חומר רקע

כתיבה: ד"ר מיכל לרר | :אישור אורלי אלמגור לוטן תאריך :כ"ז בתשרי תשפ"ב , 03 באוקטובר2021 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבט משווה גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני מסמך זה מוגש ,לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, לקראת דיון הוועדה הראשון ב פרק י"ט (אסדרה), מתוך הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022), התשפ"א- 2021 . בפתח המסמך מובא רקע כללי על קידום מדיניות רגולציה ועל המלצות הארגון לשיתוף פעולה :ולפיתוח כלכלי (להלןOECD ) בעניין זה; בהמשך מוצגת מדיניות הרגולציה בישראל והתייחסות ה- OECD אליה ; חלקו השלישי של המס מך ,מתמקד בהיבט המוסדי/המנגנוני של טיוב רגולציה וב פרט במנגנוני פיקוח על מדיניות הרגולציה, מה שמכונה ROB – REGULATORY OVERSIGHT BODIES . מפאת לוח הזמנים לדיוני הוועדה, מסמך זה הוא סקירה ראשונית, שנועדה לתת רקע לנושא ולהציג באופן כללי מנגנונים ומוסדות לפיקוח על הרגולציה, תוך התייחסות לסוגי הגופים הקיימים .ולמשימותיהם המרכזיות לקראת המשך דיוני הוועדה תוגש סקירה מורחבת , שתכלול התייחסות פרטנית יותר לכמה סוגיות הקשורות במדיניות רגולציה ובעבודת גופים אלה במדינות שונות , לרבות: מעמדם החוקי של גופי ;בקרה על רגולציה( הרכב הגופים; פטורים והחרגות מהחובה לבצע הערכת השפעות רגולציהRIA ) והצגת הגישה המידתית/יחסית לביצוע הערכות רגולציה; הנושאים הנבחנים במסגרת בחינת השפעות רגולציה. כמו כן, נתייחס בסקירה ה מורחבת גם לתפקידים שפרלמנטים יכולים למלא בהקשר לפיקוח על הרגולציה ועל מד .יניות הרגולציה 1. :רקע קידום מדיניות רגולציה למונח רגולציה הגדרות שונות. לפי ארגון ה- OECD , רגולציה היא מערכת של כלי מדיניות בהם ממשלות שונות עושות שימוש כדי להטיל דרישות על עסקים ואזרחים. הגדרה אחרת היא- כלי גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדיניות מרכזי של ממשלות המבקשות להגן על האינטרס הציבורי באמצעות פיקוח על השוק .הפרטי1 חלק חשוב מהתהליך של גיבוש רגולציה מתמקד במציאת האיזון הנכון בין התערבות המדינה במשק לבין יצירה ושמירה על מרחב הפעילות החופשית של אזרחים ועסקים. החשיבות של מציאת האיזון נובעת מהמחיר הפוטנציאלי שיש להתערבות המדי נה, אשר במקרים מסוימים עשוי לגבור על התועלת הצפויה מאותה התערבות. כך למשל, רגולציה לא מאוזנת עלולה להוביל להוספת ביורוקרטיה ועלויות מיותרות ואף לפגוע בהשגת תכלית הרגולציה עצמה .ובאינטרס הציבורי2 במטרה לייעל ולשפר את הרגולציה, התפתחה בעולם בשנים האחרונות ג ישה חדשה ליצירת רגולציה והיא מכונה רגולציה חכמה או רגולציה מיטבית . מטרתה של גישה זו להוביל לכך שהרגולציה תייצר באופן טוב יותר את האיזון הנדרש בין האינטרסים של השחקנים השונים .ותנוהל באופן יעיל ואפקטיבי תוך ניהול סיכונים, שיתוף ציבור ושקיפות הדרך ליישום תו רת הרגולציה החכמה עוברת דרך תהליך המכונה טיוב רגולציה שכולל ל מעשה שני תהליכים עיקריים המתקיימים בשני שלבים שונים ( אלה יכולים להתקיים בנפרד, ללא תלות אחד בשני) : 1. הסתכלות קדימה– (ex-ante) על רגולציה חדשה והערכת השפעותיה האפשריות עוד בטרם קביעתה. תהליך זה מכונהRIA – Regulatory Impact Assessment. המדובר בסט של בחינות להערכת רגולציה חדשה כדי ליצור רגולציה מיטבית. לפי המתודולוגיה המקובלת במדינות ה- OECD :התהליך כולל, בין היתר, רכיבים מרכזיים אלה א. הגדרת תכלית הרגולציה, כלומר הגדרת הבעיה שמעוניינים לפתור והמצב ;הסופי הרצוי ב. הצגת חלופות למדיניות הרגולטורית, המ;שיגות את התכליות שהוגדרו ג. השוואה בין חלופות באמצעות כלים מתודולוגיים המאפשרים לדרג אותן על פי קריטריונים מסוימים הרלוונטיים לסוגיה שעל הפרק ולבסוף קבלת הכרעה .מקצועית בנושא 1 דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק בייאה ממשבר הקורונה , תמוז התשפ"א– יולי2021 :. ההגדרה לקוחה מתוך הדו"ח אשר מצטט מהספר הבאChristopher C.Hood & Hellen Z. Margetts: The Tools of Government in the Digital Age (2007) 2 ( בדברי ההסבר להוראת שעה לעניין הקלות ברגולציה1 באוגוסט2021) נכתב כי אחת הסיבות להתרחבות הפער בין התוצר ל נפש לבין .הפריון בין ישראל לבין מדינות ההשוואה המקובלות טמון ברגולציה העודפת והלא מיטבית בנוסף יצוין כי מדד ה- doing business לשנת2020 של הבנק העולמי, אשר מודד את כמות הרגולציה הנדרשת לפתיחת עסק, ישראל מדורגת במקום35 מתוך190 מדינות. מיקוד ההשוואה למדינ ות ה- OECD מלמדת כי ישראל ממוקמת במקום ה- 22 מתוך38 .מדינות .יצוין כי מדובר בשיפור משמעותי לעומת שנים קודמות גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2. הסתכלות לאחור או בחינה בדיעבד ex post) אוpost legislative assessment ) של רגולציה קיימת , בין היתר .במטרה לבחון היכן ניתן להפחית מהנטל הרגולטורי הקיים תהליך זה מבוסס על ההנחה שבמשך הזמן רגולציות הופכות להיות מיושנות ולא עדכניות ומשום כך הן גורמות לנטל מיותר. במובן זה טיוב הוא יישום של אסטרטגיות למיפוי הרגולציה הקיימת, הפחתה של העומס הבי ורוקרטי, פישוט תהליכים .אדמיניסטרטיביים וכדומה סוג כזה של בחינה בדי עבד מתייחס לבחינת מלאי הרגולציה ( ,לדוגמה בחינת ,כלל הרגולציה שבאחריות משרד ממשלתי מסוים. כך למשל, בתוכנית החומש בישראל, וראו להלן); לחלופין, ניתן לדבר על בחינה בדיעבד של רגולציה מסוימת , למש ל– ב דיקת השפעתו של חוק מסוים מספר שנים לאחר תחילתו . בהקשר זה נציין, ש יש גם מודל בו רגולציות שאינן חייבות ב- RIA עוברות בחינה ex-post זמן מסוים לאחר תחילת יישומן . ב- 2012 יצא ארגון ה- OECD עם שורה של המלצות למדינות החברות בו באשר לפעולות ולכלים .הרצויים לצורך קידום מדיניות רגולציה מיטבית3 המלצות אלו מתייחסות, בין היתר, לפיקוח איכותי על כלי הרגולציה המופעלים, בחינת פוטנציאל האפקטיביות של רגולציה, תרומה לשיפור שיטתי מתמיד של יישום מדיניות רגו .לציה ועוד ב פירוט, המלצות אלה כוללות בין היתר את הבאות:  מחוי בות פוליטית ברמה הגבוהה ביותר למדיניות כוללת לרגולציה איכותית ; מדיניות זאת צריכה להגדיר מטרות ברורות ואת הדרך ליישום שלהן. זאת על מנת להבטיח כי התועלות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות הנובעות מהרגולציה מצדיקות את .העלויות הכרוכות בה  שקיפות של תהליכי הרגולציה ושיתוף הציבור בהם ; זאת על מנת להבטיח כי .הרגולציה משרתת את האינטרס הציבורי ועונה על צרכי האזרחים המושפעים ממנה  מנגנונים ומוסדות לפיקוח על מדיניות הרגולציה כדי לתמוך ביישום שלה וכדי להעלות את איכות ה .  שילוב הערכות השפעות רגולציה ( Regulatory Impact Assessments – RIA ) בשלבים המוקדמים .)של תהליך קביעת המדיניות (וראו להלן  בחינה שיטתית של רגולציות בעלות השפעה משמעותית (כהגדרתן במדינות )השונות כנגד מטרות המדיניות שהוגדרו עבורן וכן שקילת העלויות והתועלות שלה ן . זאת על מנת להבטיח כי רגולציות אלה נשארות מעודכנות ומשיגות את מטרות .המדיניות 3 OECD, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, March 2012. גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . טיוב רגולציה בישראל בעשור האחרון התקבלו החלטות ממשלה אחדות אשר נועדו לקדם מדיניות של רגולציה חכמה בישראל ) בעיקר החלטות2118 ו- 4398 ) . החלטות אלה התייחסו לשני התהליכים המרכזיים אשר תוארו לעיל: הפחתת הנטל הרגולטורי בכל הקשור לרגולציה קיימת )(מלאי ויצירת תהליכים להערכת השפעות רגולציה ( RIA .)) לרגולציה חדשה (זרם 1. הפחתת הנטל הרגולטורי במשרדי הממשלה באה לידי ביטוי ב-" תכנית החומש הממשלתית להפחתת הנטל הרגולטורי והביורוקרטי ", אשר התוותה את מסגרת העבודה של משרדי הממשלה בהקשר זה בשנים2015 – 2019 ,. במסגרת זאת כל משרד ממשלתי נדרש למפות את תחומי הפעילות של כל רגולטור הנכלל בספר הרגולטורים הממשלתי4 ואת הבסיס החוקי לכל תחום. ת ו כנית החומש היא חלוקה של התחומים שיטופלו בכל אחת מהשנים, כך שיהיה ברור על איזה תחום עובדים באיזו שנה, ושבסיכום חמש השנים המשרד יגבש ת ו כנית כוללת להפחתת הנטל הרגולטורי בכל תחומי הפעילות שלו. מטרתה של תכנית החומש הייתה להביא להפחתה של25% ב עלויות הביורוקרטיה בכלל המשרדים. עם זאת, לפי הממצאים המופיעים בדוח המלצות הצוות הבין משרדי לרגולציה חכמה )(וראו להלן ,על אף שמשרדי הממשלה גיבשו ב סך הכל190 תכניות הפחתת נטל עם פוטנציאל לחיסכון למשק של כ- 5.15 מיליארד ש "ח בשנה וכ- 50 מיליון ימי המתנה5 , בפועל הפחתת הנטל שבוצעה לא .מימשה פוטנציאל זה יש תחומים רגולטוריים רבים שבהם גובשו מעט תוכניות להפחתת הנטל וגם לגבי אלה שכן גובשו– יש פער גדול בינן לב .ין היישום המלא שלהן בפועל בין היתר נכתב בדוח , כי מתוך כלל התכניות שגובשו בין 2015-2019 ,רק 23% מהן יושמו במלואן . לפי אגף מדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה , בין השנים2018-2016 פוטנציאל החיסכון הוערך בכ- 4.1 מיליארד ש"ח אך החיסכון בפועל עמד על2.35 מיליארד.ש"ח6 2. תהליך להערכת השפעות רגולציה לרגולציה חדשה ( RIA ). האחריות לעריכת RIA מוטלת על משרדי הממשלה וספציפית על הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, בשיתוף אחראי )(או מובילי טיוב רגולציה המרכזים את התהליכים במשרדים . ,ככלל נכון להיום חובת RIA חלה על כל רגולציה חדשה של הממשלה, הן בחקיקה ראשית והן בחקיקה משנית. עם זאת, יש תחומי רגולציה אשר אינם נכללים בחובה, ובהם: רגולציות של 4 הממשלתי הרגולטורים ספר– : בתוך אחריותם. ותחומי בממשלה הפועלים הרגולטורים כלל מיפוי https://regulation.gov.il/REGBOOK כניסה בתאריך30 בספטמבר2021 . 5 פוטנציאל החיסכון למשק נמדד הן ב .משאבי כסף והן במשאבי זמן 6 דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדינ יות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביצי אה ממשבר הקורונה , תמוז ה תשפ"א– יולי2021 . גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תאגידים סטטוטוריים ושל אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר; רגולציות שעניינן תחרות בשוק מונופוליסטי וחקיקה בתחום המיסים והטלת אגרות או שינוי ים בשיעור ם. ,לצד זאת גם בתחומי רגולציה אשר ככלל מחויבים בעריכת RIA , יש מקרים שבהם ניתן פטור נקודתי מעריכת RIA - כאשר השר הממונה קבע שהשפעת הרגולציה על המפוקחים או על אינטרסים ציבוריים אחרים זניחה. כפי שיפורט בהמשך, בפועל חלק גדול מהרגולציה המוצעת פטורה מ- RIA . חשוב לציין ש מנגנון ה- RIA ה משרדי הוא מנגנון מייעץ , אשר נועד לסייע מתודולוגית .בתהליך קבלת החלטות אין לו סמכות להקפיא מדיניות או יכולת להתערב בשיקוליו של הרגולטור באשר למהות הרגולציה , והוא נדרש לפעול במסגרת זמנים שתמנע עיכובים של תהליכים רגולטוריים. באופן דומה גם האגף למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה משמש גורם מנחה ויועץ ( למשל בבקרה של התאמת הדוחות המפורסמים למתודולוגיה הממשלתית שבמדריך הממשלתי ל- RIA ) ו הוא נעדר סמכות פורמלית רחבה יותר . החובה ל בצע הערכת השפעות לרגולציה חדשה ( RIA) קבועה בהחלטת ממשלה מס פר4398 משנת2018. החלטה זו מבוססת על המלצות של ה- OECD לישראל, אותן גיבש הארגון בעקבות פנייה יזומה של ישראל בבקשה לבצע הערכת מצב של מנגנוני הרגולציה שלה ולגבש המלצות לצורך קידום מדיניות הרגולציה של.ה7 ,כך לב ד מההמלצה למקד מאמצים ממשלתיים ב הטמעת חובת ה- RIA כאשר מדובר ברגולציה בעלת השפעה משקית8 , נכללו גם ההמלצות ה אלה : אימוץ של מנגנוני בקרה בדיעבד של רגולציה, יישום תובנות תוכנית החומש להפחתת הנטל הרגולטורי בתחומי פעילות נוספים והבהרה לגבי התפקיד של מובילי מד יניות רגולציה בתוך משרדי הממשלה. 9 במסגרת ההמלצות של ה- OECD לישראל נכתב, כי אגף מדיניות רגולציה במשרד ראש ( הממשלה כבר ממלא חלק מהתפקידים של גופי בקרה על רגולציהRegulatory Oversight Body .) הקיימים במדינות אחרות וכי יש מקום למסד את סמכויותיו בהקשר זה יצוין, כי מדדי ( מדיניות רגולציה ומשילותIREG) של ארגון ה- OECD , אשר עוקבים אחר מדיניות הרגולציה של 7 משרד ראש הממשלה, מגנוני הרגולציה בישראל– דוח ה- OECD , 15 ביולי2018 . 8 לפי החלטת ממשלה4398, ב- ( :"רגולציה בעלת השפעה משקית" הכוונה לרגולציה העומדת לפחות באחד מהתנאים להלן1 ) הוספה או הפחתה של עלות רגולציה מוערכת לכלל המשק בשנה (כולל עלות חד פעמית) גבוהה מ- 10 מלש"ח כעולה מהליך הערכת השפעות רגולציה (להלן גם– הליך ה- RIA ) ( ; 2) רגולציה המשנה את מבנה השוק המפוקח או רגולציה הדורשת אישור מראש כגון החלת חובת יר.שיון או היתר, הסמכת מקצוע או ייחוד פעולות 9 דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק בי צ יאה ממשבר הקורונה , תמוז התשפ"א– יולי2021 . גופי בקרה על רגול ציה: מבט משווה ראשוני | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדינות החברות בארגון, מצביעים על ציונים נמוכים לישראל בכל מה שנוגע לבקרה ואיכות הפיקוח על כלי הרגולציה השונים. 10 בסעיף17 להחלטת הממשלה4398 הוחלט"להקים צוות בראשות מנכ "ל משרד ראש הממשלה בו השתתפות אגף התקציבים, החשב הכללי והייעוץ המשפטי לממשלה או נציגים (מטעמם ) למיפוי ובחינת סוגיות רגולטוריות מערכתיות ,כפילות ברגולציה ,פיקוח ואכיפה ושינויי חקיקה לטובת סביבה משפטית תומכת ברגולציה חכמה." צוות זה קם וקיים במ הלך השנים 2021-2020 , במקביל למשבר הקורונה, תהליך עבודה במטרה לגבש תוכנית לאומית בתחום .הרגולציה להתמודדות עם אתגרי היציאה ממנו תוצר תהליך העבודה הוא "דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה."ממשבר הקורונה11 ה דוח שפרסם הצוות הצביע על שורת פערים ביישום של הערכת השפעות רגולציה ;בישראל פערים אלה נוגעים להיקף התחולה, להיקף היישום :ולאיכות היישום  היקף התחולה – כאמור לעיל, ישנם מקרים בהם ניתנת החרגה או פטור מביצועRIA , בין אם החרגה גורפת של תחום.מסוים או פטור נקודתי בהתאם לנסיבות המצב12 לצורך העניין, בשנת2020 הוחרגו מתחולת החובה49% מכלל הרגולציות; בדוח מוערך כי הפערים משמעותיים אף יותר בכל הנוגע לרגולציות המעוגנות בנהלים או .בהנחיות מנהליות13  היקף היישום – לפי נתוני האגף למדיניות רגולציה המובאי ם בדוח, בשנת2018 - 80% מהפרסומים פורסמו עם דוחRIA , בשנת2019 נתון זה עמד על55% מהפרסומים ובשנת2020 - % 64 .מהפרסומים פורסמו עם הדוח הרלוונטי14  איכות היישום – ישנם מקרים בהם גם אם נכתבהRIA , זו לא הלמה את הסטנדרטים המקצועיים, למשל אלו הקבועים במדריך ה- RIA הממשלתי. נציין, כי אין כיום נתונים של הממשלה באשר לפערים באיכות היישום של ה- RIA ; עם זאת, ידוע כי לגבי שנת 10 ,מיכל לרר מדדי ה- OECD להערכת מדיניות רגולציה ודירוג ישראל לאורם ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת26 ,בינואר2021 . 11 דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק בי צ יאה ממשבר הקורונה , תמוז התשפ"א– יולי2021 . 12 כך, חובת ה- RIA ,חלה רק באופן חלקי על נהלים רגולטוריים ואינה חלה בכלל על תאגידים סטטוטוריים, על רשות שוק ההון , ביטוח וחיסכון על רגולציה בתחומי השירותים החברתיים ועל רגולציה בשווקים מונופוליסטיים. כמו כן, מקרים בהם ניתנים פטורים נקודתיים יכולים להיות במצבי חירום, ברגולצי .ה עם השפעה משקית זניחה ובחקיקה פרטית של הכנסת 13 דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק בייאה מ משבר הקורונה , תמוז התשפ"א– יולי2021 . 14 מחברי הדוח מציינים כי בפועל הפערים כנראה גדולים אף יותר שכן אלה הקיימים מתייחסים לדוחות שהתפרסמו גם באיחור, לאחר .התערבות אגף מדיניות רגולציה גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2020 למשל– 23% מדו"חות ה- RIA התפרסמו רק בדיעבד, לאחר התערבות אגף מדיניות רגולציה. במצב דברים זה, הדוח שנכתב בדיעבד ככל הנראה נועד להצדיק החלטה שכ.בר התקבלה ואינו משקף תהליך מעמיק לכתחילה15 בהיעדר נתונים רשמיים של האגף או של רשות רשמית אחרת , הצוות הבין משרדי לרגולציה חכמה שבחן את הנושא (וראו להלן) מצטט בדוח נתונים של עמות.ה העוסקת בנושא16 המלצות הצוות שפורסמו במסגרת הדוח :התמקדו בשני צעדים מרכזיים (1) חקיקת חוק מסגרת לרגולציה אשר יסדיר את התהליך הפנים ממשלתי ויתווה את ;העקרונות והמסגרת הכללית בכל הנוגע לתהליכי גיבוש וקביעת רגולציה בישראל (2) מיסוד רשות בקרה מרכזית על רגולציה עם סמכויות בחוק שיאפשרו לה לפקח על המערכת הרגולטורית ולפתח את מסוגלותה, ולהוות גורם מקצ ועי ממשלתי בתחום .הרגולציה17 הצעת החוק שעל שולחן ועדת החוקה, חוק ומשפט מהווה ניסיון לעגן בחקיקה חלק מהמלצות הצוות הבין- .משרדי ************************************************************** החלק הבא של המסמך מתמקד בהיבט המוסדי/המנגנוני של טיוב רגולציה, ופרט במנגנוני פיקוח על מדיניות הרגולציה, מה שמכונהROB – REGULATORY OVERSIGHTS BODIES. ראשית יוצג מיפוי כללי של סוגי ה- ROB מבחינת שיוך ארגוני, סמכויות ו .כדומה ב סקירה המורחבת , אשר תוגש לקראת הדיונים הבא ים בהצעת ה ,חוק נתייחס ביתר פירוט .לכמה סוגיות הקשורות לעבודת גופים אלה 15 דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק בי צ יאה ממשבר הקורונה , תמוז התשפ"א– יולי2021 . 16 הדוח מצטט את נתוני עמותת""רווח נקי, שמט רתה המוצהרת היא שיפור תהליך גיבוש הרגולציה במדינה באמצעות פיקוח ובקרה על עבודתם של הרגולטורים השונים, קידום רגולציה חכמה ועוד. אחד הכלים שהעמותה גיבשה לצורך כך הוא מיזם "תו איכותRIA " אשר .עוסק בהסתכלות רחבה על איכות תהליכי גיבוש הרגולציה: בחינה והערכה של הרגולציה הממשלתית בשלבי גיבושה לפי שיטה סדורה לפיה נתוני העמותה, הציון הממוצע הרב שנתי לאיכות תהליכי ה- RIA הוא27.79 מתוך50 :. בתוך דין וחשבון: המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק בי צ יאה ממשבר הקורונה , תמוז התשפ"א– יולי2021 . 17 .שם גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . מנגנונים ומוסדות( לפיקוח על מדיניות הרגולציהRegulatory Oversight Bodies ) כאמור לעיל, ב- 2012 יצא ארגון ה- OECD עם שורה של המלצות למדינות החברות בארגון באשר לפעולות ולכלים הרצויים לצורך קידום מדיני ות רגולציה מיטבית. בהמשך מסמך זה נתמקד בסעיף3 ברשימה ובהמלצתו של הארגון למדינות לפתח מנגנונים ומוסדות לפיקוח על מדיניות הרגולציה כדי לתמוך ביישום שלה וכדי להעלות את איכות ה . ה- OECD בוחן את יישום ההמלצות הללו ובאופן רחב יותר את מדיניות הרגולציה של המדינות החברות בו במסגרת ה- Regulatory Policy Outlook ., המפורסם מדי כמה שנים מה סקירה האחרונה שפורסמה ב2021 עולה, כי המדינות החברות בארגון מ שקיעו ת רבות בפיקוח רגולטורי; לכל המדינות ה חברות באר גון יש לפחות גוף אחד העוסק בפיקוח רגולטורי, אשר אחראי על קידום מדיניות רגולציה ועל ביצוע מעקב אחר רפורמת הרגולציה ואיכות הרגולציה. 18 תפקידם של גופי פיקוח אלה לתמרץ את פקידי הציבור להשתמש בכלי הרגולציה השונים על מנת לייצר רגולציה איכותית, לפתח פרספקטיבה ממשל תית רחבה על רגולציה ולהבטיח גישה עקבית למדיניות רגולציה באמצעות שיתוף פעולה ראוי בין כל חלקי הממשל. גופים אלה מכונים Regulatory Oversight Bodies – ROB . בהקשר זה נשאלת השאלה מה יכול להיחשב כ- ROB ?בסקירת ה- OECD לא ניתנת הגדרה מדויקת לכך; מבחינת ה- OECD , ROB הוא גוף שמבצע לפחות אחד מארבעת תפקידי הליבה של הפיקוח הרגולטורי :  בקרת איכות על השימוש ב כלי הרגולציה (פיקוח על תהליך טיוב הרגולציה), לרבות RIA ( , היוועצות עם בעלי עניין ובחינה בדיעבד של רגולציהex-post ;)  זיהוי תחומי מדיניות בהם הרגולציה יכולה להפוך להיות אפקטיבית יותר (פיקוח על ;)התוכן  שיפור מתמיד של המדיניות הרגולטורית ;)(פיקוח על המערכת  שיתוף פעולה ותיאום ומתן הכשרה .ותמיכה לקידום הרגולציה האיכותית בתוך כך בולט כי המנדט המוסדי לביצוע הפיקוח הרגולטורי משתנה מאוד בין המדינות החברות בארגון. 19 בין היתר, הדבר בא לידי ביטוי במספר הגופים הממלאים את תפקידי הפיקוח, בשיוכם הארגוני, בחלוקת הסמכויות והתפקידים בין הגופים השונים ובאופן בו אלה .מיושמים בפועל 18 OECD Regulatory Policy Outlook, Chapter 3: Regulatory Oversight, 2021. גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להלן נציג ביתר פירוט מידע על כך מתוך הממצאים שהתקבלו מ- 92 גופי פיקוח הפועלים ב- 39 מדינות שונות החב רות בארגון ה- OECD וכן האיחוד האירופי ושנכללו בסקר אשר הועבר במסגרת הסקירה של ה- OECD . 20 כל אחד מגופי פיקוח אלה מבצע לפחות אחד מתפקידי הליבה .אשר הוגדרו לעיל במסגרת הפיקוח הרגולטורי מספר הגופים ומיקומם במערכת : תפקידי הפיקוח השונים לרוב מפוצלים בין מספר גופים . לרוב המדובר בחלוקה בין שני גופים , אך בחלק מהמדינות מספר הגופים המחלקים ביניהם את תחומי האחריות יכול להיות גבוה יותר, ולהגיע גם לשישה גופים; אז עולה חשיבותם של מנגנונים .לתיאום ושיתוף פעולה בין הגופים עקב החשיבות של התיאום האפקטיבי בנושאים של מדיניות רגו לציה, במקרים רבים האחריות לכך נמצאת קרוב ככל הניתן למרכז( הממשלהCenter of Government .) 21 לפי הנתונים המובאים בסקירה של ה- OECD ,יותר מ- 75% מגופי הפיקוח ממוקמים בתוך הממשלה , מחציתם במרכז הממשלה .בנוסף , ישנם גופים הממוקמים בתוך המשרדים- למשל במשרד המשפטים א ,ו במשרד האוצר וישנם גם גופים החיצוניים לממשלה . לפי הסקירה, הסוגים השונים של גופי הפיקוח מתאפיינים :בתפקידי פיקוח שונים  גופי פיקוח הממוקמים במרכז הממשלה לרוב מבצעים קשת רחבה של תפקידי פיקוח . היתרון היחסי של מיקום זה טמון כמובן במרכזיות שלו ועל כן רווחים תפקידים של תיאום .ושיתוף פעולה ומתן הכשרה וייעוץ באשר לאופן השימוש בכלי הרגולציה  לגופי פיקוח במיקומים אחרים בממשלה יש תחומי אחריות משתנים, בהתאם לשייכות הארגונית שלהם . אלה הממוקמים במשרד האוצר או הכלכלה נוטים להתמקד בבקרת איכות של כלי הרגולציה וכן מעורבים במתן ייעוץ והכשרה ובזיהוי תחומים פוטנציאליים לשיפור רגולטורי. גופי פיקוח הממוקמים במשרד המשפטים נוטים להתמקד בפיקוח אחר איכות החקיקה של הצעות חוק, אם כי לא באופן בלעד .י  גופי פיקוח לא- ( משרדייםnon departmental ) ,, ראו להלן במסגרת שמים דגש מיוחד על בקרת ה- RIA. כלל הגופים הללו אשר הש יבו ל סקר דיווחו כי תפקיד זה נכלל בתחומי אחריותם. מרביתם של גופים אלה גם מעורבים בהערכה שיטתית של המדיניות .הרגולטורית 21 מונח זה מתייחס ל גוף אשר מספק תמיכה וייעוץ ישיר לראש הממשלה ולשרים: ,לדוגמא משרד ראש הממשלה, הקבינ ט ומזכירות הממשלה. Freudenberg, M. (2003), “Composite Indicators of Country Performance: A Critical Assessment”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers, No. 2003/16, OECD Publishing, Paris OECD Regulatory Policy Outlook, Chapter 3: Regulatory Oversight, 2021. גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהתייחס לכלל הגופים, התפקיד הרווח ביותר הוא פיקוח ובקרה על איכות ה- RIA: כ- 75% מקרב כל גופי הפיקוח שנכללו בסקר מבצעים תפקיד זה. רובם של גופים אלה ממוקמים במרכז .הממשלה כאמור, הסוג השלישי של גופי פיקוח רגולטוריים הוא יחידות "עצמאיות", קרי כאלה שאינן חלק ממשרד ממשלתי כלשהו או ממרכז הממשלה. לפי ה- OECD , רוב הגופים העצמאיים הללו הם מה שהוא מכנהarm’s-length bodies . מסקירות ה- OECD עולה כי אין הגדרה אחת מוסכמת ל"עצמאות" של גופי פיקוח רגולטוריים או הגדרה רשמית של arm’s-length bodies . ברמה הכללית, ה- OECD מתאר את ה- arm’s-length bodies כגופים אשר אינם כפ ופים להחלטות פרטניות של ,הממשלה (כלומר, נראה שיש להם סמכות לקבל החלטות בצורה עצמאית); מבחינת משאבי אנוש הם יכולים לקבל שירותים מעובדים של משרדי הממשלה שהם קשורים אליהם .או להעסיק כוח אדם באופן עצמאי RegWatchEurope .הוא ארגון העל של שמונה גופי פיקוח "עצמאיים" מסוג זה הפועלים במדינות שונות באירופה לצורך העניין, "עצמאות" מוגדרת על ידי הארגון תוך התייחסות הן למישור הפוליטי והן למישור הביצועי: מדובר בגופים אשר הוקמו על ידי הרשות המבצעת או הרשות המחוקקת, עם תקציבים שנקבע .ים בממשלה או בפרלמנט הם נהנים מאוטונומיה מוחלטת באשר לשאלה כיצד לבצע את תפקידם ולקבוע את המבנה הארגוני שלהם, והם .חפים ממעורבות חיצונית, במיוחד פוליטית, בתהליך קבלת ההחלטות שלהם נראה, כי מדובר במודל הדומה לזה של יחידות סמך בישראל, שהוא גם המודל לרשות הרג ולציה המוצע כיום בהצעת .החוק הנידונה בוועדה אופני היישום של הפיקוח: למעשה, מדינות יכולות לבחור מקשת רחבה של תפקידי פיקוח על מנת שיתאימו למבנה המוסדי שלהן ולתרבות החקיקה; וגופי הפיקוח יכולים למלא תפקיד חשוב בהכוונת רגולטורים באשר לאופן השימוש בכלי רגולציה שונים, במתן ייעוץ ותמיכה בתהליך ההכנה של הרגולציה ועוד. כמו כן, ישנו מגוון רחב של אפשרויות באשר לאופן שבו ניתן ליישם את סוגי הפונקציות הקיימות בידי גופי הפיקוח, שניתן למקם אותן על ציר הנע מקצה "רך" לקצה ."יותר "קשה22 22 OECD Regulatory Policy Outlook: Chapter 3: The Institutional Landscape of Regulatory Policy and Oversight, 2018. גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  בקצה הרך פונקציות הפיקוח מתמקדות בעיק ר בייעוץ ובמתן משוב ( advice and feedback ( ) על אופן השימוש בכלי הרגולציה במהלך גיבושהRIA ) או ההכנה של ההערכה ( בדיעבדex-post ). הדבר לא מניע תהליך המחייב את הרגולטורים לשנות את כלי הרגולציה, קרי– הם יכולים להתעלם מהעצה או מהמשוב ולהמשיך הלאה בקידום הרג ולצי;ה או ההערכה בדיעבד שעל הפרק  ברמה אחת מעל ( "קיים מנגנון פיקוח המכונה "דעה רשמיתformal opinion ) שבו הגוף יכול לכתוב חוות דעת על איכות הכלי הרגולטורי, באופן פנים- ממשלתי או חיצוני/פומבי. גם זה אינו מניע תהליך המחייב את הרגולטורים לשנות את כלי הרגולציה ולמשל גם במקרה שבו נכתבהRIA והיא נתפסת כלא מספקת, השרים יכולים להמשיך הלאה עם המהלך הרגולטורי. עם זאת, ככל שחוות הדעת הזו היא חיצונית ומועברת לגורמים חוץ ממשלתיים (כגון הוועדות הרלבנטיות בפרלמנט) או מפורסמת לציבור, הדבר מהווה למעשה אמצעי )(רשמי או לא רשמי להשפ יע ע;ל הרגולטור לפעול לטיוב התהליך  לאחר מכן יכולות להתווסף לגוף "שיניים" בדמות מנגנונים אשר כוללים סנקציות הפיכות . במ צב זה הגוף יכול לבקש באופן פורמאלי מהרגולטור לשנות או לתקן את הכלי הרגולטורי אם לשיטתו האיכות אינה מספקת. זה מניע תהליך שבו הרגולטורים חיי בים להכניס בכלי את השינויים הנדרשים, או לפנות לרשות ברת סמכא להפוך את החלטת ה- ROB (הרשות ;)הזו יכולה להיות הקבינט, ראש הממשלה, שר מסוים וכו', כתלות במדינה  בקצה ה"קשה" נ יתנת לגוף אפשרות להטיל סנקציה בלתי- הפיכה. במקרה זה, על מנת שהרגולציה תתקדם או תאושר נדרש ת חוות דעה חיובית של ה- ROB .על הכלי הרגולטורי .הרגולציה/ההערכה אינה יכולה להתקדם כל עוד הגוף לא הנפיק חוות דעת חיובית במקרים רבים הגופים משלבים בין גישות וכלים על מנת להבטיח את האיכות וההשפעה של ,הפעולה שלהם. בתוך כך כמעט בכל הגופים שנכללו בסקירה של ה- OECD קיימת פונקציית ייעוץ– קרי, גופים אלה דיווחו כי הם משתמשים במנגנונים של ייעוץ ותמיכה על מנת לבנות .סמכות עבור השימוש בכלים רגולטוריים גם גופים שיש להם סמכויות רשמיות עושים במקביל שימוש בכלים הרכים יותר של ייעוץ ותמיכה בשלבים המוקדמים יותר ב תהליך גיבוש הרגולציה , .באמצעות שיח מול הרגולטורים עצה ומשוב דעה רשמית סנקציות שניתן להפוך סנקציות שלא ניתן להפוך גופי בקרה על רגולציה: מבט משווה ראשוני | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מסקירת ארגון ה- OECD לשנת2021 עולה כי ה מדינות החברות בארגון ממשיכות לחזק ולמסד את מנגנוני הפיקוח הרגולטורי שלה ן . מאז תחילת2018 ( , חמישה גופי פיקוחROB ) חידשו את מנדט הפעולה שלהם ושבעה מ .הגופים הפכו להיות קבועים בנוסף, חלק מגופי הפיקוח גם לקחו על עצמם תחומי אחריות נוספים, דבר אשר יכול להעיד על מוכנות הממשלה לשלב את הגופים .הללו בסביבה הרחבה יותר של המדיניות הרגולטורית לצד הצבעה על מ גמות חיוביות אלה, ה- OECD מציין גם כמה נושאים הטעונים שיפור. כך למשל, על פי העולה מ סקירה קודמת של הארגון ה- OECD , גופי הפיקוח האחראיים על בקרת האיכות ,נוטים להתערב בשלב מאוחר יחסית בתהליך החקיקה וייתכן ש אפקטיביות ההתערבות הייתה גדולה יותר לו הייתה מתרחשת בשלב מוקדם יותר. בתוך כך, גופים אשר מבצעים הערכה על מדיניות רגולציה מתמקדים לרוב בייש ום של ה- RIA , ופחות עוסקים בבחינת היישום של היוועצות עם בעלי עניין או ביצוע הערכות .בדיעבד23 לקראת הדיונים הבאים בוועדת ה חוקה, חוק ו מ שפט של הכנסת, תובא הרחבה על מספר סוגיות הקשורות במדיניות רגולציה ובעבודת גופי הפיקוח הפועלים במדינות השונות. ב מסגרת מסמך זה גם תובא התייחסות לתפקידים שפרלמנטים יכולים למלא בהקשר לפיקוח על הרגולציה ועל .מדיניות הרגולציה 23 OECD Regulatory Policy Outlook, Chapter 3: Regulatory Oversight, 2021.