חומר רקע

רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 1 חוק יסודות האסדרה נייר עמדה לוועדת חוקה, חוק ומשפט מוגש ע"י רווח נקי )(ע"ר תשרי פ תש"ב — ספטמבר 2021 עו"ד נילי אבן- חן רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 2 עמותת רווח נקי )(ע"ר הוקמה על ידי שורה של משפטנים וכלכלנים בעלי עשרות שנות ניסיון בעבודה מול ומתוך הממשלה ,, הכנסת ובתי המשפט ה מכירים מקרוב את הכשלים בכלכלה הישראלי ת , וזאת במטרה לייעל את המגזר הציבורי, לשפר את איכות הרגולציה ולקדם כלכלה תחרותית והוגנת בישראל . 1 פרויקט הדגל של העמותה הוא" תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה" . 2 הפרויקט נועד לשמש כמנגנון בקרה של החברה האזרחית ,על עבודת הרגולטורים ומטרתו לוודא כי תהליכי קבלת ההחלטות לגבי רגולציה חדשה מבוצעים באופן מיטבי, וכתוצאה מכך יגבר הסיכוי שהרגולציה תשיג את מטרותיה .במסגרת הפרויקט , אנו בוחנים את איכותו של כל תהליךRIA שנעשה על ידי הרגולטורים ב ממשלה, כפי שהוא משתקף בדוח שפורסם לציבור .תוצאות הניתוח, הכולל ו ת ציון מספרי ו משוב על אופן קבלת ההחלטות, מועברות לרגולטור הרלוונטי . וככל ש איכות התהליך מסתמנת כ ירודה, אנו גם מלווים את קביעת הרגולציה .בוועדות הכנסת בישראל, פרט לפרויקט זה, אין עוד גוף המבקר בצורה סדורה את כל דוחות ה- RIA המתפרסמים. התמונה המשתקפת מפרויקט זה היא כי תהליכי גיבוש הרגולציה בישראל אינם איכותיים דיים, ובתמצית :  חלק ניכר מהרגולציות מקודמות ללא הליךRIA או ללא פרסומו לציבור . כך לדוגמה, בשנת2020 עבור כל שתי רגולציות שפורסמו עם דוחRIA .נלווה, פורסמה בקירוב רגולציה אחת ללא דוח או פטור  איכותם הכללית של הליכיRIA שמבוצעים ,נמוכה ואף מצויה במגמת ירידה ,. להמחשה הציון המ מוצע הרב-שנתי שניתן ל כל משרד ממשלתי ביחס ל הליכיRIA שביצע הוא54.09 ( מתוך100 ,)! והציון הממוצע של התהליכים שפורסם להם דוחRIA בשנת2020 נמוך בכ- 12.5% מהממוצע לשנת2019 .  ככל שהרגולציה בעלת השפעה משמעותית יותר על המשק, כך הליך גיבושה בממוצע פחות איכותי. זאת .בהתבסס על מתאם מובהק ושלילי שנמצא בין מידת השפעת הרגולציה לציון המשקף את איכות קביעתה  רגולטורים רבים פטורים מחובת הלי כי RIA ,כש חלקם נמנה עם הרגולטורים ה משפיעים במשק . ב כלל ,זה, לדוגמה, בנק ישראל, רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון הרשות השנייה, והמועצות החקלאיות . לפיכך אנו מברכים על המהלך לחקיקת חוק יסודות האסדרה , שיקדם מדיניות רגולציה חכמה ואפקטיבית בישראל . בכלל זה, החוק יבסס את מעמדה של חובת עריכת הליךRIA באופן שימנע התחמקו ת מיישומה ; יקים רשות רגולציה בדמותRegulatory Oversight Body המוכר בעולם המערבי, שתסייע לרגולטורים בהליכי גיבוש רגולציה ותבקר אותם; יחייב פרסום רגולציה במאגר אחד והערכה של רגולציה בדיעבד; יתווה כללים לעבודה על פי תכנית רגולציה שנתית; ויחיל חובתRIA ע ל הרגולטורים הפיננסיים והתאגידים הציבוריים . אלה הן הוראות חוק ראויות ו חשובות שלהערכתנו .ישפרו את עבודת הממשלה וייטיבו עם כלכלת ישראל 1 בחבר הנאמנים של העמותה נמצאים ,פרופ' אבי בן בסט, פרופ' אילן בנשלום, פרופ' נתאי ברגמן, עו"ד נרדה בן צבי, פרופ' דיויד גילה ,גב' לאה ורון.ד"ר עדי ליבזון, פרופ' נלי מונין, ד"ר איריס סורוקר, ד"ר אור קרסין, עו"ד גיל רון, עו"ד דרור שטרום, וד"ר רועי שפירא 2 ."הפרויקט החל תחת עמותת "צדק פיננסי עם הקמת עמותת רווח נקי, צו ות הרגולציה של עמותת צדק פיננסי המשיך לעבוד במסגרת .עמותת רווח נקי, על פי אותה מתודולוגיית עבודה ניתוח כל דוחות ה- RIA לשנת2019 מצוי ב דוח השנתי שהוגש מטעם עמותת צדק פיננסי; דוגמא לגיליון ניתוח של העמותה ניתן לראות כאן ; את הכנס השנתי ניתן למצוא כאן . רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 3 לצד זאת, ו על מנת למקסם את התועלת הצפויה לנבוע מהמהלך ,לעבודת הממשלה, לכלכלת ישראל ולציבור אנו ממליצים לבצע בחוק המוצע,, בין השאר את התיקונים הבאים: ✓ צמצום היקף החריגים מתחולת החוק והפטורים מהוראותיו .ה מלצת ה- OECD היא לצמצם את החריגים והפטורים מה- RIA .", מחשש לזליגה לחריגים ולמסלולי ה"פטור3 כך למשל , מוצע לבטל את ההחרגות .שניתנו לתחום הפיקוח על מחירים, החינוך, הטיפול, והמיסוי, וכן להקשיח את מנגנוני הפטור ✓ דוח רשות הרגולציה י צורף לטיוטת רגולציה לקראת הדיון בה בממשלה ובכנסת . זוהי בעינינו הוראה טריוויאלי ת ומתבקשת, שכן כאשר רשות הרגולציה פרסמה דוח, מן הראוי שהוא יהיה מונח על שולחן .הממשלה והכנסת (ובפרט ועדות הכנסת) כשהן דנות באותה רגולציה, כדי שיכירו את הליך גיבושה4 ✓ רגולציה שניתן לגביה דוח שלילי מרשות הרגולציה ("דוח אדום") לא תיקבע למשך21 יום .זאת כדי למנ וע "מחטף" מצד רגולטורים לאשר רגולציה כזו מיד לאחר קבלת חוות הדעת, ולהסדיר תקופה שבמהלכה יוכל .להתפתח שיח ציבורי בעניין הרגולציה ויתאפשר למפוקחים ולארגוני חברה אזרחית להגיב לדוח לגביה5 ✓ בקביעת רגולציה ישקול רגולטור את השפעתה על התחרות . כידוע, רגולציה היא גו רם דרמטי בהשפעתו .על תחרות בשווקים, על יכולתם של עסקים קטנים ובינוניים לצמוח ולהתרחב, ועל יוקר המחיה6 לכן לצד .החובה על רגולטורים לשקול את עלויות הציות לרגולציה, מוצע שישקלו גם את השפעתה על התחרות7 3 במסמך המדיניות שחיבר ה- OECD בעניין ה- RIA :נכתב"There should be only limited exceptions to the general rule that RIA is required. Legitimate cases for exemptions (e.g. budget laws, national security matters) and exceptions (e.g. emergencies, market sensitive issues) from the RIA requirement exist. Nevertheless, too many exceptions to the obligation to perform RIA can become an alibi for administrations, whose role could become that of looking for the best excuse to put forward for not carrying out the analysis :". ראוOECD (2020), Regulatory Impact Assessment, OECD en - https://doi.org/10.1787/7a9638cb Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, . 4 יצוין כי הוראה דומה הופיעה בטיוטת החלטת הממשלה בנושא הרפ ורמה ברגולציה שפורסמה לציבור (סעיף2 (ה10 ): "לעניין הצעות חוק שלגביהן הרשות חוותה דעתה, יעביר הרגולטור את חוות דעתה של הרשות לממשלה, יחד עם טיוטת הרגולציה המוצעת טרם הדיון בעניינן; לעניין תקנות הדורשות את אישור אחת מוועדות הכנסת שלגביהם הרשות חוותה דעתה, יע ביר הרגולטור את חוות )"דעתה לוועדה הרלבנטית יחד עם טיוטת הרגולציה המוצעת טרם הדיון בתקנות, .והושמטה ללא נימוק 5 יצוין כי הוראה ברוח דומה הופיעה בטיוטת החלטת הממשלה בנושא הרפורמה ברגולציה שפורסמה לציבור (סעיף2 (ה12 " :) לשם קיום דיון ציבורי, מצאה הרשות כי נפל פגם מהותי בתהליך הערכת השפעות הרגולציה, בהתאם לאמות המידה שיפורסמו בנוהל כאמור בסעיף קטן [...], לא תקבע הרגולציה במהלך14 )"]הימים שלאחר פרסום חוות הדעת [של הרשות, .והושמטה ללא נימוק 6 על קצה המזלג , רגולציה מכבידה משמשת כחסם כניסה לשווקים הבולם כניסה ש ל מתחרים חדשים, או כחסם התרחבות בשווקים המונע גדילה של ,מתחרים קיימים (לעיתים קרובות עסקים קטנים ובינוניים). בהיעדר תחרות משוכללת יכולים הגופים הגדולים שהם לא אחת מונופולים לפי החוק, להעלות מחירים ולצמצם את איכות מוצריהם, בלי לחשוש שלקוחותיהם יינטשו אותם ו יעברו למתחרים. כך נוצר כשל שוק "קלאסי", במסגרתו גופים אלה – תוך ניצול כוח השוק שלהם – קובעים את המחיר הרווחי ביותר שביכולתם לגבות, ולא נדרשים לעמוד בסטנדרט תחרותי. בישראל פועלים גופים מונופוליסטיים בשווקים רבים, ומכאן קצרה הדרך לרמת תחרותיות נמוכה ו לבעיה ק.שה ומתועדת של יוקר מחיה לעניין בעיית יוקר המחיה ו התחרותיות בישראל ראו לדוגמה את דו"ח הוועדה לשינוי חברתי- כלכלי שחובר בעקבות "המחאה החברתית" בקיץ2011 , אשר ,הצביע על עליית מחירי הדיור, החינוך והבריאות ( שיצרה אצל אזרחי ישראל מצוקה כלכלית עד כדי קושי קיומי 'דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי, עמ156-191 ). תמונה דומה משתקפת גם מדו"ח ארגון ה- OECD , הקובע שישראל סובלת מריכוזיות קשה, משווקים מונופוליסטיים ומבעיה חמורה של יוקר מחיה בתחום המזון( והדיורOECD, Israel Economic Surveys 3, 21-28, 32-34 (Jan. 2016), available at 2016.pdf - Survey - Economic - OECD - Overview - www.oecd.org/economy/surveys/Israel . 7 לעמדתנו המקום המתאים לכך הוא סעיף18 לחוק יסודות האסדרה בנוסח שפורסם לציבור " :ועבר קריאה ראשונה (להלן הצעת החוק .)" התיקון יכול להיות :כך "מאסדר המציע או קובע אסדרה, יעשה כן, נוסף על מטרות החיקוק שעל ביצועו הוא מופקד או מטרות תפקידיו לפי דין, גם לאור העקרונות המנויים בסעיף1 ,, ורשאי הוא לשקול לצורך כך שיקולים המבוססים על אותם עקרונות ובכלל זה להביא בחשבון את עלות הציות לאסדרה ואת השפעותיה המ רכזיות על התחרות" )(התוספת המוצעת במודגש. רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 4 ✓ רגולציה תיקבע באופן שיש בו כדי לקדם את התחרות בכלל, ולא רק את התחרות בענף . בין העקרונות לרגולציה מיטבית מופיע שתקבע" באופן שיש בו כדי לקדם את התחרות הענפית ." 8 מוצע למחוק את המילה ענפית, כדי לתפוס השפעה תחרותית חוצה ענפים וכלל-משקית, ולהתחשב במגוון ההשפעות על התחרות . ✓ רגולציה שלא פורסמה במאגר הרגולציה לא תהיה בעלת תוקף מחייב. לא ניתן להשלים עם התופעה שבמסגרתה חלק לא מבוטל מהרגולציה אינו מפורסם לציבור ולמפוקחים הנדרשים לציית לה. לכן בפרק .מאגר הרגולציה בחוק מוצע לקבוע כי רגולציה שלא פורסמה באופן נגיש במאגר אינה מחייבת ✓ תוקם חטיבת מחקר ברשות הרגולציה . מוצע כי תוקם בחוק יחידה עצמאית ברשות שתעסוק בביצוע מחקרים ואיסוף נתונים על המערכת הרגולטורים וניתוחם , ואלה יעמדו לשימוש ה רשות והרגולטורים . זאת .בין היתר בהתאם להמלצות צוות רגולציה חכמה, ובדומה לחטיבת המחקר בבנק ישראל9 ✓ ה כל רגולציה תתבטל תוך 10 שנים ממועד כניסת הח וק המוצע לתוקף או ממועד קביעתה, אלא אם הוחלט להשאירה בתוקף ל- 10 שנים נוספו ת . כדי שהרגולציה תהיה מעודכנת ולא תישאר רגולציה שאינה נצרכת מוצע "להשקיע" את כל הרגולציה באופן אוטומטי כל10 .שנים, בדומה למודל הנוהג באוסטרליה10 ✓ חברי מליאת הרשות שימונו על ידי הממונה על התקציבים והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה יהיו" בעלי מומחיות בתחום האסדרה" . זאת על מנת לבסס ,את מקצועיות חברי המליאה שימונו על ידי גורמים אלה .וכדי להשוותם לחבר שממנה מנכ"ל משרד רוה"מ ולנציגי הציבור, שעליהם להיות בעלי מומחיות כזו11 ✓ חוות הדעת של הרשות יפורסמו גם באתר החקיקה הממשלתי. לפי הנוסח הנוכחי על הרשות לפרסם את חוות הדעת שלה (הדוחות) באתר האינטרנט שלה. אולם כדי לרכז את תמונת המצב ביחס לרגולציה מסוימת ראוי ש הם יפורסמו גם באתר החקיקה הממשלתי, שבו מופיעים דוח ה- RIA והרגולציה עצמה . ✓ תאגידים ציבוריים או רגולטורים פיננסיים יפרסמו דוחRIA באתר החקיקה הממשלתי. לפי הנוסח הנוכחי הם נדרשים לפרסם דוח כאמור "לציבור", ללא תנאים נוספים לעניין מקום .הפרסום12 כדי לרכז את תמונת המצב ביחס לרגולציה ולהליכיRIA ., מוצע לקבוע הדוח יפורסם באתר החקיקה הממשלתי ✓ תאגידים ציבוריים או רגולטורים פיננסיים יפרסמו דוחRIA זמן סביר קודם לקביע ת הרגולציה. לפי " הנוסח הנוכחי הם נדרשים לפרסם לציבור דוח כאמור לכל המאוחר עם קביעתה ."][של הרגולציה13 אולם כדי שניתן יהיה להשפיע על הרגולציה, מוצע שיפרסמו את הדוח21 "יום / "זמן סביר .לפני קביעתה 8 סעיף1(8 .) להצעת החוק 9 'ראו עמ90 לדין וחשבון תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה ממשבר הקורונה (זמין כאן.) 10 להרחבה אודות המודל האוסטרלי 'ראו עמ15 , 91 ו- 96 - 95 לסקירת משרד המשפטים (זמינה כאן). 11 כלומר, להשוות את התנאי ל ממונים לפי פסקאות(3)-(4) לסעיף4 , ( לאלה שממונים לפי פסקאות2) ו- (5)-(6 ) לסעיף4 בהצעת החוק . 12 סעיף36 .(א) להצעת החוק 13 סעיף36 .(א) להצעת החוק רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 5 ✓ נדרשת השתתפות של נציג הציבור בדיוני מליאת רשות הרגולציה . בדומה לדרישה להשתתפות יו"ר ,הרשות בדיונים14 מוצע לקבוע כי יש צורך בהשתתפותו של אחד או יותר מנציגי הציבור בדיון המליאה כתנאי לקיומו . זאת כדי למנוע מצבים שבהם תקבל נה החלטות ללא מעורבות נציגי הציבור . ✓ לא ימונו נציגי ציבור מהמגזר הפרטי למליאת רשות הרגולציה. בשל האופי הריכוזי של השו וקים ,בישראל וגודל ם הקטן, עולה חשש ממשי שהחלטות המליאה יושפעו מאינטרסים צרים של קבוצות לחץ, הפוגעים .באינטרס הציבורי הרחב לכן יש לקבוע כי נציג .י הציבור במליאה לא ימונו מקרב המגזר הפרטי 14 סעיף10 .(א) להצעת החוק רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 6 נספח – עיקרי תמונת המצב כיום לאור ממצאי הפרויקט תהליכי גיבוש הרגולציה בישראל אינם איכותיים דיים וטעונים שיפור משמעותי , שלהערכתנו צפוי להתרחש בעקבות חקיקת חוק יסודות האסדרה . כיום, החובה לקיים הליךRIA ( Regulatory Impact Assessment ) לכל רגולציה חדשה,, והבקרה עליה מעוגנ ו ת בהחלטות ממשלה בלבד .ולא בחקיקה ראשית15 ,לפי ממצאינו החובה נתפסת כגמישה וכזו שניתן שלא לציית לה, ואיכות ההליכים ש כן מבוצעים רחוקה מלהיות טובה .  כישלון כמותי – רגולטורים לא מבצעים הליכיRIA : חובת עריכת הליךRIA נכנסה לתוקף בישראל בינואר2016 . מאז חלפו למעלה מחמש שנים, ומספר דוחות ה- RIA שפורסמו עד כה עומד על מעט יותר ממאה. מספר זה מלמד כי בחלק ניכר מהליכי גיבוש הרגולציה שבוצעו עד ,כה רגולציות מקודמות ללא הליךRIA, או לפחות ללא פרסומו לציבור. ,באופן ספציפי לפי ממצאינו בשנת2020 פורסמו באתר החקיקה הממשלתי13 רגולציות ללא דוחRIA או פטור מחובת עריכת הליךRIA בשנה זו. בהתחשב בכך שפורסמו31 דוחותRIA בשנה זו, עולה שבערך עבור כל שתי רגולציות שפורסמו עם דוחRIA ,נלווה פורסמה אחת ללא דוח או פטור . 16 זאת, בנוסף לתופעה שבמסגרתה נהלים רגולטוריים רבים לא מתפרסמים באתר החקיקה הממשלתי ,או לציבור בכלל ,ובהתאם לא מפורסמים עבורם דוחותRIA . לנתו נים אלה ניתן לצרף גם את הדוח של המרכז להע ,צמת האזרח שמצא כי פחות ממחצית מהיעדים שהוגדרו בהחלטת ממשלה4398 בנושא "ר גולציה חכמה" יושמו עד כה. 17  כישלון מהותי– הליכיRIA שמבוצעים לא איכותיים : מניסיוננו כגוף המנתח את כלל הליכי ה- RIA ,בישראל18 עולה כי למרות שחל גידול בכמות ה הליכים שמבוצעים – איכותם הכוללת נמוכה, ואף מצויה במגמת ירידה. הציון הממוצע הרב שנתי של כל משרד 15 החלטות ממשלה2118 משנת2014 ו- 4398 משנת2018 . 16 יש לציין שהמספרים מייצגים את מספר הדוחות שניתחנו, ואת מספר הרגולציות שפורסמו ללא דוחRIA או פטור מקיוםRIA שאיתרנו; עוד יצוין כי משרד העבודה פרסם פטור לאחת מרגולציות שפורסמו ללא דוח או פטורRIA ., לאחר שפנינו אליו בנושא 17 "מוניטור אזרחי לביצועי הממשל", המר כז להעצמת האזרח- - https://www.ceci.org.il/%D7%A8%D7%92%D7%95%D7%9C%D7%A6%D7%99%D7%94 %D7%97%D7%9B%D7%9E%D7%94 . 18 מבדיקה שערכנו מול מאגר כלל דוחות ה- RIA שפורסמו עד כה ע ולה שרוב ם המוחלט של דוחות ה- RIA נותחו על ידינו. את הפער ממספר הדוחות שפורסמו ניתן להסביר באמצעות דוחות שלא סווגו בשל השפעתן הקטנה במיוחד, דוחות שלא פורסמו באף מאגר .רשמי, ודוחות שנותחו על ידנו ופורסמו מספר פעמים 0 1 2 3 4 רגולציות שפורסמו ללא דוחRIA או פטור- 2020 רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 7 ממשלתי ביחס לביצוע הליכי RIA על ידו הוא ציון של 54.09 (מתוך 100 !). כאשר להמחשה, המשרד בעל הממוצע הרב שנתי הגבו ה ( ביותר הוא משרד החקלאות73.9 ) , ו המשרד בעל הממוצע הנמוך ביותר ( הוא משרד הפנים32.74 .) ,בנוסף לפי ה ,ניתוח שערכנו הציון הממוצע של התהליכים שפורסם להם דוחRIA בשנת2020 נמוך בכ- 12.5% מהממוצע לשנת2019 . כאשר קיימת ירידה לא רק בציון ה סופי של הדוחות, אלא בציוני כל אחד מהקריטריונים .המרכיבים את הציון הסופי19 רמ ת איכות נמוכה זו.אינה נחלתו של משרד זה או אחר, אלא רמה כללית של כל הרגולטורים, שמעידה על בעיה רחבה נתון משמעותי נוסף העולה מהניתוח הסטטיסטי שביצענו הוא, שמעבר למגמת הירידה, נמצא שיש מתאם שלילי ומובהק בין גודל הרגולציה (מידת השפעתה על המשק), לבין איכות ההליך שבו נקבעה הרגולציה .)(הציון שהיא קיבלה בניתוח שלנו,כלומר ככל שהרגולציה בעלת השפעה משמעותית יותר ע ל ה משק , כך הציון שהיא קיבלה היה נמוך יותר , ולמעשה תה ליך הגיבוש שלה נעשה בצורה פחות איכותית. פרט לממצאים שנסקרו ,לעיל קיימים כשלים רבים נוספים באופן גיבוש הרגולציה בישראל. כך לדוגמה , מחובת עריכת הליךRIA פטורים גופים רבים, חלקם מהמשפיעים ביותר במשק כמו הרגולטורים הפיננסיים. כמו ,כן, קיימות בעיות באופן גיבוש רגולציות חדשות. למשל, אין חובה לתעד שיח של הרגולטורים עם גורמי חוץ .שיכולים להטות את הרגולציה לטובתם, ואין גוף שמפקח באופן אפקטיבי על הרגולטורים בישראל 19 לצפייה בפורמט ש ל גיליון הניתוח בו אנו משתמשים לחץ כאן. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 ממוצע רב שנתי למשרד- איכות הליכי RIA 54.09 29.97 27.27 25.21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 קטן בינונ י גדול הקשר בין גודל השפעת הרגולציה לאיכותה ציון ממוצע