חומר רקע
פורום קהלת (ע"ר )
עם ועולמו
8
ירושלים
משרד
026312720
www.kohelet.org.il
מנהלי
ם ב
בתי הספר בחינוך הציבורי:
סמכויות, דרכי מינוי ותנאי העסקה
אביטל בן שלמה ויצחק קליין
א.
.מבוא: שינוי במעמד, סמכויות, תגמול ודרכי המינוי של מנהלים
"."תבן אין ניתן לעבדיך, ולבנים אומרים לנו עשו-
,שמות פרק ה16
.
מכל התפקידים במערכת החינוך הציבורית, תפקיד המנהל הוא הקריטי ביותר. הצלחת בית הספר, מוריו ותלמידיו
תלויים ישירות בתפקוד המנהל/ת יותר מאשר בכל תפקיד אחר במערכת. המנהל הוא הדמות הסמכותית הבכירה
,הנוכח בבית הספר יום יום12
חודשים בשנה. אם ב ית הספר אינו מצליח–
,התלמידים אינם לומדים או שהם נושרים
ישנה אלימות בין כותלי בית הספר, התשתית הפיזית ירודה, תלמיד או מורה נפגע מכל סיבה שהיא–
,אזי הורים
.הרשות המקומית שברשותה בית הספר, ומשרד החינוך עצמו יבואו בטענות, בראש ובראשונה, למנהל
מנהלים רבים מתלוננים על פער בין האחריות הרובצת עליהם לבין הסמכות שלהם לנהל את המוסד שבראשו הם
עומדים–
.והצדק איתם למנהלים הסמכות לגייס מורים חדשים לצוות בית הספר כשהדבר נחוץ, אך סמכותם
להחליט את מי להעסיק, כמה להעסיקם, וכיצד לנצל את שעות העבודה שלהם–
מו .גבלת מאוד85%
בממוצע
מהתקציב של כל בית ספר יוצא על העסקת כוח הוראה, והרוב המכריע של שעות ההעסקה, גם בתיכון, מוכתבות על
.ידי משרד החינוך. כך גם לגבי תכניות לימודים, ארגון כיתות וקבוצות לימוד, ספרי לימוד, וימי ושעות הוראה
בשנים האחרונות מערכת החינוך חוו .ה קושי רב בגיוס מנהלים איכותיים מידי שנה
נדרשת המערכת
לאייש500-800
.)משרות של מנהלים בכל רמות החינוך (יסודי ועל יסודי
בשנים
האחרונות משרד החינוך אינו מצליח לבצע שיבוצים
קבועים
בכמחצית ממשרות הניהול המתפנות; במקרים אלו מתמנים במינוי זמני מנהלי ם שאינם עומדים
.בקריטריונים הרשמיים לתפקיד גם מקרב המנהלים המתמנים באמצעות מכרז–
,שליש הם מנהלים מכהנים
.שהתמנו קודם לכן במינוי זמני1 מועמדים פוטנציאליים אינם מתייצבים למכרזים ,אשר לפעמים אינם מושכים
אפילו מועמד אחד .מנהלים רבים נוטשים את הניהול לאחר שנים בודדות בתפקיד ;מורים בכירים וסגני מנהל רבים
מעדיפים לא להתקדם
לתפקיד
,מנהל
אשר נתפס כתובעני
.ביותר ובלתי מתגמל2
המשבר בניהול נובע משני טעמים עיקריים. ראשית, כאמור, למנהל לא נית
נים
הכלים הבסיסיים לניהול מוצלח של
המוסד שלו, שליטה בהרכב הצוות איתו הוא עובד, היכולת לגייס כוח אדם איכותי ולתגמל אותו כראוי או לייבא
לתוך בית הספר משאבים פדגוגיים איכותיים מבחוץ, וחוסר שליטה בכ ,לים הפדגוגיים הנחוצים לו כדי להצליח
מארגון קבוצות למידה לשילוב כלים חדשים או אינטר-
דיציפלינריים בהוראה. נקודה שחוזרת שוב ושוב בשיחות עם
מנהלים ה
י א הצורך הקריטי במשאבים גמישים–
כסף נזיל–
בו אפשר
להשתמש לטובת
.כל המטרות הללו
הטעם השני הוא
ה פער
ה .גדול בין האחריות הרובצת על מנהל לבין תגמולו
כללו של דבר, האחרי ות הרבה הרובצת
1
,מבקר המדינה דוח בקורת שנתי71ג ,": "דרכי מינוי והכשרה של מנהלי בתי ספר חדשים2021
.
2
:מרבית התובנות וההמלצות המובאות כאן מבוססות על המחקר הבא
צבי לובושיץ ,מינוי מנהלים במערכת החינוך ,נייר
מדיניות
38
,ירושלים :פורום קהלת ,יוני
2018
. -
https://kohelet.org.il/wp
principlas_ELECTRONIC_300718.pdf
-
educational
-
content/uploads/2018/07/KPF082_Appointing
עמוד
2
מתוך
3
,על מנהל
ה חוסר
ב
כלים וב
סמכ ויות
הדרושים כדי
לבצע את,המשימות המוטלות עליו והיעדר
תגמול,ראוי
פועלים
כדי להבריח מועמדים איכותיים מתפקידי ניהול. חובה, אם כן, לטפל הן
בהגברת הסמכות של המנהל
ומתן כלים
בידיו להצלחה, וכן
בדרכי הגיוס והתגמול
.של מנהלים
ב.
שינוי במעמד ובסמכויות
1.
השינו י הראשון שיש לבצע המעמד המנהלים הוא להכיר בהם
כדרג ניהולי , נפרד משאר צוות ההוראה בבית
הספר. שינוי זה צריך למצוא ביטוי לא רק בתיאור מילולי של התפקיד אלא במהות . שינויים מומלצים בדרכי
.התגמול שלמנהלים יידונו בחלק האחרון של הנייר
2.
באופן עקרוני יש להעניק למנהל
אוטונומיה מלאה, הן בניהול הפדגוגי של בית הספר–
,קביעת קבוצות לימוד
שעות לימוד ותכנים–
.והן בניהול כוח אדם מטרת רוב הרפורמות המדוברות כיום במערכת החינוך היא לתת
.בידי המנהל בשטח הכלים והגמישות הנחוצים לו כדי שיוכל לבצע את תפקידו
ג.
שינוי
בדרכי המינוי ובתנאי ההעסקה
כ:שלים בתהליך המינוי הנוכחי
1.
משכורת
לא מתגמלת ביחס
ל
דרישות התפקיד: מנהלים משתכרים כמורים ,עם תוספת מוגבלת כתמורה לעבודתם
כמנהל .לפעמים מורים ותיקים המלמדים בבית ספר משתכרים יותר מהמנהל הממונה עליהם.
2.
קריטריונים נוקשים למינוי: הקריטריונים
הרשמיים
למינוי לתפקיד מנהל הם מהמחמירים בעולם המערבי :תעודת
הוראה והעסקה שוטפת כמורה ,תואר שני והשלמת תכנית הכשרה מיוחדת בת שנה במוסד
"אבני
ראשה."
3
גם
"הקריטריונים לקבלה לתכנית "אבני ראשה
;נוקשים במיוחד4
ההחלטות בעניין קבלת מועמדים לתכנית אינן
;שקופות
מנהלי מחלקות חינוך רבים ברשויות המקומיות מתלוננים כי מועמדים הראויים
,בעיניהם לתפקיד מנהל
אינם יכולים להתמודד במכרזים כי
לא התקבלו לתכנית "אבני ראשה", מסיב .ות לא מובנות
3.
תכנית "אבני ראשה
" יוצרת צוואר בקבוק
: רק כ-
25%
מהמועמדים לתכנית העומדים בדרישות הסף–
מתקבלים
.אליה כ-
60%
בלבד מקרב בוגרי התכנית בשנים2010
-
2019
.כיהנו כמנהלים לאחר מכן 5 בים ר סבורים כי ל
תכנית
הלימודים ב "אבני
ראשה "
אין תרומה יוצאת דופן לכשירותם של בוגריה לכהן כמנהלים, ומנגד–
היא גורמת נזק
.בכך שמצמצמת את מאגר המועמדים הפוטנציאליים, מה שמשפיע ישירות על איכות המנהלים המתמנים
4.
המכרז כהליך מינוי בלתי יעיל:
6 מינוי מנהלים נעשה בדרך של מכרז ,אך דרך זו
.אינה יעילה
הכללים
המשפטיים
החלים על מכרז מונעים מחברי ועדת מכרז, בשם השוויוניות, לנסות לאתר מידע
רלוונטי על המועמדים
מעבר
.לחומרים שהמועמדים עצמם מספקים
לעתים
קרובות
וועדת המכרז צריכה
לקבל החלטה
על בסיס ראיונות
של15
.דקות בלבד כל אחד
בפועל ,מחלקות חינוך מקומיות
רבות פועלות במחתרת כדי לאתר, שנים מראש, מועמדים
מתאימים לתפקידי ניהול. לא פעם רשות מקומית מכשילה מכר ז במתכוון כדי לאפשר מינוי "זמני" של מועמד
.מוכשר שאינו עומד בכל הקריטריונים הרשמיים למינוי כמנהל
3 הקריטריונים למינוי מפורטים ב
נספח 1 ל
חוזר מנכ "ל
מיום
2/3/2021
,הוראת קבע מס '
264
: "נוהל
מינוי מנהלים וסגני
מנהלים במוסדות חינוך רשמיים."
https://apps.education.gov.il/mankal/Horaa.aspx?siduri=353#_Toc256000161
4 לדוגמה : חוזר מנכ"ל מיום8/12/2020
,הודעה מס '
216
: "התכנית
להכשרת מנהלים לבתי הספר בשנת הלימודים התשפ.""ב
https://apps.education.gov.il/mankal/Hodaa.aspx?siduri=213
5
.דוח מבקר המדינה, שם
6 הליך המינוי מפורט בסעיף 1 לחוזר מנכ "ל264
,שם
עמוד
3
מתוך
3
פתרונות :
1.
.יש לתמוך במהלך להקמת ארגון עובדים נפרד למנהלים
הארגונים הקיימים מייצגי
ם את כל עובדי ההורא ה-
,גננות
מורים ומנהלים
כאחד .במקרים רבים למורים ולמנהלים יש
נם
אינטרסים מנוגדים, ומכיוון
שהמנהלים
הם מיעוט
קטן מקרב המיוצגים–
האינטרסים שלהם כ
מעט
אינם באים לידי ביטוי, וזאת למרות
שלעיתים
קרובות קיים
מתאם גבוה בין האינטרסים של המנהלים לבין טובת התלמידים. קיומו של ארגון עובדים נפרד למנהלים יקל על
קידום ההמלצות הנו.ספות המפורטות להלן
2.
.יש לפעול ליצירת יחס של אמון מצד המערכת כלפי המנהלים
יחס זה יבוא לידי ביטוי במגוון היבטים, ובראשם–
בעצם הגדרת התפקיד, כאשר למנהלים תינתן הסמכות לנהל את משאבי בית הספר ולקבל החלטות על בסיס שקול
דעתם המקצועי, במקום שיתבקשו בעיקר להוציא א ל הפועל את החלטות פקידי המשרד. בנוסף, יש לפעול לשיתוף
נציגי המנהלים בכל תהליך של קבלת החלטות במשרד (בדרך של קבלת החלטות משותפת תוך חתירה להסכמה, ולא
.)בדרך של היוועצות ספוראדית ובלתי מחייבת כמקובל כיום
3.
יש
ליצור מסלול העסקה נפרד
למנהלים ,אשר יכלול:
-
הגדרת
סולם שכר נפרד משכר המורים וגבוה משמעותית ממנו. לשם כך יש להגדיר את תפקיד הניהול בנפרד
מתפקיד המורה
(במקום
כמשרת מורה עם תפקיד נוסף ,)ולהכיר בכך שניהול בית ספר הוא מהתפקידים
התובעניים ביותר במערכת החינוך .השכר ההתחלתי למנהל צריך להיות גבוה במידה נכרת
מהשכר הגבוה ביותר
אליו ניתן להגיע במשרת הוראה (
20,000-25,000
₪כשכר
)התחלתי .
-
.ביטול הקביעות
.ניתן יהיה לפטר מנהל בכפוף לדיני העבודה, ללא מגבלות נוספות או הליך מיוחד
-
.מינוי לתקופה קצובה
.מנהל ימונה לתקופה של שלוש שנים, עם אפשרות הארכה לחמש שנים נוספות בכל פעם
4.
יש
להפוך את
דרישות הסף ל
התמודדות
על
משרת ניהול ממחייב
ות למומלצ
ות, ובכך להרחיב
מאגר המועמדים
הפוטנציאליים . הדבר יסייע
גם ל
ביטול
"התופעה הפסולה בה נערכים "מכרזי דמה
המסתיימים
ללא מינוי, רק כדי
להגיע לשלב בו הרשות רשאית למנות
את המועמד בו הייתה מעוניינת מלכתחילה
, באמצעות
""מינוי בפועל.
5.
יש לבטל גם את החובה לעבור קורס
"אבני
ראשה "כתנאי להתמודדות במכרז לניהול.
הליך המיון לקורס הוא
קפדני ביותר וגם את הקורס עצמו לא מסיימים כל המשתתפים בו. הדבר יוצר צוואר בקבוק שתרומתו לתופעה של
מיעוט מועמדים פוטנציאליים לניהול–
,מכרעת. במקום זאת יש להכיר במגוון תכניות הכשרה לניהול ולקבוע
מלכתחילה שניתן להשתתף בתכניות אלו לפני או
.אחרי המינוי לניהול
6.
יש למנות מנהלים באמצעות וועדת איתור במקום בדרך של מכרז.
7
,הוועדה תורכב מנציגי מחלקת החינוך המקומית
,מנהלים אחרים
נציגי ציבור ו
נציגי
משרד החינוך
ש
יהיו
.מיעוט בוועדה
חברי הוועדה יוכלו לפעול אקטיבית להשגת
מידע על מועמדים. בכך
תהליכי
האיתור שמפעילות מחלקות החינוך המוצלחות "י עלו "מהמחתרת
ו יהפכו לדרך
.הרשמית למינוי מנהל
7.
יש לעודד מחלקות
חינוך מקומיות
לפעול באופן שוטף לאיתור וטיפוח מועמדים פוטנציאליים לתפקיד מנהל .
"הרחבת האוטונומיה הניהולית ושיפור איכות כוח האדם הניהולי הינם שני תהליכים של "ביצה ותרנגולת
.שצריכים להתקיים במקביל
קשה מאוד לשאוב מנהלים מצוינים לתפקיד, ולהשאירם בו לאורך זמן, כל עוד הוא
כולל סמכויות מצומצמות מאוד ו"פקידותיות" בעיקרן. ומנגד–
ככל שימונו יותר מנהלים מצוינים כך ניתן יהיה
ביתר קלות להעניק להם יותר אוטונומיה במילוי תפקידם. על כן יש לפעול בשני המישורים במק .ביל
7 נוהלי
העבודה של
ו
עדת האיתור יהיו בדומה ל נהלים החלים על
ועדות
האיתור המוקמות למטרת איוש משרות בכירות
,בשירות המדינה
כמפורט
בהנחיית נציב שירות המדינה מיום15/12/14
.": "נוהל עבודת הוועדה לאיתור מועמדים
https://archive.csc.gov.il/DataBases/CommissionGuidelines/Documents/GuideLine12.pdf