חומר רקע

27 ,בספטמבר2021 "א כ–תשרי– תשפ"ב לכבוד יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט– ח ה"כ גלעד קריב חברי וועדת החוקה , חוק ומשפט– משכ ן ה כנסת יועמ ,"ש הועדה ד "ר גור בליי, עו"ד שלום רב , :הנדון עמדת המכון הישראלי לתכנון כלכלי בנו גע לחוק יסודות האסדרה אנו מתכבדים להביא בפני כם את עמדת המכון הישראלי לתכנון כלכלי ("המ )"כון בקשר לחוק ש .בנדון המכון הינו עמותה לל א כוונת רי ווח הפועלת מאז שנת2007 ,בראשותי בתחומי המדיניות הציבורית , למען קידומה של כלכלת ישראל כ כלכלת שוק תחרותי , לצמצום הריכוזיות ולהסרת ח סמי כניסה וצמיחה לעסקים . 1 המכון עסק ועוסק בנושאי רגולציה ומדיניות ציבורית במשך שנים רבות . מנכ"ל המכון ,הח"מ, היה ממונה על התחרות ולפני כן יוע ה ( ץ המשפטי הראשי לרשות ההגבלים העסקיים1997-2005 ;) חבר צוות המומחים של הו ועדה לשינוי חברתי-כלכ לי (ו ועדת רג בנטכ טר,) חבר וועדות ציבוריות נוספות ו יו"ר וועדות להגברת התחרות בשירותים הפיננסיים וב וו עדה למדיניות האכיפה בת חום הגנת ה צרכן– ש ניהם מטעם הממ .שלה בחודש אפריל2021 העביר המכון את עמדתו לגבי הצורך (ה חיוני) בחוק יסודות האסדרה והיא מצ"ב כנספ ח "א" למכתבנו זה. ל מרות חשיבות הדברים והס קירה ההסטורית בדבר ,בעיות הרגולציה בישראל לא נחזור פה על הדברים בפירוט, שכן המטרה הי א להעיר נקודתית בדבר התיקונים הנחוצים בחוק יסודות האסדרה, וכן ל הראות כי טענות שונות המועלות נגד חוק זה הן רעועות ו אין ל קבלן . טרם שנגיע לנקודות הספציפיות החייבות בתיקון יש לראות את ה תהליך האבולוציוני בו מתפתח המאמ ץ לטיוב הרגולציה בישראל: כבר בדו "ח ו ועדת טר טנ כ ברג2 בו כתבנו את הפרק העוסק בהשפעות הרגולציה השליליות על יוקר המחיה של אזרחי ישראל ו מניעת התחרות , עמדנו על כך כי קיים "כשל בסיסי ומתמשך "ברגולציה הכלכלית . מהותו של כשל זה היא ב שימוש עקבי לרעה שנעשה ב יצירת רגול ,ציה עודפת חריג ה וזר ה ,למקובל במדינות המערב שתוצאתה חס ימת תחרות ו מניעת הו רדת מחירים- בתחומי מחיה חיוניים. מ דוג אות לכך ה צ טברו לאורך שנים ולמרבה הצער, חלקן קיימות עד .עצם היום הזה 1 לפרטים ראו– www.iep.org.il 2 ראו פרק יוקר המחיה והתחרותיות ב - https://www.haaretz.co.il/hasite/images/images/competition.pdf לפיכך קיבל ו ממשלות ישראל , בתהליך מובנה וסדור בשנים שלאחר המחאה החברתית, שורת החלטות עוק ת בו, שעניינן טיוב הרגולציה , וזאת במטרה אחת ויחידה– לכיי ל את הכוח הרגולטורי ולרסנו כך שלא "יומצאו" רגול ציו ת שאינן רווחות בעולם ללא חקר מעמיק ודוח שקוף פתוח לציבור בדבר מאזן התועלת מול הנזק הגלום בה ן. האמונה היא שהטלת חובה בסיסית זו על המחזיק בכוח ל עשות רגולציה– תביא לחיזוק ,המנהל הציבורי ת מנע רגולציה רעה, ולא תמנע בשום דרך שהיא את הרגולטור מלעשות את .המיטב לטובת הציבור כעת , לאחר עשור שנים ש ל הנהגת " "פיקוח רך הגיע העת ל עג ן את מנגנוני ט יוב הרגולציה ולתת להם מעמד מחייב באמצעות חוק, שגם הוא רוסן בה וצאת סמכו יות לעשותOver Ruling .על הרגולטורים נאמר כבר בראשית הדברים :ה הוצא ה מ הצעת החוק המוצע של"סמכויות הקצה " ( של רשות הפיקוח ) לע צור רגולציה או לבטלה, הינה נכונה בעיננו . לאחר שינוי יסודי ומהותי זה אין כל מקום עוד להתנגדויות הקיצוניות המושמעות ומועלות אשר תכלי תן ה מרכזית הינה לטרפד את החוק .ולהביא לסיכולו ומסמוסו החוק הוא חוק חשוב ונח וץ, אין בו כל מחטף והוא צעד חיוני ו מקובל ב מדינות המפותחות בה ן אנו מתחרים. להל ן יובא פירוט הדברים בשני חלקים: ראשית , נסקור בתמצית את עיקר התיקונים שעודם נחוצים בחוק יסודות האסדרה . בחלק השני, נעמ וד על עיקרי הטענות נגד החוק ונסביר מדוע אין בהן .ממש ויש לדחותן חלק א– נקודות לתיקון בחוק יסודות האסדרה 1. צמצום החריגים – אחת הדרכים הידו עות להפיכת חוק ל "אות מתה" היא על ידי הצפתו בשלל .חריגים ופטורים זוהי ס כנה ברו רה ומיידית האורבת גם לחוק יסודות האסדרה על פי הניסיון בעולם. לכ ן יש לצמצם מאד את החריגים לתחולת ה- RIA ובכלל זה להחילה בצורה ברורה גם כל .הרגולטורים הפיננסיים ,כך יש לתקן ולקבוע כי רגולטורים פיננסיים יפרסמו דוחRIA זמן סביר קודם לקביע ת הרגולציה ולא כפי ה נוסח הנוכחי, בו" הם נדרשים לפרסם לציבור דוח כאמור לכל המאוחר עם קביעתה של הרגולציה ." 3 מוצע ש חובת הפרסום תעמוד על30 יום טרם חתימה . 2. חובה בסיסית - יש לקבוע בחוק את החובה ה בסיסית על ר גולטורים לבצע תהליך הערכת השפעת רגולציהRIA טרם הוצאת הוראות הרגולציה לתוקף והחלת.ם על הציבור חובה זו, שעד כה עוגנה בהחלטת ממשלה, ראויה לעלות על ספ ר החוקים כהוראה בסיסית מ חייבת, שחריגיה נדירים וברורים . 4 כל זאת בכפוף לאמור בסעיף3 .להלן 3 סעיף36 .(א) להצעת החוק 4 “Legitimate cases for exemptions (e.g. budget laws, national security matters) and exceptions (e.g. emergencies, market sensitive issues) from the RIA requirement exist. Nevertheless, too many exceptions to the obligation to perform RIA can become an alibi for administrations, whose role could become that of looking for the best excuse to put forward for not carrying out the analysis.” https://www.oecd-ilibrary.org/sites/663f08d9-en/index.html?itemId=/content/component/663f08d9-en (צורך חיוני ברגולציה מהירה במצב חירום, צורך בסודיות מטעמי בטחון וחוץ וכיוצ"ב :חריגים כאלה עשויים להיות. 3. מניעת סי בוכים משפטיים – עיגון החובה הבסיסית להכיןRIA אסור שיביא למצב בו גופים מפ וקחים בעלי עוצמה כל כלית ינסו לעכב רגולציה על ידי הגשת עתירות ותביעות לב תי ,משפט בטענות ל"אי סבירות "ה- RIA שנעשתה , אי דיותה וכל כיוצא בזה. מצב כזה סופו ב ריבוי התדיינויות סרק משפטיות ולא זו ר מט ת .החוק המוצע ל כן מוצע לק בוע כי הליךRIA שבוצע בתום לב ובהתאם להנחיות המקצועיות של רשות הפיקוח יי הנה מחזקת ת קינות , וכי השגות לגבי מק וע הדיון ב דו"ח ה- RIA או דיותו לא יהיו עילה לתק יפה משפטית ולא יהיו עילה לעי כוב כניסתן של הוראות רגולציה לתוקף. 4. ש קיפות - תוצר הליך ה- RIA וכן דו"ח רשות הפיקוח ובהן פירוט המקו רו ת שבהם נעשה שימוש והגור מים ע ימם נ פגשו עורכי הדו"ח - יהי ו פתוח ים לעיון הציבור , למעט תוכן שנקבע באופן מנומק כי הינו ח וסה תחת החסיונות המקובלים ,: חסיון מטעמי בטחון וחוץ חסיון על נתוני ם פר טניים של גורם זה או אחר בשוק מטעמי סודיות מסחרית ו כיוצא בא .לה 5. הוראת""שקיעה - כל הוראת רגולציה ת יקבע לתקופה של7 שנים ממועד כניסת ה לת ,וקף על מנת שהרגולציה תהיה מעודכנת ולא ת קפא על שמריה. כך מקובל בהוראות רגולציה בחלק מן התחומים בישראל (ראו למשל כללי פטורי הסוג לפי חוק התחרות הכלכלית, הת שמ"ח - 1988 ה קצובים לחמש שנים). כך נהוג גם בחו"ל. 5 6. בניית מחלקת מחקר לרשות הפיקוח – כדי לעמוד במשימתה חייבת הרשות החדשה גוף מחקרי צנוע, שיספק גם לרשות וגם למשרדי הממשלה תובנות מעודכנות בתחום הרגולציה , הן בת ח ום תה ליכי ה- RIA והן בתח ו מים משיקים כמו כלכלה ה .תנהגותית ואכיפה :חלק ב התייחסות לט ענות נגד עצם חק יקתו של חוק יסודות האסדרה אנו מודעים ל כך ש נגד החוק המו צע מועלות טענות מן הי קב ומן הגורן , ואולם כל הטענות הללו ,, אחת לאחת נבדקו ונ מצאו חס רות בסיס ברובן מו וגזמות מאד ביתרתן. לה לן עיקר הטענות המועלות כנגד החוק : נטען כי מהות ה חוק היא רק הפחתת רגולציה ו לכן הוא י פגע ביכולת לבצע רגולציה ש מונעת פגיעה בסביבה ובבריאות ; עוד נטען כי הרפורמה מותירה את ה רגולטורים עם אחריות אך ללא סמכות ; כי החוק המוצע מעביר את קבלת ההחלטות לגוף חסר מומחיות בתחומי התוכן הרלבנטיים של המשרדים ; כי החוק המוצע מחליש את ה נבחרים והכנס ת ומעביר את הסמכות לרשות ; וכן כי החוק המוצע"מייצר" סרבול בעבודת הממשלה שממילא קשה לקדם בה רגולציה .ומוסיף בירוקרטיה 5 להרחבה 'ראו עמ91 ו- 96 - 95 לסקירת משרד המשפטים (זמינה כאן). 1. טענה: פגיעה קשה ביכולת הרגולטורים לבצע רגולציה ולהגן על הציבור בתחומי סביבה ובריאות : :מענה החוק אינו מחלי ף את הגורם המ וסמך לבצע רגולציה ואי נו מונע שום רגולציה- ה טמעת עקרונות הרגולציה החכמה שה חוק המוצע מקד ם בא לשפר את הרגולציה ואת ההגנה על האינטרסים הציבוריים העומדים בבסיסה ומבלי לגרוע מהאמור להפחית עלות עודפת המושתת על המשק כתוצאה מ השתת רגולציה הכוללת גם הוראות שאין להן בסיס ואין בהן צורך ושעלותן מוגז מת ללא פרו פורצי .ה החוק המוצע רק מחייב את אותו הרגולטור לבצע תהליך סדור ושקו ף , מבוסס נתונים ו על .שיתוף הציבור ה תוצאות והנסיון מן העולם מלמדים כי כאשר ה רגולטור מבצע תהליךRIA ההסדר הרגולטורי שהוא יעצב גם יגן .בצורה טובה יותר על האינטרס שעליו הוא מופקד 2. טענה: הח וק המוצע מעביר את סמכות הרגולציה לגוף חסר מומחיות במקום המשרד הממשלתי שהוא מומחה התוכן :מענה החוק אינו מעביר שום סמכות מהרגולטור. ה גורם המוסמך היה ויישאר המשרד .בתחומי התוכן שלו יתר על כן, אי ן לרשות שתקום שום סמכות לעצור רגול ציה של משרד כלשהו. בדומה לרשויות דומות ומ קבילות במדינות ה- OECD , מומחיות הרשות החדשה תהיה בתחום תהליכי RIA ,ולכן אין לה כל יכולת או רצון לה חליף את הרגולטור , אלא רק לייעץ לו ככל שהיא ,תידרש לכך כיצד לבצע תהליךRIA .מושכל ויעיל במילים פשוטות, הרשות החדשה אינה רשות ערעור על ה רגולטור – אלא מספקת כלים נוספים בתחום מדיניות הרגולציה שנועדו לסייע לרגו לטורים המוסמכים ובכך- להביא .לשיפור הרגולציה 3. טענה: החוק המוצע מותיר את הרגולטורי ם המוסמכים בלי סמכות ורק עם אחריות :מענה הטענה אינה נכונה משום שכאמור, החוק המו צע אינו נ וטל שום סמכות מ הרגולטור המוסמך , לא במישור המשפטי ולא במישור המהותי- ,כלכלי. הרגולטור המוסמך נותר כפי שהיה ורשות הפיקוח אינה מחליפה אותו, אינה נכנסת בנעליו ולא מתיימרת לקחת ממנו דבר. יתר על כן, רשות הפיקוח גם אינה מומחית בתחום התוכ ן של הרגולטור המשרדי הספ ציפי, ואינה בוחנת כליות ולב של הרגולטור. כל תפקידה הוא לוודא שהתב צעו ה תהליכים הנכונים לוידוא וכי תהליך ייצור הרגולציה הוא נכ ,ון מהותית: פתוח שקוף, מבוסס נתונים ו .בשיתוף הציבור החוק המוצע מונע שרירות של הרגולטור הייעודי אך לא יות ר .מכך 4. :טענה מדובר בשינוי משטרי ו .אנטי דמוקרטי אין בדברים כל :ממש ראשית ,חלק גדול ממדינות ה- OECD שהן אות ומופת לד מוקרטיה אימצו מוד ל דומה של פיקוח ;שנית ,מת ן סייגים לכוח אינו א קט ,אנטי דמוקרטי .אלא ליבתה של הדמוקרטיה ש לישית , א ,ין מדובר במניעת אקט דמוקרטי כלשהו אלא בחיוב כי אקט רגולטורי ייעשה בצורה מושכלת מבוססת נתונים ולא בצורה כוחנית וסתמית ;רבי עית ,רשות הפיקוח אינה מונעת ואינה יכול ה למנוע רגולציה אלא אך מייעצת לגבי הליך ה- RIA . מכאן ועד להצבתה כ"רגולטור על" הפוסל מעשים של נבחרי ציבור לפי גחמתו– ר ב המרחק כרחוק מזרח ממע .רב 5. :טענה החוק המוצע מייצר סרבול ובי רקור טיה בעבודת ה רגולטור וה ממשלה מענה - הטענה אינה נכונה מכמה טעמים מצטברים : ראשית, כבר כ יום מוטלת חובתRIA על משרדי הממשלה ו מוגדר גו ף פיקוח(אגף מדיניות רגולציה במשרד רוה )"מ כ אחראי בקרה על דוחות ה- RIA . החוק המוצע יוצר מבנה ברור ושיטתי של תהליךRIA .שנית , החוק המוצע מגדיר לרשות הפיקוח לוחות זמנים קצרים ו בריר ת מח דל ש בה"השתהות יוצרת "אור ירוק . ,כך לרשות נקצבו14 יום להודיע לרגולטור אם בכוונתה כלל לייעץ לו, ו- 30 יום כדי לכתוב את דוח הבקרה ולפרסמו ,. מדובר בזמן קצר באופן כללי בוודאי ב יחס להת משכות התהליכים .בממשלה ממילא ש לישית , החוק המ וצע מ נחה ל קבוע "מסלולים "ירוקים לרגולציות מפחיתות נטל רגולטורי. רביעי ת , החוק המוצע יוצר פלטפורמה לכינוס מהלכים עתירי רגו לציה שכיום 'נתקעים' למשך חודשים ארוכים ללא הכרעה ; לסיכום, 'הבירוקרטיה' הנוספת שהחוק מטיל הי א מדודה, קצובה בזמן, בהי רה ב.תהליך ונשענת על ברירות מחדל לטובת המשרד ועל שקיפות מלאה לסיכום: כעולה מן הדברים ש פור טו , הטענות ש מועלות נגד החוק המו צע, מועלות בכדי ל סכלו ולא מטעמים עניינ יים ומעמיקים ,. החוק המוצע אינו נוטל ס מכויות מאיש, ובצורתו ואינו יו צר "רגולטור "על או ערכ את ערעור (ו זו גם מעולם לא היתה מטרת התהליך ו ה כוונה שביסוד החוק) . בנוס ף, החוק הוא תוצר של תהליך מטה ארוך ומסודר שראשיתו בוועדת ט ר כטנ ברג ותובנ ותיה בדבר ליקו יי המצב הקיים, המשכו בהעברות החלטות ממשלה ובביקור ו ת של ה- OECD , הכל במתודה מסודרת ול ימוד מעמיק שניתן להיווכח בו מעיון במחקר המשווה שערך בנושא משרד המשפטים. מכאן כי גם הטענה בדבר .מחטף אין לה יסוד וטוב היה לה שלא היתה נטענת החוק במתכונתו הנוכחית הוא חיוני ונחוץ לקידום כלכלת ישראל לכי ול וטיוב הרגולציה העתידית ולהס רת חסמים ,מיותרים בפני עסקים תוצאה שמובילה הן לצמיחה והן לתחרות . נשמח להרחיב בעל פה , ככל ,שיידרש במהל .ך התנהלות הדיונים בהצעת החוק ב בכ ,וד רב דרור שטרום - מנ כ"ל המכון