חומר רקע
חוק ההסדרים
העלאת גיל הפרישה לנשים
כללי
בטיוטת חוק ההסד רים מיום11
יולי2021
מבקש
ים להעלות את גיל הזכאות ש
ל נשים לקצבת זקנה ול
זכאות
ל פנסיה באופן מדורג עד גיל65
, לאחר מכן להצמידו לעליה בתוחלת החיים עד לגיל67
ומאותו הרגע להחיל
את ההצמדה גם על גברים.
,מהלך זה יפגע בעיקר בנשים מוחלשות המועסקות במקצועות שוחקים
המשתכרות שכר נמוך מאוד או שנפלטו משוק העבודה ואינן מצליחות למצוא עבודה חדשה. לפיכך, מוצע
ללוות את העלאת גיל הפרישה בכלי סיוע משלימים בהתאם להמלצת הוועדה הציבורית, אשר יפחיתו
את הפגיעה ויצרו תמריצים חיוביים להישאר בשוק העבודה.
לצד זאת, מציע שר האוצר כי משרד האוצר יציג כלים נוספים לסיוע לנשים המושפעות מהעלאת גיל
הפרישה.
הצעת החוק ההסדרים
בעשורים האחרונים חלה התפתחות דמוגרפית בעולם שעיקרה עליה מתמשכת בתוחלת החיים ותהליך הזדקנות של
האוכלוסייה. כיום עומדת תוחלת החיים הנותרת לגבר בגיל65
על20.3
שנים ולאישה22
.שנים
( בעשורים הקרובים צפוי היחס שבין מספר המבוגרים החברה65
.ומעלה) לכלל האוכלוסייה לגדול בעשרות אחוזים
להתפתחויות אלה השפעות מאקרו כלכליות נרחבות על הוצאות הממשלה: תשלומי קצבת ,זקנה, הוצאות בריאות
.תשלומי פנסיה תקציבית ועוד אשר עלולות לפגוע ביכולת הביטוח הלאומי לשלם קצבאות
ברמת משק הבית הבודד, התארכות תוחלת החיים משמעותה התארכות תקופת הגמלאות המעמידה בסימן שאלה
את יכולתם של גמלאים לממן את עצמם בתקופת הגמלאות ולשמר את רמת החיים מ .מנה נהנו בזמן שנות עבודתם
.קושי זה בולט יותר אצל הנשים שתוחלת החיים שלהן גבוה יותר
גיל הפרישה בישראל הוא מהנמוכים בOECD
, וישראל היא אחת המדינות הבודדות בהן קיים פער בין גיל הפרישה
לנשים העומד היום על62
לגיל הפרישה לגברים העומד על67
.
העלאת גיל הפרישה לנשים תביא להגדלה משמעותית של שיעורי התעסוקה לנשים ותאפשר לצמצם פערים בין נשים
לגברים לאחר גיל60
, תוביל לעליה של עשרות אחוזים בפנסיה ותמנע הפחתת זכויות בקרנות הפנסיה. בנוסף, העלאת
גיל הפרישה לנשים יפחית את הגידול הצפוי בהוצאות הביטוח הלאומי ויתרמו לשיפור.במצבו הפיננסי
1.
מוצע להעלות את גיל הפרישה באופן מדורג עד שגיל הפרישה לאישה שנולדה בינואר1960
ואילך יעמוד על65
.
2.
כמו כן, מוצע להחיל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה, לאישה ולגבר, החל מחודש יולי2038
יעלה גיל
הפרישה אחת לשלוש שנים בשני שליש מהעלייה בתוחלת החיים של אישה/גבר בגיל65
.
3.
העלאת גיל הפרישה עלול להשפיע באופן שלילי על חלק מהנשים המתקשות להשתלב בשוק העבודה, לפיכך, מוצע
ללוות את העלאת גיל הפרישה בכלי סיוע משלימים בהתאם להמלצת הוועדה הציבורית, אשר יפחיתו את הפגיעה
ויצרו תמריצים חיוביים להישאר בשוק העבוד.ה
4.
.לצד זאת, מציע שר האוצר כי משרד האוצר יציג כלים נוספים לסיוע לנשים המושפעות מהעלאת גיל הפרישה
עמדת ההסתדרות
הלאומית
תומכים בה עלאת גיל הפרישה לנשים בקרנות הפנסיה
ובעמדת שר האוצר ל
ייצר כ
לים ו פתרונות
ית ש
נו
מענה
לאוכלוסיות החלשות שלא משתלב ות בשוק העבודה ובמקצועות שוחקים טרם קידום החוק לעניין הזכאות
.לקצבת זקנה
1.
.העלייה המתמדת בתוחלת החיים גוררת איתה הארכת תשלומי הפנסיה
משמעות הדבר חלוקה של אותו חיסכון פנסיוני ליותר חודשי תשלום וכתוצאה מכך נוכחנו בשנים האחרונות
להפחתות מזכויות העמיתים.בקרנות הפנסיה ולקיצוץ הקצבה החודשית
2.
לאור האמור, סבורה ההסתדרות הלאומית כי נכון יהיה להגדיל את גיל הפרישה לנשים בקרנות הפנסיה, לצורך
החישובים האקטואריים ולמניעת הפחתות בקצבה החודשית.
3.
,יחד עם זאת
איננו רואים מקום לנצל את ההזדמנות ולהגדיל את גיל הפרישה לצורך
קבלת קצבת הזקנה
מביטוח לאומי . מקרה זה יהווה פגיעה קשה בזכויות הקיימות לנשים במדינת ישראל, בדגש על הדור בו סבלו
.הנשים מתקרות זכוכית ומאפליה בשכר
4.
באופן הזה ישלמו הנשים פעמיים בשל הצורך לכסות את גירעונות המוסד לביטוח לאומי, בחוסר היכולת שלהן
להגיע לחיסכון פ .נסיוני ראוי בגינו יסבלו ביחס תחלופה גבוה בפרישה וגם תימנע מהן האפשרות לקצבת זקנה
טרם העלאת ההצעה יש לתת מענה לנשים מובטלות, נשים שלא מצליחות להשתלב בשוק העבודה ונשים
.במקצועות שוחקים
5.
בנוסף לכך
אנו מתנגדים בתוקף להצמדה קבועה של גיל הפרישה לעלייה בתוחלת הח
יים , שכן לכל שינוי כזה
יהיו השלכות כלכליות גדולות על העובדים. על כן, ככל שתידרש ממשלת ישראל בעתיד להגדיל את גיל הפרישה
.עליה לקיים דיונים בהם יפורטו כל ההשלכות ולקבל החלטה
במקרה זה מבקשים להטמיע מנגנון אוטומטי הפוך לפיו קודם יבוצעו השינויים ורק אחרי כן ישק .לו ההשלכות
ניסיונות עבר נתקלו בהתנגדות חברי כנסת מהשמאל שזכו לתמיכת
יו"ר ועדת הכספים ושר אוצר–
כיום המצב יחסית שונה
היו מספר ניסיונות להעלות את גיל הפרישה לנשים אך אלה נכשלו בשנים האחרונות בשל התנגדות של
חברות כנסת בעיקר מהשמאל שנהנו מתמיכת יו"ר ועדת הכספים
אז,
ח"כ משה גפני
מ יהדות התורה. הן
דרשו לפצות נשים שעובדות במקצועות שוחקים וכן נשים מובטלות, שהעלאת גיל הפרישה תדחה את קבלת
קצבת הזקנה שלהן. בין האוצר לחברות הכנסת לא הושגה הסכמה על היקף הפיצוי, מה שמנע את העברת
החוק. שר האוצר לשעבר משה כחלון נמנע מלהתערב בעימות ולכפות העלאה.
1
מאז2016
נדחית העלאת גיל הפרישה לנשים שוב ושוב בשל לחץ של גופים שונים, בעיקר מחשש שנשים
המועסקות בעבודות שוחקות ייפגעו. הדחייה המתמשכת גרמה כל פעם לאיומים בקיצוץ הפנסיות של270
עמיתי קרונת הפנסיה הוותיקות, שכל פעם נדחתה בסופו של דבר.
2
מתווה העלאת גיל
הפרישה
שבחוק ההסדרים- בביקורת ציבורית
לצד
תגובות חיוביות
עמדת ההסתדרות הכללית
""כל תוכנית חייבת להיעשות בהסכמה מלאה3
עמדת
מכון יסודות / קרן ברל כצנלסו ן2021
:
המתווה החדש שמופיע בטיוטת חוק ההסדרים מבקש להעלות את גיל הזכאות של נשים לקצבת זקנה
ולמשיכת כספי הפנסיה באופן מדורג עד גיל65
, לאחר מכן להצמידו לעליה בתוחלת החיים עד לגיל67
ומאותו הרגע להחיל את ההצמדה גם על גברים.
מהלך זה יפגע בעיקר בנשים מוחלשות המועסקות
במקצועות שוחקים, המשתכרות שכר נמוך מאוד או שנפלטו משוק העבודה ואינן מצליחות למצוא עבודה
חדש
ה.
בשל מורכבות ורגישות
,הרפורמה יש להוציא את הפרק מחוק
.ההסדרים השלכות משבר הקורונה על
אוכלוסיית הנשים
,העובדות המחלוקת הציבורית על העלאת גיל הזכאות והמחסור במידע מהימן בנוגע
1
,שחר אילן, כלכליסט12.7.21
,
https://www.calcalist.co.il/local_news/article/ry7fsof6u
2
, פעילן
מיכלN12
26.7.21
,
-
money/2021_q3/Article
-
https://www.mako.co.il/news
97ed669d64fda71026.htm
3
,גד ליאורynet
,
11.7.21
https://www.ynet.co.il/economy/article/sja0qp00600
למספר הנשים שייפגעו
,מהמהלך מחייבים דיון מעמיק שלא יכול ולא ראוי שיתקיים במסגרת דס הזמנים
שמכתיב חוק ההסדרים.
עמדת
השרה אורית פרקש-הכהן, המובילה את הנ
ושאים הכלכליים במפלגת כחול לבן
"נושא העלאת גיל הפרישה בישראל מתעכב שלא לצורך מעל15
שנה. הסדרת הסוגיה היא בשורה חשובה
לנשים, לשוק העבודה ולקרנות הפנסיה בישראל, שממשיכות לפעול תחת ,הנחת פרישה מוקדמת של נשים
."בציפייה לתיקון שלא קורה, דבר שמכביד על התנהלותן הכלכלית
,"מחד אני מברכת את שר האוצר ליברמן על צעד חשוב בכיוון הנכון. מאידך, כמובן שעל המתווה להיות מדורג
"וכזה שייתן מענה מותאם לאוכלוסיות נשים במקצועות שוחקים ואני בטוחה שכך יהיה.
4
עמדת מפלגת העבודה
:מיכאלי"ללא טיפול בנשים מוחלשות, לא יועלה גיל הפרישה לנשים"
5
,עמדת נשיא איגוד לשכות המסחר, עו"ד אוריאל לין
"ההחלטה נכונה, אך יש לעשות זאת במיידי
ולא באופן הדרגתי. אין צורך לפרוס את המהלך להעלאת גיל
הפרישה על כל כך הרבה שנים. אפשר כבר בשנת2022
לעבור למצב שבו גיל הפרישה לגברים ונשים יהיה
בשיעור אחיד של67
שנים. עם זאת, יש להבין שלא לכולם תהיה אכן מיד עבודה ,
ולכן יש להעלות את גיל
הפרישה לאלה שכן יש
להם עבודה".
6
עמדת ארגוני הנשים
בארגוני הנשים מבקשים להגדיל את גובה מענק העבודה לעובדות בגילאי64
-
57
, וכן תוספת הכנסה לבעלות
הכנסות נמוכות.
עוד דורשים את הגדלת תקופת הזכאות לדמי אבטלה לנשים בגיל57
ומעלה לשנה.
7
חוק ההסדרים–
הליך חקיקה לא תקין–
גירעון דמוקרטי–
ביקורת
שיפוטית של בג"ץ
הספרות מצביעה
כי המשך השימוש בחוק ההסדרים, ואף פיתוחו לכלל מנגנון עיקרי ומרכזי ליישום
מדיניותה הכלכלית של הממשלה, גורם לפגיעה בדמוקרטיה הישראלית, תוך שימוש ברטוריקה ובכוחות
.השאובים ממצבי חירום, ומעקר חקיקת רווחה8
( נחמיאס וקליין1999) טוענים
כי מבנהו המיוחד של חוק
ההסדרים והליכי חקיקתו המהירים והחריגים, מעוררים ביקורת נוקבת בכנסת ומחוצה לה. הביקורת
מתמקדת בהיבטים פוליטיים-
ציבוריים ומשפטיים, בסטיות מנורמות משילות דמוקרטיות המחייבות
דיווחיות(accountability),
שקיפות
(transparency)
ומערכת אפקטיבית של בלמים ואיזונים בתהליך
4
,גד ליאורynet
,
11.7.21
https://www.ynet.co.il/economy/article/sja0qp00600
5
,שחר אילן, כלכליסט12.7.21
,
ps://www.calcalist.co.il/local_news/article/ry7fsof6u
htt
6
,גד ליאורynet
,
11.7.21
https://www.ynet.co.il/economy/article/sja0qp00600
7
, פעילן
מיכלN12
26.7.21
,
-
money/2021_q3/Article
-
https://www.mako.co.il/news
97ed669d64fda71026.htm
8טל גולן, הגירעון הדמוקרטי של חוק ההסדרים ושחיקתה של מדינת-הרווחה הישראלית, משפט וממשל יא תשס"ח
'עמ
243
-
311
.
עיצוב המדיניות הציבורית בכלל והתחיקה בפרט. על אף ביקורת חוזרת ונשנית,
לא נעשו עד היום מהלכים
.משמעותיים לביטול החוק או להכנסת שינויים מהותיים במתכונתו9
.אף בגץ מתח ביקורת על השימוש בחוק ההסדרים10
כ ך השופטת
בייניש מציינת כי בעת חקיקת חוק
ההסדרים הראשון ב-
1985
כצעד משלים לתוכנית החירום הכלכלית לייצוב
,המשק חייב מצבו הקשה של
המשק תוכנית חירום כלכלית
,כזו אלא שמאז הפך החוק שנולד כחוק חירום לנוהג מקובל המובא לאישור
הכנסת מדי שנה בצמוד לחוק
,התקציב לעיתים תחת השם 'חוק
'ההסדרים ולעיתים תחת שמות
.אחרים
חוק ההסדרים ודומיו הפכו ל"דברי חקיקה מסיביים העוסקים במספר גדל והולך של נושאים ממגוון רחב
של
,תחומים ואף בנושאים אשר אינם בעלי זיקה ישירה והכרחית לתקציב…עם השנים גבר השימוש בחוקי
ההסדרים לא רק לשם תיקוני חקיקה הנדרשים לשם התאמת החקיקה הקיימת לחוק
,התקציב אלא
כפלטפורמה לחקיקה ולתיקוני
,חקיקה לא פעם מהותיים ומרחיקי
,לכת וכאמצעי לעריכת שינויים מבניים
במשק
,ובחברה לרבות בנושאים שנויים במחלוקת שהממשלה הייתה מתקשה להעבירם בהליך חקיקה
."רגיל השימוש במנגנון החקיקה של וק ח ההסדרים ודומיו מעורר בעייתיות רבה מבחינת ההליך הדמוקרטי
.התקין לדברי בייניש "מדובר בהליך חקיקה שמקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק וממצה ואשר פוגע
ביכולתם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים
בהצעת
."החוק עוד מוסיפ
ה בייניש כי "הליך חקיקה חפוז שאינו מאפשר לקיים דיון ראוי בהצעת החוק
עלול אף לפגום בתוצר של הליך
..החקיקה מנגנון חקיקה זה המשמש את הממשלה כאמצעי להתגבר על
מכשולים פרלמנטריים עלול לפגוע באיזון הראוי על פי עקרון הפרדת הרשויות בין הרשות המבצעת לרשות
.המחוקקת מ
שטר דמוקרטי פרלמנטרי אמיתי מחייב שחקיקה תיעשה הן להלכה והן למעשה בבית
המחוקקים ועל ידי בית
".המחוקקים
11
עם
,זאת ועל אף הביקורת שמתח על חוק
,ההסדרים סירב בית המשפט העליון לפסול אותו בשל פגם בהליכי
חקיקה. בג"ץ איפשר את ההליך הבעייתי וכינה זאת "רע הכרחי
",שכן מדובר בדרך כלל בחוקים תומכי
."תקציב
12
אך נראה כי למרות ההתערבות המדודה של בגץ בהליכי
,הכנסת נדמה כי דווקא שנת
2020
הצביעה על עליית
מדרגה ביחסי בגץ -כנסת ראו למשל את בג"ץ
2144/20
התנועה למען איכות השלטון בישראל ואחרים 'נ
יושב ראש הכנסת ואחרים ,ניתן ב-
23
במרץ
2020
ואת בג"
ץ5969/20
/ ', סתיו שפיר ואח' נ' הכנסת ואח
פס"ד
בעניין הגדלת תקציב המדינה ההמשכי בשנת2020
באמצעות תיקון חוק יסוד משק המדינה הייתה
שימוש לרעה בסמכותה של הכנסת כרשות מכוננת
בהינתן מוכנות בגץ לשמוע עתירות בהקשר הליכי חקיקה של
,הכנסת עתירות לביטול חוק ההסדרים
עשויות ליפול על אוזניים קשובות של
,בגץ או לפחות לדחות את הליך החקיקה עד למתן תגובה של
,הכנסת
במיוחד אם עסקינן בנושאים הפוגעים באופן חריג באוכלוסיות מוחלשות.
סיכום
1.
העלאת גיל הפרישה מובאת בחוק
ההסדרים ב .תמיכת שר אוצר, פקידי האוצר, והביטוח הלאומי
לשר האוצר עוצמה גם בו
ו.עדת הכספים
2.
הדיון הציבורי מפריד סוגיית קרן הפנסיה הנשחקת ובין הפגיעה בנשים מוחלשות
3.
לגבי קרן הפנסיה
נדמה כי יש תמיכה רחבה שראוי להעלות את גיל הפרישה כדי למנוע שחיקת
הגירעון האקטוארי בקרנות
9
,ערן קליין ודוד נחמיאס1999
,
, חוק ההסדרים: בין כלכלה לפוליטיקה מחקר מדיניות17, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
10
ראו למשל טל רוזנר27.9.2004
, ynet,
בג"ץ: חוק ההסדרים בעייתי מבחינה דמוקרטית נדלה בתאריך29.7.21
2982268,00.html
-
https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L
11בג"ץ
4885/03ארגון מגדלי העופות בישראל
'נ ממשלת ישראל ,פ"ד נט14
(2)
12בג"ץ
3106/04האגודה לזכויות האזרח בישראל
'נ הכנסת ואח ,'פ"ד
(נט5
,)
567
4.
לגבי הפגיעה בנשים מוחלשות יש הסתייגות רחבה וקריאה להגן עליהם
5.
באופן כללי
עמדות אלה תואמות את עמדת ההסתדרות הלאומית
לוח זמנים
השבוע ביום א ה1.8.21
יעלה חוק התקציב ועימו חוק ההסדרים להחלטת ממשלה ועם אישור
ההחלטה
יועבר לקריאה1
.בספטמבר