חומר רקע
1
03
אוקטובר2021
כ "ז תשרי תשפ"ב
לכבוד
חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
:הנדון
עמדת לובי99
בנוגע
ל הצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות
הכלכלית לשנות התקציב2021
ו -
2022
), התשפ"א -
2021
,
פרק ___: יסודות האסדרה :
בשם לובי99
(חל"צ) אנו מתכבדות לפנות אליכם בנוגע ל הצעת
החוק העוסק
ת
בהקמת רשות
אסדרה .
מטרת הרפורמה היא
טיוב וייעול ה אסדרה
לטובת העסקים הקטנים והציבור הרחב
ואולם לעמדתנו
,נדרשים תיקונים על מנת להבטיח את הגשמת מטרה זו
במקום להוביל להעצמת כוחם של
מונופולים ושל גורמים ריכוזיים במשק
הישראלי
באופן ש דווקא יוביל לפגיעה בעסקים הקטנים
ובציבור הרחב .
בכלל כך, יש להוסיף עקרונות של קידום כלכלה הוגנת לצד קידום תחרות והפחת ת
יוקר מחיה ; יש להחיל את החובה לבצע הליכי הערכת השפעות אסדרה על כלל המאסדרים לרבות
;המאסדרים הפיננסיים וכן יש להוסיף עקרונות של שקיפות על עבודת רשות האסדרה
ועל המפגשים
.שמקיימת עם גורמים מפוקחים ומקורות המידע עליהן מתבססת
,כמו כן הצעת החוק מבקשת להקים רשות אסדרה שתהא גוף מייעץ המסייע למאסדרים לקיים
.הליכי הערכת השפעות אסדרה מיטביים
ואולם, אף לאחר גיבוש ההסכמות בדבר הוצאת סעיפי
הקצה מחוץ לרפורמה– ישנן מספר נקודות המצריכות תיקון על מנת שהרשות תקיים את תפקידה
ולא תהפוך ל
רשות שנועדה
להפחית
אסדרה איכ ותית באופן שיפגע
באינ
טרסים המוגנים . בכלל כך ,
הגבלת סמכויותיה של הרשות לבחי נת הליכי הערכת השפעות אסדרה ולא לבחינת
איכות
האסדרה
בהתאם לתכניות עבודה שייקבעו ע
"י
המאסדרים; מתן אחריות לרשות לסייע למאסדרים בהליכי
הערכות השפעת האסדרה לרבות במשאבים הנדרשים ל .שם כך,;ועוד
הנקודות המרכזיות הדורשות תיקון (ת
יקוני חקיקה יוצעו ב
המשך ) :
א .
החלת שקיפות מוגברת על רשות ה
אסדרה:
1.
רשות האסדרה בעלת סמכויות רחבות לבקר ולפקח על אסדרה חדשה ואף לבחון את איכות אסדרה
.קיימת מדובר ב
כוח רב עוצמה ,ויש חשש שרשות האסדרה , מתוקף עיסוקה בכלל
תחומי ה
אסדרה ,
ת
הווה כתובת לפניות גורמים
חזקים בעלי אינטרס המיוצגים ע"י לוביסטים ש
יבקשו
להשפיע עליה
כדי לעצב את ה
אסדרה
,בהתאם לצרכיהם
ו
כנגד האינטרס הציבורי -
ובכך
תהפוך הרשות ל "רגולטור
שבוי".
2.
,לכן יש להנהיג כללי שקיפות מוגברים , כדי להבטיח
שרשות ה
אסדרה
תיוותר עצמאית ושתמשיך
לשרת את תכליותיה.
מוצע לקבוע חובת פרסום של שמות הגורמים עמם קיימה הרשות פגישות
2
בנוגע ל
אסדרה מסוימת הנבחנת
, ו של מקורות המידע והנתונים עליהם התבססה הרשות בהליך
הבקרה שקיימה.
3.
,כמו כן מוצע לקבוע כי הרשות תפרסם
ב חוות הדעת שלה את שמות היועצים החיצוניים בהם נע
זרה,
וזאת ב .כדי למנוע ניגודי עניינים
4.
בנוסף ,
על מנת שהרשות תוכל להבטיח שדוח הערכות השפעת אסדר ה יבוצע באופן מיטבי, ועל מנת
שניתן יהיה לוודא שהמאסדר נקט בהליך גיבוש
אסדרה הוגן, שוויוני, מבוסס וראוי – יש להחיל
חובות שקיפות דומות גם על המאסדרים,
במסגרת אמות המידה שקובעת הרשות לבחינת דוחות
.הערכת השפעות האסדרה
ב .
עקרונות האסדרה :
.ד1
הוספת עקרון "
קידום הוגנת " לעקרונות הרפור
מ ה
5.
מוצע כי בעקרונות הרפורמה ייכתב
"האסדרה נקבעת, במידת האפשר, באופן שיש בו כדי לקדם
תחרות
והוגנות
, ולהביא להפחתת יוקר המחיה".
(תיקון לסעיף1 (6
))
לנוכח המאפיינים הייחודים
למשק
הישראלי
של
ריכוזיות גבוהה ומספר מונופולים גבוה ביחס למדינות ה-
OECD
,כמו גם
האתגרים
המרכזיים הניצבים בפני
ה מאסדרים ,
כגון
משבר
האקלים , אין להסתפק בקידום כלכלה
תחרותית, ויש לוודא כי ה
אסדרה
מקדמת גם עקרון של כלכלה הוגנת,
בפרט , ו עקרון של
ה
וגנות
בכלל. מדובר ב ערכים
משלימים,
שיש להגדירם במסגרת
עקרונו
ת הרפורמה , מתוך כוונה לקדם
תפיסה רחבה של מכלול השיקולים והעקרונות אליהם יתייחסו הרגולטורים בבואם לקדם
אסדרה
.ספציפית
ד2
. הרחבת מונח התחרות בעקרונות הרפורמה
6.
יש לעגן במסגרת עקרונות הרפורמה לא רק את
התחרותיות הענפית , אלא גם את הפחתת הריכוזיות
הכלל משקית
(ולכן מציעים
"להוריד את המילה "הענפית בסעיף 1(8) להצעת החוק).
,שכן
לעיתים
קרובות תאגידים גדולים הפועלים בשווקים ריכוזיים, משתמשים באמצעים שונים כדי לנסות
ולהטות את ה
אסדרה לטובתם וכדי למנוע אפשרות של תחרות אפקטיבית . בין היתר, הם מפעילים
חברות לובי ונמצאים בקשר הדוק עם הרגולטורים; משתמשים בקשרים והשפעה פוליטית; מחזיקים
במקורות המימון או מקושרים למוסדות הפיננסיים; בבעלותם אמצעי תקשורת או שהם עושים
שימוש בתקציבי פרסום גדולי.ם
לכן לא ניתן להסתפק בהצעת חוק זו, במינוח הצר של "תחרות
."ענפית
ג .
עיגון חובתRIA
בחוק :
7.
בכפוף לנוסח החוק המוסכם –
במסגרתו הוצאו מנוסח החוק ה סמכויות
ה נוגעות להקפאת אסדרה
חדשה על ידי רשות האסדרה וועדת השרים –
אנו סבורים כי יש לעגן בחוק עצמו חובת ביצוע הליך
הערכת השפעות אסדרה (להלן: "הליךRIA
"
) וכתיבת דוח הערכת השפעות אסדרה , בטרם קביעת
אסדרה חדשה, על מנת לוודא
כי ה מאסדרים
יקיימו את ההליך בצורה מיטבית
ועל מנת ליצור
קוהרנטיות במערכת הרגולטורית .
אין להותיר את החובה במסגרת של החלטת ממשלה
חקיקה
.שאיננה קוהרנטית וחובה "רכה" שלא מעוגנת באופן מספק
3
ד.
:צמצום החריגים והחלת החוק גם על הרגולטורים הפיננסיים
8.
אין כל הצדקה מהותית מספקת לרשימת החריגים הארוכה
הכלולה בחוק. בכל הנוגע ל החרגת
ה
רגולטורים הפיננסיים
(סעיפים36-37
)
–
עצמאותם של רגולטורים אלה חשובה ביותר ,
ואולם
עצמאות איננה יכולה לעמוד לבד, ולצדה חייבים להחיל עליהם ח.ובות שקיפות ודיווחיות לציבור
כמו
כן, על האסדרה בתחומים הפיננסיים להלום את העקרונות המעו גנים בהצעת החוק, כמו קידום
תחרות והפחתת יוקר מחיה, התאמת ה
אסדרה
.'לסוג וגודל הגורמים המפוקחים וכו ,משכך יש לחייב
גם את הרגולטורים הפיננסיים בביצועRIA
.כשאר הרגולטורים
כמו כן, על מנת לאפשר קיום
ביקורת ציבורית אפקטיבית על מהות האסדרה, שיהיה בכוחה להשפיע על גיבושה, יש לחייב פרסום
הדו"ח לכל הפחות30
ימים לפני קביעת האסדרה .
9.
,בנוסף
אין כל הצדקה ל החרגת ההוראות הנוגעות לתחומי
המיסוי, פיקוח המחירים, הקצאת זכויות
בהליך תחרותי וכיוצ"ב
(סעיפים3 (2
)))(א
מחובת פרסום דוח הערכת השפעות אסדרה ומפיקוח של
.רשות האסדרה
יש לבטל חריגים אלו, על מנת ליצור רפורמה קוהרנטית שתחלוש על כלל התחומים
במשק–
ב לר ות אסדרה
המעגנת את משטר המיסוי, שלו משמעות עמוקה של הסדרת פעילות
כלכלית וחברתית1.
ה .
פיקוח של הכנסת על כל רפורמה שישנה לגביה
חוות דעת שלילית
10
. לאור פיצול הסעיפים הנוגעים לסמכות לעצור אסדרה שיש לגביה חוות דעת שלילית, אנו מציעים ,
כחלופה, ש יתקיים דיון
,בוועדה הרלוונטית בכנסת ביחס
לכל אסדרה ש ניתנה חוות דעת שלילית
לגבי
הליך ה-
RIA
שלה . בדיון
ינמק ה
מאסדר
המבקש לקדם אסדרה
מדוע בכוונתו לקדם אותה על
אף
חוות
ה דעת ה
שלילית . באו פן זה ,
המאסדר יידרש
לתת דין
וחשבון ציבורי על
החלטתו לקבוע אסדרה
שיש לגביה חוות
דעת שלילית ,יוכל
להציג את
עמדתו ונימוקיו לכך ,
ויידרש ליתן תשובות
המניחות
את הדעת .
ו .
קביעת יעדים להפחתת אסדרה –
באופן ייעודי לכל מאסדר
11
.
על מנת
ש הליך הטיוב וההפחתה של האסדרה הישנה יהיה יעיל, מדויק וימנע פגיעה בערכים המוגנים
באסדרות בעלות ערך–
יש לקבוע בהחלטה משותפת עם המאסדר הרלוונטי את היעדים להפחתת
האסדרה, בהתאם לאופי התחום המאוסדר
(ולא כפי שנכתב בסעיף25
).
לא ניתן לקבוע יעדים
מספריים רוחביים לכלל המאסדרים, שכן אופיו .ודרכי פעולותיו של כל מאסדר הם שונים
ישנם
משרדים ורגולטורים שמתוקף תפקידם עליהם להחיל יותר אסדרה
ממשרדים או רגולטורים
.אחרים, ויש לבחון את היעדים בהתאם לכל משרד לפי תכליותיו ודרכי עבודתו
12
.
תכנית העבודה לטיוב האסדרה
(כפי שמוגדרת בסעיף26
)
, תקבע על ידי המאסדר
ולא על ידי מליאת
הרשות. מליאת הרשות תהיה רשאית לשנות את סדרי העדיפויות
,בתכנית העבודה של המאסדר
.בכפוף לכך שהאסדרה עניינה עסקים קטנים או הפחתת יוקר מחייה בלבד
1
ראו בהקשר זה את טענתו של שר האוצר אביגדור ליברמן, בה אנו תומכים, בכל הנוגע להטלת מס על משקאות
:ממותקים
"אין כאן גזירות אלא ניסיון לשנות התנהגות,"
:על פי כתבה של עידן ארץ "המס על משקאות ממותקים
בריאות הציבור או צימאון האוצר להכנסות" מיום10.08.2021
."באתר "גלובס
4
ז .
יש להגביל את סמכויותיה
של רשות האסדרה בדבר טיוב אסדרה קיימת
13
.
תפקידה של רשות
האסדרה
הוא
לבחון
את ה ליכי ה-
RIA
.
הסמכות
לבחון את איכות ה
אסדרה , (כפי
שניתנה ל
רשות
בסעיף
27
)
, איננה קוהרנטית לתפקידים שהוגדרו לרשות בנוסח החוק וההסכמות על
,הסרת סעיפי הקצה. לכן
יש ל בטל
את סמכות
רשות האסדרה
לבחון
האם נדרש
טיוב של אסדרה
קיימת,
ולאפשר
לה ל פקח
על הליכי
ה-
RIA
על
אסדרה
קיימת בלבד ,
בדומה
לתפקידה כפי שהוגדר
בהצעת החוק ביחס
לאסדרה החדשה.
כלומר–
אין לתת
לרשות סמכות
לבחון האם ה
אסדרה
""איכותית או
"טובה
דיה ", שכן מדובר בבחינה תכנית-
מהותית תוך
החלפת שיקול דעתו של
ה
מאסדר .
14
.
מוצע כי המאסדרים יקבעו תכנית חומש לביצוע הליכי
RIAעל אסדרה
קיימת בתחומי אחריותם .
הרשות תהיה אחראית ל
ביצוע הלי כי
ה-
RIA
על
ידי המאסדרים ,ותדאג
למשאבים הנדרשים ל הם
ל שם כך .
15
.
במידה ומאסדר לא יעמוד בתכנית החומש כאמור, הרשות תדווח על כך לממשלה וזו תהא רשאית
לחייב ו
לקיים הליכיRIA
לאסדרה שבתחומי אחריות
ו .
ח .
הפחתה
של נטל האסדרה
אינה עילה לפטור מייעוץ של רשות האסדרה :
16
.
בהינתן שמטרת הרפורמה הינה טיוב האסדרה והפחתת נטל אסדרה עודף , נקודת המוצא לפיה
אסדרה המפחיתה את נטל האסדרה הינה בהכרח אסדרה איכותית וטובה, ולפיכך לא נדרש לקיים
היוועצות בדבר הליך הערכת אסדרה
(כפי שקבוע בסעיף22
(2
)))(ב ,
מקבעת תפיסה לפיה ברירת
המחדל היא הפחתת אסדרה .
אין לתת "פטור אוטומטי " מהליך הערכת השפעות אסדרה כאשר
מדובר באסדרה שבמהותה מפחיתה את נטל האסדרה
שכן ייתכן שהתועלות שב א סדרה עולות על
העלויות וההשלכות הכלכליות והחברתיות, ושמדובר באסדר .ה נדרשת
ט .
מתן סמכות למאסדר לקבוע את עלויות ה
אסדרה:
17
. המאסדר הוא בעל המומחיות, הידע והנתונים לקבוע באופן המדוייק ביותר את עלות ה אסדרה
ויש
ל יתן
לו את הסמכות לקבוע זאת
. באופן זה , יצומצם החשש ממניפולציות שיופעלו על רשות
האסדרה ,
הנעדרת נתונים "עצמאיים", על ידי הגורמים המפוקחים, שמטרתן לעכב אסדרות
שאינן
.תואמות את האינטרסים הכלכליים שלהם
18
.
"לאור האמור אנו סבורים כי יש לתקן את ההגדרה של "אסדרה בעלת השפעה משקית
(סעיף2
,)
כך
שהסמכות לקביעת העלות תהיה נתונה למאסדר ולא לרשות .
,בברכה
עו"ד זהר אלטמן-
רפאל
מרב דוד
לוביסטית ציבורית
סמנכ"לית