיות לחינוך הממלכתי דתי. משנת ה תשע"ט, עם ה החלטה על מכסות מחוזיות, הוקצתה למגזר החרדי מכסה מרבית של עד4 מקומות( מתוך המכסה הכוללת של החמ"ד). | 1066 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים בפועל , לפי נתוני המשרד מיוני2020 , מתוך2,320 בוגרי התוכנית שסיימו את לימודיהם בשנים ה תשע"א-ה תשע"ט, רק18 ( מוגדרים כשייכים לפיקוח חרדי4 מהם סיימו את לימודיהם ב ה תשע"ט), ומתוכם רק5 כיהנו כמנהלי בי"ס .בשנת התש"ף מכסת ההכשרה שנקבעה עבור מועמדים חרדים רחוקה מלהלום את חלקו של המגזר החרדי במערכת החינוך (תלמידי החינוך החרדי הם כ- 30% מתלמידי מערכת החינוך העברי בישראל32 .) משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד להגדיל את שילוב ה מועמדים מהמגזר החרדי בתוכניות ההכשרה - שהגדיר ה כתשתית הנדרשת לשם מילוי איכותי של תפקיד מנהל בי"ס ובהתאם לבחון דרישות סף למוסדות החינוך החרדי. מומלץ שהמשרד יפעל לקדם משימה זו בשיתוף הבעלויות החרדיות ותוך רתימתן לעניין וכי יקבעו האמצעים, ההתאמות ולוחות הזמנים שיאפשרו את קידום המשימה במסגרת אבני ראשה או במסגרת י י עודית אחרת י שת .קבע ה מגזר הערבי: .מועמדים השייכים למגזר הערבי משולבים בתוכניות הרגילות מתוך2,320 בוגרי ם בשנים התשע"א - ,התשע"ט 422 הם מקרב מגזר ים דובר י ערבית- בדואי ם , ערבי ם , דרוזי ם וצ'רקסי ם . 145 מתוכם מכהנים כ מנהלים.בשנת התש"ף בתרשים14 שלהלן מובאת התפלגות בוגרי תוכנית ההכשרה ממגזר דוברי הערבית מכלל הבוגרים בשנים התשע"ח- התש"ף ו בהשוואה ל חלקם מכלל מערכת החינוך : 32 מבקר ,המדינה דוח שנתי70ב ( 2020 " ,)החינוך החרדי והפיקוח עליו '", עמ 1067 - 1137 . | 1067 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים14 : בוגרי תוכנית ההכשרה ממגזר דוברי הערבית מכלל הבוגרים, לפי חלקם במערכת החינוך, התשע"ח- )התש"ף (באחוזים על פי נתוני המשרד ואבני ראשה, בעיבוד מ .שרד מבקר המדינה מהנתונים עולה כי אף ש שיפור חל בקרב חלקם של בני המגזר הערבי מכלל מסיימי תוכנית ההכשרה כל- 13.4% בשנת2019 ,עדיין חלקם אינו תואם את שיעורם מכלל מערכת החינוך - כ- 17% . משרד החינוך מסר בתשובתו כי אין מחסור ב מועמדים לניהול ,במגזר הערבי ו לראיה הנתונים שהוצגו בתרשים 'מס 9 לעיל, ולפיהם מספר המועמדים הממוצע למשרה במגזר הערבי גבוה יותר מ זה שב.כל שאר המגזרים אבני ראשה מסרו בתשובתם כי אל מול השאלה מהו השיעור היחסי של המגזר הערבי באוכלוסייה, יש לבדוק את הצורך במנהלים במגזר זה, ה מתאפיין בתחלופה נמוכה יחסית של מנהלים, במאגר מצטבר גדול של בוגרי התוכנית שאינם מתמנים למנהלי בתי"ס לעומת בבוגרים במגזר היהודי , וכן את המספר הגבוה .יחסית של מועמדים מהמגזר הערבי לכל מכרז מומלץ כי המשרד יקבע פרמטרים לבחינת היקף הצורך במנהלים במגזר הערבי על ת ת - מגזריו , ישלים הכנת תחזיות מבוססות בעניינם וי תאים לכך את חלקם של הלומדים ב תוכנית ההכשרה שהם בני מגזר זה. | 1068 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תהליך המיון לתוכנית ההכשרה עד לשנת התשע"ד כלל תהליך המיון עמידה בתנאי הסף שנקבעו33 , מסמך שייכתב בידי המועמד המתאר עשייה שלו וחזון חינוכי , חוות דעת ש ל מנהל ביה"ס ש בו המועמד מלמד, מכתב של המפקח הכולל של ביה"ס ו יר איון של המועמד אצל ועד ה שכללה נציג ים המ מוסד האקדמי ה מכשיר ,מ אבני ראשה ומ המחוז . לקראת שנה"ל התשע"ד שינה המשרד את תהליך המיון כך ש יתבסס גם על כלי מדידה בלתי תלוי ים וי תייחס לכישורים הנדרשים מהמועמד לניהול בי "ס34. כאמור, לקראת שנת הלימודים התשע "ט התווסף לתהליך המיון שלב מחוזי , שנועד להביא לידי ביטוי את ה צרכי ם והשיקולים של המחוז שבו ייבחר המנהל. השלב הראשון, הארצי, שהיה ב התשע"ד השלב היחיד הפך מהתשע"ט ל שלב מסנן שחובה לעמוד בו. ב שלב המחוזי, ועדה מחוזית בוחרת את פרחי הניהול מתוך רשימת מועמדים בעלי ציונים גבוהים המועברת למיונם ו הכוללת מספר מועמדים הגדול בכ- 50% .ממכסת המקומות של המחוז יצוין כי מאז הונהג בשנת התשע"ט שלב המיון המחוזי , מנהלים שמונו במינוי בפועל, העומדים ללמוד בתוכנית, אינם נדרשים לעבור .את שלב המיון הראשון, ונדרשים לעמוד רק בשלב השני אשר למנהלים במינוי בפועל שפוסחים על שלב המיון הראשון ציין משרד החינוך בתשובתו כי יש שוני בין עו"ה שכבר מכהן בתפקיד מנהל בי"ס לבין "ה עו שאיננו מנהל. לדעתו אין צורך שמנהל מכהן יעבור את שלב המיון ,הראשון שמטרתו לה עריך את התאמת המועמד למילוי .תפקיד מנהל משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לנתח מידע אודות עובדי הוראה המכהנים כמנהלים אשר מוינו בשלב השני משנת התשע"ט ובהתאם לבחון את החלטתו לוותר על שלב.המיון במחוז בכל הנוגע למנהלים שכבר מכהנים 33 דרישות הסף לרישום לתהליך המיון לתוכנית ההכשרה תואמות את דרישות הסף הנדרשות ממועמדים לניהול בי"ס .המפורטות בחוזר מנכ"ל למינוי מנהלים 34 הוספו להליך- שאלון התנסויות חינוכיות שמוערך על ידי שני מעריכים בלתי תלויים והשתתפות במרכז הערכה . | 1069 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 בתרשים15 :שלהלן מפורט תהליך המיון הנוכחי תרשים15 : תהליך המיון ש החל ב שנת הלימודים התשע"ט על פי נתוני המשרד ., בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1070 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים הקמת עתודה למינויים בפועל הנהלת המשרד קיימה,, בשיתוף נציגי אבני ראשה כמה דיונים שעסקו בפער בין ה צרכים הצפויים במנהלי בי"ס חדשים ובין המכסות המצומצמות של המשתלמים באבני ראשה בידיעה שרק חלק מבוגרי התוכנית מגיע לתפקידי ניהול. כך, למשל בדיון באפריל2017 בראשות המנכ"ל דאז הוא ציין שבכל שנה ממנים כ- 500 מנהלים , אך כ- 15% מהם אינם מ תאימים לתפקיד. עוד ציין כי אבני ראשה מכשירה מעט מדי בוגרים ביחס ל צרכים וכי חלק מ מי שהוכשר אינו מתמנה בסופו של דבר לתפקיד. מנהלת המכון ציינה שרק כמחצית מבוגרי התוכנית עוסקים .בניהול עוד ציינה שאין רצף בין ההכשרה באבני ראשה לקידום לתפקידי ניהול, וכי קיימים ב עניין זה הבדלים בין המגזרים . כ מענה לפער שנוצר בין מספר המנהלים שהוכשרו במסגרת אבני ראשה לבין הצרכים השנתיים השוטפים המשרד משלים את החסר במינוי .מנהלים בשיטת המינויים בפועל בנובמבר2017 החליטה הנהלת המשרד ליצור מאגר עתודה ניהולי-מחוזי ש ישמש מקור הזנה ל מינויים בפועל , ונקבע ש המחוז הוא זה ש( יחליט על צירוף המועמדים לעתודה זו להלן - עתודה ניהולית למינויים בפועל). סוכם גם שאבני ראשה תגבש מסלול ייחודי ונפרד להכשרת מנהלים במסגרת מינוי בפועל . על פי נתוני המשרד מיוני2019 , ב מועד זה נמנו במאגר בוגרי תוכנית אבני רא שה1,303 בוגרים, ובעתודה הניהולית למינויים בפועל נמנו1,245 מועמדים למינוי . 325 ממועמדי העתודה הניהולית למינויים בפועל היו אמורים להתחיל את לימודיהם בתוכנית אבני ראשה בשנה"ל התש"ף; יתר 920 המועמדים הגישו מועמדות לתוכנית, אך קיבלו ציון הנמוך עד10 נקודות מה ציון הנדרש .לקבלה לתוכנית בדיון שהתקיים בדצמבר2019 בראשות מנכ"ל המשרד והשתתפו בו מנהלת אבני ראשה, בכירי המשרד ומנהלי המחוזות הוחלט שעל המחוזות לנקוט פעולות ל גיבוש העתודה הניהולית למינויים בפועל, כמפורט בלוח10 :שלהלן לוח10 - פעולות ש על המחוזות לנקוט לגי בוש עתודה ניהולית למינויים בפועל הקבוצה הפעולה שיש לבצע בוגרי אבני ראשה שלא התמנו לניהול טיוב המאגר עו"ה שהשתתפו בהליך המיון לאבני ראשה בעבר ונדחו עקב פער ב ציון קבלה של עד 10 נקודות טיוב המאגר עו"ה ש המחוזות המליצו שייגשו לתהליך המיון ,לאבני ראשה אך לא נ יגשו טיוב הרשימה איתור עו"ה במחוזות איתור עו"ה מתאימים | 1071 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 הקבוצה הפעולה שיש לבצע עו"ה ש המחוזות קבעו כ עתודה ל" תוכנית מנהיגות בית- "ספרית ולהשתלמות של30 שעות לצורך כך בחינה חוזרת במטרה להבטיח שנשלחו המתאימים על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה . תרשים16 שלהלן מציג את המתווה לבניית העתודה הניהולית למינויים בפועל, כפי שהוצגה בדצמבר2019 :בהתייחס לשנה"ל התשפ"א תרשים16 : מתווה לבניית העתודה הניהולית למינויים בפועל בהתייחס לשנה"ל התשפ"א על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה . | 1072 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים במועד הביקורת בנו המחוזות עתודות ניהוליות למינויים בפועל, אך התוכנית להכשרה תוך תפקיד טרם יצאה לפועל. אבני ראשה מסרו ביוני2020 למשרד מבקר המדינה כי תוכנית זו .נמצאת בשלבי גיבוש ובנייה יש לראות בחיוב את העובדה שהמשר ד מכיר בכך שמכסות הלימוד באבני ראשה שקבע קטנות מהתוספת השנתית הנדרשת של מנהלים, וכי נדרש לתת לכך מענה מיידי. המענה שמאפשר מינוי מנהלים במינוי בפועל, ללא עמידה במכלול הדרישות- עלול לפגוע בעקרון ההזדמנות השווה. הפתרון גם נותן פתח למינוי מנהלים שאינם עומדים בתנאי .הסף שהמשרד קבע כהכרחיים מומלץ ש ה משרד ישקול לצד מיסוד המסלול למינוי בפועל אפשרויות נוספות שיחזקו ויהלמו את תפיסתו בנוגע לאופן הבחירה של מנהל בי"ס במערכת החינוך - התמודדות ב הליך מכרז י של מועמדים העומדים בתנאי הסף שהוא קבע. אחת האפשרויות ה ראויות להישקל היא הרחבת מכסת הלומדים באבני ראשה והתאמתה לצרכים הכמותיים, ארוכי הטווח במנהלים; אפשרו יו ת נוספ ו ת הן גיבוש חלופה שקולה ללימודים בתוכנית אבני ראשה או שינוי תנאי הסף הקובעים שרק בוגרי התוכנית יכולים להתמנות למנהלים, תוך מתן אפשרות ל מועמדים להתחייב שישלי.מו את ההכשרה לאחר המינוי נוסף על כך היות וקבוצת העתודה של מנהלים אמורה להצמיח את המנהלים הקבועים לביה"ס (לאחר עמידתם במכרז), ראוי שהמשרד יקבע תנאי סף מתאימים לכניסה לעתודה שיאפשרו למנהל בפועל להתמודד בהמשך על תפקיד מנהל בי"ס גם ב הליך מכרז י. המתקבלים לתוכנית ההכשרה מנתוני אבני ראשה עולה כי במהלך התשע"א- התשע"ט הוכשרו בממוצע258 בוגרים בשנה , שהם כ- 40% ממספר המינויים השנתי בחינוך הרשמי בלבד . בתרשים17 שלהלן מפורטים נתונים של אבני ראשה על המועמדים שהתמיינו לתוכנית, על( מי שהתקבלו לתוכנית הלכה למעש ה חלק ם לא למדו ,)בה ועל בוגריה . | 1073 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים17 : מתמיינים ומתקבלים לתוכנית ההכשרה , התשע"א- התש"ף על פי נתוני אבני ראשה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מ נתוני התרשים עולה כי אף שמשנה"ל התשע"ד ועד התש"ף חלה עלי י ה של1,308 במספר ה מתמיינים לתוכנית (כ- 230% ), במספר המתקבלים חלה עלייה של128 מתמיינים בלבד (כ- 60%). בסך הכול חלה ירידה בשיעור המתקבלים מבין המתמיינים מ- 37% ל- 18% . הסיבה לפער זה נעוצה בכך שמכסת הלומדים באבני ראשה גדלה בתקופה הזו רק ב- 105 . המשמעות היא שרבים רוצים להתקבל לתוכנית ו עומדים בתנא י הסף, אך אינם צולחים את שלבי המיון - בממוצע רק כרבע ממי שביקשו ללמוד בה בין התשע"א והתש"ף ועמדו בתנאי הסף, התקבלו ללימודים, וב ארבע ה שנים האחרונות (התשע"ז- )התש"ף שיעור המתקבלים עומד על פחות .מחמישית שנת השיא מבחינת שיעור המתקבלים מבין המתמיינים הייתה במיון לשנה"ל התשע"ג( 46% ) ומאז חלה ירידה שהגיעה בשנים התשע"ז - ,התש"ף (למעט התשע"ט20% ,) עד 18% .בלבד אבני ראשה מסרו בתשובתם כי הליך המיון שהופעל החל מ ה תשע"ג הצל י ח למשוך מועמדים איכותיים רבים לת וכנית, וכי הסיבה לאי-קבלת ה מועמדים היא מגבלת מכסת ה לומדים . | 1074 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תרשים18 שלהלן מציג את מספר ה מנהלים שכיהנו בתפקיד בעת קבלתם לתוכנית ואת שיעורם מבין המתקבלים בשנים התשע"א - "התש ף35 : תרשים18 : מנהלים שכיהנו בתפקיד ם בעת קבלתם לתוכנית , התשע"א- התש"ף .על פי נתוני אבני ראשה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי החל משנת התשע"ג שיעורם של המתקבלים ל תוכנית אשר כבר שימשו כמנהלים בעת המיון לתוכנית נמצא במגמת עלייה, ו בהתש"ף הגיע לכדי רבע מהם . משמעות הדבר היא כי התוכנית הופכת להיות לא רק תוכנית המכשירה מועמדים פוטנציאליים לניהול כדי ,לייצר עתודה ניהולית אלא משמשת יותר ויותר להכשרת .מנהלים שכבר מכהנים בפועל יצוין כי נתוני אבני ראשה שנמסרו לביקורת מצביעים על כך שתופעה זו- הכשרת מנהלים שכבר מכהנים בפועל- שכיחה יותר במגזר הערבי ( 37%) מאשר במגזר ( היהודי21% .) מומלץ שהמשרד ואבני ראשה יביאו נתון זה בחשבון בעת שהם קובעים את מכסות הלימודים., את דרכי המיון ואת תוכניות ההכשרה 35 מספר המתקבלים כולל131 מועמדים שוויתרו על קבלתם ולא למדו בסופו של דבר .בתוכנית | 1075 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 משוב על תוכנית ההכשרה של אבני ראשה מ ש ו ב : במערכות לימודים רבות נהוג הליך משוב שבמסגרתו מסכמים מסיימי הלימודים את תובנותיהם ואת השגותיהם. הליך זה מאפשר למערכת ללמוד על חוזקותיה ו על נקודות ה תורפה שלה .ולהשתפר גם פרחי הניהול נותנים משוב בתום התוכנית ו.מדווחים על תובנותיהם להלן ריכוז נתונים מהליך משוב שנערך בסיום שנת ה תשע"ח : מעל90% מהמשיבים36 דיווחו כי ה תוכנית תרמה להבנתם את תפקיד המנהל כמנהיג פדגוגי ולגיבוש הזהות הניהולית שלהם ; מעל90% דיווחו כי הם חשים מסוגלות לנהל בי "ס בסיום ההכשרה ;למעלה מ- 80% הביעו שביעות רצון מה תוכנית בכללותה ו מ מרכיביה כ ; ו- 70% סברו כי ההכשרה מותאמת לצרכי הם . מרבית המשיבים דיווחו על התנסות בביצוע מגוון גדול של פרקטיקות ניהוליות בתקופת ההכשרה , אולם ציינו ש ההתנסות הייתה בביה"ס שבו הם עובדים ולא במסגרות ההכשרה; כ- 25% מ המשיבים דיווחו כי לא חוו במהלך הלמידה א ת שני הרכיבים החשובים לשיפור המיומנויות הניהוליות שלהם , קרי מיפוי אישי בנוגע למיומנויות ניהול וקבלת משוב יעיל לשכלולן . הערכת ראמ"ה37 בדבר האפקטיביות של הכשרת המנהלים: ראמ"ה מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט2020 כי היא נמצאת בעיצומ ה של הערכה מסכמת ביחס להיבט י יעילות של תהליכי ההכשרה במכון אבני ראשה שהחלו ב שנה"ל ה תשע"ד ושל הפיתוח המקצועי של המנהלים .שהמכון מבצע במסגרת הערכה זו נבחנים מנהלים בוגרי תוכנית ההכשרה בהשוואה ל מנהלים שלא למדו באבני ראשה ב ארבעה היבטים משלימים: התמדה בתפקיד מנ הל ; אפקטיביות ב תפקודי המנהל מנקודת המבט של המפקחים ; הערכה עצמי ת ש ל המנהלים בנוגע ל תרומת תהליכי ההכשרה והפיתוח המקצועי ש עברו לתפקידם ; ה הישגים ומדדי ה אקלים ה חברתי ו ה סביבה ה פדגוגית בביה"ס ש הם מנהלים. יצוין כי ה הערכה מבוצעת רק למנהלים מכהנים ולא מבוצע הליך מקביל .לגבי מנהלים שעזבו תוצאות ההערכה של ראמ"ה לא התקבלו .עד סיום הביקורת משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את תהליכי ההערכה של ראמ "ה ו ממליץ לראמ"ה ולמשרד לשקול להרחיב את הבדיקה ולכלול בה גם מנהלים שעזבו ומנהלים שהשתלבותם לא צלחה, זאת כדי להפיק לקחים ולשפר את ה הכשרה בהתאם . השתלבות בוגרי תוכנית ההכשרה בניהול כוונה להשתלב כמנהלים: בוגרי התוכנית שלא היו מנהלים במהלך ההכשרה בשנ ה"ל התשע"ח (כשליש מפרחי הניהול בשנה זו כבר היו מנהלים מכהנים) התייחסו בהליך המשוב בסוף תקופת ההכשרה לכוונתם להשתלב כמנהלי בי"ס. תרשים19 שלהלן מציג את כוונתם כפי שהצהירו : 36 ב הליך משוב זה השיבו 218 פרחי ניהול מתוך244 ( 89% ) . הנתונים מייצג ים משיבים מ מגזרים שונים ו מ מוסדות הכשרה שונים . 37 הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך. | 1076 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תרשים19 : כוונות ניהול בקרב פרחי ניהול שאינם מנהלים בתום ההכשרה , )לפי המשוב מהתשע"ח (באחוזים .על פי נתוני אבני ראשה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי לאחר תום הכשרתם כשליש מפרחי הניהול שאינם מנהלים התלבטו אם לגשת למכרזי ניהול. נתון זה תואם את ה נתונים על ה השתלבות ה חלקית של בוגרי התוכנית בניהול . לקראת שנה"ל התשע"ט הוסיפו המשרד והמכון ,תנאי להכשרה ו לפיו על המועמד ים המתקבל ים לתוכנית לחתום על התחייבות להציג את מועמדותם במכרזים לניהול בי "ס בתום לימודי הם ו בתוך תקופה שלא תעלה על3 שנים ממועד סיום הלימודים בתוכנית . ואולם הם לא קבעו מה נדרש ממועמדים שלא מימשו את התחייבותם. לפי הערכה שעשה משרד מבקר המדינה, עלות הכשרת פרח ניהול בתוכנית עמדה בשנת התש"ף על19,000 ש"ח (ראו לוח7 .)לעיל המשרד ואבני ראשה מסרו באוגוסט2020 למשרד מבקר המדינה כי המכון עוקב אחרי הבוגרים ה ניגשים ל מכרזי הניהול וזוכים בהם , וכי המוסדות האקדמיים המכשירים ,משקיעים מאמץ לכוון ללוות ולה דריך את המועמדים שהם לימדו לקראת התמודדות ב מכרזים, והם רואים בכך חלק אינטגרלי ו חשוב .בתהליך ההכשרה שלהם בתרשימים שלהלן מוב אים נתונים של אבני ראשה על בוגרי המחזורים התשע"א - התשע"ט והשתלבותם בתפקידי ניהול , עד לשנת התש"ף : | 1077 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים20 : בוגרי המחזורים התשע"א - התשע"ט שלא כיהנו כמנהלים לאחר סיום ההכשרה עד לשנת התש"ף( )לאורך כל התקופה, כולל בשנת התש"ף ,על פי נתוני אבני ראשה.בעיבוד משרד מבקר המדינה מ נתוני אבני ראשה הנכונים להתש"ף עולה כי שיעור הבוגרים שלא כיהנו כמנהלים לאחר סיום הלימודים עולה בהתמדה משנת התשע"ה ( 33%) ל התשע"ט ( 46% ); פחות מ- 50% מבוגרי המחזורים בשנים אלו ;כיהנו כמנהלים בשנת התש"ף ו בממוצע, כ- 40% מבוגרי המחזורים ב שנים התשע"א-התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית . גם בהתחשב בכך שלבוגרי התוכנית בשנים האחרונות הייתה תקופה קצרה יותר להתמנות למנהלים, מדובר על שיעור ניכר המחייב את המשרד ואבני ראשה לעמוד על הסיבות .לכך ועל הדרכים להתמודד עם תופעה זו המשרד וא בני ראשה מסרו בתשובתם כי הליך המיון כולל רכיבי ם ש מטרתם ללמוד על ה מוטיבציה ו ה מכוונות לניהול של המועמד, אולם העובדה שמועמדים אינם הופכים למנהלים ,אינה בהכרח תוצאה של היעדר מוטיבציה ויכולה להיגרם מסיבות שונות , כגון המתנה של הבוגר ל מכרז ים ה מתאימים לפרופיל התפקיד שהוא ,מחפש אי-קבלה לתפקיד וחסמים נוספים ; ,כמו כן לעיתים הבשלות של המועמד לגשת למכרז ניהול מגיעה לאחר שנים .מספר | 1078 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך ולאבני ראשה לשלב בדיקה לגבי מידת ,הרצינות והכוונות של המועמד להשתלב כמנהל בי"ס לא רק במסגרת המיון והסינון לתוכנית , אלא גם לאחר שיסיים את לימודיו בת ו ,כנית וכך ניתן יהיה לבחון את מידת תקפותה ולעדכנה ככל שנדרש. מגבלת מכסת הלומדים מחייבת מיצוי יעיל של מקומות הלימוד בתכנית, כך שתניב את מירב המועמדים לתפקיד מנהל בי ."ס בוגרי התוכנית שמונו למנהלים :לפי מגזרים בתרשים21 שלהלן נתוני המשרד ואבני ראשה על בוגרי )'שנה"ל התשע"ד (מחזור ד אשר מונו לניהול (במינוי בפועל או ב הליך מכרז י) לפי )מגזרים (כלל הבוגרים, ממלכתי עברי, חמ"ד, וממלכתי ערבי ומועד מינוי : תרשים21 : מינוי לניהול של בוגרי שנה"ל ה"תשע ד)'(מחזור ד, לפי מגזרים ומועד מינוי )(באחוזים .על פי נתוני משרד החינוך ואבני ראשה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהנתונים שבתרשים עולה כי במגזר דוברי העברית עיקר הבוגרים מונו לניהול עוד לפני שסיימו את לימודיהם בתוכנית ,(לפניה במהלכה או ד יי מ בסיומה .)עוד עולה כי שיעור בוגרי התוכנית דוברי ה ערבית שהתמנו למנהלים נמוך מזה שבקרב דוברי העברית . משרד החינוך מסר בתשובתו כי מספר ה מינוי ים במגזר הערבי תלוי במספר המשרות הפנוי ;ות ואולם מגזר זה מתאפיין בתחלופה נמוכה יחסית של מנהלים וב מספר מועמדים ממוצע למשרה ה גבוה מ זה שב.שאר המגזרים | 1079 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 מומלץ כי המשרד י וודא שמספר הלומדים בתוכנית שהם מהמגזר הערבי יהלום את הצפי .למספר המנהלים שיידרשו במגזר זה ולחלופות תעסוקתיות נוספות כהונה כמנהל של בוגרי התוכנית שלא כיהנו כמנהלים לפני סיום ההכשרה משרד מבקר המדינה בדק את השתלבות1,756 בוגרי התוכנית בשנים התשע"א- "התשע ז38 בתפקיד מנהל בי"ס , עד לשנת התש"ף : נבדק כמה מהם שלא כיהנו כמנהלים לפני סיום ההכשרה כיהנו כמנהלים ל אחר תום ההכשרה והיו בתפקיד זה שלוש שנים לפחות. פרק הזמן נלקח כמדד מ כיוון שלפי הגדרת הלמ"ס מנהל שכיהן בתפקידו פחות משלוש שנים מוגדר "כמנהל עוזב". בתרשים2 2 :שלהלן מוצגים הנתונים תרשים22 : בוגרי התוכניות ששימשו מנהלי בי"ס לאחר תום ההכשרה , ה תשע"א- ה תשע"ז .על פי נתוני אבני ראשה, בעיבוד משרד מבקר המדינה 38 תקופה זו נלקחה כדי לחשב תקופת כהונה של מנהל בי"ס בת שלוש שנים . | 1080 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים מהנתונים שבתרשים עולה כי מתוך 1,756 בוגרים ש סיימו את לימודיהם בשנים התשע"א- ה"תשע ז36% לא כיהנו כמנהלים לפני סיום ההכשרה וכיהנו כמנהלים במשך שלוש שנים לפחות לאחר תום הלימודים . זהו גם שיעור הבוגרים שלא ניהלו כלל - לא לפני ההכשרה ולא ל אחרי ה. עלה כש- 12% מהבוגרים שלא כיהנו כמנהלים לפני סיום ההכשרה שימשו כ מנהלים קר שנה או שנתיים לאחר תום הלימודים ."ולכן מוגדרים "מנהלים עוזבים בתרשים23 שלהלן מובאת התפלגות של847 בוגרי התוכנית בשנים התשע"א - התשע"ז שכיהנו כמנהלים לפחות שלוש שנים לאחר תום ההכשרה , עד לשנת התש"ף :הבוגרים שהחלו לכהן כמנהלים לפני ההכשרה או במהלכה לעומת הבוגרים :שהחלו לכהן רק לאחר ההכשרה תרשים23 : התפלגות הבוגרים שלאחר תום ההכשרה כיהנו כמנהלים לפחות ש לוש שנים ,, לפי שנות ההכשרה התשע"א- "התשע ז )(באחוזים .על פי נתוני אבני ראשה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מה תרשים עולה כי שיעור הבוגרים שלא כיהנו כ מנהלים במהלך לימודי ה ם או קודם ללימודים מתוך כלל הבוגרים שכיהנו לפחות שלוש שנים ,לאחר ההכשרה נמצא במגמת די יר:ה מ- 79% בשנת התשע"א ל- 49% "בשנת התשע ז. כן נמצא ששיעור הבוגרים ש היו מנהלים בשנים שקדמו ללימודי ה ם ובמהלך הלימוד ים עלה באותן שנים מ- 21% ל- 51% . | 1081 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד ולאבני ראשה לבחון את העולה מ ה תרשי ם מי ומהנתונים שלעיל ולב דוק את האפקטיביות של תוכנית אבני ראשה בהקשר להשתלבות של הלומדים בה בתפקידי ניהול. מגמת הנתונים מצביעה על כך שבשנים האחרונות עולה היתכנות לכ ך ש לומדים ששימשו כ מנהלים לפני הכשרתם בתוכנית ישמשו בתפקידם לאחר מכן ,ואילו שיעורם של מי שלא היה לפני הלימודים מנהל .דווקא ירד בתקופה זו ✰ ה תוכנית אינה עונה על ה ,צרכים לתוספת מנהלים זאת מאחר ש המכסות שהמשרד קבע למספר הלומדים בה ( 325 ב התשע"ט) נמוכות באופן ניכר מהתחזיות לצורך במנהלים ( 519 .)בהתשע"ט תחזיות אלו אף נמוכות מהצרכים בפועל , שכן בהתשע"ט מונו במוסדות החינוך הרשמי בלבד692 מנהלים . סיבה נוספת לכך שהתוכנית אינה עונה לצרכים היא ה אפקטיביות ה חלקית שלה בכל הקשור למטר ת ה העיקרית- הכשרת מי שימונו ויכהנו כמנהלי ביה"ס: כ- 40% מבוגרי המחזורים התשע"א - התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית. המשרד היה מודע לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית, והפתרון שיישם הוא הקמת עתודה לצורך מינויים בפועל- מסלול מקל , החלופי למסלול המרכזי שהוא קבע. על המשרד לשקול פתרונות נוספים לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית , לרבות הגדלת מכסת הלומדים השנתית ושינוי תנאי הסף למינוי מנהל בי"ס, בפרט בכל הנוגע לעיתוי הכשרתו . כמו כן מומלץ שהמשרד יפעל להגברת האפקטיביות של התוכנית ולהגברת השתלבות בוגריה בניהול . מומל ץ גם שהמשרד יבחן את הלי ך מיון המועמדים להכשרה כדי לשפרו כך שתובטח התאמה של הלומדים לתפקיד .מנהל בי"ס עוד מומלץ כי ה תוכנית ת בחן מתכ נת ו ומנגנון מתאימים ל הכשרת מנהלים במגזר החרדי. מרכיבי ה תפקיד של מנהלי בי"ס ה, עומס על מנהלים ונ שירת מנהלים מרכיבי ה תפקיד של מנהלי ב יה"ס בינואר2005 אימצה ממשלת ישראל את עקרונות "התוכנית הלאומית לחינוך", כפי שהוצגה על ידי כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל - ועדה שהממשלה מינתה במטרה לבצע בחינה מקיפה של מערכת החינוך במדינת ישראל ולהמליץ על תוכנית שינוי כוללת– ,פדגוגית מבנית וארגונית– וכן על התוויית דרך ליישומה. לפי הו ועד ה "האחריות הנדרשת ממנהלי בתי- ספר מחייבת עמידה בתנאי סף גבוהים, הגדרות ברורות של תפקידיהם והרחבה של ,סמכויותיהם. יש להעניק למנהלים תנאי עבודה ושכר, וליצור מנגנוני קידום במקצוע הניהול | 1082 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים שיהלמו את הדרישות הגבוהות המוצבות בפניהם " 39 . עוד המליצה הוועדה על חיזוק מעמד המנהל ; על קיום אוטונומיה מרבית לביה"ס, לרבות אוטונומיה פדגוגית ו ניהולית, ו על צמצום סמכויות המשרד והעברתן לשטח . הוועדה גם קבעה כי "מ שרד החינוך יפעל להגדרה, במתכונת סטנדרט, של מכלול תפקידיהם, הכשרתם והפעולות והתפוקות המצופות ממנהלי בתי- הספר בתחומים הבאים: בניית חזון בית- הספר, הובלת תהליכי ההוראה והלמידה ופעולות החברה והתרבות בבית-הספר; ניהול צוות בית- ;הספר ועידוד עבודת צוות; ניהול הארגון והמשאבים קידום האחריותיות המקצועית; פיתוח שיתוף הפעולה עם הקהילה" 40 . כפי שיפורט להלן, בפועל לא הוגדר תפקידם של המנהלים באופן מלא, סמכויותיהם הורחבו באופן חלקי41 ,ו מערכת החינוך נותרה .ריכוזית כפי שצוין לעיל, קיים פער בגורמים המקבלים את ההחלטות הנוגעות למערכת החינוך בישראל אל מול מדינות ה- OECD והאיחוד האירופי: בעוד שבישראל משרדי הממשלה מקבלים כ- 69% ,מההחלטות ב- OECD ובאיחוד האירופי הממשלה המרכזית מקבלת כ- 24% מההחלטות . הגדרת ה תפקיד הגדרת תפקידי מנהל בי "ס (יסודי ועל-יסודי) נקבעה )בחוזר מנכ"ל מיוחד ו' (התשנ"ה ( 1995 ) וכלולה בתקנון ש י רות עו"ה . בשנת2008 , כשנה לאחר הקמתו של מכון אבני ראשה, גיבשה ועדה מקצועית של המשרד מסמך42 ( להלן- )המסמך המבהיר את תחומי האחריות המרכזיים של מנהל בי "ס ומשמש בסיס לפעילותו של ה מכון בתחומי ההכשרה והפיתוח המקצועי. המסמך אומץ על ידי שרת החינוך דאז ו על ידי הו ועד המנהל של המכון. ב מסמך נקבע שהוא י שמש תשתית להמשך העבודה על תפקיד המנהל, אולם בפועל נמצא .כי לא הושלמה הגדרת תפקיד המנהל במסמך אחד מתכלל המשרד מסר בתשובתו כי תפיסת תפקיד המנהל ק יבלה ביטוי בכל י להערכת המנהל וב תהליכי הפיתוח המקצועי של המנהל. 39 כוח ,המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל התוכנית הלאומית לחינוך , ינואר2005 , )(יו"ר שלמה דוברת , 'בעמ 26 ; ,)לארי קובן, "נקודת מבט בינלאומית והיסטורית על רפורמות חינוך לאומיות", בתוך: דן ענבר (עורך לקראת ?מהפכה חינוכית ( 2006 '), עמ22 - 34 . 40 .שם 41 במסגרת הסכם אופק חדש (מסמך ההבנות מיום16.5.07 ) הועברו סמכויות מסוימות למנהל בי ה"ס - קבלת מורים חדשים, הערכת עובדי הוראה לצורך מתן קביעות, קידום ופיתוח מקצועי של עובדי הוראה וכ.'ו 42 תפיסת תפקידו של מנהל בית ספר במדינת ישראל דצמבר2008 . | 1083 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 משרד מבקר המדינה ממליץ שהמשרד ישלים גיבוש המסמך שיגדיר באופן מלא את תפקיד מנהל ביה"ס. להלן פירוט מתוך המסמך של תפקידיו העיקריים של מנהל בי"ס ותחומי הניהול שעליו לעסוק :בהם תפקידם המרכזי של מנהלי בתי ספר הו א להנהיג חינוכית ופדגוגית את בי ה"ס כדי לשפר את חינוכם ו את למידתם של כלל התלמידים . עיצוב תמונת העתיד של בי ה"ס - חזון וניהול שינוי: על המנהל להוביל מאמצי חשיבה ותכנון יעדים ודרכי פעולה ארוכי-טווח ומונחי-נתונים, בשיתוף סגל בי ה"ס ,וגורמי רשות וקהילה כדי שבית ספרו יצליח למלא את צורכי השותפים, לסגל את עצמו לשינויים ולזכות בהכרה וב הערכה על מאמציו והישגיו מצד הגורמים הפועלים בו ובמחיצתו. ה נהגת הצוו ת, ניהולו והתפתחותו המקצועית. התמקדות ביחיד - התלמיד . ניהול הקשרים בין בי ה"ס לקהילה - הורים וגורמים נוספים : בהיותו מנהיג בי ה"ס , על המנהל לראות את המערכת הבית-ספרית על מגוון ממדיה ותחומיה וליצור ביניהם חיבורים הדוקים למען הצלחתם של כל התלמידים. למנהל יש תפקיד ביחס לתשתית הארגונית של בי ה"ס , כדי שזו ת תמוך במימוש יעדו המרכזי של בי .ה"ס המשימות הניהוליות משרת ות מטרות חינוכיות ו שזורות בכלל התפקידים והתחומים שבאחריות מנהל בי ."ס אבני ראשה מסרו למשרד מבקר המדינה ביולי2020 כי "מסמך קונספטואלי זה, אינו אמור לכסות את כל שדות הפעולה של מנהל בית הספר ולא להקיף את כל ממשקי העבודה של מנהל בית הספר עם המשרד , עם הרשות המקומית, עם הבעלות על בית הספר וכו'. חוזר המנכ"ל המשיך לשמש כפלטפורמה המרכזית להנחיות המנכ"ל את מנהלי בתי הספר, לכל דב ."ר ועניין אלפי חוזרי מנכ"ל מפרטים את הדרישות ש על ביה"ס, מנהליהם ו עו"ה לעמוד בה ן . אחד מסעיפי ה תוכנית של המשרד להקלת העומס על מנהלים הוא צמצום חוזרי מנכ"ל במהלך4 שנים: מ - 18,000 בשנת התשע"ח ל- 1,200 עד התשפ"א. המשרד מסר ל משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי ע ד מאי2020 צומצמו11,500 ,חוזרים ו- 2,700 נוספים יצומצמו עד סוף ה תשפ"א. מכאן שבמועד הביקורת נותרו6,500 חוזרי מנכ"ל המנחים את מנהלי ביה"ס. גם לאחר צמצומם העתידי המתוכנן להתבצע יוותרו כ- 3,800 חוזרי .מנכ"ל העוסקים בהפעלת מערכת החינוך | 1084 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים הפירוט לעיל מצביע על כך ש למשרד אין קודקס המאגד את כל ההנחיות, ההוראות והדרישות מהמנהלים. כל אלו נכללו בכ- 6,500 חוזרי מנכ"ל במועד הביקורת. משרד מבקר המדינה מציין לטובה את פעילות המשרד להפחתת העומס של מנהלים ולצמצום מספר חוזרי המנכ"ל וממליץ לו לבחון הכנת קודקס, ובו יאוגדו כלל ההנחיו ת למנהלי בתי .הספר עמדות ביחס לתפקיד מנהל בי"ס תחושות של עומס ולחץ בסביבת העבודה יוצרות חוסר איזון בין דרישות התפקיד לבין המשאבים והכוחות העומדים לרשות המנהלים, כגון התמיכה שהם מקבלים ויכולתם להתמודד עם דרישות התפקיד. חוויה של עומס ושל לחץ רב ו מתמשך עלו לה לפגוע ברווחת המנהלים, בתפקודם ובשביעות רצונם, ולהגביר את השחיקה ואת העזיבה של המקצוע43 . מחקר טאליס2018 : ,כאמור ממחקר זה ,עולה כי גורמים הנוגעים להתנהגות תלמידים י לה עדרויות של אנשי צוות ולמתן משוב למורים ומענה להורים הם מקור של לחץ עבור מנהלים בישראל- בפרט בבתי ספר דוברי עברית ופחות עבור מנהלים בב י"ס דוברי ערבית - במידה רבה יותר מעמיתיהם במדינות ה- OECD . עוד עלה מהמחקר כי שביעות הרצון של מנהלים בישראל משכרם ומתנאי העס קתם נמוכה במ מוצע מזאת של עמיתיהם במדינות הOECD- , ו כי מנהלים דוברי עברית שגילם מתחת ל- 45 שנים מעוניינים להמשיך בתפקידם כ- 3 שנים פחות ממקביליהם במדינות ה- OECD (ראו לעיל גם נתונים בין-לאו מיים על מנהלי בי"ס ובפרק המבוא .) :פגישות שנערכו עם מנהלים נציגי משרד מבק ר המדינה נפגש ו במהלך הביקורת עם ש י שה מנהלי בי"ס הפעילים בארגוני מנהלים ועם יו"ר ארגון המנהלים . בפגישות הציגו המנהלים קשיים ,הנוגעים לתפקידם. לדבריהם המבנה הנוכחי של מערכת החינוך מטיל עליהם אחריות רבה, אך כמעט אינו מותיר בידיהם סמכויות. מבנה זה יוצר מערכת א חידה בכל הארץ שאינה מותאמת ו לצ רכי התלמידים וצוותי ההוראה על פי מאפייניהם השונים ולפי השתייכותם ל רשויות המקומיות ואף ל שכונות בתוך הרשויות המקומיות . להלן עיקר הקשיים שהציגו המנהלים שנפגשו עם נציגי משרד מבקר המדינה : למנהל יש אחריות גדולה דו מא לצד סמכויות מועטות וחוסר באוטונומיה: המנהל אחראי ללימודיהם, לחינוכם ולשלומם של התלמידים במוסד שהוא מנהל, אולם מידת הגמישות .המוקנית לו מועטה ממשקי עבודה של המנהל עם גורמים רבים: מנהל בי"ס כפוף לגורמים רבים ופועל בממשקים עם בעלי עניין :שונים המשרד ;רשות מקומית ,ולעיתים בעלות; הורים, תלמידים מורים וארגוני מורים. לכל אחד מאלו דרישות וצרכים, ואלו אינם חופפים תמיד. הדבר מביא לכך שמנהל ביה"ס נמצא בתווך בין בעלי עניין המפעילים עליו כוחות .מנוגדים 43 מתוך מחקר טאליס , (ראו הערה8 לעיל), פרק14 . | 1085 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים24 : כפיפויות וממשקי עבודה של מנהל בי"ס מקור: משרד מבקר המדינה. יה קף תפקיד רחב בצד משאבי עבודה לא מספקים ו ביורוקרטיה :מרובה מנהל בי"ס נדרש לפעול מול גורמים רבים גם בתוך המשרד : יחידות מטה, מחוז, מפמר"ים44 ואחרים. עליו לפעול מתוקף הנחיות והוראות המרוכזים באלפי חוזרים היוצרים נטל בירוקרטי. מנגד, ה משאבים העומדים לרשותו מוגבלים ו אינם מאפשרים לו העסקת כוח עזר תפעולי. עומס זה פוגע ביכולת המנהל לשמש .מנהיג חינוכי תגמול שאינו מספק: הגמול הכספי הניתן למנהל אינו הולם את היקף המשימות והאחריות המוטלים עלי ו ואינ ו מתמרץ אותו לשאוף ל .תפקיד :סקר שנערך עבור ארגון המורים בחודשים יוני - יולי2015 ערך מכון מחקר סקר עבור ארגון המורים בקרב294 מנהלי בי"ס על-יסו דיים. :להלן נתונים מתוך הסקר 44 מפקח .מרכז מקצוע | 1086 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים תחושות ע:ומס 90% מה מנהלי ם שהשתתפו בסקר השיבו כי הם מקדישים זמן רב מדי להליכים ביורוקרטיים, לדוחות ולטפסים שהם נדרשים להגיש ; 76% מהמשתתפים השיבו כי המשרד אינו מודע לעומס שיש עליהם וכי למשרד אין ראייה כוללת בדבר מכלול תפקידיו של המנהל בפרק זמן נתון; ו- 74% סברו כי הנ הלת ה משרד אינה יודעת מה מטילים כל אגפי ה משרד על המנהל. תחושות חוסר גיבוי ואי-אמון :מצד המשרד 69% מהמנהלים השיבו כי הם חשים שהמשרד ;אינו נותן אמון בעבודתם73% השיבו כי גורמי המשרד מעדיפים את עמדת ההורים והתלמידים ;על פני עמדתם60% סברו כי רוב גורמי המשרד א ינם מכבדים את דעתם ;כמנהלים66% מסרו כי לעיתים הם פוחדים לנקוט פעולה מכיוון שהם משוכנעים שהמשרד לא יגבה אותם . 69% מהנשאלים השיבו כי התנהלות ה משרד מביאה אותם מדי פעם לשקול את המשך עבודתם ;כמנהלים64% השיבו כי לא טוב להיות מנהל בי "ס על-יסו .די סיכום הדברים מצביע על קושי שמציגים מנהלים במילוי תפקיד ם ו על חוסר שביעות רצו נם .הקשיים שהוצגו עלולים לפגוע בהתמדה של מנהל ים בתפקידם ול גרום ל נשירה ,מוגברת לפגוע במוטיבציה של עו"ה איכותיים ו מתאימים להגיש מועמדותם לתפקיד מנהל וכן עלול להעלות את שיעור עו"ה שהוכשרו לת פקיד אך אינם .עוסקים בו משרד החינוך העלה בתשובתו הסתייגויות מהעמדות שעלו בסקר שנערך ב- 2015 . נוכח זאת , מומלץ כי המשרד יבחן עמדות אלו בקרב כלל המנהלים, לרבות באמצעות סקר שיבצע מטעמו, וככל שנדרש, ינקוט פעולות שיפחיתו את תחושת הקושי שהמנהלים .העלו פעולות משרד החינוך לצמצום העומס של המנהלים המינהל הפדגוגי מסר בדצמבר2018 45 ו במאי2020 במסגרת הביקורת הנוכחית למשרד מבקר המדינה כי ה משרד פועל להפחית את העומס על המנהלים ולהגביר את האפקטיביות שלהם בתוכנית בת38 סעיפים המבוצעת על ידי יחידות שונות במשרד (להלן - התוכנית להקלת העומס .)על מנהלים ה תוכנית להקלת העומס על מנהלים כוללת בין היתר מרכיבים אלו : שיפור תנאי ההעסקה של המנהלים; מתן גמיש ות פדגוגית; הפחתת שעות ההוראה הפרונטאליות של המנהלים; צמצום מספר הוועדות המלוות; פיקוח דיפרנציאלי על בתיה"ס; צמצום חוזרי המנכ"ל ואיחודם; הפחתת הפיקוח ו ה בקרה על בתיה"ס לצד הרחבת האוטונומיה של המנהלים בקבלת ההחלטות .הניהוליות משרד מבקר המדינה ריכז את הנתונים ש מסר המשרד ,לגבי תוכנית זו ו עדכן את המיצב (סטטוס) שלה ב מועדים דצמבר2018 ומאי2020 . 45 במסגרת .ביקורת קודמת | 1087 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים25 שלהלן מציג את ה התפלגות של מידת יישום המשימות ב תכנית להקלת העומס על מנהלים לפי המיצב ב מאי2020 : תרשים25 : יישום המשימות ב תוכנית ל הקלת העומס על מנהלים , ,לפי מיצב מאי2020 )(באחוזים על פי נתוני משרד החינוך ., בעיבוד משרד מבקר המדינה יש לראות בחיוב את תוכניות המשרד ואת פעולותיו ל ייעול עבודת יחידותיו השונות .ולהקלת העומס על מנהלים אולם הנתונים מצביעים על כך ש- 76% מהמשימות עדיין לא בוצעו או בוצעו חלקית .. יש להביא בעניין זה בחשבון את ההשלכות ממשבר הקורונה .מומלץ שהמשרד ישלים את ביצוע תוכניתו להקלת העומס על מנהלים עזיב ת מנהלים חדשים כניסה חדשה לתפקיד המנהל כרוכה בנשירה טבעית של חלק מהמתמנים בתחילת הדרך. היה מצופה ש המשרד יבחן את שיע ורי הנשירה ואת ה סיבות לה ו יגדיר את יש עור הנשירה הסביר של מנהלים חדשים שהתמנו לתפקיד ,שיאפשר צמצום הנשירה . עלה שהמשרד אינו מרכז ומנתח נתונים על עזיבת מנהלים חדשים ועל הסיבות לכך, והוא גם לא קבע מהו שיעור.נשירה סביר נתוני המשרד על עזיבת בוגרי התוכנית שהתמנו למנהל ים: מניתוח נתונים של אבני ראשה ושל המשרד עולה כי מתוך1,999 בוגרי התוכנית ב שנים התשע"א- התשע"ח כיהנו1,268 | 1088 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים כמנהלים במשך שנה אחת לפחות; 150 מתוכם (כ- 12% ) עזבו את התפקיד לאחר ש כיהנו כמנהלים במשך שנה עד שלוש שנים בלבד46 . נתוני הלמ"ס על עזי בת מנהלים חדשים: הלמ"ס מגדיר עזיב ת מנהלים כ אי- הופעה של מנהל במשך שלוש שנים ברצף בקבצים שה למ"ס מנהל . תרשימים26 ו- 27 שלהלן מציגים את נתוני הלמ"ס מ יולי2020 בדבר שיעור העזיבה הממוצע של מנהלים בביה"ס היסודיים וה על-יסו דיים במהלך השנה הראשונה, השלישית והחמישית לכהונתם (שיעורי עזיבה של מנהלים חדשים ושל )כלל המנהלים47 ,בשנים התש"ס- ( התשע"ז2000 - 2017 ( ) הנתונים מתייחסים לכל הסיבות לעזיבת מנהלים) . תרשים26 : שיעור העזיבה השנתית הממוצע של מנהלים חדשים לעומת שיעור העזיבה הממוצע של כלל המנהלים בבתי ספר יסודיים (ב )אחוזים, כל קבוצה נמדדה בפני עצמה .על פי נתוני נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה 46 לא כיהנו בתפקיד לפחות שנתיים רצופות (כך הגדיר משרד החינוך עזיבת מנהלים במסמך התחזית מ- 2018 ). מנהלים אלו לא כיהנו לפחות בשנתיים האחרונות- התשע"ט- .התש"ף 47 הנתונים כוללים נת וני ם חלקיים של מוסדות ה חינוך החרדי: נכללו נתוני רשתות החינוך החרדי הגדולות, ו לא נכללו נתוני מוסדות פטור ומוסדות מסוג תרבותי-ייחודי. | 1089 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 תרשים27 : שיעור העזיבה השנתית הממוצע של מנהלים חדשים לעומת שיעור העזיבה הממוצע של כלל המנהלים בבתי ספר על-יסו דיים (באחוזים , כל קבוצה נמדדה בפני עצמה ) על פי נתוני .הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מה נתוני ם שבתרשימים עולה כי שיעורי העזיבה של מנהלים בכלל ושל מנהלים חדשים בפרט גבוהים באופן ניכר בחינוך ה על-יסו די מאלו שביסודי. עוד עולה כי שיעור העזיבה של מנהלים חדשים בחינוך על ה-יסו די בתוך 3 שנים ממועד מינוים כפול משיעור העזיבה הממוצע של מנהלים בכלל ,ובתוך 5 שנים הוא גבוה מהם פי שלושה . עוד עולה כי בממוצע כ- 10% מהמנהלים החדשים עוזבים את התפקיד בתוך3 שנים , ובתוך5 שנים עוזבים כ- 15% .בממוצע אבני ראשה הוסיפו בתשובתם פרטים על בדיקה נוספת שערך הל מ"ס עבור המשרד ב ספטמבר 2020: מהבדיקה עלה כי שיעור העזיבה, בתוך שלוש שנים, של מנהלים חדשים ש הוכשרו בתוכנית עומד על כ- 18% בממוצע בשנה , זאת לעומת כ- 28% של מנהלים שלא .הוכשרו בה ,מנגד שיעור העזיבה בתוך שלוש שנים של מנהלי ם חדשים ש השתלמו במהלך תפקיד ם (ליווי והשתלמות תוך תפקיד, בנוסף לס)יום התוכנית עומד על כ- 19% בממוצע בשנה, זאת לעומת כ- 45% של מנהלים שלא ה שתלמו כך. לדעת אבני ראשה, עובדות אלו מאוששות את החשיבות של הכשרה איכותית כ הכנה מתאימה לתפקיד וב צמצום.שיעור העזיבה המשרד מסר בתשובתו כי לדעתו לא נכון לקבוע "יעד" לצמצום נשירה וכי חשוב שיכהנו בתפקיד מי שמעוניינים בו ו מי ש ממלאים א ותו .בהצלחה ,עוד מסר כי מנהלים מקבלים ליווי מקצועי אישי וקבוצתי במהלך השנתיים הראשונות לעבודתם, על מנת לסייע בקליט .תם | 1090 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים המשרד השקיע מאמצים כספיים וניהוליים רבים בבוגרי התו כנית להכשרת מנהלים. עלה כי המשרד אינו עורך הליך של בדיקה והפקת לקחים עם מנהלים חדשים שכיהנו כמנהלים וחדלו בנוגע לסיבות לכך ; מומלץ כי המשרד י קיים הליך של הפצת שאלון וניתוחו והפקת לקחים ממנהלים עוזבים .בכלל וממנהלים חדשים בפרט משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד ה חינוך לנתח את נתוני עזיבת המנהלים החדשים ולקבוע יעדים שיסייעו לצמצם עזיבה לא רצויה . | 1091 | ה | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים | מבקר המדינה דוח שנתי71ג | התשפ"א- 2021 סיכום ה משרד ממנה ומעסיק את מנהלי ב הית "ס במוסדות החינוך הרשמי, קובע את דרכי המינוי ואת דרישות הסף לאיוש משרות הניהול בכל סוגי המוסדות. המשרד מפעיל באמצעות אבני ראשה תוכנית להכשרת מנהלים, והשתתפות בה היא .דרישת סף למינוי דרך המלך למינוי מנהלים היא ב אמצעות הליך מכרז י ה מאפשר התמודדות שוויונית ותחרותית בין מועמדים ה .עונים על דרישות הסף בנסיבות ייחודיות ניתן למנ ות מנהל במינוי בפועל לשנה אחת .ללא עמידה בתנאי הסף ואולם מינויים בפועל של מי שאינם עומדים בדרישות הסף וללא פרסום המשרה הפנויה הפכו ל מחצית מה מינוי ים של מנהלים במערכת החינוך הרשמית, והמשרד אף הקים עתודה לשם כך. בעבור המכהנים כמנהלים בפועל נוצר הליך הפוסח על הליכי המיון לתוכנית ההכשרה ש בהם האחרים .מחויבים מ שרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מגמת הגידול ב- 50% במספר המנהלים בוגרי אבני ראשה ש מונו בשנים התשע"ז- התש"ף בהליכי מכרז. עם זאת עדיין קרוב ל- 60% מהמנהלים שהתמנו - אם ב הליך מכרז י ואם כמינוי בפועל- .אינם בוגרי התוכנית עוד עולה אפקטיביות טעונה שיפור של תוכנית ה הכשר : כ ה- 40% מבוגרי המחזורים התשע"א עד התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית .אף שהתוכנית נקבעה כאחד מתנאי הסף למינוי מנהל בי"ס (יש חלופה לכך במקרים מוגבלים ומוג דרים ,)מכסת הלומדים בתוכנית אינה עונה על ה צרכים לתוספת מנהלים. גם בהתחשב בכך כש- 40% מהבוגרים אינם מכהנים כמנהלים ,מדובר בפער ה הולך וגדל בין מספר בוגרי התוכנית לבין הדרישה ל תוספת מנהלים מדי שנה .קיימת גם תופעה של עזיבה מוגברת של מנהלים חדשים, אך ה משרד לא בדק את הסיבות לכך , לא הפיק מכך לקחים ולא קבע מהו שיעור סביר ל .נשירה ,על פי עמדות המנהלים אחת הסיבות המעודדות נשירה של מנהלים היא העובדה ש ,הדרישות מהם רבות והיקף אחריותם רחב ובה בעת מרבית הסמכויות נתונות בידי ה משרד . יתרה מזאת המנהלים נדרשים לפעול מול גורמים רבים הן בתוך ה משרד הן מחוצה לו. עובדה זו בולטת גם בהשוואה לזירה ה בין-לאו מית. ככלל , תפקיד המנהל ותחומי אחריותו אינם מוסדרים במסמך מרכז י אלא נגזרים מח וזרי מנכ"ל רבים, ד בר ה מוסיף בירוקרטיה ו מכביד על ההתנהלות ה .שוטפת של המנהלים | 1092 | דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים לתפקודם ולאיכותם של מנהלי ם יש השפעה מכרעת על התנהלות בי ה "ס, על הישגי תלמידיהם ועל מערכת החינוך בכללותה. מומלץ שה משרד יבחן דרכים לשיפור הליכי מינוי של מנהלי בתי "ס בכל המגזרים ובכלל זה ה מגזר החרדי. חשוב גם שה משרד ואבני ראשה ינקטו צעדים לש י פור היעילות של התוכנית כך שבוגריה ישתלבו בתפקידי ניהול . ,זאת ועוד ראוי ש המשרד יבחן את הסיבות ל נשירת מנהלים חדשים ו את הקשר בין העומס על מנהלי בתי ספר ותנאי העסקתם לבין העובדה שמנהלים מעטים מתמודדים על משר תו מנהלים .נוכח זאת מומלץ שהמשרד ישקול אפשרויות נוספות שיחזקו את תפיסתו ו ש יהלמו אותה ביחס לאופ ן הבחירה של מנהל בי"ס במערכת החינוך- באמצעות הליך מכרז י שבו על המועמדים לעמוד בתנאי הסף שהוא קבע .אחת האפשרויות ה ראויות להישקל היא הרחבת מכסת הלומדים באבני ראשה והתאמתה לצרכים הכמותיים ו ארוכי הטווח במנהלים. אפשרות נוספת שראוי שתישקל היא גיבוש חלופה שקולה ללימודים בתוכנית אבני ראשה או שינוי של תנאי הסף הקובעים שרק בוגרי התוכנית יכולים להתמנות למנהלים ו ההכשרה תשולב לאחר המינוי.