חומר רקע
15 אוגוסט 2021
ז' אלול תשפ"א
נייר מדיניות
כניסת מנהלים לתפקיד
- מבט השוואתי בינלאומי -
אגף בכיר תכנון ואסטרטגיה
משרד החינוך
תוכן עניינים
רקע
למנהלים יש השפעה ישירה וחזקה על בתי הספר שבראשם הם עומדים: הם משפיעים על הצלחת התלמידים, על תפקוד צוות ההוראה, על האקלים החינוכי והערכי של בית-הספר, על הישגיו הפדגוגיים ועל יחסיו עם הרשות המקומית והקהילה שאליהן הוא משתייך.
תהליך הכניסה לתפקיד הניהול מושפע ממגוון היבטים, חלקם בצורה ישירה – כמו תנאי הסף ותהליך המיון, אותם נדרשים המועמדים לעבור טרם כניסתם לתפקיד, וחלקם באופן עקיף – כמו ההיצע והביקוש לתפקיד הניהול, המעמד והיוקרה להם זוכים מנהלים בחברה ותנאי ההעסקה של מנהלים בפועל. לכל אלו יש השלכות על כמות המועמדים המבקשים להתמנות למנהלים, על איכותם והתאמתם לתפקיד ועל מוכנותם בסיום תהליך ההכשרה.
עד שנת 2007 נדרשו מועמדים לניהול בתי ספר בישראל להיות מוסמכים להוראה, בעלי ניסיון מעשי בהוראה של 5 שנים לפחות, בעלי תואר ראשון ובוגרי תכנית הכשרת מנהלים באחת מהתכניות הקיימות בארץ. מאז השתנה תהליך המיון וההכשרה, וכיום הוא מחייב מועמדים להיות גם בעלי תואר אקדמי שני ולעבור הכשרה לניהול במסגרת אחידה: "אבני ראשה". על אף השינויים, דיווחים וטענות ממשיכים להישמע בשנים האחרונות בנוגע למחסור במנהלים ראויים. טענות נוספות מופנות ביחס לתהליך ההכשרה של מנהלים, שאינו מסנן את המועמדים ומכשיר אותם באופן היעיל ביותר.
כך, למשל, לקראת שנת תשע"ז פורסמו 124 משרות ניהול פנויות יותר מפעם אחת בשל היעדר מועמדים מתאימים; 207 מנהלים מתוך 549 שהחלו את תפקידם באותה שנה נכנסו לתפקיד במינוי בפועל ולא במכרזים המקובלים (כלומר מונו עקב אילוצים); ומבין אותם מתמנים בפועל, 152 מנהלים כלל לא עמדו בתנאי הסף המוגדרים. להוסיף עוד נתונים על תפקוד בעייתי של מי שכן מונה במכרז.
להבנה של תהליך הכניסה לתפקיד ניהול בתי-ספר יש חשיבות מכרעת לאור הנחת העבודה במערכת החינוך, לפיה אין יכולת ברת קיימא לפטר עובדי הוראה או מנהלים בפרק זמן סביר. בחינתו מחדש, אם כן, מתבקשת.
במסמך זה שני חלקים:
השוואה בינלאומית של תנאי הסף הנדרשים עבור התמודדות על תפקיד ניהול בתי ספר בישראל ובמדינות אחרות.
השוואה בינלאומית של תהליך מינוי המנהלים בישראל ובמדינות אחרות.
מדינות ההשוואה הנחקרות במסמך זה נבחרו בהתאם למתודולוגיה ולממצאי המחקר של חברת ERI, שזיהה מערכות חינוך מובילות בעולם עם נתונים הרלוונטיים עבור מערכת החינוך הישראלית. איכות מערכות החינוך נמדדה על-פי שלושה מדדים הנבחנים באופן תדיר על-ידי ה-OECD: הישגי התלמידים, מידת השוויון ומידת ההכללה (כלומר נגישות מערכת החינוך לכלל הילדים ובני הנוער במדינה). לאחר שקלול המדדים, המדינות שנמצאו בשליש העליון של ציוני האיכות בעשור האחרון זוהו כ"מדינות כתר": מדינות שמערכות החינוך בהן היו מצוינות לפני עשור והן מצוינות גם היום; "מדינות כתר שעברו זינוק" (וייקראו במסמך זה "מדינות מעבר"): מדינות שנמצאו גם הן בשליש העליון ושהייתה אינדיקציה לכך שעברו שיפור משמעותי נוסף במהלך העשור האחרון; ו"מדינות זינוק": מדינות שלפני עשור נמצאו בשקלול נתונים דומה לשל ישראל, וכן שההשקעה הכספית שלהן בכל תלמיד דומה לזו המושקעת בישראל – והצליחו לעבור שיפור משמעותי בעשור האחרון. ישראל נמצאה בשליש התחתון של המדד המשוקלל, ולא נכללת באף אחת מהקטגוריות הנ"ל.
הן הזינוק והן ההישארות בפסגת המצוינות בסביבה משתנה, מעידים על היכולת היעילה להתמודד עם חסמים מערכתיים לשינוי. בחינת ההתמודדות עם מינוי מנהלי בתי-הספר באותן מדינות מצביעה על דרכי פעולה שונות מאלו הנהוגות בישראל, מהן מערכת החינוך הישראלית עשויה ללמוד – במטרה לחולל שינוי ברמת הישגיה.
אחד היתרונות הבולטים של הנעת שינוי דווקא בתחום המנהלים הוא המיקוד הברור שלו: מדובר באוכלוסייה מצומצמת שניתן להניע בה שינוי בסבירות גבוהה. מכאן גם שהשוואה בין ישראל לבין מערכות החינוך האחרות בתחום זה, עשויה להביא לתובנות ואף לשינויים של ממש.
הנתונים אודות כלל המדינות מבוססים על שני מחקרים גדולים ומרכזיים שעוסקים בנושא הניהול בעולם: מחקר של ה-OECD משנת 2008 ומחקר של ה-Eurydice (פורום מערכות חינוך לאומיות באיחוד האירופי ומחוצה לו) משנת 2013 (והבאתם יחד מאפשרת גם הבחנה בשינויים בין השנים).
בכל חלק במסמך ייבחנו ראשית הנתונים בין מדינות הזינוק, המעבר והכתר, כדי לקבל תמונה רחבה על דרכי הפעולה הנהוגות בעולם והחלופות הקיימות בכל תחום. בהמשך ייבחנו הנתונים בין המדינות השונות ובין ישראל, במטרה לזהות אם קיימים ביניהן פערים שעשויים להסביר או ללמד משהו אודות ניהול בתי-הספר בישראל. לבסוף יוצגו התובנות המרכזיות, כפי שהן עולות משני חלקי המסמך יחד.
חלק ראשון: תנאי הסף הנדרשים לניהול מוסדות חינוך
חלק זה בוחן את תנאי הסף לתפקיד הניהול במדינות שונות בעלות מערכת חינוך איכותית, ומעריך את עיקרי ההבדלים בין התנאים באותן מדינות לבין אלו של מערכת החינוך הישראלית. תנאי הסף למינוי מנהלים מוגדרים בתור הסף הראשוני אותו מועמד לתפקיד ניהול נדרש לעבור. סינון יעיל כבר בשלב הסף ייצור מאגר של מועמדים מתאימים, ממנו ניתן יהיה, בסופו של דבר, למנות את המנהלים המוכשרים ביותר. סינון שאינו יעיל עלול לצמצם את המאגר ולמנוע את כניסתם של מועמדים ראויים לניהול מחד, ומאידך הוא עלול להכניס למאגר מועמדים שאינם מתאימים דיים, על חשבון אחרים ראויים יותר. על כן, שינוי בתנאי הסף עשוי להביא לשיפור משמעותי באיכותה של אוכלוסיית המנהלים.
הקריטריונים שנמצאו כתנאי סף לניהול במדינות הנחקרות היו הסמכה להוראה, ניסיון מעשי בהוראה, הוראה פעילה בזמן ההכשרה לניהול, תכנית הכשרה ייעודית לניהול וניסיון מעשי בניהול. בכל המדינות חלה דרישה לאחד או יותר מהקריטריונים הללו, כפי שיוצג להלן. בישראל, כפי שיוצג בהמשך, נמצאו מרבית התנאים הללו וכן תנאי נוסף. לאחר ההשוואה הראשונית ייבחנו ההבדלים המרכזיים בין המדינות עצמן, לפי השתייכות לקבוצות איכות, ובין המדינות לישראל.
תיאור הממצאים
טבלה 1: תנאי הסף הנדרשים לניהול במדינות הזינוק והכתר ובישראל
קריטריון ה': הוראה פעילה – תנאי סמוי בישראל
הקריטריונים בטבלה לעיל מהווים את תנאי הסף הרשמיים לניהול בתי ספר בישראל על-פי חוזר מנכ"ל: על המועמד להיות מוסמך להוראה, בעל ניסיון מקצועי של חמש שנות הוראה לפחות (או של שלוש שנות הוראה בנוסף לניסיון של חמש שנים לפחות בניהול), בעל תואר אקדמי שני וכן בוגר תכנית ההכשרה הייעודית למנהלים. תנאים אלו חלים הן על "בתי ספר רשמיים" (כלומר בבעלות משרד החינוך), והן על "בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים" (כלומר שאינם בבעלות משרד החינוך). עמידה בדרישות הללו מאפשרת, באופן רשמי לפחות, התמודדות על תפקיד הניהול.
אולם אל התנאים הללו מתווסף תנאי חמישי שלא מוזכר בחוזר מנכ"ל למינוי מנהלים, אך מופיע בתנאי הקבלה לתכנית ההכשרה למנהלים של מכון "אבני ראשה" (תכנית ההכשרה הרשמית והמחייבת). על מנת להגיש מועמדות לתכנית ההכשרה, על המתמודדים להיות:
"עובדי הוראה המועסקים בבתי ספר יסודיים ועל-יסודיים (מכיתה א' עד כיתה י"ב, ועד בכלל). בעת הגשת המועמדות לתוכנית על המועמדים ללמד בבית-ספר יסודי או על-יסודי (מכיתה א' עד כיתה י"ב, ועד בכלל) בהיקף של שליש משרה לפחות."
מדובר בתנאי המהווה סינון מהותי עבור המועמדים: כדי להתחיל את תכנית ההכשרה הייעודית לניהול – שהיא, כאמור, תנאי סף רשמי – על המועמדים לכהן כעובדי הוראה בפועל (ראו קריטריון ה': "הוראה פעילה" בטבלה לעיל). משמעות הדבר היא שרקע של היקף שנות הוראה מסוים איננו מספיק; עליהם גם לעבוד בבתי הספר בזמן הכשרתם לתפקיד.
תנאי קבלה נוספים ונפרדים לתכנית ההכשרה עשויים להיות מוצדקים לכשעצמם ולא רלוונטיים לדיון זה, אבל בחינתם מקרוב מוכיחה כי הם נוגעים לעניין: כדי להתקבל לתכנית ההכשרה של מכון "אבני ראשה" יש להיות עובדי הוראה בהיקף של שליש משרה לפחות, מוסמכים להוראה, בעלי ניסיון מעשי בהוראה של ארבע שנים לפחות (את השנה החמישית הנדרשת כתנאי לניהול יש להשלים במהלך תכנית ההכשרה עצמה) ובעלי תואר שני אקדמי. כלומר, כישורי הסף המופיעים בחוזר מנכ"ל מהווים את תנאי הכניסה לתכנית ההכשרה. במילים אחרות: כדי להיות מנהלים בישראל, יש לסיים בהצלחה את תכנית ההכשרה למנהלים – שכן תנאי הקבלה לתכנית כוללים בתוכם את כישורי הסף הנדרשים ממילא. ומאחר וקיימת הלימה בין כישורי הסף הכלליים לניהול לבין כישורי הסף הנדרשים לתכנית ההכשרה, ברור כי יש להתייחס אל התנאי הראשון בקבלה לתכנית ההכשרה – היינו כהונה כעובדי הוראה במהלך ההכשרה למנהלים – כאל תנאי סף לניהול. היעדר תנאי סף זה מפירוט הכישורים הנדרשים בחוזר מנכ"ל, מציג תמונה חלקית בלבד של המועמדים הרצויים לתפקיד מנהל בית-הספר בישראל.
עיקרי ההבדלים בהשוואה בין מדינות הזינוק, המעבר והכתר
תרשים 1 מתאר את מידת הפתיחות של תנאי הסף לניהול עבור אוכלוסיות מועמדים במדינות השונות. חמשת הקריטריונים שהובאו לעיל: הסמכה להוראה, ניסיון מעשי בהוראה, תכנית הכשרה ייעודית, ניסיון נוסף והוראה פעילה במהלך ההכשרה הייעודית – מוקמו על גבי גרף על מנת להמחיש באיזו מידה הם מצמצמים או מרחיבים את היקף אוכלוסיית היעד להתמודדות על תפקידי ניהול.
בהתאם לכך, קיבל כל קריטריון מספר בין 1 ל-4, כאשר 1 פירושו צמצום מאגר המועמדים הפוטנציאלי, ו-4 פירושו הרחבת המאגר (לרוב על ידי העדר של תנאי מחייב כלשהו). המספרים 2 ו-3 ניתנו בחלק מהקריטריונים, כדי להמחיש "מצבי ביניים". בניסיון מעשי בהוראה, למשל, המספר 4 פירושו שאין דרישת סף כלל (כמו בהולנד ונורבגיה), המספר 3 פירושו שאין הגדרת זמן רשמית לניסיון הנדרש (כמו בגרמניה, בריטניה ופינלנד), המספר 2 פירושו דרישה לשלוש שנות הוראה לפחות (באסטוניה) והמספר 1 פירושו הרף המקסימאלי בקריטריון זה: חמש שנות הוראה לפחות (איטליה, אירלנד, ספרד, פורטוגל וישראל). כלומר, ככל שהערך נמוך יותר – כך הוא מגביל יותר את אוכלוסיית המועמדים הפוטנציאלית.
תרשים 1: מידת הפתיחות של תנאי הסף לניהול לאוכלוסיות מועמדים שונות
מדינות הזינוק
מדינות המעבר
מדינות הכתר
הנתונים העולים מתרשים 1 לא מצביעים על הבדל מובהק בין כל מדינות הכתר לכל מדינות הזינוק, ועולה כי בכל המדינות למעט הולנד נדרשת ממנהל הסמכה להוראה. עם זאת, בעוד שבכל מדינות הזינוק, למעט גרמניה, מנהל נדרש ללמד 5 שנים לפחות – בקרב מדינות המעבר והכתר אין צורך בניסיון בהוראה כלל או שאין הגדרת זמן מינימאלית לניסיון זה, למעט 3 שנות הוראה באסטוניה.
בכל מדינות הזינוק מלבד אירלנד יש דרישה לתכנית הכשרה ייעודית לניהול. במדינות המעבר והכתר הדרישה לתכנית הכשרה פחות גורפת, ובשלוש מתוך חמש מדינות היא לא הכרחית (נורבגיה, פינלנד והולנד).
בנוסף, במדינות מעבר וכתר עולה תנאי הניסיון הקודם בניהול (לאו דווקא של מוסד חינוכי) כתנאי למינוי מנהלי מוסדות חינוך, כפי שניתן לראות בבריטניה, הולנד ופינלנד. קריטריון זה לא מופיע כתנאי במדינות הזינוק.
לסיכום, ברוב מדינות הזינוק תנאי הסף רבים יותר וגמישים פחות בהשוואה למדינות המעבר והכתר: ברובן נדרשים ניסיון מעשי בהוראה ותכנית הכשרה ייעודית לניהול, בעוד שברוב מדינות המעבר והכתר התנאים הללו לא קבועים או לא הכרחיים. חלק ממדינות המעבר והכתר גם פתוחות למנהלים מחוץ לתחום החינוך. במילים אחרות: הרף לניהול במרבית מדינות המעבר והכתר הוא גמיש יותר.
עיקרי ההבדלים בהשוואה בין ישראל לבין המדינות האחרות
תרשים 2 מציג את מידת הפתיחות של תנאי הסף לניהול (כפי שהוצג לעיל במדינות השונות) עבור אוכלוסיות מועמדים בישראל:
תרשים 2: מידת הפתיחות של תנאי הסף בישראל
בהשוואה בין תנאי הסף לניהול בישראל לבין התנאים במדינות הנבדקות, עולה כי שלושת התנאים: הסמכה להוראה, ניסיון מעשי של 5 שנות הוראה ותכנית הכשרה ייעודית לניהול – קיימים בישראל, ברוב מדינות הזינוק ובחלק ממדינות המעבר והכתר. אולם מהתרשים עולה בבירור כי מידת פתיחות תנאי הסף בישראל מצומצמת ביחס לכל המדינות האחרות. בכל המדינות הוגמש לפחות רכיב אחד בתנאי הסף לניהול ובמדינות עם מערכות חינוך מצטיינות (מעבר וכתר) הוגמשו אף שלושה רכיבים, באופן שפותח את המשרה לאוכלוסיות רחבות יותר (אך לא בהכרח מוכשרות פחות) – שאינן בעלות ניסיון או הכשרה פדגוגית פורמאלית.
אחד ההבדלים המרכזיים בין ישראל לבין כל שאר המדינות הוא הדרישה ממנהלי מוסדות חינוך בישראל לתואר שני אקדמי. בשנת 2013 הורחבה בישראל הדרישה לתואר שני מניהול של מוסדות חינוך על-יסודיים בלבד, לניהול מוסדות חינוך בכלל. הכשרה אקדמית מסוימת לא מופיעה כתנאי לניהול הן במדינות הזינוק והן במדינות הכתר. יש לציין כי במדינות אלו הדרישה לתארים אקדמיים רלוונטית בשלב ההכשרה להוראה: תואר ראשון נדרש עבור הוראה באירלנד, ספרד, הולנד, בריטניה ונורבגיה. תואר שני נדרש עבור הוראה בפינלנד, גרמניה, איטליה, אסטוניה, פורטוגל, וכן עבור הוראה בחינוך על-יסודי בספרד ובהולנד. בכל המדינות הללו אין דרישה להשכלה אקדמית נוספת במעבר בין הוראה לניהול, אולם ברובן מורה שיקודם לעמדת ניהול כבר יהיה, למעשה, בעל תואר שני. עם זאת, מאחר והדרישה לתואר שני לא הוגדרה במדינות אחרות, ובחלקן ניתן להתמודד על משרת ניהול גם ללא ניסיון בהוראה, היעדר תנאי זה הופך את המדינות הללו לפתוחות יותר ביחס לישראל.
הבדל מהותי נוסף בין ישראל לבין יתר המדינות הוא הדרישה לכהן כמורים בהיקף שליש משרה לפחות במהלך ההכשרה לניהול. מדובר בתנאי שלא נזכר בקריטריונים לניהול במדינות האחרות, למעט בספרד, ושמצמצם את המועמדים הפוטנציאליים לניהול בישראל במידה ניכרת. גם מי שכיהנו בעבר כמורים במשך חמש שנים ויש להם תואר שני אקדמי, לא רשאים להתקדם לשלב ההכשרה לניהול אם הם לא עובדים בבית-ספר במקביל. ברור כי קיומו של תנאי זה מאפשר צמיחה של מנהלים חדשים מתוך מערכת החינוך בלבד, ומסנן מועמדים חיצוניים – גם את אלו שהיו בה בעבר ומבקשים לחזור.
העובדה כי בישראל תואר שני מהווה תנאי סף במעבר מהוראה לניהול, כי קיים בה תנאי ייחודי כמעט לחלוטין של הוראה בזמן ההכשרה לניהול, וכי אל שני אלו מתווספים כל התנאים האחרים שנזכרו – כולל הרף המקסימאלי של שנות הניסיון המעשי בהוראה – מצמצמת את מאגר המועמדים הפוטנציאלי למשרת ניהול ביחס לשאר המדינות. יתרה מכך, ניכר כי במחיר של הבטחת תנאי הסף הפדגוגיים לניהול בישראל, נסגרות דלתות המשרה בפני אוכלוסיות אחרות, בעלות פוטנציאל ניהולי, שאינן בעלות ניסיון והכשרה פדגוגיים פורמאליים.
בחינה השוואתית של תנאי הסף: הכשרה ייעודית לניהול
בטבלה 1 לעיל הוצגה תמונת-על של תנאי הסף בישראל ובמדינות האחרות, וההשוואה נעשתה על בסיס מספר התנאים בכל מדינה (או מספר השנים המינימאלי שיש ללמד במדינות בהן נדרש ניסיון מעשי בהוראה). הסמכה להוראה או שנות ניסיון מעשי בהוראה הם תנאים מובנים וזהים יחסית בכל המדינות, אולם תנאי ההכשרה הייעודית לניהול הוא גמיש הרבה יותר ומשתנה במובנים רבים ממדינה למדינה. על מנת להציג השוואה שלמה יותר של תנאי הסף לניהול בישראל ובמדינות הזינוק, המעבר והכתר, ראוי גם להציג נתונים אודות תכניות ההכשרה למנהלים ולבחון את ההבדלים המרכזיים ביניהן.
שני ההבדלים שיוצגו בטבלה הבאה הם משך הזמן של תכנית ההכשרה למנהלים בכל מדינה, ומועד ההכשרה ביחס למינוי עבור התפקיד (לפני המינוי או אחריו). צבעי המדינות נותרו על-פי החלוקה למדינות זינוק, מעבר, כתר ואחרות, אולם סדר הצגתן יהיה על-פי משך ההכשרה: מן הקצר לארוך ביותר. בחלק מהמדינות משך ההכשרה הוא חודשי או שנתי ובחלק הוא שעתי, כך שמפאת נוחות הטבלה תפוצל לשתי החלוקות האפשריות. משך ההכשרה בישראל נמדד בשתי הצורות ולכן יובא בשתי החלוקות. המדינות אירלנד, נורבגיה והולנד לא יוצגו בטבלה להלן, שכן אין בהן תכנית הכשרה מחייבת, כאמור לעיל.
טבלה 2: משך ההכשרה ומועדה במדינות השונות ובישראל
חלוקה חודשית/ שנתית:
חלוקה שעתית:
טבלה 2 (בשתי החלוקות) מציגה, ראשית, כי אין קשר מובהק בין משך ההכשרה לבין הגדרת המדינה כ"זינוק", "מעבר" או "כתר". שנית, ניתן לראות כי כמעט בכל המדינות מתקיימת תכנית ההכשרה לניהול לפני המינוי לתפקיד. בהשוואה בין ישראל למדינות האחרות, עולה כי תכנית ההכשרה הישראלית למנהלים היא בין התכניות הארוכות ביותר (הן בהשוואה החודשית והן בהשוואה השעתית). בפינלנד מתקיימת תכנית הכשרה בעלת מספר שעות זהה, אולם היא לא מחייבת את כל המועמדים – אלא רק את מי מביניהם שאינו בעל ניסיון בניהול. שתי המדינות האחרות שיש בהן הכשרה בהיקף שווה או גדול לתכנית ההכשרה בישראל הן צרפת ושוודיה, ומעניינת העובדה כי בשתיהן ההכשרה למנהלים מתקיימת אחרי המינוי לתפקיד. בישראל על כלל המועמדים למשרת ניהול לעבור את תכנית ההכשרה – שהיא שלב ממיין בפני עצמו – לפני הגשת מועמדותם, ללא כל קשר למינוי עתידי. כך שביחס לכלל המדינות שנבדקו, תכנית ההכשרה בישראל מאריכה מאוד את דרכם של אלו שחפצים להתמנות למנהלים, והם נדרשים לסיימה בלי וודאות תעסוקתית – דבר שעלול גם כן לצמצם במידה משמעותית את מאגר המועמדים הפוטנציאלי לתפקיד.
חלק שני: תהליכי מינוי מנהלים
תהליכי המינוי של מנהלים מהווים נדבך חשוב נוסף בכניסה לתפקיד הניהול. על המועמדים לעמוד אמנם בתנאי סף, כפי שכבר ראינו, אולם האופן שבו מאתרים את המועמדים הפוטנציאליים ומובילים אותם להתמודד על משרת ניהול פנויה, כמו גם שלבי המיון שעליהם לעבור עד להחלטה הסופית על המינוי – משמעותיים לא פחות מהסף הראשוני. הם שמאפשרים למועמדים להוכיח את יכולותיהם האישיות, הם שמכריעים מי מבין המועמדים יהפוך למנהל בפועל, והם שמאפשרים התאמה בין המועמד הנבחר לבין בית-הספר שבראשו הוא עתיד לעמוד.
על כן, שיטת גיוס המועמדים, שלבי המיון, הסמכויות הממיינות והסמכות שמקבלת את ההחלטה בדבר המינוי הסופי – משפיעים מהותית על כניסת המנהלים לתפקידם. מסמך זה מתחקה אחר השלבים האלו, כשהוא משווה בין המצב הקיים בישראל לבין זה הקיים במדינות האחרות. בנוסף למדינות הזינוק, המעבר והכתר שהובאו לעיל, ייבחנו במסמך זה גם הנתונים בצרפת, שעל אף שאינה נכללת במדינות הזינוק והכתר על-פי המחקר של חברת ERI – תהליכי המיון בה דומים לאלו הנהוגים בישראל, ולכן ההתייחסות אליה עשויה להיות רלוונטית עבורנו. כמו כן, לאור שינויים דרמטיים שחלו במערכת החינוך השוודית בשנים האחרונות, יובאו כאן גם נתונים אודות שוודיה. ראשית תיערך השוואה בינלאומית, לאחר מכן ייבחנו הנתונים בישראל באופן ממוקד ולבסוף ייבחנו ההבדלים בין מדינות הזינוק, המעבר והכתר וההבדלים ביניהן לבין ישראל.
תיאור הממצאים
הסמכות המגייסת את המועמדים
בכל המדינות שנבדקו נהוגה אחת (ולעתים יותר) משלוש השיטות הבאות עבור גיוס מועמדים למשרת ניהול:
שיטת הגיוס הפתוח, לפיה האחריות לפרסום משרה פנויה, לסינון הבקשות ולבחירת המועמדים היא מבוזרת ושייכת בדרך כלל לבית-הספר. לעתים מעורבות בתהליך גם הרשויות המקומיות.
שיטת רשימת המועמדים, שבה מתבצע גיוס מתוך רשימה של מועמדים ושל כישוריהם המוגשת לרשויות המרכזיות או המקומיות. הרשימה יכולה להתבסס על מאגר של מועמדים שמדורג ומתעדכן אחת למספר שנים (גם ללא מיונים ספציפיים הנערכים ברקע), או להתגבש במיוחד עבור מינוי מסוים.
שיטת הבחינה התחרותית, הכוללת מכרזים ציבוריים שנערכים על-ידי הרשות המקומית או המרכזית.
ברוב המדינות באירופה – באופן כללי, לא רק במדינות הנזכרות במסמך זה – מתקיימת שיטת גיוס פתוח. מידת הפיקוח והבקרה על תהליך גיוס זה משתנה ממדינה למדינה: בחלקן מחויבים בתי הספר לקיים תהליך קבוע וזהה, ובחלקן לא חלות על בתי הספר תקנות ספציפיות למעט חוקי העסקה כלליים. באירלנד, למשל, מגייסים בתי הספר מועמדים על-פי תהליך מוסכם: משרה פנויה מתפרסמת בבית-הספר ובאתר אינטרנט שנקבע מראש או בעיתון לאומי אחד לפחות. גם באנגליה על בתי הספר לפרסם את המשרה שהתפנתה ברמה הארצית, לאחר שעדכנו בכך את הרשויות המקומיות. אולם גם במקרים בהם קיימת מסגרת מחייבת, הגיוס עצמו מתבצע ברמה הלוקאלית על ידי בתי הספר. שתי השיטות האחרות: רשימת המועמדים והבחינה התחרותית, הן ריכוזיות יותר ומתקיימות, בדרך-כלל, ברמת השלטון המרכזי. בתהליך הבחינה התחרותית בספרד, למשל, רשות החינוך מפרסמת קול קורא שנתי למורים מצטיינים, והמורים מגישים את מועמדותם עבור בית-הספר שאותו הם מעוניינים לנהל.
הסמכות הממנה
המינויים לתפקידי הניהול משתנים בין המדינות ברמת הסמכות הממנה. החלטות המתקבלות על-ידי סמכות גבוהה וריכוזית (כמו הממשל המרכזי) עשויות להיות סטנדרטיות ולא לאתר את המועמד המתאים ביותר לצרכים המקומיים המשתנים, בעוד שמעורבותם של בתי ספר בקבלת ההחלטה עשויה להוביל למינוי הולם יותר. עם זאת, במדינות מסוימות, כמו איטליה למשל, נטען כי מינויים על-ידי רשויות מרכזיות עשויים להיות מקצועיים והוגנים יותר. באנגליה רווחת הטענה כי תהליך המינוי לוקה בחוסר מקצועיות ופזיזות. על כן פיתחה המכללה הלאומית למנהיגות באנגליה קווים מנחים לבחירה של מועמדים אידיאליים, והיא מציעה הדרכה וייעוץ לגורמים הממיינים. יש מדינות שמשלבות בוועדות הממיינות משתתפים מהעולם העסקי, מנהלים אחרים ואף נציגות של תלמידי בית-הספר – כדי לשפר את רמת המקצועיות וההגינות של המיונים.
בכל מדינות הזינוק, המעבר והכתר שנבדקו מתקבלת ההחלטה בדבר המינוי על-ידי מועצת/ ועד בית-הספר או הרשות המקומית. בחלק מהמדינות מתייעצות הסמכויות הממנות עם סמכות עליונה יותר בהליך הבחירה, או שהן נשענות על עקרונותיה המנחים, אולם הן האחראיות על המינוי עצמו. צרפת היא המדינה היחידה, מלבד ישראל, שבה המינוי מתבצע על-ידי הממשל המרכזי ולא על-ידי סמכות בית-ספרית או מקומית (במוסדות החינוך המוכרים הרשמיים. במוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים, כלומר שאינם בבעלות המדינה, הסמכות הממנה עשויה להשתנות. ראו פירוט בהמשך). בישראל ובצרפת מתייעצים גורמי הממשל המרכזי עם נציגי הרשויות המקומיות טרם ההחלטה, אולם ההחלטה על המינוי הסופי מתקבלת על-ידי הסמכות העליונה. ראו פירוט על הסמכויות המייעצות והממנות בישראל בהמשך.
טבלה 3 מציגה את הסמכויות המגייסות והממנות במדינות השונות.
טבלה 3: הסמכות המגייסת והממנה את המועמדים בכלל המדינות
הגורמים הממיינים והממנים בישראל
הליך המיון במוסדות החינוך המוכרים הרשמיים בישראל כולל מכרז ארצי, היינו בחינה תחרותית הנערכת ברמת השלטון המרכזי, כאשר הודעה על משרת ניהול פנויה מתפרסמת באתר משרד החינוך או בעיתונות הארצית והמשרה נפתחת לכל המעוניין להציע את מועמדותו (בהנחה שהוא עומד בתנאי הסף הנדרשים). לאחר מכן נקראים המועמדים לראיון אישי, ובתום שלב הראיונות מתגבשת ההחלטה בדבר המינוי. מכרזים פנימיים ברשויות המקומיות – להוסיף. הרכב הוועדה המראיינת משתנה ונקבע לפי שיוך בית-הספר: בבעלות המדינה או בבעלות הרשויות המקומיות (עיריות או מועצות אזוריות). גם מידת האוטונומיה של הוועדה לקבל החלטה על המינוי תלויה בשיוך זה: עבור בתי ספר בבעלות המדינה מגבשת הוועדה הממיינת המלצות, והמינוי הסופי מתבצע על-ידי מנכ"ל משרד החינוך; באשר לבתי ספר בבעלות הרשויות המקומיות, לוועדה הממיינת יש אוטונומיה מלאה לקבל החלטה על המינויים. עם זאת, חשוב לציין כי גם בוועדות של מוסדות חינוך שאינם בבעלות המדינה, קיימת נציגות ממשלתית של משרד החינוך.
טבלה 4 מציגה את האחראי למינוי הרכב הוועדה, את הרכב הוועדה, את יושב הראש של הוועדה ואת הגורם המחליט על המינוי הסופי – בבתי הספר שבבעלות המדינה ובבתי הספר של הרשויות המקומיות.
טבלה 4: הרכבי הוועדות הממיינות בישראל
*תהליך המינוי ברשתות כפוף לדרישות המשרד, והרכבי הוועדות לעיל מתקיימים גם בו (על-פי סוג בית הספר). עם זאת, לנציגי הרשת יש מקום להמליץ לחברי הוועדה על מועמדים שהיא מאתרת מבעוד מועד ומזהה כמתאימים.
הטבלה מראה כי יש נציגות של משרד החינוך בכל וועדות המינוי. נציגות של הסתדרות/ ארגון המורים, לעומת זאת, מתחייבת בבתי הספר שבבעלות המדינה ושל המועצות המקומיות והאזוריות – ולא בבתי הספר שבבעלות העיריות. בנוסף עולה כי בבתי הספר שאינם בבעלות המדינה, לוועדה הממיינת יש אוטונומיה מלאה בקבלת ההחלטה הסופית על המינויים. בבתי ספר שבבעלות המדינה, לעומת זאת, הוועדה היא גורם מייעץ ואילו ההחלטה הסופית היא של מנכ"ל משרד החינוך.
להמחשת נתוני הסמכויות המגייסות והממנות יובא להלן תרשים 3, המתרגם את הנתונים שעלו בטבלה 3 לגרף השוואתי. הגרף הבוחן את רמת הביזור של תהליך המינוי: ציון גבוה פירושו ביזור במידה גבוהה בתהליך, ואילו ציון נמוך פירושו ביזור ברמה נמוכה (כלומר רמה גבוהה של ריכוזיות).
תרשים 3: רמת הביזור של תהליך מינוי המנהלים
התרשים ממחיש את רמת הריכוזיות הגבוהה הקיימת בתהליך מינוי המנהלים בישראל, לעומת מדינות הזינוק, המעבר והכתר. רק בצרפת מתקיים תהליך מינוי באותה מידת ריכוזיות.
שלבי המיון
לאחר גיוס המועמדים מתבצעים שלבי המיון עצמו, שבסופם מתמנים המתאימים ביותר לתפקיד הניהול. בחלק מהמדינות, כמו באנגליה ובפינלנד, למשל, שלבי המיון אינם אחידים וקבועים מראש, והם משתנים לפי שיקול הדעת של בתי הספר או של הרשויות המקומיות. באנגליה שואפים לתת למועמדים הזדמנות להראות את כישוריהם באמצעות שלבי מיון ארוכים יחסית, שעשויים לכלול ביקורים, ראיונות, מצגות והערכת מיומנויות הנדרשות לתפקיד.
במדינות האחרות מתבצעים שלבי מיון קבועים המוכתבים על-ידי הרשויות המקומיות או הממשלתיות. בכל המדינות שיש לנו מידע לגביהן, למעט פורטוגל, מתבצע ראיון אישי כשלב ממיין. בנורבגיה, שוודיה וישראל זהו השלב היחידי במיון. בספרד ובצפון אירלנד על המועמדים להגיש, במסגרת הראיון, גם פרזנטציה אישית (שבה הם מציגים, למשל, הצעות לתכניות העבודה העתידיות שלהם עבור בית-הספר).
באירלנד, ספרד, פורטוגל וצרפת מתקיים שלב ממיין נוסף שבו נבחנים המועמדים זה מול זה: בצרפת מתקיים מבחן ארצי שנערך על-ידי השלטון המרכזי, ובאירלנד ובפורטוגל מתקיימות תחרויות שעורך בית-הספר. בספרד מעריכים בתי הספר את המתמודדים על-פי כישורים אקדמיים ומקצועיים, במסגרת שקובעת הממשלה. ניתנת בספרד גם העדפה ברורה למועמדים שיצאו מבית-הספר שעל ניהולו הם מתמודדים.
הטבלה להלן מציגה את שלבי המיון שנערכים בכל אחת מהמדינות, ואת השיקולים הנוספים שנלקחים בחשבון במהלכם:
טבלה 5: שלבי המיון
הכישורים הרצויים בישראל:
מועמדים בישראל שעברו את תנאי הסף וזומנו לראיון בפני הוועדה הממיינת, ייבחנו על-פי הכישורים הרצויים הבאים:
1. היכרות עם מאפייניו הייחודיים של בית-הספר בעקבות ניסיון בהוראה בבית-ספר זה או היכרות בכל אופן אחר (לרבות הכרות מעמיקה עם הרפורמות השונות שנתקבלו על-ידי הכנסת והממשלה).
2. יכולת לתכנן ולעצב תמונת עתיד של בית-הספר, אשר תבוא לידי ביטוי בבניית תכנית עבודה יישומית בשיתוף עם צוות בית-הספר.
3. יכולת להנהיג צוות ויכולת עבודה בצוות תוך שיתוף פעולה.
4. יכולת להתמקד ביחיד כפרט וליצור סביבה אנושית ואישית בטוחה ונעימה, תוך מחויבות לשוויון חברתי ולקידום כל תלמיד ועובד הוראה שבאחריותו.
5. ניסיון בהוראה לתלמידים בעלי צרכים ייחודיים.
6. ידיעת החוק ובקיאות בהוראות משרד החינוך בתחומי פעילותו של בית-הספר.
7. יכולת לנהל קשרים חיוביים ופוריים בין בית-הספר לקהילה וקשרים עם מוסדות ממשלתיים ועם רשויות ציבוריות.
8. יכולת הבעה טובה בכתב ובעל-פה בעברית, ובבתי ספר ששפת ההוראה בהם איננה עברית גם יכולת הבעה טובה באותה שפה.
9. כושר מינהלי: כושר בניהול משרד, חשבונות וכספים של מוסד חינוכי.
10. יכולת לבנות תכנית פעילות פדגוגית וארגונית מתוקצבת על בסיס נתונים.
11. יכולת לבנות תכנית לימודים בית-ספרית על בסיס תכנית לימודים רשמית.
רשימת הכישורים הרצויים הללו כוללת מיומנויות בין אישיות, פדגוגיות וניהוליות, לצד ערכים מקצועיים, שצריכים להיבחן ולהילקח בחשבון בשלבי מיון מצומצמים מאוד: ראיון בעל-פה והערכה אופציונאלית של מסמכים אישיים קודמים.
בחלק מהמדינות האחרות שיש לנו מידע לגביהן (כמו איטליה, ספרד וצפון אירלנד) מתבצע שלב של מיון מעשי בנוסף לראיון, כמו הצגת פרזנטציה או תחרות מעשית כלשהי בין המועמדים. במדינות אחרות (כמו אנגליה ופינלנד) הן הכישורים הרצויים והן שלבי המיון תלויים בשיקול הדעת של הסמכויות הממיינות – כך ששלבי המיון יכולים להתגמש על-פי הצרכים המשתנים של בתי הספר. בשוודיה ובנורבגיה, כמו בישראל, מתקיים ראיון כשלב מיון יחידי. אולם בניגוד לישראל, השיקולים הנוספים בשתיהן תלויים בשיקול הדעת של הרשויות המקומיות, ומכאן שגם בהן המיון עשוי להיות גמיש יותר. הכישורים הרצויים בישראל הם קבועים ורבים, כך שעלול להיווצר פער בין דמות המנהל הרצוי המצטיירת מדרישות התפקיד הארציות, לבין היכולת להעריך אותו במידה ראויה ומעמיקה ביחס לבית-הספר המסוים ומול המועמדים האחרים.
מיונים קודמים במסגרת תכנית ההכשרה בישראל
המיון הכלול במכרז לתפקיד המנהל בישראל כולל, אמנם, שלב של ראיון מול ועדה בלבד. אולם ראוי לשים לב למיונים המקיפים יותר שעוברים המועמדים כדי להתקבל, עוד קודם לכן, לתכנית ההכשרה הייעודית לניהול:
המיונים לתכנית ההכשרה כוללים:
שאלון ביוגרפי (12 שאלות אודות התנסויות חינוכיות, המוערכות על-ידי שני מעריכים בלתי תלויים מהמרכז הארצי לבחינות והערכה).
חוות דעת של מנהל בית-הספר.
חוות דעת של המפקח הכולל.
מרכז הערכה (5 תחנות: 3 ראיונות אישיים, 2 תחנות קבוצתיות; 5 מעריכים בלתי תלויים: מנהלים, מפקחים ונציגי "אבני ראשה").
ראיון אישי הוא רק אחד מבין מספר שלבים שאותם נדרשים המתמיינים לתכנית ההכשרה לעבור. אבל המיונים לתכנית ההכשרה מטרתם לערוך איתור כללי של מועמדים עם פוטנציאל להיות מנהלים ראויים; הם לא מאתרים מועמדים על-פי משרות פנויות בבתי-ספר מסוימים. הוועדות הממיינות במכרזים לניהול מתבססות, אולי, על ההנחה כי מועמדים שעברו את תכנית ההכשרה כבר עברו סינון קפדני מספק. אבל מיון קפדני בשלב תכנית ההכשרה שבא על חשבון מיון מקיף יותר בשלב המכרזים – מצמצם עוד יותר את מאגר המועמדים מחד, ומקשה על מציאת מינויים הולמים שיתאמו בין המנהל לבין בית-הספר מאידך.
עיקרי ההבדלים בהשוואה בין מדינות הזינוק, המעבר והכתר
הסמכות המגייסת:
בכל מדינות המעבר והכתר נהוגה שיטה של גיוס פתוח, כלומר קיימת אוטונומיה לבתי הספר או לרשויות המקומיות באיתור המועמדים המתאימים. במדינות הזינוק, לעומת זאת, השיטה משתנה והגיוס מתבצע בחלקן ברמה לוקאלית יותר ובחלקן ברמה ריכוזית יותר. עולה מכך, אם כן, שבחלק ממדינות הזינוק האוטונומיה לגיוס המועמדים מבוזרת פחות מזו שבמדינות המעבר והכתר.
הגורם הממנה:
במדינות הזינוק מתקבלות ההחלטות בדבר המינוי ברמה בית-ספרית, על ידי מועצת בית-הספר או ועד מטעמו. מבין מדינות המעבר והכתר רק בבריטניה ובהולנד נערך המינוי על ידי בית-הספר, ואילו בנורבגיה ובפינלנד הוא מתבצע על ידי הרשויות המקומיות. כלומר, בעוד ששיטת גיוס המועמדים מצביעה על אוטונומיה לוקאלית יותר במדינות הכתר לעומת מדינות הזינוק, נראה כי בהחלטה על המינוי הסופי של המנהלים – הסמכויות במדינות הזינוק דווקא מבוזרות למדי.
שלבי המיון:
בשתיים ממדינות המעבר והכתר (אנגליה ופינלנד) שלבי המיון משתנים ונקבעים על-פי שיקול הדעת של בתי הספר או של הרשויות המקומיות בהתאמה. בשתיים האחרות (נורבגיה וצפון אירלנד) המיון כולל ראיון בלבד. בשלוש מדינות הזינוק שיש לגביהן נתונים (אירלנד, ספרד ופורטוגל) מתקיים שלב תחרותי במיון עצמו: באירלנד נערכת תחרות ציבורית, בספרד מתקיימת הערכה אישית השוואתית על בסיס נתונים (מקצועיים ואקדמיים) ובפורטוגל נערכות בחירות על-ידי מועצת בית-הספר. אל שלב תחרותי זה מתווסף, לעתים, שלב נוסף של ראיון או פרזנטציה אישית (כמו באירלנד וספרד). במילים אחרות ניתן לומר כי בתהליך המינוי במדינות הזינוק קיימים שלבים אחידים וקבועים במידה רבה יותר ביחס למדינות המעבר והכתר. בנוגע לכישורים הרצויים, לא עלה זיהוי מובחן בין קבוצות האיכות של המדינות: בחלקן יש כישורים רצויים קבועים, כמו ניסיון ניהולי ואקדמי וכישורים בין אישיים, ובחלקן נתונים השיקולים הנוספים להחלטות המשתנות של הסמכויות הממנות.
עיקרי ההבדלים בהשוואה בין ישראל לבין המדינות האחרות
גיוס המועמדים לניהול בישראל מתבצע ברמה ריכוזית, על-ידי משרד החינוך. גיוס ריכוזי דומה מתבצע רק בארבע מדינות אחרות מבין המדינות שנבדקו, ששלוש מתוכן הן מדינות זינוק והרביעית היא צרפת (שהיא, כזכור, לא מדינת זינוק, מעבר או כתר). ברשויות המקומיות – גיוס במכרזים פנימיים. להוסיף?
הסמכות הממנה עבור בתי בספר מוכרים רשמיים בישראל היא ממשלתית, ובכך נבדלת ישראל מהרוב המכריע של המדינות הנבדקות. גם בבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים יש לנציגות משרד החינוך, כלומר לסמכות הממשלתית, משקל משמעותי בהחלטה על המינוי. בנוסף, בניגוד לרוב המדינות הנבדקות, בתהליך מינוי המנהלים בישראל אין מעורבות רשמית של בתי-הספר שאליהם עתידים המנהלים החדשים להיכנס.
בהשוואת שלבי המיון עולה כי בישראל הוועדה הממיינת מעריכה את המועמדים על סמך ראיון בעל-פה ובחינה אפשרית של מסמכים רלוונטיים קודמים. על הוועדה להתייחס לכישורים אחידים וקבועים רבים ביחס לכלל המשרות והמועמדים. ברוב המדינות האחרות יש דרכים רבות יותר או גמישות יותר כדי להעריך את המועמדים המתאימים: בין אם על-ידי שלבי מיון נוספים, ובין אם על-ידי התגמשות בכישורים הרצויים – בהתאם להחלטת בתי הספר או הרשויות המקומיות. מעניינת העובדה שבישראל דווקא יש שלבי מיון נוספים כאלו – אבל הם מתקיימים בשלב הקבלה לתכנית ההכשרה הייעודית, ולא בשלב המכרז לתפקיד. השלב התחרותי פחות, אם כך, הוא בהתמודדות על משרה פנויה – על אף שזה השלב שבו יש למצוא את ההתאמה הטובה ביותר בין המועמד לניהול לבין בית-הספר שאותו הוא עתיד לנהל.
לסיכום, הגישה בתהליך מינוי המנהלים בישראל היא ריכוזית-ממשלתית. מבין המדינות שנבדקו, דומה ישראל בגישה הריכוזית רק לצרפת – אשר גם בה מתקיים התהליך ברמה הממשלתית.
תובנות מרכזיות
תנאי הסף
תנאי הסף בישראל תואמים לתנאי הסף של מרבית מדינות הזינוק. כמעט בכולן מנהל נדרש להיות מוסמך להוראה, בעל ניסיון בהוראה של 5 שנים לפחות ובוגר תכנית הכשרה ייעודית לניהול. עם זאת, בישראל קיים תנאי נוסף של הוראה פעילה במהלך תכנית ההכשרה למנהלים (שמלבד ישראל מתקיים רק בספרד). בנוסף, מבין כלל המדינות, הן הזינוק והן הכתר, רק בישראל מופיע תואר אקדמי שני כתנאי סף לניהול. יש לזכור, אמנם, כי ברוב המדינות האחרות מנהלים שהיו בעבר מורים כבר יהיו בעלי תואר שני בכל מקרה. אולם אין ספק כי צירוף כלל התנאים יחד יוצר רף נוקשה יותר במעבר לניהול בישראל ביחס לכל מדינות האחרות.
הדרישה לכהן כמורים בפועל במהלך ההכשרה לניהול, מופיעה בתנאי הקבלה לתכנית ההכשרה – אך לא בפירוט כישורי הסף לניהול כפי שהם מובאים בחוזר מנכ"ל. הדבר יוצר תמונה מוטעית וחלקית בלבד של האוכלוסייה הפוטנציאלית להתמודד על תפקיד הניהול בישראל. תנאי זה גם מדגיש את התפישה לפיה תפקיד הניהול הוא המשך ישיר של תפקיד המורה. הוא מהווה חסם עבור אלו שהיו בעבר מורים, עזבו את התפקיד וכעת מעוניינים לחזור למערכת החינוך כמנהלים.
הרף הנוקשה של תנאי הסף בישראל מתחזק עוד יותר על-ידי תכנית הכשרה בהיקף 400 שעות שמתקיימת לפני המינוי לתפקיד. תכנית ההכשרה הישראלית ארוכה יותר מהתכניות ברוב המכריע של המדינות הנבדקות, והמדינות שבהן יש תכנית הכשרה בהיקף זהה או גדול יותר – מקיימות אותה לאחר שלב המינוי, כך שלא מדובר בשלב ממיין העומד בדרכם של המועמדים, כמו בישראל.
מסמך זה מעניק גישה רחבה לתמונת חסמי הכניסה למשרת מנהל בית-הספר. שני החסמים המרכזיים שנידונו במסמך הם החסם הפדגוגי והחסם האקדמי.
החסם הפדגוגי: שלושה תנאי סף שונים מצביעים על חיזוק תפישת המנהל כמנהיג פדגוגי: הסמכה להוראה, הוראה פעילה בעת ההכשרה לניהול וניסיון מעשי של 5 שנות הוראה. חסם זה מונע מבעלי ניסיון ניהולי חינוכי בלתי פורמאלי או ניסיון חברתי, שאינם בעלי ניסיון כמורים בתוך בית-הספר, להגיש מועמדות למשרה.
החסם האקדמי: שלושה מתנאי הסף מותנים במעבר באקדמיה: הסמכה להוראה (הדורשת תואר ראשון אקדמי וכן תעודת הוראה והתמחות [סטאז'] הניתנים במוסדות הלימוד הגבוהים), תואר שני אקדמי והכשרה ייעודית למנהלים (המתבצעת במכללות להוראה).
שני החסמים הללו מטרתם, בין השאר, להעניק לתפקיד המנהל יוקרה ומעמד. דיון אודות הדרכים להעלאת מעמדם בחברה של עובדי הוראה בכלל, ושל מנהלים בפרט, הוא מוכר ורווח: למעט במדינות אחדות במערב אירופה, ניכר כי מעמדם של אנשי החינוך הולך ונשחק. אחת הדרכים שמצאה המערכת לטיפוח ושימור מעמד זה היא באמצעות יצירת חסמי כניסה. אחת ההשלכות לכך היא יצירה של חסם נוסף, בלתי מתוכנן:
החסם הסוציולוגי: קיומם של חסמים רבים המצמצמים את מאגר המועמדים לניהול, עלול למנוע מקהל יעד פוטנציאלי שדווקא עשוי להתאים לתפקיד – לנסות להתקבל אליו מלכתחילה. אחת הדוגמאות לכך היא משך הזמן שנדרש עד לעמידה מלאה בתנאי הסף: 3 שנים באקדמיה (בממוצע) עד לקבלת תואר ראשון; 1-2 שנות הסמכה להוראה; 5 שנות הוראה; שנה של תכנית הכשרה למנהלים (אפשרית בשנת החמישית של ההוראה). במהלך עשר השנים הללו נדרש המועמד גם לסיים תואר שני – דבר שעשוי לעכב את מילוי הדרישות האחרות. כמו כן, חשוב לזכור כי את ההכשרה למנהלים על המועמד לעבור תוך שהוא עובד כמורה – כך שאם הוא כבר צבר ניסיון מעשי בהוראה ועזב לטובת לימודים גבוהים וניסיון תעסוקתי במקומות אחרים, עליו לחזור לעבוד כעובד הוראה בהיקף של שליש משרה לפחות. אם כן, לאחר מינימום של 10 שנים, ובדרך-כלל לאחר תקופה ארוכה הרבה יותר – בהן הצליח המועמד לעמוד בתנאי הסף – הוא יכול להגיש מועמדות למרכז ניהול. בהתחשב בעובדה שהעמידה בתנאי הסף כלל לא מבטיחה מינוי, יש מי שנתקלים בחסם הסוציולוגי ומוותרים מראש – דבר הפוגם בתחרותיות המקצוע.
תהליכי המינוי
החל משיטת גיוס המועמדים למשרת ניהול, דרך הרכב הוועדה המראיינת את המועמדים ועד הסמכות הממנה אותם בפועל – תהליך מינוי המנהלים בישראל משקף גישה ריכוזית ביותר, כאשר בכל שלביו מעורבים משרד החינוך והרשויות המקומיות, ואילו בתי-הספר לא לוקחים בו חלק. בכך נבדלת ישראל מהרוב המוחלט של המדינות שנבדקו במסמך זה, בהן לפחות באחד השלבים מבוזרת האוטונומיה לסמכויות הלוקאליות (לבתי הספר עצמם או לרשויות המקומיות).
המיונים במכרז לתפקיד הניהול בישראל כוללים ראיון אישי ובחינה אפשרית של מסמכים רלוונטיים אודות המועמדים. ברוב המדינות האחרות נמצא כי שלבי המיון שבאמצעותם מעריכים את המועמדים הם רבים יותר או גמישים יותר. בישראל, אף שהוועדות הממיינות נדרשות לבחון את המועמדים על-פי כישורים רצויים רבים, אין הזדמנויות רשמיות נוספות כדי להכיר את המועמדים מזוויות אחרות (מעשיות יותר) או ביחס ליתר המועמדים. יכולתו של ראיון לנבא הצלחה (ודאי כמנבא יחיד) היא חלקית בלבד. דווקא בשלב שבו יש לקבל החלטה אודות המועמד המתאים ביותר לבית-ספר מסוים – המיון הוא מינימאלי ונטול מימד תחרותי בין המועמדים. זאת בניגוד לתחרותיות המאפיינת את שלב הקבלה לתכנית ההכשרה למנהלים, שבה מתקיימים מספר שלבי מיון אישיים וקבוצתיים: שאלון ביוגראפי, חוות דעת של ממונים ומרכז הערכה (הכולל ראיונות אישיים ותחנות קבוצתיות). הדרך שיש לעבור כדי להגיש מועמדות לתפקיד הניהול בישראל, אם כך, היא מאתגרת ותחרותית יותר מההתמודדות על המינוי עצמו.
המלצות
לאור הבנת חשיבותו של תפקיד המנהל למערכת החינוך, כמו גם ההבנה כי קיימת ירידה בכמות ובאיכות המתמודדים למלא תפקיד זה, יש לשקול את איתור החסמים ופתיחה שקולה שלהם – באופן שירחיב את מאגר המועמדים המגיש מועמדות לתפקיד.
במקביל להתגמשות בתנאי הסף ובדרך שיש לעבור כדי לקבל הרשאה להתמודד על התפקיד, יש להגביר את התחרותיות במיוני המכרזים – כדי להבטיח הלימה בין כישורי המנהלים החדשים לבין צרכי בתי-הספר.
מתן אוטונומיה גדולה יותר לבתי הספר ולרשויות המקומיות בתהליך מינוי המנהלים, עתיד גם הוא לשפר את ההלימה בין כישורי המנהלים לבין צרכי בתי-הספר.
קטגוריה מדינה קריטריון א':
הסמכה להוראה קריטריון ב':
ניסיון בהוראה קריטריון ג':
הכשרה ייעודית קריטריון ד':
ניסיון אחר קריטריון ה':
הוראה פעילה עיקרי השינוי בין 2007 ל - 2013
זינוק גרמניה
אין הגדרת זמן קבועה
זינוק איטליה
5 שנים לפחות
זינוק אירלנד
5 שנים לפחות
זינוק ספרד
5 שנים לפחות תלוי רשות מקומית (למשל: ידע בשפת קהילה מסוימת)
זינוק פורטוגל
5 שנים לפחות הדרישות הורחבו. בעבר – נדרשו רק ניסיון בניהול/ הכשרה ייעודית
מעבר בריטניה
אין הגדרת זמן קבועה ניסיון בניהול הדרישות הורחבו. בעבר – נדרשה רק הכשרה ייעודית
מעבר נורבגיה תלוי רשות מקומית
כתר פינלנד
אין הגדרת זמן קבועה
לא חובה, יכולה להחליף היעדר ניסיון ניהולי צמצום הדרישה לידע במנהל חינוך שיוערך במבחן
כתר הולנד רק עבור מנהלי בי"ס יסודי שנדרשים גם ללמד רצוי ניסיון בניהול ממגזר אחר
אסטוניה
3 שנים לפחות
ישראל
5 שנים לפחות/
3 שנים לחינוך ביסודי, עם ניסיון של 5 שנים בניהול תואר שני אקדמי הדרישה לתואר שני הורחבה גם לחינוך היסודי
מדינה איטליה בריטניה צרפת ישראל
משך
ההכשרה 3-4 חודשים 6-18 חודשים שנה קיץ + שנה
מועד ההכשרה ביחס למינוי לפני לפני אחרי לפני
מדינה גרמניה אסטוניה פורטוגל פינלנד ישראל שוודיה
משך
ההכשרה 104 שעות 240 שעות 250 שעות לא חובה. אם יש צורך – 400 שעות אקדמיות 400 שעות 800 שעות אקדמיות
מועד ההכשרה ביחס למינוי לפני לפני לפני לפני לפני אחרי
זינוק מעבר כתר אחר
קטגוריה מדינה הסמכות המגייסת הסמכות הממנה
זינוק גרמניה הרשות המקומית/ הממשל המרכזי חסר
זינוק איטליה הרשות המקומית/ הממשל המרכזי חסר
זינוק אירלנד בתי הספר מועצת/ ועד ביה"ס
זינוק ספרד הרשות המקומית/ הממשל המרכזי מועצת/ ועד ביה"ס
זינוק פורטוגל בתי הספר מועצת/ ועד ביה"ס
מעבר בריטניה בתי הספר מועצת/ ועד ביה"ס
מעבר נורבגיה בתי הספר הרשות המקומית
כתר פינלנד בתי הספר הרשות המקומית
כתר הולנד בתי הספר מועצת/ ועד ביה"ס
כתר אסטוניה בתי הספר חסר
אחר שוודיה בתי הספר הרשות המקומית
אחר צרפת הרשות המקומית/ הממשל המרכזי הממשל המרכזי
אחר ישראל במוסדות החינוך המוכרים הרשמיים: הממשל המרכזי
במוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים: הממשל המרכזי/ הרשות המקומית במוסדות החינוך המוכרים הרשמיים: הממשל המרכזי
במוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים: הממשל המרכזי או הרשות המקומית
מפתח צבעים מפתח צבעים
ביזור ברמה גבוהה של הסמכות המגייסת
ביזור ברמה נמוכה של הסמכות המגייסת ביזור ברמה גבוהה של הסמכות הממנה
ביזור ברמה בינונית של הסמכות הממנה
ריכוזיות של הסמכות הממנה
בבעלות המדינה עיריות מועצות מקומיות ואזוריות מועצות מקומיות ואזוריות
בבעלות המדינה עיריות חטיבת ביניים או בית-ספר מקיף על-יסודי
אחראי למינוי חברי הוועדה מנהל תחום כ"א בהוראה במחוז ראש העירייה ראש מינהל שירות העובדים ראש מינהל שירות העובדים
הרכב הוועדה מנהל המחוז/ נציגו;
נציג מטה משרד החינוך/ מחוז אחר
ראש רשות החינוך המקומית או מנהל מחלקת/ אגף החינוך;
נציג הסתדרות/ ארגון המורים
קיים רוב של נציגי משרד החינוך נציגי עירייה;
נציגי הציבור המקומי או נציגי מוסדות אחרים שימנה ראש העירייה
נציגות מטעם משרד החינוך ויכולת להטיל וטו נציג המזכירות הפדגוגית של משרד החינוך;
המפקח על ביה"ס מטעם משרד החינוך
נציג הסתדרות/ ארגון המורים
נציג מינהל שירות העובדים;
נציג ועדת מינהל השירות;
נציג הרשות המקומית; נציג משרד החינוך;
נציג הסתדרות/ ארגון המורים;
נציג מנהל שירות העובדים;
נציג ועדת מינהל השירות;
נציג הרשות המקומית;
נציג הציבור המקומי
יושב ראש הוועדה ממלכתי: מנהל המחוז/ נציגו;
ממלכתי-דתי: מנהל מינהל החינוך הדתי/ נציגו נציג העירייה נציג המזכירות הפדגוגית של משרד החינוך מתמנה על-ידי ראש מינהל שירות העובדים ברשויות המקומיות
הגורם המחליט מנכ"ל משרד החינוך רוב קולות חברי הוועדה יושב ראש הוועדה ולפחות שניים מחבריה.
כאשר מספר הקולות שקול יכריע היו"ר יושב ראש הוועדה ולפחות שניים מחבריה.
כאשר מספר הקולות שקול יכריע היו"ר
מפתח צבעים
נציגות של משרד החינוך
נציגות של ארגוני המורים
נציגות של השלטון המקומי
קטגוריה מדינה ראיון מבחן אחר שיקולים נוספים/ כישורים רצויים
זינוק גרמניה חסר חסר חסר
זינוק איטליה חסר חסר חסר
זינוק אירלנד
תחרות ציבורית ניסיון ניהולי,
כישורים בין אישיים ואחרים,
חזון למנהיגות בית-ספרית,
כישורים אקדמיים נוספים
זינוק ספרד
הערכה אישית (על-פי כישורים מקצועיים ואקדמיים)
פרזנטציה על הצעת תכניות עבודה לביה"ס יתרון למועמדים שעבדו בביה"ס שבמכרז,
וותק בהוראה ותאריך יישום המינוי,
ניסיון ניהולי,
איכות הצעת העבודה לביה"ס,
כישורים אקדמיים נוספים
זינוק פורטוגל
בחירות ע"י מועצת ביה"ס
מעבר בריטניה
צפון אירלנד:
הראיון כולל בדרך כלל גם פרזנטציה אישית על נושא שנבחר מראש
אנגליה:
משתנה לפי שיקול הדעת של בתי הספר. שלבי המיון רבים וארוכים יחסית (ראיונות, מצגות, ביקורים וכו'). צפון אירלנד:
ניסיון ניהולי,
חזון עבור בית-הספר,
כישורים אישיים ומקצועיים,
ידע שהוערך בראיון,
הכשרה נוספת
אנגליה:
משתנה לפי שיקול הדעת של בתי הספר
מעבר נורבגיה
משתנה לפי שיקול הדעת של הרשויות המקומיות
כתר פינלנד לפי שיקול הדעת של הרשות המקומית לפי שיקול הדעת של הרשות המקומית לפי שיקול הדעת של הרשות המקומית
כתר הולנד חסר חסר חסר
כתר אסטוניה חסר חסר חסר
אחר שוודיה משתנה לפי שיקול הדעת של הרשויות המקומיות
אחר צרפת
מבחן ארצי
אחר ישראל
בחינת אפשרית של מסמכים אישיים רלוונטיים (כמו חוות דעת של ממונים) כישורים רצויים רבים. ראו פירוט להלן