חומר רקע

יובל שני 2020 נובמבר הצעה לסדר 37 חוק־יסוד: שוויון חוק־יסוד: שוויון יובל שני 37 הצעה לסדר 2020 נובמבר Proposed Basic Law: Equality Yuval Shany עריכת הטקסט: תמר שקד עיצוב הסדרה והעטיפה: סטודיו תמר בר־דיין ביצוע גרפי: רונית גלעד, ירושלים הדפסה: גרפוס פרינט, ירושלים ISBN 978-965-519-324-4 מסת"ב 2020 ,) כל הזכויות שמורות למכון הישראלי לדמוקרטיה (ע״ר© 2020/נדפס בישראל תשפ"א אין לשכפל, להעתיק, לצלם, להקליט, לתרגם, לאחסן במאגר ידע, לשדר או לקלוט בכל דרך או אמצעי אלקטרוני, אופטי או מכני או אחר — כל חלק שהוא מהחומר בספר זה. שימוש מסחרי מכל .סוג שהוא בחומר הכלול בספר זה אסור בהחלט אלא ברשות מפורשת בכתב מהמו"ל )המכון הישראלי לדמוקרטיה (ע"ר 9104602 , ירושלים4702 , ת"ד4 רח' פינסקר 02–5300888 :'טל www.idi.org.il :אתר האינטרנט :להזמנת ספרים www.idi.org.il/books :החנות המקוונת [email protected] :דוא"ל 02–5300800 :'טל .כל פרסומי המכון ניתנים להורדה חינם, במלואם או בחלקם, מאתר האינטרנט המכון הישראלי לדמוקרטיה המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא מוסד עצמאי א־מפלגתי, מחקרי ויישומי, הפועל בזירה הציבורית הישראלית בתחומי הממשל, הכלכלה והחברה. יעדיו הם חיזוק התשתית הערכית והמוסדית של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שיפור התפקוד של מבני הממשל והמשק, גיבוש דרכים להתמודדות עם אתגרי הביטחון מתוך שמירה על הערכים הדמוקרטיים וטיפוח שותפות ומכנה משותף אזרחי בחברה הישראלית .רבת הפנים לצורך מימוש יעדים אלו חוקרי המכון שוקדים על מחקרים המניחים תשתית רעיונית ומעשית לדמוקרטיה הישראלית. בעקבותיהם מגובשות המלצות מעשיות לשיפור התפקוד של המשטר במדינת ישראל ולטיפוח חזון ארוך טווח של תרבות דמוקרטית נכונה לחברה הישראלית ולמגוון הזהויות שבה. המכון שם לו למטרה לקדם בישראל ,שיח ציבורי מבוסס ידע בנושאים שעל סדר היום הלאומי, ליזום רפורמות מבניות .פוליטיות וכלכליות ולשמש גוף מייעץ למקבלי ההחלטות ולציבור הרחב — המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא זוכה פרס ישראל לשנת תשס"ט על מפעל חיים .תרומה מיוחדת לחברה ולמדינה .הדברים המובאים במסמך זה אינם משקפים בהכרח את עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה תוכן העניינים 7 תקציר 9 מבוא 11 חלק ראשון: ההסדר החוקתי הקיים 16 חלק שני: הצורך בחוק יסוד חדש 16 א. חולשת ההסדר הקיים 20 ב. הממד הסמלי של הכללה מפורשת של הזכות לשוויון בחוק יסוד 22 ג. הפרת האיזון החוקתי לאחר חקיקת חוק הלאום 24 חלק שלישי: הצעות קודמות 30 ?חלק רביעי: כיצד צריך להיראות חוק־יסוד: שוויון 37 סיכום 38 הערות 55 נספח א 57 נספח ב 7 ישראל היא ככל הנראה המדינה היחידה בעולם שבחוקתה או בחוקי היסוד שלה אין התייחסות מפורשת לזכויות לשוויון או לאיסור נגד אפליה. אך למרות היעדרה של זכות חוקתית מפורשת לשוויון, אין חולק כי עקרון השוויון הוא עקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית: הוא חלק מזכויות היסוד שאינן כתובות עלי ספר המנחות את בית המשפט בבואו לפרש חקיקה ולפקח על רשויות המינהל. גם המשפט הבינלאומי והמשפט העברי, המשמשים בהקשרים שונים מקורות פרשניים מחייבים במשפט הישראלי, מכירים בזכות לשוויון ברמת הפשטה כזאת או אחרת. הזכות לשוויון אף מעוגנת בשורה של חוקים המגינים על השוויון ואוסרים על גילויי אפליה מסוימים. יתר על כן, בית המשפט העליון קבע כי הזכות החוקתית לכבוד האדם טומנת בחובה, בנסיבות מסוימות, איסור על .פגיעה בזכות לשוויון לאור זאת, השאלה שמתעוררת, ושבה עוסקת הצעה לסדר זו, היא האם יש צורך כלל בעיגון חוקתי מפורש של עקרון השוויון בחוק יסוד, ואם כן, מהי הדרך המתאימה לעשות זאת? החלק הראשון של מחקר זה סוקר בקצרה את הפסיקה הדנה בעקרון השוויון כעיקרון חוקתי שמכוחו ניתן להפעיל ביקורת שיפוטית על חקיקה. החלק השני דן, לאור החלק הראשון, בשאלה אם יש צורך בחקיקת ;חוק־יסוד: שוויון חדש או בהכללה מפורשת של הזכות לשוויון בחוק יסוד קיים ;החלק השלישי סוקר ניסוחים אחדים לחוק־יסוד: שוויון שהוצעו בכנסת בעבר והחלק הרביעי מסכם את ההצעה לסדר ומציע רכיבים להכללה בנוסח חדש של .הצעת חוק־יסוד: שוויון תקציר 9חוק–יסוד: שוויון ישראל היא ככל הנראה המדינה היחידה בעולם שבחוקתה או בחוקי היסוד שלה אין התייחסות מפורשת לזכויות לשוויון יתר על כן, עקרון השוויון ויישומו1.או לאיסור נגד אפליה בכל הקשור לדיני המעמד האישי הם אחד ההסברים לחוסר להגיע להסכמה על חוקה. אומנם1949היכולת של האספה המכוננת שנבחרה ב־ סיעות משמאל ומימין דרשו עיגון של כל זכויות היסוד, בכללן הזכות לשוויון ואולם הסיעות הדתיות התנגדו לחוקה ״חילונית״, הדומה בנוסחה2,בחוקה לחוקות של דמוקרטיות אחרות, בשל החשש שהדבר יפגע במעמד ״חוקת התורה״ ויגרור ״מלחמות דת״ סביב נושאים כגון נישואים אזרחיים בפרט והיחסים 13 בשנים שחלפו מאז קבלת ״פשרת הררי״ נחקקו כידוע3.בין דת למדינה בכלל : אך מלבד התייחסות ספציפית לעקרון הבחירה השווה בחוק־יסוד4.חוקי יסוד . חוקי היסוד אינם מגינים במפורש על הזכות לשוויון5,הכנסת למרות היעדרה של זכות חוקתית מפורשת לשוויון אין חולק כי עקרון השוויון הוא עקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית: הוא חלק מזכויות היסוד שאינן כתובות עלי ספר המנחות את בית המשפט בבואו לפרש חקיקה ולפקח על גם המשפט הבינלאומי והמשפט העברי, המשמשים בהקשרים6.רשויות המינהל שונים מקורות פרשניים מחייבים במשפט הישראלי, מכירים בזכות לשוויון ברמת הזכות לשוויון אף מעוגנת בשורה של חוקים המגינים7.הפשטה כזאת או אחרת יתר על כן, בית המשפט העליון8.על השוויון ואוסרים על גילויי אפליה מסוימים קבע כי הזכות החוקתית לכבוד האדם כוללת גם, בנסיבות מסוימות, איסור על 9.פגיעה בזכות לשוויון לאור זאת, השאלה שמתעוררת, ושבה עוסקת הצעה לסדר זו, היא האם יש צורך כלל בעיגון חוקתי מפורש של עקרון השוויון בחוק יסוד, ואם כן, מהי הדרך המתאימה לעשות זאת? בחלק הראשון של מחקר זה אסקור בקצרה את הפסיקה הדנה בעקרון השוויון כעיקרון חוקתי שמכוחו ניתן להפעיל ביקורת שיפוטית על חקיקה. בחלק השני אדון, לאור החלק הראשון, בשאלה אם יש צורך בחקיקת מבוא * המחבר מודה לפרופ׳ מרדכי קרמניצר, ד״ר עמיר פוקס, ד״ר גיא לוריא, ד״ר דנה בלאנדר, עו״ד עדנה הראל–פישר ופרופ׳ ברק מדינה על הערותיהם לטיוטה של הצעה לסדר .זו; וכן לגב׳ שלי רוב על העזרה במחקר 10 37 הצעה לסדר .חוק־יסוד: שוויון חדש או בהכללה מפורשת של הזכות לשוויון בחוק יסוד קיים .בחלק השלישי אסקור ניסוחים אחדים לחוק־יסוד: שוויון שהוצעו בעבר בכנסת :בחלק הרביעי אסכם ואציע רכיבים להכללה בנוסח חדש של הצעת חוק־יסוד שוויון. חשוב לציין כי מן ההתמקדות של הצעה לסדר זו בזכות לשוויון אין להסיק כי אין צורך להסדיר את מעמדן החוקתי של זכויות יסוד אחרות שלא קיבלו הגנה מפורשת בחוקי היסוד הקיימים, כגון חופש הביטוי, חופש הדת, הזכות להליך משפטי הוגן, חופש ההתאגדות, הזכות לבריאות, הזכות לחינוך וזכויות קבוצתיות .של בני ובנות קבוצות מיעוט לשפה, תרבות וכדומה 11חוק–יסוד: שוויון ,הגם שהמאמצים לכונן בישראל חוקה ובה זכות לשוויון, ארוכים כאורך חייה ייצגו1992 חוקי היסוד של10,של המדינה שלב חשוב בהתגבשות הדין החוקתי של מדינת ישראל. לראשונה נוסחו חוקי יסוד הכוללים רשימת זכויות, גם אם מצומצמת למדי, שמכוחה ניתן להפעיל :ביקורת חוקתית על חקיקה ראשית. הטיוטות הראשונות של הצעת חוק־יסוד ,כבוד האדם וחירותו כללו גם סעיף שנועד להגן על הזכות לשוויון. כך למשל הצעת חוק־יסוד: זכויות היסוד של האדם שהגיש ח״כ אמנון רובינשטיין לכנסת , אשר התבססה על הצעת חוק דומה שהגיש לממשלה שר המשפטים1989 ביולי : הבא2 דן מרידור, כללה את נוסח סעיף הכל שווים לפני החוק; אין מפלים בין איש לאשה ואין מפלים בין אדם לאדם מטעמי דת, לאום, גזע, עדה, ארץ מוצא או מכל טעם אחר, והכל 11.כשהטעם אינו ממין העניין , אך היא נזנחה לאחר1989 אומנם הצעת החוק עברה בקריאה טרומית בשנת ארבע הצעות חוק נפרדות המבוססות1991 מכן. במקומה הוגשו לכנסת בשנת . הצעות חוק אלה, אשר הציעו1989 על חלקים מהצעת החוק הרחבה יותר של חוקי יסוד חדשים בנושא כבוד האדם וחירותו, חופש העיסוק, חופש הביטוי וחופש ההתאגדות, לא כללו את סעיף השוויון בשל ההתנגדות העזה שהתעוררה .1989 אצל אחדים מחברי הכנסת החרדים להכללתו של סעיף כזה בטיוטה של חברי הכנסת החרדים הללו נימקו את התנגדותם בפגיעה האפשרית של זכות 12.חוקתית חדשה לשוויון בחוק השבות ובמוסדות דתיים כגון בתי הדין הרבניים כאשר עלתה בבית המשפט העליון, זמן קצר לאחר חקיקת חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו, השאלה אם הזכות לכבוד המנוסחת בחוק היסוד החדש כוללת בתוכה את הזכות לשוויון — כפי שקבע המודל הפרשני של חוק היסוד שפיתח הנשיא שופטים שונים נתנו לכך תשובות שונות. השופט13– ברק בכתיבתו האקדמית הופרט באופן גורף כי ״יש לכלול במסגרת ׳כבוד האדם וחירותו׳ אור קבע בפרשת :חלק ראשון ההסדר החוקתי הקיים 12 37 הצעה לסדר ואילו השופט זמיר סבר שטרם נתגבשה הלכה המאפשרת ביטול14,את השוויון״ לעומתם, השופטת דורנר הציעה דרך ביניים15.חוקים על בסיס פגיעה בשוויון אליס מילר כי רק פגיעות מסוימות בזכות לשוויון עולות כדי וקבעה בפרשת :פגיעה בזכות לכבוד. היא נימקה את עמדתה בזו הלשון על רקע זה ספק בעיניי אם ניתן — ועל־כל־פנים, אם ראוי — לקבוע על דרך פרשנות כי תכליתו של חוק היסוד היא לספק הגנה חוקתית לעקרון השוויון הכללי. כוונתו הברורה של המחוקק, כעולה מעבודות ההכנה, הייתה דווקא שלא לעגן בחוק היסוד עיקרון כללי זה. לעבודות ההכנה של חוק משקל בקביעת תכליתו [...] אכן, משקלן של עבודות — ההכנה ­המגלות את כוונתם של חברי הכנסת בחוקקם את החוק יורד ככל שהתקופה שחלפה מאז החקיקה ארוכה יותר, והספיקו להתחולל שינויים מדיניים, חברתיים או משפטיים העשויים להצדיק חריגה מכוונה זו. ואולם, אך שנים ספורות חלפו מיום חקיקת חוק היסוד ועד עתה, ולכאורה אין לפרש את חוק היסוד באופן המנוגד .לתכליתו העולה מעבודות ההכנה עם זאת, לא יכול להיות ספק כי תכלית חוק היסוד היא להגן על האדם מפני השפלה. השפלתו של אדם פוגעת בכבודו. אין דרך סבירה לפרש את הזכות לכבוד, כאמור בחוק היסוד, כך שהשפלתו של אדם לא ]...[ תיחשב כפוגעת בזכות דעתי היא אפוא, כי חוק היסוד מגן מפני פגיעה בעקרון השוויון כאשר הפגיעה גורמת להשפלה, כלומר לפגיעה בכבוד האדם באשר הוא 16.אדם. וכך הוא כאשר אישה מופלית לרעה בשל מינה במילים אחרות, לשיטתה של השופטת דורנר, לבחירה של המחוקק שלא לכלול את הזכות לשוויון בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו יש השלכות על מתחם הפרשנות הלגיטימי של בית המשפט. אשר על כן, היא סברה שרק פגיעות בזכות הגוררות השפלה ייפלו בגדר הזכות החוקתית לכבוד. עם זאת, יצוין כי דורנר סברה שאפליה לרעה על בסיס מגדרי גורמת להשפלה ולפגיעה בכבוד .האדם 13חוק–יסוד: שוויון בפסיקה מאוחרת יותר הרחיבה השופטת פרוקצ׳יה את גדר הזכות החוקתית שליטנר היא קבעה כי גם אפליה שאינה לשוויון שקבעה השופטת דורנר. בפרשת כרוכה בהשפלה עשויה להיכלל בגדר הזכות החוקתית לכבוד, ובלבד שיש קשר :ממשי בין הפגיעה בשוויון לפגיעה בכבוד פגיעה בשוויון מוחזקת כפגיעה בזכות חוקתית ככל שהיא קשורה ואחוזה בכבוד האדם בקשר ענייני הדוק. פגיעה כזו אינה מוגבלת לפגיעות נפשיות, השפלה או השמצה, המצויות בגרעין הקשה של כבוד האדם, אלא עשויה להשתרע גם על מצבים של הפלייה שאין עימה בהכרח השפלה, וכן מצבים אחרים של פגיעה בשוויון, ובלבד 17.שיהיה להם קשר ממשי לפגיעה בכבודו של האדם בבואה להסביר מהם אותם מקרים המבססים קשר בין הפגיעה בשוויון לפגיעה בכבוד, הפנתה השופטת פרוקצ׳יה לפסק דין אחר של הנשיא ברק המסביר את :המקרים שבהם אפליה עשויה להיחשב לפגיעה בכבוד על פי גישה זו, ניתן לכלול בגדרי כבוד האדם גם הפלייה שאין עמה השפלה, ובלבד שהיא תהא קשורה בקשר הדוק לכבוד האדם כמבטא אוטונומיה של הרצון הפרטי, חופש בחירה, וחופש פעולה וכיוצא בזה 18.היבטים של כבוד האדם כזכות חוקתית משמע, פסיקת בית המשפט העליון נוטה לכלול רכיבים חשובים של הזכות אף שמנסחי חוק היסוד בחרו להשמיט מנוסחו זכות19,לשוויון בתוך הזכות לכבוד .זו. עם זאת, היא אינה כוללת בתוך הזכות לכבוד את כל רכיביה של הזכות לשוויון מעניין בהקשר זה שהעמדה הגורסת כי הזכות לשוויון כבר מוגנת חוקתית נזכרה בוויכוח הציבורי סביב חוק־יסוד: מדינת ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי כמה20.)"כנימוק מדוע אין צורך להזכיר בחוק זה את הזכות לשוויון ("חוק הלאום מהמשתתפים בדיון אף הציעו בתגובה לביקורת על ההתעלמות מהזכות לשוויון בחוק הלאום לתקן את חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו ולהוסיף לו מפורשות את נראה אפוא שבקרב הנושאים והנותנים על נוסחו של חוק הלאום21.הזכות לשוויון 14 37 הצעה לסדר הייתה הסכמה רחבה יחסית סביב המעמד החוקתי של הזכות לשוויון הן לפי הדין המצוי (בעקבות המהלך הפרשני של בית המשפט העליון שקרא חלקים של .הזכות לשוויון אל תוך הזכות לכבוד האדם) והן לפי הדין הרצוי עם זאת, חרף הפיתוח של הזכות לשוויון כזכות חוקתית משתמעת ניתן לקבוע כי ההיקף החוקתי של ההגנה על הזכות לשוויון נותר מוגבל. ברור כי קיים איסור חוקתי על אפליה משפילה ועל אפליה פסולה אחרת הקשורה בקשר הדוק לכבוד אך לא ברור אילו סוגים ספציפיים של פגיעה בשוויון כלולים בהגדרה זו22,האדם ומה עוצמת הפגיעה בשוויון שתיחשב לפגיעה בזכות23,ואילו אינם כלולים בה כך למשל ניתן לטעון כי הזכות לכבוד אינה טומנת בחובה24.החוקתית לשוויון ומקרים של25מקרים הקשורים להקצאה לא עניינית של משאבים ציבוריים 27;)26אפליה בפעילות כלכלית־מסחרית (לרבות פגיעה בזכות לשוויון של תאגידים וכי פגיעות בעקרון השוויון שאינן כרוכות בהשפלה או בפגיעה באוטונומיה של הפרט, מן הטעם שהפרט לא היה מודע אליהן כלל או שהסכים לפרקטיקה 28.המפלה, לא כלולות בתוך גדר ההגנה החוקתית יתר על כן, לא ברור עד כמה היקף ההגנה החוקתית שניתנת לזכות לשוויון דומה להיקף ההגנה שניתנה לזכות זו בפסיקת בית המשפט העליון בנושאים על כל ההבחנות העולות ממנה בין שוויון פורמלי לשוויון29,שאינם חוקתיים 32 אפליה מכוונת לאפליה לא מכוונת31, שוויון להלכה לשוויון למעשה30,מהותי , כמו כן33.ואפליה על בסיס השתייכות לקבוצה מוגנת לעומת אפליה מסוג אחר יש אי־בהירות בעניין זהות הקבוצות והתת־קבוצות הזכאיות להגנה חוקתית בעניין חובת המדינה לממש את העיקרון החוקתי גם בכל הנוגע34;מלאה ובעניין סוגיות האפליה העקיפה (יחס הנחזה להיות ניטרלי35;לאפליה בין פרטים ,)לקריטריון המבדיל בין ״קבוצות השוויון״ השונות אך המוביל לתוצאות מפלות האפליה רבת־העילות או חוצת־העילות (אפליה הנובעת מהשתייכותו של פרט וההעדפה36)לכמה קבוצות הסובלות מאפליה או לתת־קבוצה מופלה במיוחד במרבית הסוגיות האלה יש פסיקה חשובה של בית המשפט העוסקת37.המתקנת בעקרון השוויון, אך תחולתה בכל הקשור לזכות החוקתית לשוויון — המוחלת ספקות אלה בעניין38.דרך הפריזמה של הזכות לכבוד — אינה תמיד ברורה דיה היקף ההגנה המוענקת לזכות, ולצורך לתת תוקף מסוים לבחירה של הרשות 15חוק–יסוד: שוויון המכוננת שלא להכליל מפורשות את הזכות לשוויון בחוק יסוד, עלולות לפגום .באפקטיביות של ההגנה החוקתית עליה קעדאן נבחנה קונסטרוקציה לשם השלמת חלק זה של הדיון אציין כי בפרשת משפטית נוספת להגנה חוקתית על עקרון השוויון, שאינה מבוססת על קריאת הזכות לשוויון אל תוך הזכות לכבוד: קריאה של עקרון השוויון אל תוך סעיף לשיטת בית39.א לחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו המגדיר את מטרות החוק1 ,המשפט, ערכי המדינה היהודית והדמוקרטית, ומכאן תכליתו של חוק היסוד אפשרות דומה אחרת הנזכרת בספרות היא עיגון40.כוללים את עקרון השוויון עקרון השוויון בגדר ״העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל״, שברוחם יש 41. לחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו1 לכבד את זכויות היסוד של האדם לפי סעיף למותר לציין כי אין באפשרויות פרשניות אלה כדי לפתור את בעיות ההגנה .החלקית והעמימות המשפטית שהועלו כאן עד כה 4 לבסוף, אציין כי הסדר חוקתי נקודתי המעגן את הזכות לשוויון מופיע בסעיף , ואולם מטבע הדברים42.לחוק־יסוד: הכנסת, המגן על הזכות לשוויון בבחירות 43.הסדר זה מצומצם מאוד בהיקפו 16 37 הצעה לסדר ההכרה בפסיקה בזכות לשוויון כזכות :יסוד המעוגנת גם בלשונו של חוק־יסוד כבוד האדם וחירותו מעלה לכאורה את השאלה אם צריך בכלל הסדר תחיקתי — חדש אשר יקבע במפורש זכות לשוויון במסגרת חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו או במסגרת חוק יסוד נפרד. בחלק זה אסקור את הנימוקים העיקריים בעד חקיקת יסוד חדשה. בחלק הבא אסקור .בקצרה את הטיעונים המועלים נגד חקיקה כזאת א. חולשת ההסדר הקיים כפי שמראה הדיון בחלק הראשון של מסמך זה, המעמד החוקתי של הזכות לשוויון סובל מחולשות אחדות, דבר המוביל למסקנה שההגנה החוקתית הנוכחית על הזכות לשוויון היא חלקית בלבד. כאמור, לא כל פגיעה בזכות לשוויון .זוכה להגנה חוקתית, אלא רק פגיעות הקשורות בקשר הדוק לזכות לכבוד האדם לכן לא ברור, למשל, אם חוקים לא שוויוניים המעניקים הטבות לבעלי צרכים או אינטרסים מסוימים שלא על בסיס אמות מידה כלליות ייחשבו מנוגדים לזכות 44.לכבוד למעשה, המבנה החוקתי הנוהג בישראל שונה מהמבנה הקיים במרבית החוקות הלאומיות ובאמנות הבינלאומיות המפרטות את זכויות האדם. במסמכים הללו מנוסחת הגנה חוקתית מפורשת לזכות לשוויון, ואילו כבוד האדם לעיתים מעוגן .בהן כזכות נפרדת ולעיתים משמש רק הצדקה עקרונית להכרה בזכויות אדם כך למשל, המשפט הראשון בסעיף הראשון של ההכרזה האוניברסלית בדבר "All human beings are born free and equal in :זכויות האדם קובע כי — להכרזה מגינים על הזכות לשוויון7 ו־2 , ואילו סעיפיםdignity and rights" שוויון בזכאות לזכויות ולחירויות הקבועות בהכרזה ושוויון לפני החוק. באופן :חלק שני הצורך בחוק יסוד חדש 17חוק–יסוד: שוויון דומה, גם האמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות מזכירה את כבוד האדם במבוא ואילו בגוף האמנה45,לאמנה, כרעיון שממנו נובעות הזכויות הקבועות באמנה .)26 ו־3 ,2 קבועה הזכות לשוויון (בסעיפים כולל1982זהו גם המצב בחוקות מודרניות אחרות. כך למשל, הצ׳רטר הקנדי מ־ הכרה בזכות לשוויון, ואינו כולל כלל התייחסות לכבוד האדם, וחוקת פינלנד מזכירה את כבוד האדם כבסיס להגנות הקבועות בחוק, אך מגינה1999 משנת , יודגש כי גם חוקות הכוללות זכות מפורשת לכבוד46.במפורש על הזכות לשוויון חוקת סרביה משנת48, וחוק היסוד הגרמני47כמו החוקה הדרום אפריקאית כוללות בצידה של זכות זו הכרה מפורשת50,2007 וחוקת מונטנגרו משנת49 2006 .בזכות לשוויון המבנה החוקתי הנוהג בישראל לא רק חריג בהשוואה בינלאומית, בכך שאין בו הגנה מפורשת על הזכות לשוויון, אלא, כאמור לעיל, הוא גם מספק הגנה חלקית על הזכות לשוויון, ואינו כולל הגנה מפני פגיעות בזכות לשוויון שאינן כרוכות בפגיעות בכבוד. הכריכה בין השוויון לבין הכבוד מסרבלת את יכולתו של הפרט להוכיח כי נפגעה זכותו החוקתית, משמרת מרווח של אי־ודאות בעניין היקף .ההגנה החוקתית הקיימת ומכפיפה למעשה את הזכות לשוויון לזכות לכבוד הכפפה כזאת אינה קיימת בכל הנוגע לזכויות יסוד אחרות שעוגנו במפורש בחוקי היסוד, כגון הזכות לקניין, הזכות לפרטיות וחופש העיסוק, והיא יוצרת מדרג נורמטיבי לא קוהרנטי, שאין בו קשר בין חשיבות הזכות כזכות אדם לבין .מעמדה כזכות חוקתית העומדת בפני עצמה יצוין גם כי עיגון הזכות החוקתית לשוויון בהלכה הפסוקה על פרשנות הזכות לכבוד הוא בסיס משפטי חלש יחסית להגנה על הזכות, שכן הפרשנות המשפטית עשויה להשתנות בעקבות שינויים בהרכב בית המשפט העליון או בעקבות התפתחויות בדוקטרינה המשפטית שיובילו לבחינה מחדש של הממשק בין השוויון לכבוד. עיגון מפורש של הזכות לשוויון בחוק יסוד חדש יפחית את .החשש הזה 18 37 הצעה לסדר נוסף על כך, יש לזכור שההגנה החוקתית המוענקת לזכות לכבוד לפי חוק היסוד )מוגבלת, וכי הצמדת אותן ההגבלות לזכות לשוויון (כזכות הנגזרת מהזכות לכבוד ,מובילה לתוצאה שההגנה החוקתית על הזכות לשוויון חלשה יחסית. בעיקר הזכות לכבוד, כמו יתר הזכויות המנויות בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפופה לחוק היסוד), וההכרה בשוויון כזכות נגזרת של10 לסעיף שמירת הדינים (סעיף הזכות לכבוד מכפיפה גם את הזכות החוקתית לשוויון לחקיקה מפלה קיימת (למשל, בנושא מעמד אישי). כמפורט למטה, ייתכן שבשל אילוצים פוליטיים לא יהיה אפשר לגבש רוב שיתמוך בהכרה בזכות מפורשת לשוויון בלי אותו הסדר שמירת דינים הקיים בעניין זכויות יסוד אחרות. ואולם יצוין כי האמנות הבינלאומיות בנושא זכויות אדם שישראל הצטרפה אליהן אינן מחריגות חקיקה קיימת מהחובה לכבד את הזכות לשוויון, וכי ההסתייגויות שישראל צירפה לחלק מהאמנות הללו אינן חלות על כל החקיקה שניתן להעלות בעניינה טענות של זאת ועוד, חוקיותן של חלק מההסתייגויות הגורפות שישראל51.אפליה פסולה מכאן52.צירפה לאמנות בנושא שוויון בשאלות של מעמד אישי מוטלת בספק שהמצב המשפטי כיום, שבו ההגנה הניתנת לזכות לשוויון היא מוגבלת, מעורר .קשיים מבחינת התאמתו להתחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל : לחוק־יסוד8 יצוין גם שהואיל והזכות לכבוד כפופה לפסקת ההגבלה (סעיף כבוד האדם וחירותו), גם הזכות לשוויון, כזכות נגזרת של הזכות לכבוד, כפופה לאותה הפסקה. ואולם הזכות לשוויון כבר כפופה לאיזון פנימי — קביעת ״קבוצות השוויון״ הרלוונטיות ובחינת היחס שניתן לשתי הקבוצות מבוססות על מבחנים של נחיצות ומידתיות המיועדים להעריך את ההצדקה של ההחלטה להתייחס לשתי הקבוצות בצורה שווה או שונה, לאור ההשפעה של החלטה זו על חברי הקבוצות. הכפפה של הזכות לשוויון גם לפסקת הגבלה ״חיצונית״, המאפשרת סטייה מעקרון השוויון גם במצבים שבהם לא מוצדק להבחין בין קבוצות שונות ולהעניק להן יחס שונה, עלולה לדלל את הזכות יתר על המידה. למשל, היא עשויה לאפשר אפליה אסורה (המהווה גם פגיעה בכבוד האדם) על בסיס שיקול .)כלכלי (רווחת כלל הציבור) או תרבותי (אי־פגיעה ברגשות ציבור מסוים מעניין להשוות לעניין זה את מעמדה של הזכות לשוויון למעמדן של הזכויות האחרות הכלולות באמנה לזכויות אזרחיות ומדיניות: מלבד האיסור נגד עינויים 19חוק–יסוד: שוויון שנחשב לאיסור מוחלט כל הזכויות האחרות כפופות לפסקת הגבלה מפורשת או משתמעת ו/או ניתן לחרוג מהן בשעת חירום. לעומת זאת, איסור האפליה .אינו כפוף לפסקת הגבלה, וגם בשעת חירום יש איסור על נקיטת צעדים מפלים במילים אחרות, איסור האפליה הקבוע באמנה הוא מוחלט במובן זה שלא ניתן להתנותו באמצעות איזונים חיצוניים המתווספים על האיזונים הפנימיים שכבר 53.מצויים בו ההגנה החוקתית החלקית המוענקת לזכות לשוויון בדין הישראלי משתקפת בהמלצות של גופים בינלאומיים המנטרים את מצב זכויות האדם בישראל אשר חיוו דעתם בנוגע לצורך בחקיקת חוק יסוד חדש. כך למשל, ועדת זכויות האדם של האו״ם האחראית על ניטור האמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות הפנתה : את הקריאה הבאה2014 לישראל בשנת ]הוועדה חוזרת על המלצתה הקודמת [...] שהמדינה החברה [באמנה תתקן את חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו ותכלול בו מפורשות את עקרון השוויון והאיסור על אפליה. עליה להבטיח [...] שכל חקיקה עתידית תהיה תואמת לגמרי את עקרון השוויון והאיסור על אפליה 54.)(תרגום לא רשמי : על ידי ועדת האו״ם נגד אפליה גזעית2020המלצה דומה ניתנה ב־ :הוועדה ממליצה כי המדינה החברה [באמנה] תתקן את חוק יסוד כבוד האדם וחירותו שלה ותכלול בו מפורשות את עקרון השוויון והאיסור על אפליה גזעית וכי תאמץ חקיקה מקיפה נגד אפליה אשר ,תכלול הגדרה של אפליה גזעית הכוללת את כל עילות האפליה לאמנה, ותכסה אפליה ישירה ועקיפה במרחב1 בהתאם לסעיף 55.)הציבורי והפרטי (תרגום לא רשמי לישראל לאמץ2017 כך גם הוועדה לביעור האפליה נגד נשים קראה בשנת והוועדה לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות56,חקיקה מקיפה נגד אפליה 57.2019 קראה קריאה דומה בשנת 20 37 הצעה לסדר ב. הממד הסמלי של הכללה מפורשת של הזכות לשוויון בחוק יסוד מעבר לשאלה אם לאי־הכללתה המפורשת של הזכות לשוויון בחוק יסוד יש נפקות מעשית של הגנה חוקתית מוגבלת, חשוב להדגיש את תפקידם הסמלי־ חינוכי של חוקי היסוד, ואת השפעתן של נורמות ציבוריות וחברתיות על התודעה האזרחית בישראל. ניתן להדגים את הפוטנציאל של הכללה מפורשת של זכות בחוק יסוד ככלי ליצירת היררכיה נורמטיבית באמצעות בחינה של הדרך שבה ,חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו נלמד במערכת החינוך כחלק מלימודי האזרחות ,שבהם חוק היסוד מוצג (בצדק רב) כחוק בעל חשיבות מיוחדת. כך למשל העמוד באתר לימודי האזרחות של מט״ח ״תמיד אזרחות״ (אשר תומך בתוכנית ,הלימודים הרשמית אך אינו חלק ממנה), העוסק בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו :נפתח בלשון זו חוק זה נחשב לחוק החשוב ביותר במדינת ישראל, והוא עומד מעל לכל החוקים האחרים. בישראל יש אלפי חוקים שאומרים לנו מה מותר ומה אסור, אבל חוק זה קובע שלפני ששומרים על שאר החוקים — הכי חשוב הוא לשמור על חייו של האדם, לשמור על כבודם 58.של האנשים ולשמור על החופש של בני האדם אומנם הזכות לשוויון מטופלת ב״תמיד אזרחות״ בהרחבה יחסית, תחת הקטגוריה ״זכויות האדם וחובותיו״, אך היא אינה כלולה באותן זכויות ש״הכי .חשוב״ לשמור עליהן דוגמה נוספת מופיעה במדריך למורה של משרד החינוך, מטעם תוכנית היל״ה (תוכנית המיועדת להקנות ידע בסיסי במקצועות2019 לקידום נוער, משנת : המדריך מתאר את חוק היסוד במונחים הבאים59.)שונים לנערים בסיכון חוק יסוד כבוד האדם וחירותו: החוק מכיר ברעיון הבסיסי של קדושת חיי האדם, הוא מכיר בערך של הכבוד שלנו כבני אדם ובזכות האדם 21חוק–יסוד: שוויון להיות חופשי. איש לא יכריח אותי להיות עבד או לעשות דבר שאיני חפץ בו. החוק קובע שיש לי זכות להגן על הקניין שלי — קניין הוא הרכוש, הדברים שאני קניתי או שקנו לי, החפצים שלי. לכן, החוק קובע שאסור לפגוע ברכושם של אנשים, אסור להרוס אותו או לא להשיבו. החוק קובע שיש לי זכות לפרטיות ולסודות פרטיים — חוק זה מגן על העיקרון העליון של זכותי לפרטיות ואסור לערוך חיפוש שפוגע בפרטיות שלי. אסור גם לחטט בחפציי בלי רשותי. אסור לגלות דברים פרטיים עלי, או סודות שלי. אסור לגעת בדברים שכתבתי או 60.ביומנים שלי המדריך מתייחס לאחר מכן בהרחבה לשתיים מהזכויות הכלולות בחוק היסוד (חיים וכבוד), ואילו זכויות יסוד אחרות (בכללן כל הזכויות המתאימות לקטגוריה של זכויות שאינן כתובות עלי ספר) זוכות לטיפול מצומצם בהרבה. הזכות לשוויון מופיעה שם תחת הקטגוריה של ״זכויות טבעיות״ ומוקדשות לה במדריך שלוש .) עמודים7 שורות (לעומת זאת לזכות לכבוד מוקדשים יודגש, אין באזכור שתי דוגמאות אלה משום יומרה למפות באופן מקיף את תוכניות הלימוד לאזרחות בישראל, לבסס קורלציה מובהקת בין הכללת זכות מסוימת בחוק היסוד לבין היקף הטיפול החינוכי בה, ּוודאי שלא לטעון כי יש – קשר סיבתי בין השניים. כל ששתי הדוגמאות מאפשרות הוא לטעון כי יש חשש והדוגמאות מחזקות חשש זה — שהיעדרו של עיגון טקסטואלי לזכות לשוויון בחוק היסוד תורם להבניית תודעה אזרחית שאינה רואה בזכות לשוויון אחת .הזכויות החשובות ביותר לחברה בישראל אם זהו אכן מצב הדברים, הוא אינו מפתיע. הוא נובע גם מנטייה קוגניטיבית וגם מהמורכבות של ההסבר61)salience bias( להתמקד בפריטי מידע בולטים בדבר קיומן וחשיבותן של זכויות יסוד שאינן כתובות עלי ספר ושנקראו לתוך ודוק, טענתי אינה שמערכת החינוך מתעלמת62.חוק היסוד באופן פרשני מהזכות לשוויון — זה ודאי אינו המצב — אלא שלאי־הכללתה של הזכות בחוק יסוד עשויות להיות השלכות על מרכזיותה בתודעה הציבורית. ייתכן שנכונות הציבור הישראלי להשלים לאורך זמן עם הסדרים מפלים בתחומים כגון נישואים 22 37 הצעה לסדר וגירושים, עם פטור של חלק מהאוכלוסייה מחובת שירות צבאי ועם תמיכה לא שוויונית במוסדות של זרמים דתיים שונים, נובעת, בין היתר, מהפנמה חלקית של חשיבותה של הזכות לשוויון, ומתפיסה (שגויה לדעתי) שיש סתירה מובנית 63.בין אופייה היהודי של המדינה לבין יכולתה לקיים שוויון זכויות מלא ג. הפרת האיזון החוקתי לאחר חקיקת חוק הלאום ,מעמדה החוקתי העמום של הזכות לשוויון כזכות שאינה כתובה עלי ספר :ושחלקים ממנה נכללים בזכות לכבוד, נחלש עוד יותר לאחר שנחקק חוק־יסוד ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי. במובן מסוים, זו אכן הייתה כוונת שכן הם ביקשו לתקן את מה שהם ראו כהטיה ליברלית בפסיקתו64,מנסחי החוק החוקתית של בית המשפט העליון, המעדיפה, כביכול, את זכויות הפרט על העיגון החוקתי בחוק הלאום של זכויות ואינטרסים65.פני שיקולים לאומיים קבוצתיים של העם היהודי, כגון עידוד עלייה לארץ והתיישבות יהודית בה, נועד להבטיח שקידומם של זכויות ואינטרסים אלה ייחשב להולם את ערכיה של המדינה וכתכלית ראויה העשויה להצדיק הגבלה של זכויות לפי חוק־יסוד: כבוד 66.)האדם וחירותו (לרבות הזכות לשוויון הכלולה בזכות לכבוד יתר על כן, ניתן לטעון כי הארכתה של רשימת זכויות היסוד שניתן להן כעת עיגון חוקתי מפורש ושריון פורמלי — במקרה זה, הזכות להגדרה עצמית של העם היהודי וזכויות קבוצתיות ליהודים הנלוות לזכות זו — מדגישה עוד יותר את .מעמדן הנחות יחסית של זכויות היסוד שלא זכו לעיגון כזה, ובהן הזכות לשוויון לפער זה יש לא רק נפקות משפטית בעת התנגשות בין אותם רכיבים של הזכות לשוויון שלא נכללו בזכות לכבוד לבין הוראות חוק היסוד החדש; יש לכך כאמור גם השפעה על השיח והתודעה הציבורית בכל הקשור למדרג הזכויות בישראל ועל שיווי המשקל בין היותה של ישראל מדינה יהודית לבין היותה מדינה 67.דמוקרטית 23חוק–יסוד: שוויון עם זאת, עיקר ההשפעה של חוק הלאום על הזכות לשוויון הוא במתח הסמלי בין הזכות לשוויון לבין הוראותיו של חוק הלאום עצמו. החוק מעגן את זכויות הרוב היהודי במדינת ישראל ואת מאפייניה של ישראל כמדינה יהודית. אך מעצם לחוק, עלולה1 הדגשת היותה של מדינת ישראל מדינתו של הרוב היהודי, בסעיף להשתמע המסקנה שאין היא מדינתם של האזרחים הישראלים המשתייכים למיעוט הערבי ושלבני ובנות המיעוט אין זיקה שווה למדינה כמו זו שיש לבני ובנות הרוב. יצוין בהקשר זה כי בחוקי לאום מקבילים שאומצו בעשורים האחרונים במדינות אחרות מופיעה, בצד הבלטת הזיקה בין המדינה לבין קבוצת 68.הרוב, הבהרה שהמדינה שייכת גם לאזרחים המשתייכים לקבוצת המיעוט .נוסף על כך, בחוקותיהן של אותן מדינות נכללת הכרה מפורשת בזכות לשוויון החשש מפני אפליה של חברי קבוצת המיעוט בעקבות חוק הלאום מתגבר לנוכח ההסדרים הספציפיים הקבועים בו, המגבירים את הפער בין מחויבות המדינה לצורכי הרוב היהודי לבין מחויבותה לצורכי המיעוט הערבי — בכלל זה ביטול מעמדה של הערבית כשפה רשמית (והחלפתה בסטטוס נמוך יותר של שפה 70. וההכרה בהתיישבות יהודית בלבד כ״ערך לאומי״69)במעמד מיוחד הוראות חוק הלאום, וסירוב מנסחיו לכלול בתוכו התייחסות מפורשת לעקרון השוויון, לאופייה הדמוקרטי של המדינה ולעקרונות מגילת העצמאות, עוררו ביקורת זו באה71.ביקורת נוקבת, שהתמקדה בפגיעה של החוק בערך השוויון לידי ביטוי גם בהפגנות המוניות, לרבות ההפגנה בתל אביב של העדה הדרוזית ). המפגינים2018 באוגוסט11( ) והפגנת המיעוט הערבי2018 באוגוסט4( ומנהיגיהם הציבו דרישה לבטל את חוק הלאום, או לכל הפחות לתקנו כך שהזכות בנסיבות אלו יש חשיבות מיוחדת לחוק־יסוד: שוויון אשר72.לשוויון תיכלל בו יתקן מקצת מהנזק המעשי והסמלי שחוק הלאום גרם לעקרון השוויון ואשר יבהיר כי בצד המעמד המיוחד שחוק הלאום מעניק לצרכים הקבוצתיים של הרוב אומנם חוק כזה73.היהודי, למדינת ישראל יש עדיין מחויבות חזקה לזכות לשוויון לא יפתור את כל הבעיות הכרוכות בחוק הלאום — בעיקר בכל הקשור בזיקה שבין המדינה לתושביה הלא יהודים — אך יפחית את החשש שחוק זה מבטא תפיסה חוקתית שלפיה יש במדינה שתי קבוצות של אזרחים, אזרחים מסוג א׳ .ואזרחים מסוג ב׳ 24 37 הצעה לסדר מאז נחקק חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו הועלו בכנסת למעלה מארבעים הצעות חוק פרטיות שתכליתן לעגן את הזכות לשוויון בחוקי היסוד של המדינה. נוסחן של הצעות החוק הרלוונטיות שהוגשו מופיע בנספח להצעה לסדר1992 לאחר זו (נספח ב). כל ההצעות הנ״ל נדחו על הסף — מקצתן לא הועלו כלל לדיון במליאה, ומקצתן הועלו ונדחו בשלב הקריאה הטרומית. שרי המשפטים שייצגו את הממשלה בדיון במליאה נימקו את התנגדותם בשורה של טעמים קבועים: התנגדות עקרונית לחקיקת חוק :יסוד באמצעות חקיקה פרטית; טענה שהזכות לשוויון כבר מעוגנת בחוק־יסוד כבוד האדם וחירותו; וככל שמדובר היה בהצעות חוק יסוד הנוגעות רק במעמד המיעוט הערבי בישראל — שבשל אופיו הכללי של עקרון השוויון אין מקום לחקיקת שוויון ספציפית המגינה רק על זכויות האזרחים הערבים, וכי יש לדחות ניסיון לבסס זכות קבוצתית לשוויון (להבדיל מזכות של יחידים לשוויון). רובן של ההצעות הוגשו בידי חברי כנסת מרשימות שמאל ציוני וממפלגות ערביות, אך אחדות הוצעו או נתמכו גם על ידי חברי מפלגות מרכז (קדימה, יש עתיד), והצעה אחת הוגשה בידי ח״כ מהליכוד (בני בגין). כל הצעות החוק הללו עסקו בתוספת נקודתית של הזכות לשוויון למסגרת החוקתית הקיימת של מדינת ישראל. לצידן נעשו גם מאמצים — שהדיון בהם חורג מגדר הצעה לסדר זו — לגבש חוקה שלמה פרסם2005 ובמסגרתה לקבוע הגנה חוקתית על הזכות לשוויון. כך למשל, בשנת המכון הישראלי לדמוקרטיה את הצעת חוקה בהסכמה, אשר התגבשה לאחר חמש שנות עבודה של מועצה ציבורית בראשות הנשיא בדימוס מאיר שמגר 74.ואשר כללה הוראה המעגנת את הזכות לשוויון סקירה השוואתית של הצעות החוק שהונחו על שולחן הכנסת מצביעה על דמיון רב בין חלק ניכר מן ההצעות, אך גם על כמה וריאציות ניסוחיות, שניתן לאפיין :אותן באמצעות החלוקה הבאה : את ההצעות ניתן לחלק לשני סוגים עיקריים – חוק־יסוד. מסגרת החקיקה ותיקון לחוק יסוד קיים (ברוב המקרים, תיקון75;שוויון נפרד העומד על רגליו שלו :חלק שלישי הצעות קודמות 25חוק–יסוד: שוויון — במיעוט המקרים, תיקון חוק־יסוד: ישראל76,חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו 77.)מדינת הלאום של העם היהודי כמה מהן78; הצעות אחדות מספקות הגנה לכל אדם. תחולה פרסונלית לכל אזרח (הצעות אלה מבוססות בדרך כלל על לשונה של מגילת העצמאות 79)המתייחסת ל״שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה״ של המדינה יש גם הצעות82. או למיעוט הערבי81 ואחרות לכל אזרח ערבי80;או לכל תושב 83.המשלבות בין ההגנה על האזרחים לבין ההגנה על כל אדם 84, אחדות מהצעות החוק עוסקות בזכות לשוויון. אופי ההגנה על השוויון ואחרות בחובת המדינה או כל רשות מרשויותיה85אחדות באיסור על אפליה כמה מההצעות כוללות יותר מרכיב אחד של86.לכבד או לקיים את הזכות לשוויון ובאחרות הדגש הוא על ״שוויון לפני87,)הגנה (למשל, זכות לשוויון ולאי־אפליה 88.החוק״ או על הזכות ״ליהנות באופן שוויוני מההטבות שמעניק החוק״ אחדות מהצעות החוק מתייחסות באופן כללי לזכות. היקף ההגנה על השוויון ואילו אחרות כוללות התייחסות מפורטת יותר89,לשוויון או לאיסור על אפליה או אוסרות על פגיעה במישרין91, או ״שוויון זכויות מלא״90לזכות ל״שוויון מהותי״ 92.או בעקיפין בזכות לשוויון : הצעות החוק כוללות רשימות שונות של עילות. עילות האפליה האסורות לאום, עדה, זרם דתי, השקפה, מעמד אישי או חברתי, השתייכות93,דת, גזע, מין 95. או מכל טעם אחר94,פוליטית, גיל, ליקוי ומוגבלות פיזית אחדות מהצעות החוק מפרטות את הזכויות ותחומי החיים. תחומי האפליה ,שאיסור האפליה חל עליהם, לרבות ״זכויות חברתיות, כלכליות, תרבותיות 99. ובמשפט98,, וכן ״בחינוך, בדיור, בתעסוקה ובקניין״97 ודתיות96,פוליטיות״ אחדות מההצעות מתייחסות ל״שוויון אזרחי״, ״שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור״ לעומת101. או ״שוויון הזדמנויות״100)(ניסוח השאוב, כאמור, ממגילת העצמאות 102.זאת, מקצתן אינן מגבילות כלל את התחומים הכפופים לאיסור האפליה אחדות מהצעות החוק מכפיפות את הזכות לשוויון לפסקת. פסקת הגבלה ובאחרות103,)8 הגבלה דומה לזו הקבועה בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו (סעיף יש גם הצעות המחריגות בצורה מפורשת העדפה מתקנת104.אין פסקה כזאת 105.מהאיסור על אפליה אחדות מהצעות החוק כוללות שריון ברוב של חברי הכנסת של החוק. נוקשות 107. ואחרות גם קובעות כי חקיקת שעת חירום אינה יכולה לפגוע בו106,המוצע 26 37 הצעה לסדר הצעת חוק אחת מציעה לקבוע כי יש לפרש כל חוק לאור הזכות. פרשנות 108.לשוויון סקירה של הצעות החוק מצביעה על עניין רב ומתמשך מצד מספר לא מבוטל של חברי כנסת ביצירת הגנה חוקתית מפורשת על הזכות לשוויון. עם זאת, יש הבדלים משמעותיים בין ההצעות ובגישה שלהן לאופן שבו יש לעגן בחוקי היסוד את הזכות לשוויון. נטייה אחת שניתן לאתר בחלק ניכר של ההצעות היא כאמור הנטייה לעקוב אחר הלשון שנעשה בה שימוש במגילת העצמאות — ״מדינת ,ישראל [...] תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת גזע ומין״. היתרון של גישה זו, מבחינת המציעים, הוא הלגיטימציה המיוחדת שיש לטקסט של המגילה בקרב חלקים נרחבים של הציבור הישראלי, והאי־ לגיטימציה שיש להתנגדות מפורשת לנוסח זה. החיסרון של הניסוח האמור הוא ההיקף הצר מאוד של הזכות: הגנה על אזרחים בלבד; העובדה שהשוויון לפי ניסוח זה מתייחס רק לשוויון בקבלת זכויות ובמימוש שלהן ולא לאינטרס הרחב ,)יותר ליחס שוויוני בכל היבטי החיים (ראו דיון בחלק רביעי של ההצעה לסדר ועילות השוויון מצומצמות שם לשלוש עילות בלבד — דת, גזע ומין. הסדר זה אף אינו מתייחס לדרכים שבהן יש להגן על הזכות לשוויון (בכלל זה, התייחסות למתחים בין שוויון פורמלי לשוויון מהותי, בין שוויון להלכה לשוויון למעשה ובין .)העדפה מתקנת לאפליה הפוכה נטייה אחרת של אחדות מההצעות הקודמות היא להציב את הזכות לשוויון באותה המדרגה החוקתית שבה נמצאות הזכויות הקבועות בחוק־יסוד: כבוד :האדם וחירותו. הצעות אלה מתאפיינות במבנה משפטי דומה לזה של חוק־יסוד כבוד האדם וחירותו, לרבות פסקת הגבלה, סעיף נוקשות, סעיף תחולה (חובת כל הרשויות לכבד את הזכויות), ובחלק מהמקרים גם התייחסות לתקנות שעת .חירום לבסוף, אחדות מההצעות מטפלות בצורה ישירה בסוגיית האפליה לרעה של האזרחים הערבים בישראל. הצעות אלה נוטות לכלול תפיסה רחבה של הזכות לשוויון (שוויון מהותי, שוויון הזדמנויות, איסור על פגיעה עקיפה בזכות) ולהגדיר .בצורה ספציפית את הזכויות ותחומי החיים שבהם יש למקד את הזכות לשוויון 27חוק–יסוד: שוויון אין בדברי הכנסת או בספרות על הנושא כל אינדיקציה לכך שהבחירה של נוסח זה ,או אחר הייתה שיקול משמעותי בתהליך שהוביל לדחיית הצעות החוק השונות שכן גם הצעות החוק המתונות ביותר לא הצליחו להתקדם התקדמות של ממש בתהליך החקיקה בכנסת. נראה אפוא שההתנגדות להצעות החוק מהותית יותר :ונובעת מהטעמים הבאים כידוע, קבלת חוקי היסוד ו״המהפכה.התנגדות עקרונית לחוקי יסוד חדשים .א החוקתית״ שחלה בעקבותיהם הובילו לשינוי ביחסי הכוחות בין הכנסת לבית המשפט העליון, בשל האפשרות שניתנה לבית המשפט לבטל חקיקה ראשית של הכנסת הסותרת את חוקי היסוד. עקב כך נרשמו התבטאויות של חברי כנסת בכירים שמביעים הסתייגות ממתן כלים נוספים בידי בית המשפט לבטל חקיקה של הכנסת, בעיקר בהקשרים המשיקים לסדר היום הפוליטי הליברלי שהם מייחסים לבית המשפט. זכורה במיוחד בהקשר זה אמירתו של ח״כ אריה דרעי שיתנגד גם לחקיקת עשרת הדיברות כחוק יסוד בשל עילות הפסלות הנוספות על רקע זה נדחו כל ההצעות לחוקי יסוד חדשים שהוגשו109.שהדבר יעניק לבג״ץ זולת שניים – חוק־יסוד: משאל עם (שנועד לקדם סדר יום מדיני1992 לכנסת מאז ימני ולהקשות על נסיגה משטחים ריבוניים) וחוק הלאום (שהוצג בידי תומכיו .)כחוק שנועד לאזן את ההטיה הליברלית של חוק־יסוד: כבוד אדם וחירותו , התקבלו תיקונים רבים בחוקי יסוד שעסקו בנושאים משטריים1992 אומנם מאז אך הם לא הגדילו באופן ממשי את כוחו של בית המשפט לפסול חקיקה. ברור כי חקיקת חוק־יסוד: שוויון — בייחוד כזה שאינו כולל סעיף שמירת דינים — מגבירה באופן משמעותי את כוחו של בית המשפט לפקח על חקיקת הכנסת בנושאים החשובים במיוחד לציבור הדתי והימני בישראל. זו, ככל הנראה, הסיבה המרכזית .לכישלונן של כל הצעות החוק שהוגשו עד כה . התנגדות לזכות שוויון מטעמים הקשורים לעמדות בנושא יחסי דת ומדינה.ב המתח בין הצורך בהסדרת יחסי דת ומדינה לבין המחויבות לעקרון השוויון ,מלווה את מדינת ישראל מאז הקמתה. מתיחות זו לא נפתרה במרוצת השנים ,אלא הלכה והתחזקה עם התגברות הדרישה החברתית לנישואים אזרחיים להכרה במעמדם של בני זוג מאותו המין, לבחינה מחדש של הסדרים דתיים מפלים במרחב ציבורי (כגון היעדרן של נשים דיינות, הסדרי תפילה בכותל 28 37 הצעה לסדר וביטול הסדרי הפרדה בין המינים באירועים ציבוריים) וליחס שוויוני לזרמים לא־אורתודוקסיים ביהדות. בד בבד נותרו על כנם מתחים הקשורים להסדרים ההיסטוריים המיוחדים שהתגבשו בקשר לחינוך החרדי (הסדרי תקצוב ייחודיים ופטור מגיוס לתלמידי ישיבות). החשש בקרב פוליטיקאים דתיים ומסורתיים הוא ששופטים ליברלים בבית המשפט יעשו שימוש בחוקי יסוד חדשים על מנת לשנות בצורה משמעותית את הסטטוס קוו הנוהג בענייני דת ומדינה ולבטל את .ההסדרים המגינים על ״חברת הלומדים״ גם בכל הקשור ליחסי הגומלין בין אופייה של.התנגדות מטעמים לאומיים .ג המדינה כמדינה דמוקרטית לאופייה כמדינה יהודית נרשמה עלייה במתח בעשורים האחרונים, ומחלוקת פוליטית עזה שוררת בין הדוגלים בעמדה ,המדגישה מאפיין אחד לבין הדוגלים בהדגשת המאפיין האחר. חוק הלאום ,וההסדרים הקבועים בו בכל הנוגע לשפה הערבית וההתיישבות היהודית מדגישים את החשש של חלקים בחברה הישראלית מפני תזוזה של ישראל אל עבר מדינה רב־תרבותית (לפי המודל הקנדי) או מדינת כל אזרחיה (לפי המודל האמריקאי או הצרפתי), שבה יישחקו מאפייניה כמדינת לאום יהודית. פסיקת (שילוט בערבית ועדאלה110)קעדאן (שוויון בהקצאת קרקעות בג״ץ בפרשות ,איחוד משפחות ושתי ההחלטות של בית המשפט בנושא111)במרחב הציבורי נתפסו בעיני פוליטיקאים ממפלגות112,שדחו את העתירות על חודו של קול הימין כביטוי של עמדה שיפוטית ליברלית המייחסת משקל מועט מדי לאינטרס .הקולקטיבי של הרוב היהודי לשמר את מאפייניה של ישראל כמדינת לאום גם מסיבה זו הם חוששים כי חוק־יסוד: שוויון חדש יעניק לבית המשפט כלים חדשים לבקר חקיקה המעדיפה את האינטרס הקבוצתי של הרוב היהודי על פני האינטרס הקבוצתי של המיעוט הערבי (חשוב להדגיש כי מנגד יש המבקרים את בית המשפט העליון על מתן משקל מופרז לאינטרסים הקבוצתיים של הרוב היהודי, ועל קבלה בלא ערעור של האידאולוגיה הציונית המצדיקה אינטרסים .)אלה הגם שטיעונים כלכליים־חברתיים נגד הזכות.התנגדות מטעמים נאו־ליברליים .ד לשוויון לא זכו לתהודה רבה בציבוריות הישראלית, ייתכן שחלק מהקושי לקדם את הזכות קשור לחשש של קהלים מסוימים שהחלתה תשמש אמצעי לחלוקה 29חוק–יסוד: שוויון מחדש של הון פרטי ומשאבים ציבוריים. טיעונים מסוג זה אכן נשמעו בעבר בכנסת ובממשלה בקשר להצעת חוק־יסוד: זכויות חברתיות, שנתפסה על ידי גורמים במערכת הפוליטית והמשפטית כהצעה המבטאת סדר יום העוין כמה 113.מהמאפיינים הנאו־ליברליים של המדיניות הכלכלית הנוהגת בישראל 30 37 הצעה לסדר הדיון בחלקים הקודמים של הצעה לסדר זו מלמד על הצורך לקדם הסדרה בחוק יסוד של הזכות לשוויון מטעמים של גירעון דמוקרטי־חוקתי (הגנה חלקית על הזכות החוקתית לשוויון לפי המצב .המשפטי הקיים) ומטעמים סמליים המצב שבו חוקי היסוד הישראליים הם ככל הנראה הטקסט החוקתי היחיד בעולם בלי אזכור של הזכות לשוויון הוא אנומלי ומחייב תיקון. מצב דברים זה צורם במיוחד לאור ההיסטוריה העגומה של .העם היהודי והאפליה הקשה שיהודים סבלו ממנה במדינות רבות לאורך הדורות לטעמי, השאלה אינה אפוא אם יש לעגן את הזכות לשוויון בחוק יסוד, אלא כיצד יש לעשות זאת. לשאלה זו היבט עקרוני והיבט מעשי, התלוי בהקשר הפוליטי .ובהתנגדויות הצפויות למהלך בצד העקרוני, החלופה הרצויה ביותר היא חוקה שבה מגילת זכויות רחבה המגינה בצורה חזקה על כל זכויות היסוד. בהינתן שהתנאים הפוליטיים למהלך רחב כזה לא בשלו, יש להתקדם, לדעתי, באמצעות חקיקת חוק־יסוד: שוויון נפרד. חוק זה יהיה משוחרר מהמגבלות המוטלות על הזכויות הכלולות בחוק־ יסוד: כבוד האדם וחירותו — פסקת ההגבלה (אשר, כאמור לעיל, אינה נדרשת מאחר שהזכות לשוויון עצמה כוללת איזון פנימי בין אפליה פסולה להבחנה מותרת) וסעיף שמירת דינים — ויוכל לזכות בהגנתו של סעיף שריון פורמלי (רוב חברי הכנסת או רוב מיוחס). חוק מיוחד כזה יוכל גם להתייחס להיבטים ספציפיים של הזכות, כגון העדפה מתקנת או אפליה עקיפה, שעשוי להיות קשה לשלבם בחוק יסוד קיים בלי להתייחס לעובדה שזכויות יסוד אחרות לא הוסדרו ברמת פירוט דומה (בגלל אילוצים הנוגעים לניסוח מגילת זכויות כוללת, שאינם מתקיימים בחוק יסוד המוקדש לזכות אחת, כמו חוק־יסוד: חופש העיסוק וחוק היסוד המוצע כאן). פירוט של היבטים אלה בחוק היסוד יספק לבית המשפט הכוונה מהמחוקק (בחובשו את כובעו כרשות מכוננת) בעניין הצורך לפרש בצורה מרחיבה את הזכות לשוויון ויפחית את הביקורת העשויה להימתח על :חלק רביעי כיצד צריך –להיראות חוק ?יסוד: שוויון 31חוק–יסוד: שוויון בית המשפט אם ההכרה באותם היבטים ופסילת חקיקה מכוחם תתבצע אך ורק 114.בדרכים פרשניות אומנם ניתן לטעון כי מתן הגנה חזקה יותר לזכות לשוויון מלזכויות אחרות הוא ,בעייתי, אך ניתן להתמודד עם בעייתיות זו באמצעות שלושה טיעוני נגד. ראשית הזכות לשוויון היא זכות בסיסית יותר מכמה מהזכויות שקיבלו הגנה חוקתית מפורשת, ולפחות בכל הנוגע לזכויות כגון חופש העיסוק או הזכות לקניין, שאינן מופיעות בכל מגילות הזכויות המדיניות והבינלאומיות, ניתן להצדיק הגנה משפטית חזקה יותר על הזכות לשוויון. שנית, מקצת ההגבלות שהוטלו על נבעו מפשרות פוליטיות ולא מטעמים1992 זכויות יסוד שעוגנו בחוקי היסוד של מוצדקים עקרונית. הדבר בולט במיוחד בעניין הסירוב לשריין את הזכויות ,הקבועות בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו מבחינה פורמלית. אין סיבה להיצמד ,כמעט שלושים שנה מאוחר יותר, לאותן פשרות פוליטיות. שלישית, כאמור לעיל .חוק הלאום גרר פגיעה מיוחדת בערך השוויון, ופגיעה זו מצריכה תיקון מיוחד :למרות האמור גם עיגון חוקתי של הזכות לשוויון באמצעות תיקון חוק־יסוד כבוד האדם וחירותו או חוק־יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי הוא .אפשרות טובה, העדיפה הרבה יותר מהמצב הקיים בכל מקרה, ישנם רכיבים שרצוי מאוד לכלול בכל אחת מהחלופות המעגנות את הזכות לשוויון בחוק יסוד קיים, וישנם רכיבים המתאימים להיכלל רק בחוק יסוד נפרד. לשם הנוחות אתייחס לאותן קטגוריות שעשיתי בהן שימוש בעניין הצעות החוק שהוגשו לכנסת בעשורים האחרונים וביקשו לעגן בחוק יסוד את הזכות .לשוויון ברור שההגנה צריכה להינתן לכל אדם (ולא, למשל, לכל. תחולה פרסונלית אזרח). זהו ההסדר שחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו מחיל בעניין זכויות יסוד (המבוססת על הצעת1989 אחרות, וזהו גם ההסדר שמופיע בהצעת החוק של שר המשפטים דאז). למעשה, תהא זו אנומליה קשה אם חוק־יסוד: שוויון יהיה בעצמו חוק המפלה לרעה פרטים על בסיס אזרחותם בכל הקשור לזכאותם ליחס שוויוני. מכך אין להסיק כי בהקשרים מסוימים ההבחנה בין אזרחים לשאינם אך115,)אזרחים לא תהיה הבחנה מותרת (למשל, בנוגע לזכות לבחור ולהיבחר 32 37 הצעה לסדר יהיו ודאי הקשרים שבהם הבחנה כזאת תיחשב אפליה פסולה (למשל, בנוגע .)לאפשרות לקבל טיפול רפואי מציל חיים חשוב שהעיגון החוקתי ייעשה בכל הנוגע לַ זכות. אופי ההגנה על השוויון לשוויון ולא רק בכל הנוגע לאיסור האפליה. למעשה, רצוי לכלול בחוק היסוד .התייחסות לשתי צורות ההגנה ולספק בדרך זו הגנה חוקתית מלאה על הזכות ההסבר העיקרי לכך נעוץ בהבדלים מסוימים בתפיסות המקובלות בעניין עקרון — הרציונל )השוויון לעומת איסור האפליה בשלושה הקשרים השלובים זה בזה: (א את הזכות לשוויון ניתן להסביר כזכות המעגנת את זכאותו של כל פרט לקבל יחס דומה לזה הניתן לפרטים אחרים ולא להיות חשוף ליחס המעדיף פרטים לעומת זאת, מרכז הכובד של האיסור נגד אפליה116;אחרים באופן לא מוצדק 117)הוא מניעת יחס בלתי הוגן (או אקט שיש בו משום ״התחשבות פוגענית״ 118.המכוון כלפי הפרט או המשפיע על הפרט בשל השתייכותו לקבוצה מופלית מרכזיות הפרט מול הקבוצה — במרכז הזכות לשוויון עומדת זכותו של הפרט )(ב ליחס שווה; לעומת זאת, האיסור נגד אפליה נועד ״לשחרר״ את הפרט מהמחיר החברתי או האחר שהוא משלם בשל השתייכותו לקבוצה הסובלת מאפליה היסטורית. במובן זה, האיסור מגן גם על הפרט אך גם על הקבוצה המופלית חיובי/שלילי — עקרון השוויון כולל, באופן פוטנציאלי, חובה פוזיטיבית )לרעה. (ג לקדם את השוויון בין יחידים, בכלל זה טיפול בהיבטים מבניים המנביעים את האי־שוויון בחברה. בשל היקף פרישתו הרחב, היכול להקיף גם מכלול סוגיות של צדק חלוקתי, מקובל להגביל את הזכות החוקתית לשוויון למופעים מסוימים לשוויון בהנאה מזכויות119,של יחס שווה או שונה: לזכות לשוויון לפני החוק חוקיות או לשוויון הזדמנויות; לעומת זאת, מרכז הכובד של האיסור נגד אפליה הוא במניעה (חובה נגטיבית) של יחס מפלה. יצוין בהקשר זה המתח הרעיוני הקיים בין איסור האפליה לבין רעיון ההעדפה המתקנת (המכונה לעיתים מתח כזה אינו מתקיים בין רעיון ההעדפה המתקנת120.)בספרות ״אפליה הפוכה״ לבין הזכות לשוויון, שכן ניתן לראות בהעדפה מתקנת מנגנון לקידום הזכות .לשוויון הסבר נוסף לצורך בהתייחסות מפורשת לזכות לשוויון בחוק היסוד הוא ברמה — ההצהרתית: יש חשיבות חינוכית וסמלית בהבלטת הערך המוגן — ערך השוויון ,בהגדרת הזכות. הזכות לשוויון מגלמת בצורה מלאה יותר את ערך השוויון הרחב .בהשוואה לאיסור האפליה שהוא משום חובה ספציפית הנגזרת מעקרון השוויון 33חוק–יסוד: שוויון בכל מקרה, יש יתרון בכך שחוק־יסוד: שוויון חדש יכלול הוראות המדגישות את .חובת המדינה וכל רשות מרשויותיה לכבד, להבטיח ולממש את הזכות לשוויון מנוסח חובה שכזה ניתן יהיה לגזור דרישה קונקרטית מרשויות השלטון למנוע 121.)אפליה בין פרטים (כחלק מהחובה להגן פוזיטיבית על הזכות לשוויון הביטויים המופיעים בכמה מהצעות החוק. היקף ההגנה על השוויון הפרטיות, המתייחסות ל״שוויון מהותי״ או "שוויון זכויות מלא״, אינם הכרחיים לדעתי, שכן ברור מאליו כי זהו התוכן שבתי המשפט ייצקו אל תוך הוראת שוויון חוקתית. לשימוש בביטוי ״שוויון זכויות גמור״ ערך סמלי מסוים, בשל היכללותו במגילת העצמאות, אך הוא אינו נחוץ כעניין מעשי ועשוי אולי ליצור )בלבול מסוים, שכן משתמעת ממנו חובה מוחלטת להשוות (באופן פוזיטיבי בין פרטים שונים. לעומת זאת, יש ערך בהתייחסות בטקסט חוקתי (בחוק יסוד נפרד או בתיקון לחוק יסוד קיים) לרעיון של הגנה להלכה ולמעשה על )הזכות לשוויון (באמצעות התייחסות ליחס שונה לשווים ולשוויון תוצאתי התייחסות כזאת122.ו/או לאיסור על פגיעה במישרין או בעקיפין בזכות לשוויון תעודד את בית המשפט להפעיל כלים חוקתיים ולטפל באמצעותם בסוגיות מורכבות של חקיקה המנציחה פערים כלכליים, התמודדות עם פרקטיקות חברתיות מפלות וסטריאוטיפים מפלים, עם בעיית האפליה מרובת העילות .) ועודmultiple discrimination( — רשימת עילות האפליה המופיעות במגילת העצמאות. עילות האפליה האסורות דת, גזע, מין — היא מצומצמת ביותר ואינה תואמת את הציפיות הנורמטיביות , בעיקר לאור המודעות שיש לנו היום בדבר קיומן של21מהסדר חוקתי במאה ה־ קבוצות אחרות הסובלות היסטורית מאפליה שיטתית. ניתן להסתייע ברשימת אם כי גם היא123,העילות המופיעה באמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות חלקית ואינה כוללת, למשל, אפליה על רקע נטייה מינית, מוגבלות וגיל. לעומת זאת, יש הסבורים כי לשימוש במונח ״גזע״ (המופיע במגילת העצמאות ובאמנות הבינלאומיות החשובות) הקשר פוגעני, וכי עדיף שלא לכלול אותו ברשימה. מכל מקום, הגישה הקבועה באמנה שרשימת העילות אינה רשימה סגורה היא גישה נכונה בעיקרה, והיא מאפשרת החלה גמישה של עקרון השוויון ביחס לכל סוגי ,האפליה על בסיס השתייכות קבוצתית (בכלל זה השתייכות קבוצתית ״נוקשה״ ,שלא ניתן להשתחרר ממנה כעניין מעשי, והשתייכות קבוצתית ״רכה״ יותר המבוססת על בחירה חופשית), לרבות השתייכות לתת־קבוצות של קבוצות 34 37 הצעה לסדר קיימות ולקבוצות חברתיות חדשות שייווצרו מעת לעת. מן הצד השני של הרצף ,ניתן להזכיר את חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, הכולל רשימה מפורטת מדי לרבות עילות שיש להן הקשר תעסוקתי ספציפי (כגון, היעדרות מעבודה לשם 124.טיפולי פוריות או שירות מילואים) ושאינן מתאימות להיכלל בטקסט חוקתי גם כאן ניתן לראות באמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות. תחומי האפליה נקודת התייחסות נוחה, שכן היא מדגישה שני היבטים חשובים של הזכות לשוויון — השוויון לפני החוק ואיסור האפליה בגישה לזכויות. באחדות מהחוקות המדינתיות יש התייחסות גם להגנה שווה של החוק ו/או לגישה שווה להטבות אין מניעה לכלול126. באחרות יש התייחסות ל״שוויון הזדמנויות״125.מכוח חוק פירוט של מופעים של הזכות לשוויון בחוק יסוד נפרד או בתיקון של חוק יסוד קיים, אך יש להיזהר מפני הגבלת טווח הזכות באמצעות הצמדתה רק להיבט .מסוים של מימוש הזכות כאמור לעיל, אין מבחינה עקרונית מקום להכפיף את הזכות . פסקת הגבלה לשוויון לפסקת הגבלה, שכן הזכות עצמה מבוססת על מערך של איזונים ״פנימיים״ המאפשר לקבוע אם ההבחנה בין יחידים המשתייכים לקבוצות שונות .והיחס המתבסס על ההבחנה הם מוצדקים, נחוצים ומידתיים בנסיבות העניין כך למשל ברור, בהקשר זה, שחקיקה הנובעת מאופייה של המדינה כמדינה יהודית עשויה להיות מוצדקת במקרים רבים (למשל, בכל הקשור לימי חג ושבתון ולמחויבות ההיסטורית לקליטת פליטים יהודים ולקיבוץ גלויות הבאה לידי ביטוי בחוק השבות). הוספה של פסקת הגבלה אינה רצויה שכן היא עלולה לאפשר חקיקה שהיא באופן מוצהר מפלה ומבחינה באורח לא מוצדק בין אנשים ניתן, לעומת זאת, לשקול בחיוב החרגה של127.המשתייכים לקבוצות שונות העדפה מתקנת מהאיסור החוקתי נגד אפליה, על מנת לסייע בהטמעת התפיסה שהסדר שנועד לתקן פערים היסטוריים הוא חלק ממימוש הזכות לשוויון ואינו .מנוגד לזכות , יש לשריין באמצעות שריון פורמלי את הזכות החוקתית לשוויון. נוקשות כביטוי לחשיבותה ולמרכזיותה במדינה דמוקרטית, ולקבוע כי חקיקת שעת חירום אינה יכולה לפגוע בזכות. הרוב בו יש לשריין את הזכות תלוי בתפיסה החוקתית הרחבה באשר לשריון של חוקי היסוד. לדעתי, יש מקום לשריין את כל זכויות היסוד ואת ההסדרים המגינים באופן מובהק וישיר על אופייה הדמוקרטי .של המדינה ברוב מיוחס של שני שלישים 35חוק–יסוד: שוויון אין לטעמי צורך להתייחס בחוק היסוד החדש לחובה לפרש את חוקי המדינה   לאור חוק היסוד, כפי שהציעה אחת מהצעות החוק, שכן הדבר נובע ממילא מהשיטה הפרשנית הנוהגת בישראל. הכללתו של כלל זה רק בחוקי יסוד מסוימים אף עשויה ליצור קושי פרשני, שכן עלול להשתמע ממנה שמכלל הן שומעים לאו .באשר לחוקי היסוד שבהם לא נכללה הוראה כזאת ,אין גם הצדקה עניינית בעיניי להכליל בהצעת חוק היסוד סעיף שמירת דינים   שכן חקיקה מפלה קיימת פסולה מבחינה עקרונית באותה מידה שבה פסולה חקיקה עתידית. מבחינה מעשית, ניתן לקבוע הסדרי מעבר תחומים בזמן, ומכל מקום יש להניח כי בית משפט שיפסול חקיקה קיימת, יאפשר תקופת מעבר להסדרת הנושא שבבסיס החקיקה (כפי שקרה למשל בחקיקה בנושא הגיוס עם זאת, ייתכן שלא יהיה מנוס, מסיבות הקשורות לצורך לגבש תמיכה128.)לצה״ל .רחבה בעיגון חוקתי של הזכות לשוויון, מלכלול בהסדר סעיף שמירת דינים במקרה כזה, חשוב להבטיח כי ההסדר לא יהיה מרחיק לכת יותר מזה שנקבע 1992 בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו — קרי, לא יכשיר חקיקה שנתקבלה לאחר ושהייתה נפסלת לאור חוק יסוד זה. דרך אחת להשיג תוצאה זו היא להחריג ,חוקים ספציפיים שבעניינם נשמעה בעבר הטענה שהם מפלים, כגון חוק השבות ,1953-, או חוק שיפוט בתי דין רבניים (נישואין וגירושין), תשי״ג1950-תש״י מתחולת החוק או מביקורת שיפוטית חוקתית; או להחריג ממנו הסדרים חוקיים והגבלות על כשירות129בתחומים מסוימים, כגון אזרחות ותושבות, מעמד אישי , כאמור לעיל, עקרונית130.של מי שאינם אזרחים ישראלים לכהן במשרה ציבורית הסדר כזה אינו מוצדק בעיניי. אם ההסדרים הקבועים בחוקים הם משום הבחנה והסדרים מפצים בחוקים131מותרת שניתן להצדיק באמצעות נימוקים היסטוריים אחרים, על החוקים להישאר על כנם; ואם לא ניתן להצדיקם, דינם להתבטל או .לעבור שינויים מתאימים נוסח מוצע של חוק־יסוד: שוויון מופיע בנספח של ההצעה לסדר (נספח א). את :סעיף השוויון המרכזי של ההצעה ניתן לשלב, בשינויים קלים, גם בחוק־יסוד כבוד האדם או בחוק הלאום, או בחוק יסוד חדש אחר, כגון חוק־יסוד: מגילת 132.העצמאות, שהוצע על ידי חברי כנסת בעבר 36 37 הצעה לסדר השאלה אם וכיצד ניתן להתגבר מבחינה מעשית על ההסתייגויות הפוליטיות שהכשילו בעבר חקיקתו של חוק־יסוד: שוויון או הכללת הזכות לשוויון בחוק יסוד קיים חורגת מגדר הצעה לסדר זו. ייתכן שהסדר חוקתי חדש בנושא יחסי הרשויות במסגרת חוק־יסוד: חקיקה יקל על ההתקדמות במישור עיגון הזכות לשוויון; ייתכן גם שערעור שיווי המשקל החוקתי עקב חקיקת חוק הלאום וההצהרות בעד עיגון זכות חוקתית לשוויון שניתנו בעת ניסוחו יתמרצו חקיקת .חוק יסוד המציע סוג מסוים של תיקון העוול שנגרם לחלקים בחברה הישראלית עוד ייתכן שהתפתחויות פוליטיות הקשורות לזעזועים שעוברת המערכת הפוליטית בישראל ייצרו שעת כושר מתאימה לקידום הצעה זו. מכל מקום, חשוב להדגיש כי ישנם רכיבים שרצוי, אך אין הכרח, לכלול בהסדר החוקתי החדש, שכן ייתכן שלא ניתן יהיה לגבש סביבם הסכמה רחבה מספיק, כגון שריון החוק או אי־שמירת דינים. ויתור מלא או חלקי על רכיבים אלה (למשל, קביעה של תקופת מעבר ארוכה יחסית שבה לא תבוטל חקיקה קיימת) לשם קידום עיגון חוקתי של הזכות לשוויון עשוי להיות מוצדק, שכן יהיה בו משום התקדמות בהשוואה למצב הקיים. לעומת זאת, על רכיבים אחרים שנדונו במסמך זה, כגון היקף התחולה (על כל אדם) והאופי הפתוח של עילות האפליה, אי־אפשר להתפשר בלי לפגוע .בליבת הזכות לשוויון ובהגנה המוענקת לה היום דרך הזכות לכבוד 37חוק–יסוד: שוויון ישראל היא כנראה המדינה היחידה בעולם שמגילת הזכויות החוקתית שלה אינה כוללת התייחסות מפורשת לזכות לשוויון. מדובר באנומליה דמוקרטית־ חוקתית — שכן הזכות לכבוד מספקת הגנה חלקית בלבד לזכות לשוויון — ומצב דברים זה מוביל לכרסום תודעתי מתמשך בחשיבות ערך השוויון. העובדה שהדין בישראל משלים עם חקיקה מפלה, בעיקר בתחומי מעמד אישי, נובעת הן מחולשת המסגרת .המשפטית והן מחולשתה היחסית של הנורמה החברתית של שוויון שבבסיסה על רקע זה, הצעה לסדר זו קוראת לעגן בחוק יסוד את הזכות לשוויון. רצוי מאוד לעשות זאת באמצעות חוק יסוד נפרד, אשר יכלול התייחסות מפורטת להיבטים השונים של הזכות וישחרר אותה מהכבלים שהושמו על זכויות המנויות בחוק־ יסוד: כבוד האדם וחירותו, אך ניתן לעשות זאת גם באמצעות סעיף שיתווסף .לחוק יסוד קיים או חדש סיכום 38 37 הצעה לסדר הערות : ראו למשל1 Canadian Charter of Rights and Freedoms, sec. 15: (1) Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability; (2) Subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has as its object the amelioration of conditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. Egypt's Constitution of 2014, art. 53: Citizens are equal before the law, possess equal rights and public duties, and may not be discriminated against on the basis of religion, belief, sex, origin, race, color, language, disability, social class, political or geographical affiliation, or for any other reason. Discrimination and incitement to hate are crimes punishable by law. The state shall take all necessary measures to eliminate all forms of discrimination, and the law shall regulate the establishment of an independent commission for this purpose. Constitution of India, art. 14-15: 14. The State shall not deny to any person equality before the law or the equal protection of the laws within the territory of India. Definition. 15. (1) The State shall not discriminate against any citizen on grounds only of religion, race, caste, sex, place of birth or any of them. (2) No citizen shall, on grounds only of religion, race, caste, sex, place of birth or any of them, be subject to any disability, liability, restriction or condition with regard to— (a) access to shops, public restaurants, hotels and places of public entertainment; or (b) the use of wells, tanks, bathing ghats, roads and places of public resort maintained wholly or partly out of State funds or dedicated to the use of the general public. (3) Nothing in this article shall prevent 39חוק–יסוד: שוויון the State from making any special provision for women and children. Constitution of the Federal Republic of Nigeria, art. 17: (1) The State social order is founded on ideals of Freedom, Equality and Justice. (2) In furtherance of the social order — (a) every citizen shall have equality of rights, obligations and opportunities before the law. Constitution of the Russian Federation, art. 19: 1. All people shall be equal before the law and court. 2. The State shall guarantee the equality of rights and freedoms of man and citizen, regardless of sex, race, nationality, language, origin, property and official status, place of residence, religion, convictions, membership of public associations, and also of other circumstances. All forms of limitations of human rights on social, racial, national, linguistic or religious grounds shall be banned. 3. Man and woman shall enjoy equal rights and freedoms and have equal possibilities to exercise them. The Constitution Law of People’s Republic of China, art. 33: (1) All persons holding the nationality of the People's Republic of China are citizens of the People's Republic of China. (2) All citizens of the People's Republic of China are equal before the law. Every citizen enjoys the rights and at the same time must perform the duties prescribed by the Constitution and the law. (3) The State respects and preserves human rights. Chile’s Constitution of 1980, as amended, art. 19: The Constitution assures to all persons: […] 2. Equality before the law. In Chile there is no privileged person or group. In Chile there are no slaves, and [any] one that sets foot on its territory becomes free. Men and women are equal before the law. Neither the law nor any authority can establish arbitrary differences. Constitution of Ireland, art. 40: 1. All citizens shall, as human persons, be held equal before the law. 40 37 הצעה לסדר  ראו למשל הכנסת הראשונה, הדין וחשבון של ועדת חוקה, חוק ומשפט בדבר חוקת2 :) (פייגה אילנית1950 במאי8( 108 )המדינה והדיונים במליאת הכנסת הראשונה (תשי״ב .)״שוויון האשה הוא עניין עקרוני שצירך להיות יסוד מוסד בחוקה״ ) (הרב יצחק מאיר לוין: ״שאיפתה1950 בפברואר20( 811  ראו למשל ד״כ תש״י3 .של היהדות הדתית היא, שרק חוקי התורה יהיו הקובעים בכל שטחי החיים של המדינה אך יודעים אנו, שבהרכב הנוכחי של הישוב לא בא עדיין הזמן הזה. משום כך העמדנו לפנינו תכנית מינימום, שתספק את הדרישות העיקריות של היהדות הדתית, ושלא תהיה שום כפיה על היהדות הדתית. עם הבטחת דרישות ייסוד אלה ראינו אפשרות של שיתוף פעולה במוסדות המדינה. הנסיון לכפות עלינו חוקה שתעמוד בסתירה לעקרונותינו, עומד בניגוד לכל חופש–הדעות שאתם דוגלים בו, משום כך אין כל צידוק מוסרי לדרישות מצדדי .)החוקה״ . פשרת הררי קבעה כי ״הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק1743  ד"כ תש"י4 ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את .עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה״ . לחוק–יסוד: הכנסת4  ס׳5 333-332 ,309 )2(פורז נ' מועצת עיריית ת"א, פ"ד מב 953/87  ראו למשל בג"ץ6 ,749 )5(אל על נתיבי אויר לישראל ' נ יונתן דנילוביץ, פ״ד מח 721/94 ); בג״ץ1988( .)דנילוביץ ) (להלן: עניין1994( 761 Universal Declaration of Human Rights, 10 Dec. 1948, art. 1  ראו למשל7 .) (תשמ"ט25-21 זכויות אדם במקרא ובתלמוד ; חיים ה׳ כהןand 7 ,; חוק שוויון הזדמנויות בעבודה1951- ראו למשל חוק שיווי זכויות האשה, תשי״א8 ; חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות1988-תשמ״ח .2000-ציבוריים, תשס"א :) (להלן1995( 122 ,94 )4(מילר נ׳ שר הביטחון, פ״ד מט 4541/94  ראו למשל בג"ץ9 עניין מילר) (״קשה להגזים בחשיבותו ובמעמדו של עקרון השוויון בכל חברה חופשית דמוקרטית ונאורה. מעמד העל של עקרון השוויון כערך עליון בחברה הישראלית מוצא ביטוי ומקום של כבוד בפסיקה ובספרות המשפטית. חברה המכבדת את ערכי היסוד שלה ואת זכויות היסוד של חבריה צריכה להיות מוכנה לשלם מחיר סביר על מנת שערך השוויון .)לא יעמוד ככלי ריק מתוכן, אלא יקבל ביטוי ויישום הלכה למעשה״  לסקירה של הוראות השוויון בהצעות החוקה הרלוונטיות ראו הלל סומר, תמר ולדמן10 וענת יהב "מסמך רקע בנושא הזכות החוקתית לשוויון" מוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט :). סעיפי השוויון הנסקרים שם הם למשל2005( 22-17 ,של הכנסת :1948– להצעת החוקה של יהודה פנחס כהן מ4 סעיף ) משפט אחד יהיה לכל תושבי ישראל. לא תפלה המדינה בין איש לאיש1( .מטעמי גזע, דת, לשון או מין 41חוק–יסוד: שוויון ) זכויות אזרח וזכויות פוליטיות שוות נתונות לכל אזרחי ישראל. אזרח לא2( יופלה לרעה לגבי כהונה ציבורית או עליה בדרגה בשל טעמי גזע, דת לשון .או מין :)1963( להצעת החוקה של יצחק–הנס קלינגהופר39-36 ס׳ .. כל בני האדם שווים לפני החוק36 ,. לא תהא אפליה בין אדם לאדם מפאת גזע, ארץ מוצא, מין, לאום, דת37 .השקפה, עדה, מפלגה, לשון, מעמד חברתי או מצב כלכלי אין בהן כדי לפגוע בכל דין הבא להגן על37– ו36 . הוראות הסעיפים38 אשה באשר היא אשה, ואין בהן כדי לגרוע מהוראות חוק הקובעות את זכותם של יהודים לעלות לישראל, או מכל דין המתנה זכויות, חובות או כשרות .לתפקידים ציבוריים באזרחות הישראלית . לא תהא אפליה בין אלו שנולדו מנישואין לבין אלה שלא נולדו39 .מנישואין :)1964( להצעת החוקה של בנימין אקצין17-16 ס׳ . (א) שום חוק ושום הוראה או פעולה אחרת של הכנסת או של כל רשות16 ,ציבורית אחרת לא יפלו בין איש ואיש מפאת גזע, דת, לאום, ארץ–מוצא .לשון, עדה, מפלגה, מעמד חברתי או מצב כלכלי ,(ב) שום אפליה לא תונהג ביחסים כלכליים, לרבות יחסי דיור ועבודה בשכר ,ע"י כל יחיד, תאגיד או גוף אחר, בתחום המדינה, מפאת גזע, דת, לאום .ארץ–מוצא, לשון, עדה, מפלגה, מעמד חברתי או מצב כלכלי . דין אחד יהיה לאיש ולאשה לגבי זכויות אישיות וקנייניות ולגבי כל17 ,פעולה משפטית. אין הוראה זו באה לפגוע בדיני נישואים והתרת–נישואים .לא בדינים המכוונים להגן על אשה באשר היא אשה :)1973( להצעת החוק של ועדת משנה של הכנסת השביעית בראשות בנימין הלוי2 וס׳ .. (א) הכל שווים לפני החוק2 ,(ב) אין מפלים בין אדם לאדם מטעמי גזע, מין, לאום, עדה, ארץ מוצא, דת .השקפה, מעמד חברתי, השתייכות ארגונית או פוליטית (ג) גירסה א: אין באמור בסעיף קטן (ב) כדי לפגוע בחוק השבות או בחוק האזרחות, בכל הוראת חוק המתנה זכויות או חובות או כשירות לתפקידים ציבוריים באזרחות ישראלית, או בכל הוראת חוק המגינה על אשה באשר היא .אשה גירסה ב: אין באמור בסעיף קטן (ב) כדי לפגוע בכל הוראת חוק המייחדת זכויות או חובות או כשירות לתפקידים ציבוריים לאזרחי המדינה, או בכל .הוראת חוק הנובעת ממהותה של מדינת ישראל כמדינה יהודית :. ראו גם הצעת חוק–יסוד378/12/יסוד: זכויות היסוד של האדם, פ– ראו הצעת חוק11 .)1989 זכויות היסוד של האדם (הצעת משרד המשפטים, יוני 42 37 הצעה לסדר ". ראו גם יהודית קרפ "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו412-402  ראו ד״כ תש״ן12 (תשנ"ג); אמנון רובינשטיין337-336 ,323 משפט וממשל א "ביוגרפיה של מאבקי כח לידתה של (תשע"ב); אוריאל לין88-87 ,79 יד משפט ועסקים ""סיפורם של חוקי היסוד .)2016( מהפכה .)1994( 286-281 ,271 הפרקליט מא " אהרן ברק "כבוד האדם כזכות חוקתית13 ). ראו גם עניין1994( 362 ,353 )3(הופרט נ׳ יד ושם, פ״ד מח 5394/92  בג״ץ14 .763 , בעמ׳6 לעיל ה"ש ,דנילוביץ :) (להלן2000( 175 ,164 )2(עדאלה נ' השר לענייני דתות, פ״ד נד 1113/99  בג"ץ15 .)עדאלה נ' השר לענייני דתות פרשת 453/94 לפסק דינה של השופטת דורנר; בג"ץ4 ', פס9 לעיל ה"ש ,עניין מילר  16 לפסק דינו527-526 ', בעמ501 )5(שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מח ) (להלן: עניין שדולת הנשים הראשון); פרנסס רדאי "על העדפה1994( של השופט מצא .) (תשנ"ה145 משפט וממשל ג "מתקנת 48 ', פס581 ,)2(שליטנר נ' הממונה על תשלום גמלאות, פ"ד סד 6784/06  בג״ץ17 .)2011( לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה לפסק38 ', פס619 )1(התנועה לאיכות השלטון נ׳ הכנסת, פ"ד סא 6427/02  בג״ץ18 .)2006( דינו של הנשיא ברק  ראו לעניין זה, למשל, ברק מדינה "הזכות החוקתית לשוויון בפסיקת בית–המשפט19 76-74 ,63 משפט וממשל יז "העליון: כבוד האדם, האינטרס הציבורי וצדק חלוקתי .)2016( :) ראו ד״כ תשע״ח (חוברת ל״ג, ישיבה שנ״ט20 אני אומר לך, חבר הכנסת שמולי, אתן לך את:שר התיירות יריב לוין התשובה שאני קיבלתי מהיועץ המשפטי לממשלה, לא ממישהו אחר. אתה יודע מה הוא אמר? הוא אמר: יש שני נדבכים. יש את הנדבך של היותה של המדינה ...הזאת מדינת הלאום של העם היהודי .אין ויכוח :)איציק שמולי (המחנה הציוני . ויש את הנדבך של הדמוקרטיה, שוויון זכויות הפרט:שר התיירות יריב לוין .הנדבך של דמוקרטיה, שוויון זכויות הפרט, כבר קבוע ? איפה:)איציק שמולי (המחנה הציוני בחוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו. ועכשיו אנחנו:שר התיירות יריב לוין .קובעים את הנדבך השני .7.8.2018 ישראל היום "ראו גם, למשל, אביעד בקשי "מדוע אין סעיף שוויון בחוק הלאום מישיבת הוועדה המשותפת לוועדת הכנסת ולוועדת2 ' ראו למשל פרוטוקול מס21 החוקה, חוק ומשפט לדיון בהצעת חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (חגי ויניצקי: ״לכן צריך לעשות את זה. אז ערך השוויון חייב18.9.207 ,)1989/20/(פ 43חוק–יסוד: שוויון להיות, גם כתוב במפורש, אבל איפה? בחוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו, שם הוא חייב .)להיות״ לפסק53 ', פס442 )2(עדאלה נ׳ משרד הרווחה, פ"ד סו 7245/10  ראו למשל בג״ץ22 עדאלה נ' משרד הרווחה) (יחס שונה לשתי ) (להלן: פרשת2013( דינה של השופטת ארבל קבוצות כתוצאה מבחירה של הורים בקבוצה אחת לא לחסן את ילדיהם פוגע לכאורה ;)בזכות החוקתית לשוויון, שכן הוא מתרחש על רקע בחירתם או אמונתם של ההורים , לפסק דינה של השופטת26 ', פס406 )4(אלחנתי נ׳ שר האוצר, פ"ד סב 2911/05 בג״ץ אלחנתי) (הבחנה בין קצבאות לגברים ונשים על ) (להלן: עניין2008( כתוארה אז, חיות בסיס הנחות סטראוטיפיות על כושר הכנסה נמוך יותר של נשים פוגע בכבוד האדם); בג"ץ לפסק דינו של11 ', פס857 )3(רוזנבאום נ' נציב שירות בתי הסוהר, פ"ד סא 10076/02 ) (אפליה על רקע גיל המבוססת על סטריאוטיפים בדבר מגבלות גוף2006( הנשיא ברק 22 'אורי אבנרי נ' הכנסת, פס 5239/11 ורוח של אנשים מבוגרים פוגעת בכבוד); בג"ץ ) (סנקציה על רקע מימוש זכות15.04.2015 ,לפסק דינו של השופט דנציגר (פורסם בנבו .)חוקתית לחופש ביטוי היא משום אפליה ; אריאל בנדור "שוויון ושיקול דעת680-678 משפט מנהלי  לדיון ראו דפנה ברק–ארז23 (אהרן ברק ואח׳287 ספר שמגר: מאמרים כרך א "שלטוני: על שוויון חוקתי ושוויון מנהלי .)2003 ,עורכים לפסק דינה של הנשיאה נאור33 'פרופ' משה גביש נ' הכנסת, פס 9134/12  בג"ץ24 ) (מציינת כי פרישה כפויה של מבוגרים אינה פגיעה של מה21.04.2016 ,(פורסם בנבו .)בכך בשוויון ועולה כדי פגיעה בזכות החוקתית לכבוד  ברק מדינה ועשור ויצמן "המהפכה החוקתית או מהפיכת זכויות האדם? על העיגון25 .)2017( 622 ,595 מ עיוני משפט "החוקתי של הנורמות המוסדיות )2(עזריאל נ׳ מנהל אגף רישוי, משרד התחבורה פ"ד לה 653/79  ראו למשל בג״ץ26 ) (דיון בחוקיות תקנה המבחינה בין הסדרים להוראת נהיגה ברכבים פרטיים1980( 085 התאחדות הקבלנים והבונים בישראל נ׳ ראש עיריית 6249/96 וברכבים מסחריים); בג״ץ ) (דיון בחוקיות חקיקת עזר עירונית אשר מטילה הוצאות פיתוח1998( 47 )2(חולון פ"ד נב 'התנועה המסורתית נ 1438/98 רק על קבלנים הבונים במתחמים מסוימים בעיר); בג"ץ ) (דיון באפשרות1999( לפסק דינו של השופט זמיר20 ', פס337 )5(השר לענייני דתות נג ח"כ אורון נ' יו"ר 1030/99 להבחין בין מוסדות קטנים לגדולים בעת מתן תמיכות); בג"ץ ) (להלן: עניין ח"כ אורון) (דיון בחוק המקנה זיכיון להפעלת2002( 640 )3(הכנסת פ"ד נו רדיו על בסיס לא שוויוני הפוגע בתחרות העסקית. ההכרעה התבססה על חוק–יסוד: חופש .)העיסוק 40 ', פס1 )2(הבית הפתוח בירושלים נ' עיריית ירושלים פ"ד סד 343/09  עע"ם27 .)) (להלן: עניין הבית הפתוח בירושלים2010( לפסק דינו של השופט עמית "? ראו למשל אמנון רובינשטיין "החופש להסכים: כשאת אומרת כן, למה את מתכוונת28 .)2014( 9 ,הפרקליט נג האגודה לזכויות האזרח בישראל נ׳ שרת התרבות 7647/16  ראו לעניין זה בג״ץ29 )13.05.2020 , לפסק דינו של המשנה לנשיאה מלצר (פורסם בנבו53 'והספורט, פס (״קשירתה של הזכות לשוויון בזכות לכבוד האדם — חלה רק על מקרים הקשורים 'בקשר 44 37 הצעה לסדר ענייני הדוק' לכבוד האדם [...]. כתוצאה מכך נוצר מצב שלפיו תחום פריסתה של עילת ההפליה המינהלית הינו רחב יותר מתחום פריסתה של הזכות החוקתית לשוויון וההגה החוקתית עליה, זאת, בין השאר, מכיוון שעילת ההפליה המינהלית איננה מוגבלת רק למצבים שבהם ההפליה קשורה באופן הדוק לכבוד האדם. משכך, לא כל הפליה מינהלית .)תיחשב גם לפגיעה בזכות החוקתית לשוויון״ ); בג"ץ1989( 297 )4(אביטן נ׳ מנהל מקרקעי ישראל פ"ד מג 528/88  בג״ץ30 לפסק דינה13 ', פס503 )2(עמותת עם חופשי נ' משרד הבינוי והשיכון פ"ד נד 4906/98 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת פ"ד 6427/02 ); בג"ץ2000( של השופטת ביניש לעיל ,הבית הפתוח בירושלים ); עניין2006( , פסק דינה של השופטת פרוקצי'ה619 )1(סא לפסק דינו של השופט עמית. ראו גם זמיר וסובל "השוויון52-43 ,31-28 ', פס26 ה"ש .) (תש״ס221 ,165 משפט וממשל ה "בפני החוק )2000( 280-279 ,258 )1(קעדאן נ׳ מנהל מקרקעי ישראל, פ״ד נד 6698/95  בג״ץ31 .)קעדאן (להלן: פרשת 22 'פלונית נ׳ בית הדין השרעי העליון לערעורים, פס 3856/11  ראו למשל בג״ץ32 פלונית) (יש ) (להלן: עניין27.06.2013 ,לפסק דינה של השופטת ארבל (פורסם בנבו .)לבחון אפליה בחינה אובייקטיבית בלי קשר לכוונה להפלות שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ״ד נב 2671/98  ראו למשל בג"ץ33 שדולת הנשים השני) (״הפלייתה של אישה — באשר ) (להלן: עניין1998( 667 ,630 )3( אישה היא — הינה הפליה גֶ נֶ רִ ית. כך, למשל, בדוגמה שהראינו למעלה, אם יעדיף לוי את ראובן באשר גבר הוא — או יפסול את לאה באשר אישה היא — תהא זו הפליה גנרית ולא לפסק דינה של השופטת ארבל23 ', פס32 לעיל ה"ש ,פלונית הפליה פרטיקולרית״); עניין (השוויון בין המינים כלול במסגרת עקרון השוויון במובנו הצר, שלו ניתנת הגנה חוקתית לפסק דינה של49 ', פס22 לעיל ה"ש ,עדאלה נ' משרד הרווחה במדינות רבות); פרשת השופטת ארבל (הבחנה בין מקבלי חיסונים למי שלא קיבלו חיסון לצורך חלוקת קצבאות ילדים עלולה להוות פגיעה בזכות לשוויון). ראו גם יצחק זמיר ומשה סובל "השוויון (תש״ס) (אין צורך ברשימה סגורה229-228 ,221-220 ,165 משפט וממשל ה "בפני החוק של עילות, אלא יש בדיקה של רלוונטיות ההבחנה להחלטה. ככלל נתונים של השתייכות .)לקבוצה כגון גזע, דת, מוצא ומין אינם טעם רציונלי להבחנה רלוונטית  זמיר וסובל מציעים להבחין בין עוצמות פגיעה שונות בעקרון השוויון, על בסיס34 קשיחות החברות בקבוצה המוגנת, המידה שבה ההשתייכות לקבוצה משפיעה על התודעה הציבורית על חברי הקבוצה וקיומם של טעמים רציונליים להבחנה בין קבוצות בהקשרים . לפי רובינשטיין ומדינה, ההגנה נפרשת226-224 שם, בעמ׳ ,מסוימים. זמיר וסובל על אמות מידה של שונות, הנובעות ממאפיינים אישיים טבועים לא ניתנים לשינוי או ממאפיינים אישיים ששינויָ ם יפגע באוטונומיה של הרצון. אמנון רובינשטיין וברק מדינה .)1997 , (מהדורה חמישית278-279 כרך א המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל לפסק דינה של השופטת, כתוארה אז, חיות17 ', פס22 לעיל ה"ש ,אלחנתי  עניין35 (״אך בהיותה נגזרת מעקרונות בסיסיים של הגינות ותום לב המעצבים כל הסכמה חברתית וכל תורת משפט הצומחת ממנה, לא נפקדים מופעיה של הזכות לשוויון גם בתחומי המשפט (״לפיכך יש יסוד להעריך, כי525 ,16 לעיל ה"ש ,שדולת הנשים הראשון הפרטי״); עניין - מכאן ואילך תתפרש הזכות לשוויון ­על–פי מבחניו של חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו 45חוק–יסוד: שוויון כמגינה על הפרט, לא רק מפני שרירות לבה של הרשות, אלא גם מפני חוסר תום–לבו של הזולת במסגרת יחסיהם בתחום המשפט הפרטי״). ראו גם חנוך דגן "קניין, אחריות .)2000 , (מנחם מאוטנר עורך97 צדק חלוקתי בישראל "חברתית וצדק חלוקתי Shreya Atrey, Intersectional Discrimination 109-138 (2019)  השוו36 ; לפסק דינו של השופט עמית50 ', פס27 לעיל ה"ש ,הבית הפתוח בירושלים  עניין37 לעיל ,עדאלה נ' השר לענייני דתות ; פרשת677 ,33 לעיל ה"ש ,שדולת הנשים השני עניין (״העדפה מתקנת של ציבור מסוים או קבוצה מסוימת, שלכאורה היא182 ', בעמ15 ה"ש .)מפרה את השוויון, למעשה היא מקדמת את השוויון״  ראו לעניין זה את ההבחנה שמציע השופט עמית בין השלב הראשון של בדיקת38 ,המדיניות הממשלתית — הגדרת ״קבוצות השוויון״, שיש לבחון באספקלריה חוקתית ובחינת השוויון בקרב חברי קבוצת השוויון, שיש לבחון באספקלריה מינהלית. עניין . ראו גם מיכל טמיר "הזכות לשוויון של41 ', פס27 לעיל ה"ש ,הבית הפתוח בירושלים .)2000( 101 ,94 הפרקליט מה "הומוסקסואלים ולסביות  ״חוק יסוד זה, מטרתו להגן על כבוד האדם וחירותו, כדי לעגן בחוק יסוד את ערכיה39 .של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית״ .282-280 ,31 לעיל ה"ש,קעדאן  פרשת40 .10 לעיל ה"ש , סומר, ולדמן ויהב41 , לחוק–יסוד: הכנסת קובע כי — "הכנסת תיבחר בבחירות כלליות, ארציות4  ס׳42 ישירות, שוות, חשאיות, ויחסיות, לפי חוק הבחירות לכנסת; אין לשנות סעיף זה, אלא ."ברוב של חברי הכנסת )' לפסק דינו של הנשיא (בדימ26 'גוטמן נ׳ היועמ״ש, פס 3166/14  ראו למשל בג״ץ43 ) (״לא כל גריעה מהשוויון בבחירות עולה כדי פגיעה12.03.15 ,גרוניס (פורסם בנבו לחוק–יסוד: הכנסת, על ההשלכות הנודעות לה במשפט4 בשוויון כמשמעותו בסעיף )1969( 698 ,693 )1(ברגמן נ׳ שר האוצר, פ״ד כג 98/69 החוקתי״). לעומת זאת ראו בג״ץ .)(״[אין] טעם שלא לתת גם למלה "שוות״ אותה משמעות רחבה״ בלי מכרז7 (פסילת מתן רישיון לערוץ26 לעיל ה"ש,ח"כ אורון  ראו לעניין זה עניין44 על רקע הפגיעה בחופש העיסוק — הכולל שוויון בתנאי התחרות העסקית — ולא על בסיס (יש41 ) בעמ׳2012( נסר נ׳ ממשלת ישראל, נבו עליון 8300/02 הזכות לשוויון); בג״ץ לפסול תיקון לפקודת מס הכנסה המעניק הטבה ליישובים יהודיים מסוימים כמנוגד לכבוד .)האדם, שכן תוצאתו אי–הקצאה מפלה של תמיכה עקיפה לתושבי יישובים ערביים סמוכים “Recognizing that these rights derive from the inherent dignity of  45 the human person” The Constitution of Finland, 11 June 1999 (731/1999, amendments up  46 to 817/2018 included), sec. 1, 6 The Constitution of the Republic of South Africa, 1996, as adopted  47 on 8 May 1996 and amended on 11 October 1996 by the Constitutional Assembly, art. 9-10 46 37 הצעה לסדר Basic Law for the Federal Republic of Germany, 23 May 1949, last  48 amended on 28 March 2019, art. 1, 3 Constitution of the Republic of Serbia, art. 21, 23  49 Montenegro’s Constitution of 2007, art. 17-19, 28  50 לאמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות המחייב הגנה23  ישראל הסתייגה מסעיף51 על זכויות מתחום המשפחה, לרבות הזכות להינשא ולשוויון זכויות בין בני הזוג במהלך חיי הנישואים ולאחר פירוקם. עם זאת, היא לא הסתייגה מהחובה להעניק הגנה שווה לפי .)26 החוק לכל הפרטים במדינה (סעיף  הוועדה הבינלאומית למניעת אפליית נשים הביעה דעה שההסתייגות של ישראל52 לאמנה בדבר ביעור כל צורות האפליה נגד נשים, האוסר על אפליה בתחום16 מסעיף Committee on :דיני המשפחה, מנוגדת לנושא ומטרת האמנה, ומכאן אינה חוקית Elimination of Discrimination against Women, Concluding observations on the sixth periodic report of Israel, UN Doc CEDAW/C/ISR/CO/6 (2017), para. 9 (“It reiterates that the reservation to article 16 is contrary to the object and purpose of the Convention because it undermines the principle of substantive equality between women and men in all matters relating to marriage and family relations”) ) לאמנה בדבר זכויות מדיניות ואזרחיות, האוסר על צעדים מפלים1(4  לכאורה, סעיף53 בשעת חירום, לא חל על הסדרים אחרים באמנה המגינים על הזכות לשוויון, כגון מעמד ), שוויון בין בני זוג במהלך חיי הנישואים ובעת14 שווה לצדדים להליך שיפוטי (סעיף ), שוויון25 ), השתתפות על בסיס שוויוני בחיים הציבוריים (סעיף23 פירוקם (סעיף ). עם זאת, קשה להניח שחריגות מהסדרים אלה ייחשבו מוצדקות26 לפני החוק (סעיף Human Rights Committee, לאמנה. ראו4 לפי מבחני הנחיצות והמידתיות של סעיף General Comment 29, States of Emergency (article 4), U.N. Doc. CCPR/C/21/ Rev.1/Add.11 (2001), para. 8 Human Rights Committee, Concluding Observations: Israel, UN Doc.  54 CCPR/C/ISR/CO/4 (2014), para. 7 (“The Committee reiterates its previous recommendation (CCPR/C/ISR/CO/3, para. 6) that the State party amend its Basic Law: Human Dignity and Liberty 5752-1992 to explicitly incorporate the principle of equality and non-discrimination. It should ensure […] that any future legislation is fully compatible with the principle of equality and non-discrimination”) Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding  55 Observations: Israel, UN Doc. CERD/C/ISR/CO/17-19 (2020), para. 12 (“The Committee recommends that the State party amend its Basic Law: Human Dignity and Liberty (1992) to explicitly incorporate the principle of equality and the prohibition of racial discrimination and adopt a comprehensive anti-discrimination legislation that includes a definition of racial discrimination covering all grounds 47חוק–יסוד: שוויון of discrimination, in line with article 1 of the Convention, and encompasses direct and indirect discrimination in both the public and private spheres”) Committee on the Elimination of Discrimination against Women,  56 Concluding Observations: Israel, UN Doc. CEDAW/C/ISR/CO/6 (2017), para. 10-11 (“10. While noting that the Supreme Court has applied a progressive approach to the principle of equality, derived from the Basic Law: Human Dignity and Liberty, the Committee expresses its regret that the State party’s legislation still contains no comprehensive definition of discrimination against women that covers direct and indirect discrimination. It expresses its concern about the systemic discrimination experienced by national minorities, specifically women and girls belonging to the Arab and Bedouin communities. 11. The Committee, recalling its previous recommendation (ibid., para. 11), recommends that the State party take legislative measures to adopt a comprehensive definition of discrimination against women that covers direct and indirect discrimination in the public and private spheres, in addition to intersecting forms of discrimination, in line with article 1 of the Convention. It also recommends that the State party adopt a comprehensive strategy to eliminate the systemic discrimination experienced by national minorities, specifically women and girls belonging to the Arab and Bedouin communities”) Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Concluding  57 Observations: Israel, UN Doc. E/C.12/ISR/CO/4 (2019), para. 18-19 (“18. The Committee notes the absence of comprehensive anti-discrimination legislation in the State party and is concerned that the existing anti- discrimination legislation is not fully in line with article 2 (1) of the Covenant, given the limited prohibited grounds of discrimination, and that the State party has not taken any step to review existing legislation (art. 2 (2)). 19. The Committee recommends that the State party review existing anti-discrimination legislation or adopt comprehensive anti-discrimination legislation with a view to ensuring that such legislation prohibits all direct, indirect and multiple forms of discrimination, on all grounds, including language, colour, social origin, property, sexual orientation, birth or other status, and provides for effective remedies for victims of discrimination. The Committee draws the attention of the State party to its general comment No. 20 (2009) on non-discrimination in economic, social and cultural rights”) . תמיד אזרחות, מט"ח" עמרי כבירי, יוסף גרוס "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו58 48 37 הצעה לסדר  תוכנית היל״ה (השלמת יסוד ולימודי השכלה) היא תוכנית לקידום ילדים ונוער59 .בסיכון של משרד החינוך, שנועדה לקדם השתלבות חברתית ותעסוקתית עתידית : אילנית כהן, אביב גרימברג "מדריך למורה וביצועי הבנה לתלמיד במקצוע אזרחות60 קידום נוער, תוכנית היל"ה: השכלת יסוד ולימודי "ברוח אקולטורציה וחינוך להבנה .)2019( 116 השלמה Shelley E. Taylor, The Availability Bias in Social Perception and  61 Interaction, in Judgment Under Uncertainty: Heuristics And Biases 190, 192 (Daniel Kahneman, Paul Slovic, & Amos Twersky eds., 1982) ("Salience biases refer to the fact that colorful, dynamic, or other distinctive stimuli disproportionately engage attention and accordingly disproportionately affect judgments") D. W. Hamlyn,  לעניין הקשר בין מורכבות החומר הנלמד ליכולת למידה ראו62 The Logical and Psychological Aspects of Education, in The Concept of Education 17, 22 (R. S. Peters ed., 1967) מקרב מדינות14–, ישראל ממוקמת באחוזון הV-DEM  במדד השוויון הדמוקרטי של63 2019 מדד הדמוקרטיה הישראלית . תמר הרמן, אור ענבי, וויליאם קביסון, אלה הלרOECD .)2019( 130 חקיקה אנטי–דמוקרטית בכנסת  ראו עמיר פוקס, דנה בלאנדר, מרדכי קרמניצר64 Nadiv Mordechay and Yaniv Roznai, A Jewish and (Declining) ;)2015( 81–ה Democratic State? Constitutional Retrogression in Israel, 77 Maryland Law Review 244 (2017) מידה " ראו למשל זיו מאור "העתירה נגד חוק הלאום: לבית המשפט אין איך לנצח65 . לביקורת מהכיוון ההפוך, על העדפת הפרדיגמה ״הציונית״ על פני השוויון31.7.2018 בפסיקתו של בית המשפט העליון, ראו למשל אילן סבן "בית המשפט העליון והמיעוט .) (תשס״ה34-30 ,23 ח משפט וממשל "הערבי–פלסטיני׃ תמונה (ותחזית) לא בשחור–לבן מחלקה ראשונה News1 " ראו למשל אשר שלאין "קריאה ציונית בחוק–הלאום66 .28.5.2019  ראו לעניין זה אור קשתי "החומר לבגרות הקרובה באזרחות: בלי בג"ץ וערבים, עם67 .23.3.2020 הארץ "חוק הלאום ויהדות The Constitution of the Republic of ;44 לעיל ה"ש  ראו לעניין זה68 Hungary, art. 6; Constitution of the Republic of Croatia, art. 15, 83; Constitution of Ukraine, art 10, 53 .) לחוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (להלן: חוק הלאום4  ס׳69 . לחוק הלאום7  ס׳70 ;22.7.2018 Mako "' ראו למשל דפנה ליאל "הדרוזים נגד חוק הלאום: 'אפליה71 וואלה "מוחמד דראושה "שנה לחוק הלאום: ישראל הולכת ומתמקדת לנקודת האל–חזור Committee on the Elimination of Racial Discrimination: . ראו גם22.7.2019 49חוק–יסוד: שוויון Concluding Observations: Israel, UN Doc. CERD/C/ISR/CO/17-19 (2019), para. 13 (“The Committee is concerned about the discriminatory effect of the Basic Law: Israel — The Nation-State of the Jewish People (2018) on non-Jewish people in the State party, as it stipulates that the right to exercise self-determination in Israel is ‘unique to the Jewish people’ and establishes Hebrew as Israel’s official language, downgrading Arabic to a ‘special status’ ”) , ראו למשל אריק בנדר "מחאת הדרוזים נגד חוק הלאום הגיעה לבית נתניהו: 'פחדן72 .25.1.2019 מעריב ,שיצא אלינו' ״  השווו — יהונתן ליס וחיים לוינסון "המשנה ליועץ המשפטי: חוק הלאום לא יאפשר73 (״[רז נזרי] תקף את נוסח החוק הקיים16.7.2018 הארץ "הקמת יישובים ליהודים בלבד והוסיף, 'לו אני מחוקק, הייתי מכניס את זכות השוויון לנוסח החוק. אך גם כך אנחנו .)" 'חייבים לפרש את הדברים ). סעיף2005(  חוקה בהסכמה, הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה בהנהגת מאיר שמגר74 , להצעה קבע: "הכול שווים בפני החוק; אין מפלים בין אדם לאדם מטעמי גזע, דת17 ."לאום, מין, עדה, ארץ מוצא, מוגבלּות או מכל טעם אחר ; הצעת חוק–יסוד: השוויון1452/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ75 ; הצעת115/16/; הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ1761/15/האזרחי, פ :; הצעת חוק–יסוד440/16/חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי, פ ; הצעת1892/17/; הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ372/16/השוויון האזרחי, פ ,; הצעת חוק–יסוד: השוויון1492/19/חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה, פ .5781/20/פ ; הצעת2556/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון), פ76 ;3425/18/חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — שוויון וחופש ביטוי ומחשבה), פ ; הצעת5391/20/הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון הזכות לשוויון), פ ,)חוק–יסוד: שוויון זכויות חברתי ואזרחי לכל אזרחי מדינת ישראל (תיקוני חקיקה .5492/20/פ  ראו למשל הצעת חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון — הוספת77 ; הצעת חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של5725/20/מחויבות לשוויון זכויות), פ ; הצעת5774/20/העם היהודי (תיקון — הוספת שוויון זכויות לכלל אזרחי המדינה), פ ,)חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון — שוויון, שפה והתיישבות .211/23/פ  ראו למשל הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — שוויון וחופש ביטוי78 ,); הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — הזכות לשוויון3425/18/ומחשבה), פ .5391/20/פ ; הצעת חוק–יסוד: השוויון1452/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ79 :; הצעת חוק–יסוד1892/17/; הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ372/16/האזרחי, פ ;5492/20/שוויון זכויות חברתי ואזרחי לכל אזרחי מדינת ישראל (תיקוני חקיקה), פ הצעת חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון — הוספת מחויבות לשוויון 50 37 הצעה לסדר — ; הצעת חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון5725/20/זכויות), פ .5774/20/הוספת שוויון זכויות לכלל אזרחי המדינה), פ .360/16/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ80 .1761/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ81 .1492/19/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה, פ82 .2556/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון), פ83 ; הצעת2556/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון), פ84 ;3425/18/חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — שוויון וחופש ביטוי ומחשבה), פ .5391/20/הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — הזכות לשוויון), פ , ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי85 .1492/19/; הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה, פ440/16/פ –; הצעת חוק1761/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ86 ; הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט360/16/יסוד: השוויון, פ :; הצעת חוק–יסוד1892/17/; הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ440/16/הערבי, פ .1492/19/שוויון ושותפות אזרחית מלאה, פ ; הצעת1761/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ87 ,; הצעת חוק–יסוד: השוויון2556/15/חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון), פ ;440/16/; הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי, פ360/16/פ .1492/19/הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה, פ .360/16/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ88 ; הצעת חוק–יסוד: ישראל — מדינת360/16/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ89 .211/23/הלאום של העם היהודי (תיקון — שוויון, שפה והתיישבות), פ .1761/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ90 , ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי91 .440/16/פ , ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי92 .1492/19/; הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה, פ440/16/פ ; הצעת חוק–יסוד: השוויון1452/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ93 :; הצעת חוק–יסוד1892/17/; הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ372/1/האזרחי, פ .5781/20/השוויון, פ .360/16/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ94 .2556/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון), פ95 .1761/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ96 .1492/19/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה, פ97 51חוק–יסוד: שוויון .1761/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ98 , ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי99 .440/16/פ :; הצעת חוק–יסוד1452/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ100 ; הצעת חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי1892/17/השוויון האזרחי, פ .5774/20/(תיקון — הוספת שוויון זכויות לכלל אזרחי המדינה), פ .2556/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון), פ101 ; הצעת5754/20/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון (תיקוני חקיקה), פ102 ,)חוק–יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון — שוויון, שפה והתיישבות .211/23/פ :; הצעת חוק–יסוד1452/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי, פ103 .372/16/השוויון האזרחי, פ , ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי104 .440/16/פ –; הצעת חוק1761/15/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית, פ105 ; הצעת חוק–יסוד: שוויון440/16/יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי, פ .1492/19/ושותפות אזרחית מלאה, פ ; הצעת חוק–יסוד: שוויון360/16/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ106 ,; הצעת חוק–יסוד: השוויון האזרחי440/16/ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי, פ .5781/20/; הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ1892/17/פ ; הצעת חוק–יסוד: שוויון ושותפות360/16/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ107 .440/16/אזרחית ושוויון למיעוט הערבי, פ .5781/20/ הצעת חוק–יסוד: השוויון, פ108 .)1996 פברואר19( 151 ,13– של הכנסת ה423 ' פרוטוקול ישיבה מס109 .31 לעיל ה"ש,קעדאן  פרשת110 .)2002( 393 )5( עדאלה נ׳ עיריית תל–אביב–יפו, פ"ד נו 4112/99  בג"ץ111 גלאון 466/07 ); בג"ץ2006( 202 )2( עדאלה נ׳ שר הפנים, פ״ד סא 7052/03  בג״ץ112 .)2012( 44 )2( נ׳ היועץ המשפטי לממשלה, פ״ד סה  לדיון ראו יובל אלבשן "ההדרה והשתקתה: על הזכויות החברתיות בחוקה הישראלית113 (אבי בראלי, דניאל גוטוויין365 חברה וכלכלה בישראל: מבט היסטורי ועכשווי "הנרקמת .)2005 ,וטוביה פרילינג עורכים  הטענה הנגדית היא שפירוט של רכיבי הזכות בחוק היסוד מגבילה את התפתחות114 הזכות בעתיד. אך טענה כזו מניחה כי בית המשפט יהיה בהכרח גורם שיפעל להרחיב את גדר הזכות, וכי תהיה לו לגיטימציה פוליטית לעשות כן. הטענה גם מתעלמת מהתפקיד החינוכי הנלווה להכללת ״נורמה עבה״ בחוק היסוד, על רקע מציאות המצביעה על הפנמה 52 37 הצעה לסדר מוגבלת של הזכות לשוויון במצב הדברים החוקתי הקיים. יצוין בהקשר זה כי המסמכים החוקתיים המרכזיים שנתקבלו בעשורים האחרונים כוללים פירוט של רכיבי הזכות . לחוקת פינלנד6 לחוקת דרום אפריקה, ס׳9 לצ׳רטר הקנדי, ס׳15 לשוויון. ראו ס׳ לדיון עקרוני בחלופות השונות הקשורות לרמת הפירוט של ניסוח מסמכים חוקתיים Tom Ginsburg, Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and ראו Constitutional Agreement (University of Chicago Public Law & Legal Theory Working Paper No. 330, 2010); Rosalind Dixon, Constitutional Drafting and Distrust, 13 International Journal of Constitutional Law 819 (2015) המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ב  ראו למשל אמנון רובינשטיין וברק מדינה115 .)1996 , (מהדורה חמישית903-896 .100 , בעמ׳19 לעיל ה"ש , ראו מדינה116 Sophia R. Moreau, The Wrongs of Unequal Treatment, 54  ראו למשל117 University of Toronto Law Review 291, 313 (2004) (“[Discrimination is] depriving some of a benefit available to others, in circumstances where this treatment is unfair to them”) .81 , בעמ׳19 לעיל ה"ש , ראו מדינה118 . לאמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות26  ראו למשל ס׳119 Aileen McColgan, Discrimination, Equality and the Law 232 (2014)  ראו למשל120 Human Rights Committee, General Comment No. 28: Equality  ראו למשל121 of rights between men and women (article 3), UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/ Add.10 (2000), at para. 31 לחוקת דרום אפריקה, הכולל הפניה לאיסור על אפליה ישירה9  ראו למשל ס׳122 :ועקיפה (1) Everyone is equal before the law and has the right to equal protection and benefit of the law. (2) Equality includes the full and equal enjoyment of all rights and freedoms. To promote the achievement of equality, legislative and other measures designed to protect or advance persons, or categories of persons, disadvantaged by unfair discrimination may be taken. (3) The state may not unfairly discriminate directly or indirectly against anyone on one or more grounds, including race, gender, sex, pregnancy, marital status, ethnic or social origin, colour, sexual orientation, age, disability, religion, conscience, belief, culture, language and birth. (4) No person may unfairly discriminate directly or indirectly against anyone on one or more grounds in terms of subsection (3). National legislation must be enacted to prevent or prohibit unfair discrimination. 53חוק–יסוד: שוויון (5) Discrimination on one or more of the grounds listed in subsection (3) is unfair unless it is established that the discrimination is fair. :) לאמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות קובע כי1(2  ס׳123 כל מדינה שהיא צד באמנה זו מתחייבת לכבד ולהבטיח לכל היחידים בתחומיה והכפופים לשיפוטה את הזכויות שהוכרו באמנה זו, ללא הפליה מכל ,סוג שהוא, כגון מטעמי גזע, צבע, מין, לשון, דת, דעה פוליטית, או אחרת .מוצא לאומי או חברתי, רכוש, יחוס או כל מעמד אחר : קובע כי1988- לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, תשמ״ח2  ס׳124 (א) לא יפלה מעסיק בין עובדיו או בין דורשי עבודה מחמת מינם, נטייתם ,המינית, מעמדם האישי, הריון, טיפולי פוריות, טיפולי הפריה חוץ–גופית ,היותם הורים, גילם, גזעם, דתם, לאומיותם, ארץ מוצאם, מקום מגוריהם השקפתם, מפלגתם או שירותם במילואים, קריאתם לשירות מילואים או ,]שירותם הצפוי בשירות מילואים כהגדרתו בחוק שירות ביטחון [נוסח משולב , לרבות מחמת תדירותו או משכו, כמשמעותו בחוק שירות בטחון1986-תשמ"ו :, הצפוי להם, בכל אחד מאלה1986-[נוסח משולב], תשמ"ו ;)  קבלה לעבודה1( ;)  תנאי עבודה2( ;)  קידום בעבודה3( ;)  הכשרה או השתלמות מקצועית4( .)  פיטורים או פיצויי פיטורים5( :) לצ׳רטר הקנדי1( 15  ראו למשל ס׳125 Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. “Everyone is equal before the law and has the :) לחוקת דרום אפריקה1(9 ס׳ “The : לחוקת הודו14 ; ס׳right to equal protection and benefit of the law” State shall not deny to any person equality before the law or the equal protection of the laws within the territory of India” “The state ensures equal opportunity for : לחוקת מצרים9  ראו למשל ס׳126 all citizens without discrimination”  מבחינה מעשית מדינות הכוללות פסקת הגבלה בחוקה שלהן ממעטות לעשות בה127 Guy Lurie, Proportionality and the Right to שימוש בנוגע לזכות לשוויון. ראו Equality, 21 German Law Review 174 (2020) 54 37 הצעה לסדר 107 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ הכנסת, פס 1877/14  ראו למשל בג"ץ128 .)2017( לפסק דינה של הנשיא נאור .1951- לחוק שיווי זכויות האשה, תשי״א5  השוו ס׳129 בהצעת החוקה של2 בהצעת החוקה של קלינגהופר ואת ס׳38  ראו לעניין זה את ס׳130 .10 לעיל בה"ש ) הנזכרים1973( ועדת המשנה : לעניין ההצדקה של חוק השבות ראו רות גביזון "שישים שנה לחוק השבות131 .)2009( "היסטוריה, אידיאולוגיה, הצדקה ; הצעת חוק–יסוד: מגילת386/22/ ראו למשל הצעת חוק–יסוד: מגילת העצמאות, פ132 .5748/20/העצמאות, פ 55חוק–יסוד: שוויון הצעת חוק־יסוד: שוויון עקרונות יסוד זכויות היסוד של האדם מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו .1 ובהיותו בן חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת .ישראל מטרה חוק יסוד זה, מטרתו להגן על השוויון, כדי לעגן בחוק יסוד את ערכיה של .2 .מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית הזכות לשוויון (א) לכל אדם הזכות לשוויון לפני החוק ולהגנה שווה של החוק, לשוויון .3 .הזדמנויות ולהנאה מן הזכויות וההטבות שמקנה כל דין, על בסיס שוויוני ,(ב) אין להפלות, במישרין או בעקיפין, בין אדם לאדם בשל דתו, עדתו ,לאומיותו, מוצאו, מינו, נטייתו המינית, מעמדו האישי או הכלכלי השקפתו הפוליטית, גילו, צבע עורו, מוגבלותו, מקום מגוריו, או בשל השתייכותו לקבוצה כלשהי. אין נפקא מינה אם ביסוד פעולה שתוצאתה .היא אפליה הייתה כוונה להפלות, או לא איסור פגיעה בזכות לשוויון (א) אין פוגעים בזכות לשוויון או באיסור על אפליה בחוק או מכוח סמכות .4 .שבדין, במעשה או במחדל (ב) אין רואים בחוק או בפעולה מכוח סמכות שבדין שיש בהם הבחנה מותרת בין אדם לאדם, לרבות בשל השתייכותם לקבוצה, משום פגיעה בלתי מוצדקת בשוויון או אפליה פסולה, ובלבד שההבחנה נחוצה על נספח א 56 37 הצעה לסדר מנת לתקן מצב קיים של חוסר שוויון או על מנת לממש טעם מוצדק אחר ההולם את ערכי מדינת ישראל, והמידה שבה היא סוטה מהזכות לשוויון .או מהאיסור על אפליה אינה עולה על הנדרש תחולה .כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק־יסוד זה .5 יציבות אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק־יסוד זה, להפקיע זמנית את .6 .תוקפו או לקבוע בו תנאים נוקשות . חברי כנסת80 אין לשנות חוק־יסוד זה אלא בחוק־יסוד שנתקבל ברוב של .7 הוראות מעבר החל מתום ארבע שנים מיום תחילתו של חוק־היסוד, בית המשפט העליון .8 רשאי להורות על ביטולן של הוראות חיקוק שהיו תקפות ערב תחולתו של .חוק־יסוד זה בשל פגיעתן בזכות לשוויון 57חוק–יסוד: שוויון הצעות חוק פרטיות בנושא עיגון הזכות לשוויון בחוק יסוד בנספח זה מרוכזות הצעות חוק־יסוד: השוויון או תיקון לחוק־יסוד: כבוד האדם .2020–1992 וחירותו הכוללות את הזכות לשוויון, אשר הוגשו לכנסת בשנים . הצעת חוק יסוד: השוויון האזרחי1 )1452/15/ (פ28.2.2000 :תאריך ההגשה עבד־אלמאלכ דהאמשה, תאופיק חטיב, מוחמד כנעאן, טלב:מגישי ההצעה אלסאנע, האשם מחאמיד נוסח ההצעה .1.1 שוויון אזרחי .1 המדינה תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין, תבטיח חופש דת, מצפון, לשון, חינוך .ותרבות ותשמור על המקומות הקדושים של כל הדתות פגיעה בזכויות .2 אין פוגעים בזכויות שלפי חוק זה, אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנוגד לתכלית ראויה ובמידה .שאינה עולה על הנדרש ביצוע.3 .שר המשפטים ממונה על ביצועו של חוק זה תחילה.4 . יום מיום פרסומו ברשומות30 חוק זה יכנס לתוקף תוך .. ההצעה הוסבה להצעה לסדר היום1.2 נספח ב 58 37 הצעה לסדר . הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית2 )1761/15/ (פ21.3.2001 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: סאלח טריף, אילן גילאון, מוחמד ברכה, תמר גוז'נסקי, עסאם מח'ול, עזמי בשארה, אחמד טיבי, חוסניה ג'בארה נוסח ההצעה .2.1 עקרון יסוד.1 זכויותיהם של האזרחים הערבים בישראל ומחוייבותה של החברה בישראל לזכויות אלו, מושתתות על ההכרה בעקרון השיוויון, על ההכרה בערך האדם ועל עקרון כבוד .הבריות מטרה.2 חוק יסוד זה, מטרתו להגן על כבודם חירותם וזכויותיהם .של הערבים אזרחי המדינה, כאזרחים וכמיעוט לאומי שיוויון ואיסור הפלייה .3 )(א כל ערבי שהוא אזרח ישראלי זכאי לשיוויון מהותי ,כלכליות חברתיות, בזכויות הפלייה ולהעדר .תרבותיות ופוליטיות )(ב כל ערבי שהוא אזרח ישראלי זכאי לשיוויון מהותי .ולהעדר הפלייה בחינוך, בדיור, בתעסוקה ובקניין זהות לאומית .4 )(א המיעוט הערבי בישראל זכאי לטפח את זהותו הלאומית, הערבית־פלסטינית, לעצבה ולפתחה .באופן חופשי, ולהנחיל זהות זו לדור הצעיר )(ב החינוך הערבי יהיה מושתת על ערכי התרבות הפלסטינית, הערבית והאנושית, על הקשר המיוחד עם שאר העם הפלסטיני, על הזכות לאזרחות שווה ומלאה, ועל דו־קיום עם העם היהודי בישראל על .בסיס של שיוויון זכויות וכבוד הדדי העדפה מתקנת .5 אין רואים כהפליה פסולה, פעולה שנועדה לתקן הפליה קודמת או קיימת של המיעוט הערבי, או שנועדה לקדם .את השיוויון של המיעוט הערבי תחולה.6 כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי .חוק־יסוד זה 59חוק–יסוד: שוויון ההתנגדות במליאה (שר המשפטים מ' שטרית) — הממשלה סבורה שעקרון .2.2 השוויון צריך לבוא לידי ביטוי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ולא בחקיקה .פרטית של חוק־יסוד חלקי .. ההצעה הוסרה מסדר היום2.3 . הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית3 )2670/15/ (פ28.3.2001 :תאריך ההגשה ,מגישי ההצעה: אילן גילאון, מוחמד ברכה, תמר גוז'נסקי, עסאם מח'ול, מוסי רז עזמי בשארה, אחמד טיבי, חוסניה ג'בארה )1761/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .3.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה3.2 ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון4 )2556/15/ (פ23.1.2002 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: עזמי בשארה נוסח ההצעה .4.1 הוספת א7 סעיף .1 : יבוא7 אחרי סעיף1,בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו "שוויון.א7 הכל שווים לפני החוק; שוויון הזדמנויות הוא זכותם של כל אזרחי המדינה; אין להפלות בין ,אדם לאדם מטעמי גזע, לאום, מין, עדה, דת ,זרם דתי, השקפה, מעמד אישי או חברתי ".השתייכות פוליטית או מכל טעם אחר .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה4.2 .150 ' ס"ח התשנ"ב, עמ1 60 37 הצעה לסדר ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון5 )4232/15/ (פ11.11.2002 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: עזמי בשארה )2556/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .5.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה5.2 . הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית6 )115/16/ (פ24.3.2003 :תאריך ההגשה מוחמד ברכה, אחמד טיבי, עסאם מח'ול :מגישי ההצעה )1761/15/. נוסח ההצעה: זהה ל(פ6.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה6.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון7 )360/16/ (פ12.5.2003 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: עסאם מח׳ול נוסח ההצעה .7.1 עקרונות יסוד .1 זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן־חורין, והן יכובדו ברוח .העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל מטרה.2 מטרת חוק־יסוד זה לעגן את עקרון השוויון בין בני אדם ואת מחויבותה של החברה בישראל לעקרון השוויון והכרתה בערך .האדם הזכות לשוויון .3 כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לשוויון בפני החוק ללא אפליה, בשל גזע, לאום, צבע, דת, מין, גיל, ליקוי שכלי ומוגבלות .פיסית 61חוק–יסוד: שוויון הזכות להנות מההטבות שמעניק החוק .4 כל אזרח או תושב של המדינה זכאי להנות באופן שוויוני ,מההטבות שמעניק החוק, ללא אפליה, בשל גזע, לאום, צבע .דת, מין, גיל, ליקוי ומוגבלות פיסית העדפה מתקנת .5 כדי לפגוע בכל חוק אשר מטרתו3 ו־2 ,1 אין בהוראות סעיפים ,לתקן אפליה קיימת של קבוצות מקופחות על רקע, גזע, לאום .צבע, דת, מין, גיל, ליקוי שכלי ומוגבלות פיסית תחולה.6כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק־ .יסוד זה יציבות.7 אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק־יסוד זה, להפקיע .זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים נוקשות.8 אין לשנות חוק־יסוד זה אלא בחוק־יסוד שנתקבל ברוב של .חברי כנסת פגיעה בשוויון .9 אין פוגעים בשוויון אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ,ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש .או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה7.2 62 37 הצעה לסדר . הצעת חוק יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי8 )440/16/ (פ12.5.2003 :תאריך ההגשה אחמד טיבי, עסאם מח'ול, מוחמד ברכה :מגישי ההצעה נוסח ההצעה .8.1 הגדרות.1 – חוק־יסוד זה ."המיעוט הערבי" — אזרחי מדינת ישראל שלאומיותם ערבית עקרונות יסוד .2 זכויות היסוד של המיעוט הערבי, מושתתות על ההכרה בערך האדם, בכבודו, בקדושת חייו והיותו בן חורין, והן יכובדו ברוח .עקרונות הצדק והאמנות הבינלאומיות שמדינת ישראל צד להן מטרה.3 חוק יסוד זה מטרתו, להגן על זכויותיו של המיעוט הערבי ולהביא לשותפות אזרחית שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, ולנציגות המתאימה במוסדותיה על יסוד שותפות אזרחית מלאה ושווה, וזאת בכדי לעגן בחוק יסוד את מחוייבות .המדינה לשוויון הערבים בישראל הזכות לגיוון תרבותי .4 .המיעוט הערבי בישראל זכאי לכיבוד תרבותו ומורשתו הזכות לשוויון ולאיסור אפליה .5 )(א המיעוט הערבי זכאי לשוויון זכויות מלא ולהיעדר אפליה .בחינוך, בדיור, בלשון, בקניין בתעסוקה ובמשפט )(ב אין פוגעים במישרין או בעקיפין, בזכויות המיעוט הערבי לקבל אותן זכויות או הטבות המוענקות לקבוצות אחרות .בישראל )(ג אין רואים בהוראת חוק, בפעולה כלשהי או במדיניות שלטונית כמפלה, אם מטרתה היא קידום שוויון המיעוט .הערבי 63חוק–יסוד: שוויון תחולה.6 כל רשות מרשויות השלטון וכל מי שפועל מטעמה, באמצעותה או מכוח התקשרות עימה, חייב לכבד את זכויות היסוד לפי .חוק־יסוד זה יציבות.7 אין מכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק־יסוד זה, להפקיע .זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים נוקשות.8 אין לשנות חוק־יסוד זה אלא בחוק־יסוד שנתקבל ברוב של .חברי הכנסת .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה8.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון האזרחי9 )372/16/ (פ12.5.2003 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: טלב אלסאנע נוסח ההצעה .9.1 שוויון אזרחי .1 המדינה תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין, ותבטיח חופש דת, מצפון, לשון, חינוך .ותרבות ותשמור על המקומות הקדושים של הדתות פגיעה בזכויות .2 אין פוגעים בזכויות שלפי חוק־יסוד זה, אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנוגד לתכלית ראויה ובמידה שאינה .עולה על הנדרש תחילה.3 . יום מיום פרסומו30 חוק־יסוד זה יכנס לתוקף תוך .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה9.2 64 37 הצעה לסדר ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון10 )1002/16/ (פ23.6.2003 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: עזמי בשארה )2556/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .10.1 התנגדויות במליאה (שר המשפטים יוסף לפיד) — ההצעות מיותרות כי .10.2 כל ההצעות כלולות בחקיקה ישראלית קיימת. בנוסף, הצעת חוק יסוד .דורשת הסכמה של כל פלגי הקואליציה ואין כזו .. ההצעה הוסרה מסדר היום10.3 ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון שוויון11 )1840/16/ (פ2.2.2004 :תאריך ההגשה עזמי בשארה, ואסל טאהא, ג'מאל זחאלקה :מגישי ההצעה )2556/15/פ(נוסח ההצעה: זהה ל .11.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה11.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון האזרחי12 )1955/16/ (פ23.2.2004 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: טלב אלסאנע ועבד אלמאלכ דהאמשה )372/16/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .12.1 התנגדויות במליאה — הממשלה וביהמ"ש מכירים בערך השוויון ופועלת .12.2 לפיו, אך הממשלה לא יכולה לתמוך בהצעת חוק פרטית שמבקש רק לעגן .את הערך הזה אלא ראוי לקדם אותה כחוקה .. ההצעה הוסרה מסדר היום12.3 65חוק–יסוד: שוויון . הצעת חוק יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי13 )1188/18/ (פ29.5.2006 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: אחמד טיבי, אברהים צרצור, טלב אלסאנע, מסעוד גנאים )440/16/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .13.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה13.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון האזרחי14 )446/17/ (פ12.6.2006 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: טלב אלסאנע, עבאס זכור, אחמד טיבי, אברהים צרצור )372/16/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .14.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה14.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון15 )551/17/ (פ19.6.2006 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: דב חנין, מוחמד ברכה וחנא סויד )360/16/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .15.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה15.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון האזרחי16 )1892/17/ (פ1.1.2007 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: אופיר פינס־פז נוסח ההצעה .16.1 עקרונות יסוד.1 זכויות היסוד של האזרחים מושתתות על ההכרה בערך האדם, בכבודו בקדושת חייו ובהיותו בן־חורין, והן יכובדו ברוח עקרונות הצדק והאמנות הבין־לאומיות .שמדינת ישראל צד להן 66 37 הצעה לסדר מטרה.2 חוק־יסוד זה, מטרתו להביא לשותפות אזרחית שוויונית .מלאה ופעילה בכל תחומי החיים שוויון אזרחי.3 המדינה תקיים שוויון זכויות אזרחי וחברתי גמור לכל ,אזרחיה, ללא הבדל דת, גזע ומין, ותבטיח חופש דת מצפון, לשון, חינוך ותרבות ותשמור על המקומות .הקדושים של הדתות פגיעה בזכויות.4 אין פוגעים בזכויות שלפי חוק־יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק .כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו תחולה.5 ,כל רשות מרשויות השלטון וכל מי שפועל מטעמה באמצעותה או מכוח התקשרות עימה, חייב לכבד את .הזכויות היסוד שלפי חוק־יסוד זה נוקשות.6 אין לשנות חוק־יסוד זה אלא בחוק־יסוד שנתקבל ברוב .חברי הכנסת .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה16.2 . הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית17 )435/18/ (פ1.4.2009 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: מוחמד ברכה, חנא סוייד, דב חנין ועפו אגבאריה )1761/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .17.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה17.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון האזרחי18 )1090/18/ (פ18.5.2009 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: אופיר פינס־פז )1892/17/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .18.1 .. חבר הכנסת המציע התפטר18.2 67חוק–יסוד: שוויון . הצעת חוק יסוד: שוויון ושותפות אזרחית ושוויון למיעוט הערבי19 )1188/18/ (פ25.5.2009 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: אחמד טיבי, אברהים צרצור, טלב אלסאנע ומסעוד גנאים )440/16/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .19.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה19.2 ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — שוויון20 )1673/18/ (פ12.10.2009 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: ג'מאל זחאלקה, סעיד נפאע וחנין זועבי )2556/15/זהה ל(פ :נוסח ההצעה .20.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה20.2 ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — שוויון וחופש ביטוי ומחשבה21 )3425/18/ (פ25.7.2011 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: אילן גילאון, נינו אבסדזה, ניצן הורביץ, זהבה גלאון, איתן כבל ועפו אגבאריה נוסח ההצעה .21.1 הוספת סעיפים ב5א ו־5 .1 : יבוא5 אחרי סעיף2,בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו "שמירה על השוויון .א5 אין פוגעים בשוויון בין בני אדם מחמת מין, דת, גזע, מוגבלות, נטייה מינית או .לאום .150 ' ס"ח התשנ"ב, עמ2 68 37 הצעה לסדר הגנה על חופש הביטוי והמחשבה .ב5 אין נוטלים ואין מגבילים את חופש הביטוי, המחשבה, היצירה והמחאה ".של אדם .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה21.2 ) שוויון וחופש ביטוי ומחשבה- . הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון22 )112/19/ (פ13.3.2013 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: אילן גילאון )3425/18/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .22.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה22.2 ) שוויון- . הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון23 )998/19/ (פ22.4.2013 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: ג'מאל זחאלקה, חנין זועבי, באסל גטאס )2556/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .23.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה23.2 . הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית24 )1132/19/ (פ29.4.2013 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: מוחמד ברכה, חנא סוייד, דב חנין, עפו אגבאריה )1761/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .24.1 — הממשלה מתנגדת כי)התנגדויות במליאה (שרת המשפטים ציפי לבני .24.2 האפליה נאסרת מקום שבו מדובר על כל אדם, לא רק על אזרחי ישראל .הערבים והחוק הזה מייחד את השוויון לאוכלוסייה מסוימת בלבד .. ההצעה הוסרה מסדר היום במליאה24.3 69חוק–יסוד: שוויון . הצעת חוק יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה25 )1492/19/ (פ1.7.2013 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: אחמד טיבי נוסח ההצעה .25.1 הגדרה.1 בחוק זה, "המיעוט הערבי" — אזרחי מדינת ישראל ;שלאומיותם ערבית עקרונות יסוד .2 זכויות היסוד של המיעוט הערבי, מושתתות על ההכרה בערך האדם, בכבודו, בקדושת חייו והיותו בן חורין, והן יכובדו ברוח עקרונות הצדק והאמנות הבינלאומיות .שמדינת ישראל צד להן מטרה.3 מטרתו של חוק זה, להגן על זכויותיו של המיעוט הערבי ולהביא לשותפות אזרחית שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, ולנציגות המתאימה במוסדותיה על יסוד שותפות אזרחית מלאה ושווה, וזאת כדי לעגן בחוק את .מחויבות המדינה לשוויון הערבים בישראל הזכות לגיוון תרבותי .4 המיעוט הערבי בישראל זכאי לכיבוד תרבותו ומורשתו .במדינת ישראל הזכות לשוויון ולאיסור הפליה .5 (א) המיעוט הערבי זכאי לשוויון זכויות ולהיעדר הפליה בחינוך, דיור, לשון, קניין, עיסוק, משפט, זכויות .חברתיות, כלכליות, תרבותיות, דתיות ופוליטיות אין פוגעים במישרין או בעקיפין, בזכויות המיעוט (ב) הערבי לקבל אותן זכויות או הטבות המוענקות .לקבוצות אחרות בישראל אין רואים בהוראת חוק, פעולה כלשהי או מדיניות (ג) שלטונית כמפלה, אם יש לנקוט בהן במטרה לקדם .את שוויונם של המיעוט הערבי תחולה.6 ,כל רשות מרשויות השלטון וכל מי שפועל מטעמה באמצעות או מכוח התקשורת עמה, חייבים לכבד את .זכויות היסוד לפי חוק זה .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה25.2 70 37 הצעה לסדר . הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית26 )1629/19/ (פ31.7.2013 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: מוחמד ברכה, חנא סוייד, דב חנין, עפו אגבאריה )1761/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .26.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה26.2 ) שוויון וחופש ביטוי ומחשבה- . הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון27 )208/20/ (פ4.5.2015 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: אילן גילאון )3425/18/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .27.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה27.2 . הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית28 )806/20/ (פ18.5.2015 :תאריך ההגשה ,מגישי ההצעה: יוסף ג'בארין, איימן עודה, עאידה תומא סלימאן, דב חנין עבדאללה אבו מערוף )1761/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .28.1 .. ההצעה הוסרה מסדר היום28.2 . הצעת חוק יסוד: שוויון ושותפות אזרחית מלאה29 )1168/20/ (פ1.6.2015 :תאריך ההגשה אחמד טיבי :מגיש ההצעה )1492/19/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .29.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה29.2 71חוק–יסוד: שוויון ) שוויון- . הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון30 )2125/20/ (פ19.10.2015 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: ג'מאל זחאלקה, יוסף ג'בארין, באסל גטאס, אחמד טיבי, מסעוד גנאים, עבד אל חכים חאג' יחיא, דב חנין, עאידה תומא סלימאן, עבדאללה אבו מערוף, חנין זועבי, טלב אבו עראר, אוסאמה סעדי )2556/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .30.1 התנגדויות במליאה של שרת המשפטים איילת שקד — הזכות לשוויון .30.2 מושרשת בבתי המשפט בישראל בהיותה חלק מרכזי של הזכות החוקתית .לכבוד האדם בהיבטים שבהם היא קשורה אליו בקשר ענייני הדוק .. הצעת החוק הוסרה מסדר היום בקריאה הטרומית30.3 ) הזכות לשוויון- . הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון31 )5391/20/ (פ21.5.2018 :תאריך ההגשה מגישת ההצעה: ציפי לבני נוסח ההצעה .31.1 הוספת א5 סעיף .2 : יבוא5 אחרי סעיף3,בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו "שמירה על השוויון .א5 ,אין פוגעים בזכות לשוויון מחמת מין, דת ".גזע, מוגבלות, נטייה מינית או לאום .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה31.2 .150 ' ס"ח התשנ"ב, עמ3 72 37 הצעה לסדר . הצעת חוק־יסוד: שוויון זכויות חברתי ואזרחי לכל אזרחי מדינת ישראל32 )(תיקוני חקיקה )5492/20/ (פ18.6.2018 :תאריך ההגשה מגישת ההצעה: מרב מיכאלי נוסח ההצעה .32.1 תיקון :חוק־יסוד כבוד האדם וחירותו .1 א, אחרי "כמדינה1 בסעיף4,בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו יהודית ודמוקרטית" יבוא "המקיימת שוויון זכויות חברתי ."ומדיני גמור לכל אזרחיה ללא הבדל דת, גזע ומין תיקון חוק־ יסוד: חופש העיסוק .2 , אחרי "כמדינה יהודית2 בסעיף5,בחוק־יסוד: חופש העיסוק ודמוקרטית" יבוא "המקיימת שוויון זכויות חברתי ומדיני ."גמור לכל אזרחיה ללא הבדל דת, גזע ומין — )התנגדויות במליאה (שרת המשפטים איילת שקד .32.2 ההצעה מיותרת מאחר והפסיקה הישראלית הכירה בזכות .32.2.1 השוויון כזכות חוקתית הנגזרת מהזכות לכבוד, לפני פרשת .אליס מילר ישראל נהגה בשוויון גמור בלבול בהבנת מושג השוויון — ישראל צריכה לקיים שוויון אזרחי .32.2.2 ,גמור בין כל אזרחיה והיא עושה זאת מימיה הראשונים. אבל היא לא מדינת כל אזרחיה וגם לא מדינת כל לאומיה — אלא .מדינת הלאום של העם היהודי .הצעת החוק הוסרה מסדר היום בקריאה הטרומית .32.3 .150 ' ס"ח התשנ"ב, עמ4 .90 ' ס"ח התשנ"ד, עמ5 73חוק–יסוד: שוויון . הצעת חוק־יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון — הוספת33 )מחויבות לשוויון זכויות )5725/20/ (פ15.10.2018 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: זאב בנימין בגין נוסח ההצעה .33.1 תיקון 1 סעיף .1 6,בחוק־יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי ,(ב), אחרי "שבה הוא מממש את זכותו הטבעית1 בסעיף התרבותית, הדתית וההיסטורית להגדרה עצמית" יבוא .""ומקיימת שוויון זכויות לכל אזרחיה .ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה .33.2 ). הצעת חוק יסוד: השוויון (תיקוני חקיקה34 )5754/20/ (פ22.10.2018 :תאריך ההגשה סאלח סעד, לאה פדידה, רוברט טיבייב, יעל כהן־פארן, איל בן :מגישי ההצעה ראובן, יוסי יונה, איילת נחמיאס ורבין, רויטל סויד, יואל חסון, איציק שמולי, איתן כבל, איתן ברושי, יחיאל חיליק בר נוסח ההצעה .34.1 תיקון חוק־ – יסוד: ישראל מדינת הלאום של העם היהודי .1 7,בחוק־יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי ,(ב), אחרי "שבה הוא מממש את זכותו הטבעית1 בסעיף התרבותית, הדתית וההיסטורית להגדרה עצמית" יבוא ,"ומקיימת שוויון זכויות גמור לכל אזרחיה ללא הבדל דת ."גזע, מין או לאום .898 ' ס"ח התשע"ח, עמ6 .898 ' ס"ח התשע"ח, עמ7 74 37 הצעה לסדר תיקון חוק־ :יסוד כבוד האדם וחירותו .2 : יבוא5 אחרי סעיף8,בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו "שמירה על השוויון .א5 ,המדינה תקיים שוויון זכויות לכל אדם ".ללא הבדל דת, גזע, מין או לאום .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה34.2 . הצעת חוק־יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון — הוספת35 )שוויון זכויות לכלל אזרחי המדינה )5774/20/ (פ29.10.2018 :תאריך ההגשה מיקי רוזנטל :מגיש ההצעה נוסח ההצעה .35.1 תיקון 1 סעיף .1 9,בחוק־יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי :, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא1 בסעיף ,"(ד) מדינת ישראל היא הבית הלאומי של העם היהודי המושתתת על יסודות החירות, הצדק והשלום, לאור חזונם של נביאי ישראל ומקיימת שוויון זכויות חברתי ".ומדיני גמור לכל אזרחיה .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה35.2 .150 ' ס"ח התשנ"ב, עמ8 .898 ' ס"ח התשע"ח, עמ9 75חוק–יסוד: שוויון . הצעת חוק יסוד: השוויון36 )5781/20/ (פ29.10.2018 :תאריך ההגשה 'מגישי ההצעה: מוסי רז, אילן גילאון, תמר זנדברג, מיכל רוזין, עיסאווי פריג נוסח ההצעה .36.1 עקרונות יסוד .1 מדינת ישראל תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני (א) גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע, מין ותבטיח .חופש דת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות האמור בחוק־יסוד זה או בכל דבר חקיקה אחר (ב) .יפורש לאור הקבוע בסעיף זה נוקשות.2 אין לשנות חוק־יסוד זה אלא בחוק־יסוד שקיבלה הכנסת .ברוב חבריה — )התנגדויות במליאה (שרת המשפטים איילת שקד .36.2 . ההצעה מיותרת מאחר והפסיקה הישראלית הכירה בזכות36.2.1 השוויון כזכות חוקתית הנגזרת מהזכות לכבוד, לפני פרשת אליס .מילר ישראל נהגה בשוויון גמור . בלבול בהבנת מושג השוויון — ישראל צריכה לקיים שוויון אזרחי36.2.2 גמור בין כל אזרחיה והיא עושה זאת מימיה הראשונים. אבל, היא לא מדינת כל אזרחיה וגם לא מדינת כל לאומיה — אלא מדינת .הלאום של העם היהודי .. הצעת החוק הוסרה מסדר היום בקריאה הטרומית36.3 76 37 הצעה לסדר ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — שוויון וחופש ביטוי ומחשבה37 )492/22/ (פ18.11.2019 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: אילן גילאון, תמר זנדברג, ניצן הורוביץ, סתיו שפיר )3425/18/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .37.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה37.2 ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — הזכות לשוויון38 )772/22/ (פ25.11.2019 :תאריך ההגשה מגיש ההצעה: איציק שמולי )5391/20/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .38.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה38.2 ). הצעת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (תיקון — הוספת עקרון השוויון39 )1163/22/ (פ2.12.2019 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: אנטאנס שחאדה, היבה יזבק, סמי אבו שחאדה )2556/15/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .39.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה39.2 . הצעת חוק יסוד: השוויון40 )1240/22/ (פ9.12.2019 :תאריך ההגשה מגישי ההצעה: ניצן הורוביץ, סתיו שפיר, יאיר גולן, אילן גילאון )5781/20/נוסח ההצעה: זהה ל(פ .40.1 .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה40.2 77חוק–יסוד: שוויון ,. הצעת חוק יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי (תיקון — שוויון41 )שפה והתיישבות )211/23/ (פ23.4.2020 :תאריך ההגשה ,מגישי ההצעה: ע'דיר כמאל מריח, יאיר לפיד, עפר שלח, מיקי לוי, אורנה ברביבאי ,בועז טופורובסקי, יואב סגלוביץ', עידן רול, אלעזר שטרן, יואל רזבוזוב, מאיר כהן רם בן ברק, קארין אלהרר נוסח ההצעה .41.1 תיקון 1 סעיף .1 — (להלן10בחוק יסוד: ישראל — מדינת הלאום של העם היהודי :, בסופו יבוא1 חוק היסוד) — בסעיף "(ד) מדינת ישראל מהווה בית ומקיימת שוויון זכויות לכל ".אחד מאזרחיה תיקון 4 סעיף .2 : לחוק־היסוד, במקום סעיפים קטנים (א) עד (ג) יבוא4 בסעיף ."(א) עברית היא שפתה הרשמית של המדינה ".השפה הערבית היא שפה רשמית שניה (ב) תיקון 7 סעיף .3 לחוק־היסוד, בסופו יבוא "והכל ברוח עקרונות חוק7 בסעיף ."יסוד זה ולטובת כל יושביה .. ההצעה לא הועלתה לדיון במליאה41.2 .898 ' ס"ח התשע"ח, עמ10 פרופ' יובל שני הוא סגן נשיא למחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה וחוקר במרכז לערכים ולמוסדות דמוקרטיים ובמרכז לביטחון ודמוקרטיה. בעבר היה דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים וכיום משמש בה ראש התוכנית לסייבר ומשפט במרכז פדרמן לחקר הסייבר ומופקד על הקתדרה למשפט בינלאומי פומבי ע״ש הרש לאוטרפכט. פרופ' שני חבר בוועדת זכויות הוא מונה ליושב ראש הוועדה.2018. ב־2013 האדם של האו״ם מאז :מסת״ב 978-965-519-324-4 www.idi.org.il