חומר רקע
1
כ"ד בתשרי"התשפ
ב
30
בספטמבר2021
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
פרק ג להצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית
לשנות התקציב2021
ו-
2022
,)ה
תשפ"א-
2021
– תאגידים שהוקמו לפי חוק
תמצית ההסדר המוצע
מוצע להטיל על תאגידים ציבוריים חובה לערוך ולפרסם דוחות כספיים ,שנתיים
להגישם
לשר הנוגע
בדבר ולחשב הכללי במשרד האוצר. במקביל , מוצע להקנות ל חשב הכללי במשרד האוצר סמכויות
,כלפי התאגידים הציבוריים הנוגעות
לאופן הכנתם ופרסומם של ה
דוחות הכספיים.
תאגידים ציבוריים– כללי
בישראל קיימים עשרות תאגידים ציבוריים .כל תאגיד ציבורי הוקם בחוק מיוחד או מכוח חוק ,ופועל
על פי ה
הסדרים ה
מיוחדים שנקבעו בחוק המקים .
התאגידים הציבוריים ממלאים תפקידים ציבוריים מגוונים ,הנקבעים בחוק ,ולעתים מופקדות
בידיהם סמכויות שלטוניות למילוי תפקידם הציבורי .
תחומי הפעילות של התאגידים הציבוריים הם
מגוונים וכוללים, בין היתר, תחומים כמו
ספורט
,)(המועצה להסדר ההימורים בספורט
בריאות
(מגן
,)דוד אדום
חקלאות
,)(מועצת הצמחים
ביטוח
,)(קרנית
תחבורה
,)(רשות שדות התעופה
תקשורת
,)(תאגיד השידור הישראלי
משפט (לשכת עו ,)רכי הדין
פיננסים
)(רשות ניירות ערך,
ועוד. בכלל
התאגידים הציבוריים עובדים כ-
15
אלף עובדים, הם בעלי נכסים בשווי של יותר מ-
300
מיליארד ₪
וסך ההכנסות השנתיות בכל התאגידים הציבוריים הוא כ-
100
מיליארד₪
1.
התאגידים הציבוריים
הם
חלק מן המגזר הציבורי ,אולם הם בעלי אישיות משפטית נפרדת מזו של
המדינה , דבר המאפשר לתאגיד
גמישות ניהולית ועצמאות רבות יחסית. מידת הזיקה בין הממשלה
על יחידותיה השונות
לפעילות התאגידים הציבוריים משתנה ,בין השאר ,לפי דרכי מימון פעילות
התאגיד ;מידת מעורבות הממשלה או השרים במינוי נושאי משרה בתאגיד הציבורי ;ההסדרה
והפיקוח על פעילות התאגיד מכוח חוקים שונים
, ועוד .עם זאת ,ככלל ,התאגידים הציבוריים אינם
משולבים במבנה הארגוני של הממשלה ולכן אינם כפופים במידה מספקת למנגנוני פיקוח ובקרה
החלים על גופים אחרים בסקטור הציבורי ,שנועדו להבטיח התנהלות תקינה של גופים ממשלתיים על
פי כללי המשפט הציבורי.
סמכות הפיקוח המרכזית הקיימת כיום בחוק לגבי תאגידים ציבוריים, היא
הדרישה שתקציבו של תאגיד ציבורי יאושר על ידי שר האוצר2.
הסדרת פעילותם של תאגידים ציבוריים
נושא הפיקוח על תאגידים ציבוריים והסדרתו נותר סוגיה הטעונה טיפול מזה שנים רבות3
.בשנת
1992
הקים שר המשפטים דאז דן מרידור ,את המועצה לתאגידים ציבוריים ,שאחד מתפקידיה היה
1
הנתונים לקוחים מדוח מבקר המדינה–
הפיקוח והבקרה על התאגידים הציבוריים–
דוח שנתי71א (התשפ"א-
020
2) ,
'עמ29
(להלן–
)דוח המבקר.
2
סעיף22
לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-
1985
.
3
'ההיסטוריה של ניסיונות הסדרת פעילותם של תאגידים ציבוריים מתוארת בהרחבה בדוח המבקר, עמ32
.ואילך
2
להתוות קווי מדיניות לדרכי ניהולם ופעולתם של תאגידים ציבוריים .המועצה הגישה ביוני
2003
דין
וחשבון על
.עבודתה הדוח הצביע על חוסר אחידות בחקיקה וכן על נושאים רבים הצריכים הסדרה
רוחבית ,הנוגעים ,בין היתר ,להסדרת ניהול התאגידים הציבוריים ולמנגנוני פיקוח ובקרה שיש
לקבוע .הדוח הציע לקבוע חוק מסגרת לתאגידים הציבוריים ,שיכלול הסדרים במגוון נושאים
הנוגעים לתאגידים ציבוריים ,שעיקרם הוראות ממשל תאגידי מתאימות ,וכן הוראות שיבטיחו פיקוח
ובקרה על ניהול התאגידים הציבוריים .כן הוצע להקים רשות תאגידים ציבוריים שתפקידה יהיה
לקיים את הפיקוח והבקרה על כלל התאגידים הציבוריים באופן מקצועי ,רציף ושיטתי ,מבלי לפגוע
בעצמאותם מעבר לנדרש .
בשנים2011
ו-
2013
הכין משרד המשפטים תזכירי חקיק ה של חוק מסגרת להסדרת פעילותם של
התאגידים הציבוריים, ובשנת2014
פורסה טיוטת הצעת חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ה-
2014
(להלן–
)טיוטת הצעת החוק . טיוטת הצעת החוק התבססה במידה רבה על מסקנות המועצה
לתאגידים ציבוריים, תוך הטמעת הערות שהת
קבלו לאחר שיח שנערך עם התאגידים הציבוריים , אך
בדומה לתזכירי החוק שפורסמו קודם לכן, אף
היא לא קודמה.
במהלך השנים ,פורסמו מספר דוחות של מבקר המדינה בעניין ליקויים בהתנהלות התאגידים
הציבוריים ,אשר הצביעו גם הם על העדר פיקוח והסדרה מספקים של פעילותם .דוחות הביקורת
כללו המלצות לחוקק הסדרים רוחביים לכלל התאגידים הציבוריים ,שיקבע
ו את המסגרת
לפעולותיהם ,את התפיסה והכללים הראויים לדיווח ואת דרכי הפיקוח והבקרה עליהם4.
הדוח
האחרון פורסם
אך לפני פחות משנה , ובין היתר, המליץ בו" המבקר כי משרד המשפטים בשיתוף
משרד ראש ה ממשלה ומשרד האוצר
יפעלו להסדרה כוללת של פעילות התאגידים הציבוריים , ויבחנו
את האפשרות למנות גורם ממשלתי שבידיו ירוכזו באופן בלעדי האחריות לכלל התאגידים הציבוריים
והפיקוח עליהם, תוך שמירה על עצמאות של תאגידים בעלי אופי רגולטורי"
5.
התיקון המוצע
מוצע לקבוע כי
"תאגיד", כהגדרתו בסעיף21
לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-
1985
(להלן–
)החוק ,
יחויב
בעריכ
תם
של
דוחות כספיים שנתיים ,בהגשתם
לשר הממונה על החוק שהקים את התאגיד
ולחשב הכללי במשרד האוצר
ובפרסומם
.באתר האינטרנט של התאגיד
הדוחות הכספיים
ייערכו בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים, ו
יכללו את הפרטים הבאים :
-
;דוח מצב כספי / מאזן
-
;דוח ביצוע כספי / רווח והפסד
-
;דוח על שינויים בנכסים נטו / דוח על שינויים בהון העצמי
-
;דוח על תזרימי המזומנים
-
.ביאורים לדוחות האמורים וביאורים הכוללים את עיקרי המדיניות החשבונאית
מועצת התאגיד תהיה אחראית לעריכת הדוחות הכספיים ולאישורם, והם יוגשו עד לסוף חודש מרס
בכל שנה לגבי השנה הקודמת, ויפורסמו באתר האינטרנט של התאגיד ושל החשב הכללי.
במקביל, הצעת החוק מציעה להסמיך את
החשב הכללי
להורות לתאגיד מסוים על אופן עריכת
דוחותיו הכספיים או על מועד מאוחר יותר מזה הקבוע בחוק לפרס
ו.ם הדוחות הכספיים
עוד מוצע
4 ראו, למשל: דוח מבקר
המדינה- דוח שנתי
57ב לשנת
2006
.
5
'דוח המבקר, עמ28
.
3
לקבוע, כי במקרים שבהם החשב הכללי חולק על הדרך שבו התאגיד הציג את הפרטים בדוחות
הכספיים או אם החשב הכללי סבר כי נפל פגם בהליך עריכת הדוחו ת הכספיים או בהליך הבקרה
הפנימית עליהם–
הוא יהיה מוסמך להורות לתאגיד לגלות את עמדת החשב הכללי ולתאר את
.המחלוקת בדוחות הכספיים שהוא נדרש לפרסם
כמו כן, הצעת החוק מבקשת
להסמיך את שר האוצר
לפטור תאגיד מתחולת ההוראות המקנות
סמכויות כאמור לחשב הכללי כלפיו, אם ראה כי הדבר עלול לפגוע בהגשמת תפקידיו הציבוריים בשל
.מאפייניו הייחודיים ,בנוסף
מוצע
כי שר האוצר יהיה מוסמך להתקין תקנות לביצוע הסעיף, ובכלל
זה תקנות הנוגעות לאופן עריכת הדוחות הכספיים, בקרה פנימית על דוחות כספיים ובכלל זה הוראות
לעניין רואה חשבון מבקר, ועו.ד
,יצוין, כי ההסדרים המוצעים לעניין דוחות כספיים וסמכויות החשב הכללי לגביהן
אינן גורעות
מ סמכותו של שר האוצר לפי סעיף22
.לחוק לאשר את תקציבו של התאגיד
הוראות ההסדר המוצע ונקודות לדיון
הגדרת "תאגיד" שלגביו יחולו הוראות ההסדר המוצע (סעיף21
)לחוק
21
.
בפרק זה–
""תאגיד–
(1)
תאגיד שהוקם בחוק או מכוח סמכותו של שר שניתנה בחוק, והוא מוסד של המדינה או
:שנתקיים בו אחד מאלה
)(א
;הממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או בעקיפין
)(ב
;חבריו או חברי הנהלתו, כולם או מקצתם, מתמנים בידי הממשלה או בידי שר
למעט בנק ישראל, רשות;מקומית וחברה ממשלתית
(2)
חברה מוגבלת בערבות או הקדש, אשר שר או ראש רשות מקומית ממנה להם דירקטור או
;נאמן, לפי הענין, ואשר שר האוצר קבע שהוראות פרק זה, כולן או מקצתן, יחולו עליהם
לפי הגדר "ת "תאגיד
ב סעיף21
ל
חוק
,שעליה נסמך ההסדר המוצע
"תאגיד" שעליו יחול ההסדר בעניין
,פרסום דוחות כספיים :הוא אחד מאלה
(1
,) תאגיד שהוקם בחוק או מכוח סמכותו של שר שניתנה בחוק
ומתקיים בו אחד מאלה :
.א הוא
;מוסד של המדינה .ב הממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או ;בעקיפין .ג ,חבריו או חברי הנהלתו
;כולם או מקצתם, מתמנים בידי הממשלה או בידי שר
(2
) חברה מוגבלת בערבות או הקדש, ששר / ראש רשות מקומית ממנה להם דירקטור / נאמן, וששר
.האוצר קבע שהוראות הפרק, כולן או חלקן, הנוגע לתאגידים יחולו עליו
נקודות לדיון:
(1
)
חוסר בהירות באשר"להגדרת "תאגיד ציבורי –
קיים פער בין
הגדר
ת
""תאגיד ציבורי
ש בטיוטת
הצעת החוק
מ-
2014
)"("תאגיד שהוקם בחוק להגדרת "תאגיד" שבסעיף21
לחוק: מחד גיסא ,
ההגדרה שבסעיף21
"כוללת גם את החלופה של "חברה מוגבלת בערבות או הקדש( (פסקה2
))
שאינה
כלולה בהגדרה שבטיוטת הצעת החוק
מ-
2014
,
ויש מקום לבחון האם חלופה זו רלוונטית להסדר
המוצע ;מאידך גיסא , ההגדרה שבסעיף21
לא כוללת תאגידים שמקובל להגדירם כ"תאגידים
"ציבוריים
.ומוגדרים ככאלה לפי טיוטת הצעת החוק כך, למשל, לפי טיוטת הצעת החוק
מ-
2014
לשכת עורכי הדין
היתה מוגדר "ת כ"תאגיד ציבורי–
וכך אמנם
מקובל להגדירה –
אך ככל הנראה לא
"תיחשב כ "תאגיד לפי סעיף21
,לחוק( שכן היא אינה עונה על תנאי פסקה2
), וככל הנראה אף אינה
4
עונה על התנאים ש( בפסקה1
)(
שכן הלשכה איננה
מוסד של המדינ
ה , הממשלה לא משתתפת בתקציבה
והממשלה אינה ממנה את
חבריה או חברי הנהלתה).
נוכח פערים אלה מוצע לבקש ממשרד האוצר רשימה מפורטת של התאגידים שבאים בגדרה של
הגדרת "תאגיד" שבסעיף21
לחו
ק שלגביהם תחול חובת עריכת הדוחות הכספיים , ולבחון האם
הרציונאלים העומדים ביסוד ההסדר המוצע חלים ביחס לכלל התאגידים המנויים ברשימה
האמורה .
בנוסף, מוצע לבחון את האפשרות לקבוע הגדרה נפרדת של "תאגיד ציבורי" שלגביו יחול ההסדר
המוצע , חלף ההסתמכות על הגדרת "תאגיד" שבסעיף21
.לחוק
(2
)
חוסר בהירות באשר
ל תאגידים הציבוריים המוחרגים מתחולת החוק– ההגדרה שבס
עיף
21
לחוק
,ממעטת את בנק ישראל
את ה רשויות
ה
מקומיות ו
את ה חברות
ה
ממשלתיות
"מהגדרת "תאגיד.
בנוסף,
סעיף28
.א(י) המוצע ממעט מתחולת החוק את המוסד לביטוח לאומי
זאת, בשונה מ טיוטת
הצעת
ה חוק
מ-
2014
שבה הוחרגו מתחולת הצעת החוק )(ובכלל זה מחובת עריכת דוחות כספיים
תאגידים ציבוריים שונים, כדוגמת רשות ניירות ערך, המועצה להשכלה גבוהה, איגוד ערים כנרת
ו .התאחדות הצופים פער זה בין רשימת:החריגים מעורר שאלות ראשית ,
מדוע בעבר הממשלה סברה
שיש להחריג מתחולת
ה
הסדרי
ם
שאמורים לחול על תאגידים ציבוריים–
ובכלל זה
מ החובה לערוך
ולפרסם דוחות כספיים–
את רשות ניירות ערך, המועצה להשכלה גבוהה, איגוד ערים והתאחדות
הצופים
, ועוד ,
ואילו כעת היא סבורה שאין מקום
להחריגם?
6 שנית , מדוע בעבר הממשלה סברה שאין
מקום להחריג את המוסד לביטוח לאומי מ תחולת ההסדרים
שאמורים לחול
על תאגידים ציבוריים
–
ובכלל זה מהחובה לערוך
ולפרסם דוחות כספיים –
ואילו כעת היא סבורה שיש מקום
להחריגו?
?יתירה מזאת, מדוע אין בהצעת החוק כל התייחסות לחריגים אפשריים
נוכח פערים אלה מוצע לוועדה
לבקש הסברים באשר לשינוי בעמדת הממשלה בכל הנוגע לרשימת
התאגידים הציבוריים שאמורים להיות מוחרגים מתחולת ההסדר המוצע
, ו ,לגבש, במסגרת החוק
רשימה
של תאגידים ציבוריים
שיוחרגו מתחולת החובה לערוך ולפרסם דוחות כספיים.
הגדרת "דוחות כספיים" (סעיף28א(א) ו-
))(ב
28א.
דוחות כספיים של תאגיד
(א)
בסעיף זה" ,דוחות כספיים "
–
כל אלה:
(1)
דוח על המצב הכספי או מאזן;
(2)
דוח על הביצוע הכספי או דוח רווח והפסד ;
(3)
דוח על השינויים בנכסים נטו או דוח על השינויים בהון העצמי;
(4)
דוח על תזרימי המזומנים;
(5)
ביאורים לדוחות האמורים וביאורים הכוללים את עיקרי המדיניות החשבונאית.
(ב) תאגיד יערוך מדי שנה דוחות כספיים לפי הוראות סעיף זה.
מוצע להטיל על"תאגיד
" חובה
לערוך מידי שנה דוחות כספיים, ולהגדיר את תוכנם של הדוחות
.הכספיים שהתאגיד יהיה חייב להגיש
6
אמנם, סעיף28א(ט) מאפשר לפטור תאגידים מסוימים מסמכויות החשב הכללי, אך מדובר בפטור נקודתי
לגבי סמכויות
החשב הכללי
לפי סעיף28
,א המוצע
ולא בפטור גורף מעצם החובה לערוך דוחות כספיים , וגם הוא תלוי ברצונו של
שר האוצר ולא ברצון המחוקק.
5
נקודות לדיון:
(1
) הסדרה חלקית של תחום התאגידים הציבוריים והשלכותיה–
,כפי שתואר לעיל הצורך ביצירת
הסדרה כוללת
ל תאגידים הציבוריים מונח לפתחה של הממשלה כבר קרוב לשני עשורים, וחרף דוחות
מבקר המדינה בנושא והפצת טיוטת הצעת חוק לפני מספר שנים,
הסדרה רחבה ומקיפה של הנושא
לא קודמה. התיקון המוצע בוחר חובה נקודתית אחת מתוך
מכלול של הוראות הנדרשות ל הסדרה
כוללת לש תחום זה, ומב
קש לתקן אות
ה
בלבד. אמנם, עדיפה הסדרה חלקית ,על פני היעדר הסדרה
,עם זאת מוצע לוועדה לתת את דעתה על הקשיים השונים שמתעוררים כתוצאה מהעובדה שמדובר
ב :הסדרה חלקית
-
זהות הרגולטור : בהמלצות ההסדרה השונות שניתנו במהלך השנים, הוסכם כי יש צורך
ביצירת רשות רגולטורית
י
יחודי
ת ומקצועי
ת שתפקיד
ה יהיה לפקח על התאגידים הציבוריים
)(בדומה לרשות החברות הממשלתיות לגבי חברות ממשלתיות
. הסדר
ת
סוגיית הדוחות
הכספיים
כנושא עצמאי, מעוררת את שאל
ת
זהות הרגולטור המתאים לפקח על החובות
המוצעות:
האמנם החשב הכללי הוא הרגולטור הטבעי שאמור לפקח?על תאגידים ציבוריים
-
העדר הסדרים תומכים : בהמלצות ההסדרה השונות שניתנו במהלך השנים, הושם דגש על
,)יצירת מערך של בעלי תפקידים בתאגיד (רואה חשבון מבקר, יועץ משפטי, מבקר פנימי
קביעת אורגנים בתאגיד (ועדת ביקורת), וקביעת ממשל תאגידי שישפר את פעילות התאגיד ,
ובכלל זה את דוחותיו הכספיים
. הסדר
ת
סוגיית הדוחות הכספיים ללא יצירת המעטפת
החקיקתית הנוגעת לפעילות התאגיד,
הופכת את ההסדרה
למקוטעת
, חלקית ו
פחות יעילה .
אחת התוצאות של אופן ההסדרה המוצע היא ה צורך שנוצר בהסמכת שר האוצר לקבוע
הסדרי מעטפת משלימים (כגון אלו הנוגע ,)ים למינוי רואה חשבון מבקר שבדרך הטבע
אמורים להיקבע באופן
מסודר ו
מקיף על ידי המחוקק
)(ראו להלן.
-
הגדרת תאגיד : בהמלצות ההסדרה השונות שניתנו במהלך השנים, נעשה ניסיון מקיף להגדיר
מיהם התאגידים הציבוריים שעליהם יחולו ההסדרים, ומי מהתאגידים יוחרג–
בהיקף כזה
או
אחר– מתחולת ההסדרים. הסדר
ת
סוגיית הדוחות הכספיים לבדה, במסגרת חוק יסודות
,התקציב מובילה להישענות על
הגדר
ת
""תאגיד
ש בסעיף21
לחוק, ש כפי שהוסבר לעיל
מעוררת קשיים ו ספק אם רלוונטית להסדר
ה .מוצע
(2
)
"הגדרת "דוחות כספיים –
סעיף33א לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-
1975
מגדיר "דוחות
כספיים" לעניין חברות ממשלתיות באופן הבא: מאזן; דוח ריוח והפסד, כולל יעוד רווחים; דוח
המשאבים ואופן השימוש בהם; בחברה שיש לה חברת בת– דוחות כספיים מאוחדים. ס
עיף
171
)(א
לחוק החברות, התשנ"ט-
1999
, קובע
כי חברה שהיא תאגיד מדווח תנהל חשבונות ותערוך דוחות
כספיים לפי חוק ניירות ערך
, התשכ"ח-
1968
שבסעיף1
שבו :מגדיר "דוחות כספיים" באופן הבא
"מא
זן, דוח יר
ווח והפ
סד
ודוחות אחרים שנקבעו בתקנות". מה פשר הפער בין ההגדרה המוצעת לאלו
החלות על חברות רגילות וחברות ממשלתיות, ומדוע שלא להשתמש בהגדרות אלה או להפנות
אליהן?
חובת תאגיד לעריכת דוחות כספיים (סעיף28
)א(ג,
)(ד ו-
)(ה)
)(ג
מועצת התאגיד אחראית "לעריכת הדוחות הכספיים ולאישורם; לעניין זה, "מועצת תאגיד–
מועצת תאגיד או כל גוף אחר הממלא בתאגיד תפקיד דומה לתפקיד של מועצת תאגיד או לתפקיד
.של דירקטוריון בחברה, אף אם כינויו שונה
)(ד הדוחות הכספיים ייערכו בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים; החשב הכללי, או מי
שהוא
.הסמיכו לכך, רשאי להורות לתאגיד מסוים על אופן עריכת דוחותיו הכספיים, בהתאם לכללים אלה
6
)(ה
הדוחות הכספיים המאושרים כאמור בסעיף קטן (ג) יוגשו לשר הנוגע בדבר ולחשב הכללי במשרד
האוצר, לא יאוחר מיום31
.במרס בכל שנה, לגבי השנה הקודמת
מוצע לקבוע כי מועצת התאגיד– ש בדומה לדירקטוריון בחברה תפקידה לקבוע את מדיניות התאגיד
ולפקח
על
התנהלותו התקינה והיעילה ומימוש מטרותיו–
תהיה אחראית על עריכתם ואישורם של
הדוחות הכספיים השנתיים של התאגיד. הדוחות הכספיים ייערכו בהתאם לכללי החשבונאות
המקובלים,
ומוצע להסמיך את החשב הכללי להורות לתאגיד מסוים כיצד עליו לערוך את דוחותיו
.הכספיים באופן שיישם נכונה את כללי החשבונאות המקובלים
עוד
מוצע לקבוע,
כי הדוחות הכספיים יוגשו לשר הנוגע בדבר ולחשב הכללי לא יאוחר מסוף חודש
,מרס בכל שנה.לגבי השנה הקודמת
נקודות לדי
ון:
(1
") "אחראית לעריכת הדוחות–
מציע להיצמד לניסוח שבס
עיף
33
לחוק החברות הממשלתיות
(ובאופן דומה גם בטיוטת הצעת חוק התאגידים הציבוריים) "הדירקטוריון
ידאג
מדי שנה
לעריכתם
" של דוחות אלה...", ולכתוב מועצת התאגיד אחראית תדאג מדי שנה
לעריכת הדוחות הכספיים ו תהא
אחראית על
ל...אישורם ."
(2
) המשמעות של הפרת האחריות–
מה המשמעות של הטלת אחריות לעריכת הדוחות הכספיים
ולאישורם על מועצת התאגיד? אם החובה
מופרת,
/ האם יש סנקציות כלשהן על אי עריכת הדוחות
אי אישורם? האם שר האוצר יכול שלא לאשר תקציב בשנה שלאחר מכן, בשל העדר עריכה /
פרסום
?של דוחות כספיים על ידי התאגיד
(3) אופי סמכותו של החשב הכללי –
מכיוון שההוראה המוצעת כבר קובעת כי הדוחות הכספיים
ייערכו בהתאם
לכללי החשבונאות המקובלים , מה, אפוא, טיב סמכותו המוצעת של החשב הכללי
להורות לתאגיד מסוים לערוך את דוחותיו הכספיים
בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים ? מה
מוסיפה הוראתו של החשב הכללי על מה שגם ככה קובע החוק? בדברי ההסבר נכתב שהחשב הכללי
יהיה רשאי מכוח הוראה זו "ל הורות לתאגיד מסוים כיצד עליו לערוך את דוחותיו הכספיים, באופן
שיישם
נכונה
את כללי החשבונאות המקובלים...". ככל שזו הכוונה יש לדייק את הדברים ולכתוב כי
" החשב רשאי להורות לתאגיד מסוים על אופן עריכת כיצד ליישם את כללי החשבונאות המקובלים
שלפיו הוא נדרש לערוך את
דוחותיו הכספיים , בהתאם לכללים אלה ."
(4
) אמות המידה להפעלת הסמכות–
ההוראה המוצעת אינה מבהירה מהן אמות המידה שלפיהן
יפעיל
החשב הכללי את
סמכותו המוצעת : האם לפי תחום הפעילות של התאגיד? היקף מחזור
?הפעילות של התאגיד? האופי המיוחד של התאגיד
(5
) הסדרים מקבילים–
בהסדרים מקבילים(
סעיף33ב ל חוק
חברות ממשלתיות;
סעיף36א ל חוק
ניירות ערך)
הסמכות של הרגולטור להורות על"דרך הצגת הפרטים בדוחות הכספיים" מ וגבלת אך
ורק למקרים שבהם
הוראות לעניין
זה
לא נ קבעו .בכללים, בדין או בעקרונות החשבונאיים המקובלים
מדוע, אפוא, דווקא לגבי תאגידים ציבוריים
מתבקש להעניק לחשב הכללי סמכות רחבה י ,ותר
שמאפשרת לו להורות על"דרך הצגת הפרטים" גם במקרים שיש כללי חשבונאות מקובלים? מ הי
ההצדקה להרחבה המו צעת לעומת
ההסדרים המקבילים?
הגשת הדוחות הכספיים ופרסומם (סעיף28א(ו) ו-
))(ז
)(ו
חלק החשב הכללי על דרך הצגת הפרטים בדוחות הכספיים או סבר כי נפל פגם בהליך עריכתם
או בהליך הבקרה הפנימית עליהם, רשאי הוא להורות לתאגיד לגלות את עמדת החשב הכללי ולתאר
.את המחלוקת בדוחות הכספיים, להנחת דעת החשב הכללי
7
)(ז
מועצת התאגיד תפרסם, באתר האינטרנט של התאגיד, את הדוחות הכספיים60
ימים לאחר מועד
הגשתם כאמור בסעיף קטן (ה), אלא אם כן הורה החשב הכללי לתאגיד לפרסמם במועד מאוחר
;יותר
.החשב הכללי יפרסם את הדוחות הכספיים באתר האינטרנט של החשב הכללי
מוצע לקבוע כי כאשר קיימת מחלוקת בין התאגיד ל
בין ה חשב הכללי בנוגע לאופן הצגת הפרטים
בדוח הכספי, או כאשר מוצא החשב הכללי שנפל פגם בעריכת הדוח הכספי או בהליך הבקרה עליו–
יהיה החשב רשאי להורות.לתאגיד לשקף זאת בדוחות
כן מוצע לקבוע כי תאגיד יפרסם את דוחותיו הכספיים לציבור60
ימים לאחר שהגיש את הדוח לשר
ולחשב הכללי . בדברי ההסבר נטען כי המטרה היא לאפשר לחשב הכללי עד למועד הפרסום לבדוק
את הדוחות ולהחליט באיזה מהם נדרשת בדיקה מעמיקה יותר , ואם מצא החשב הכללי שנדרשת
.בדיקה מעמיקה יותר, מוצע להסמיך אותו לדחות את מועד פרסום הדוחות לציבור למועד שיורה
נקודות לדיון:
(1
)
המשמעות של גילוי דעתו של החשב הכללי–
מה המשמעות והמטרה של גילוי עמדתו של החשב
הכללי? האם רק העניין בשקיפות או שיש כאן גם מטרה )(או לכל הפחות אפשרות של שיימינג או
הפעלת לחץ על התאגיד? האם גילוי עמדת החשב הכללי חושפת את התאגיד לתביעות? לביקורת של
מבקר המדינה? האם יש בגילוי עמדתו של החשב הכללי כדי לחשוף את חברי מועצת התאגיד לאחריות
אישית על אישור הדוחות הכספיים באופן לא תקין? האם עש ויה להיות לעמדתו זו של החשב הכללי
?השלכה על אישור או אי אישור התקציב השנתי של התאגיד
(2
) סמכויות החשב הכללי ועצמאות התאגידים הציבוריים–
הענקת סמכות לשר האוצר לפטור
תאגידים ציבוריים מסמכויותיו המוצעות של החשב הכללי–
ובכלל זה מהסמכות להורות לתאגיד
לשקף את מחלוקתו עם החשב הכללי–
בשל החשש מפגיעה "בהגשמת תפקידיו הציבוריים בשל
מאפייניו הייחודיים" שבסעיף28
א(ט) המוצע, מלמדת כי הסמכויות אותן מוצע להעניק לחשב הכללי
עלולות לפגוע בעצמאות ובשיקול הדעת של התאגיד הציבורי.
,זאת
ב
ניגוד
לרציונאל שהוביל לכך
מלכתחילה ששטח הפעילות הועבר לתחום אחריותו של תאגיד ציבורי ולא הוסדר על ידי יחידה
מיחידות הממשלה. נוכח הרצון לשמור על עצמאותם של התאגידים הציבוריים מוצע לוועדה לשקול
את היקף הסמכויות אותן מוצע להעניק לתאגידים הציבוריים ואת משמעותן.
(3
)
אמות המידה להפעלת הסמכות–
גם כאן לא ברור מהן אמות המידה שלפיהן יחליט החשב
להורות על פרסום הדוח הכספי במועד מאוחר יותר: כי התאגיד לא הספיק? בגלל אופי פעילות
התאגיד ?
בדברי ההסבר נטען כי מדובר במקרים
שהחשב מצא שיש צורך בבדיקה מעמיקה יותר . ככל
שזו.הכוונה, יש לדייק את הדברים בנוסח הסעיף
ההסדר המוצע והסדרים פרטניים של תאגידים (סעיף28
))א(ח
)(ח
הוראות סעיף זה באות להוסיף על הוראות לעניין דוחות כספיים החלות על תאגיד מכוח החוק
שלפיו הוקם, ולא לגרוע מהן; ואולם הייתה בחוק שלפיו הוקם התאגיד הוראה לעניין הגוף המאשר
בתאגיד את הדוחות הכספיים או הוראה לעניין מועד הגשתם, תחול על אותו תאגיד ההוראה שבחוק
שלפיו הוקם והמועד להגשת הדוח הכספי לחשב הכללי יהיה מועד ההגשה הקבוע בחוק שלפיו הוקם
.התאגיד
מוצע כי הוראות ההסדר המוצע יחולו
ב
נוסף
על הוראות ספציפיות החלות על תאגידים מכוח החוקים
שלפיהם הם הוקמו, ולא במקומם. ואולם, אם בחוק שמכוחו הוקם תאגיד קבועה הוראה לעניין
הגורם בתאגיד המוסמך לאשר את הדוחות הכספיים או לעניין מועד הגשת הדוחות הכספיים–
תגבר
הוראה זו על ההוראות שבסעיף28א המוצע.
8
נקודות לדיון:
היחס בין ההסדר המוצע להסדרים בחוק המקים את התאגיד וחשש מ
רגולציה כפולה –
בטיוטת
הצעת החוק
מ-
2014
הוצע לקבוע כי אם יש בחוק שמקים את התאגיד הוראה מפורשת לעניין מסוים
הסותרת הוראה מהוראות הצעת החוק האמורה– תחול באותו עניין ההוראה שבחוק המקים . לעומת
זאת, לפי ההסדר המוצע גם אם יש הוראה אחרת בחוק המקים–
למעט הוראה לעניין
זהות הגוף
המאשר בתאגיד את הדוחות הכספיים
והמועד להגשת הדוח הכספי –
תחול ההוראה שבחוק המקים
ובנוסף תחול ההוראה המוצעת . פער ניסוחי מכוון ,זה עלול ליצור רגולציה כפולה על תאגידים ולא
ברור מהי ההצדקה לו. כך, למשל, לשכת עורכי הדין חייב
ת לפי ס
עיף
95(ו) לחוק לשכת עורכי הדין ,
התשכ"א-
1961
,
להגיש מדי
שנה דוחות כספיים לשר המשפטים. לפי ההסדר המוצע
(בשונה מההסדר
שבטיוטת הצעת החוק מ-
2014
)
, לשכת עורכי הדין תידרש להגיש דוחות כספיים
הן לשר המשפט ים
והן
.לחשב הכללי לא ברורה ההצדקה
לרגולציה כפולה זו , שכן הרציונאלים העומדים ביסוד ההסדר
המוצע
מקבלים לכאורה את ה מענה הראוי גם אם לשכת עורכי הדין תגיש
את דוחותי
ה
הכספיים רק
.לשר המשפטים ולא לחשב הכללי
סמכות שר האוצר לפטור מתחולת הוראות (סעיף28
))א(ט
)(ט
שר האוצר בהסכמת שר המשפטים רשאי, בצו, לפטור תאגיד מתחולת הוראות המקנות סמכויות
לחשב הכללי כלפיו כאמור בסעיפים קטנים (ד), (ו), ו-
(ז), כולן או חלקן, אם ראו כי החלת ההוראות
.האמורות על התאגיד עלולה לפגוע בהגשמת תפקידיו הציבוריים בשל מאפייניו הייחודיים
מוצע להסמיך את שר האוצר, יחד עם שר המשפטים, להחריג תאגיד מתחולת הוראות המקנות
סמכויות לחשב הכללי כלפיו, אם ראו כי החלת הסמכויות שהוקנו לחשב הכללי עלולה לפגוע בהגשמת
תפקידיו הציבוריים של התאגיד בשל מאפייניו הייחודיים. יודגש
, כי
מדובר אך ורק
על
מתן פטור
מתחולת סמ כויות החשב הכללי, אך לא על מתן פטור מהחובה היסודית של עריכה, הגשה ופרסום של
.דוחות כספיים שנתיים
נקודות לדיון:
דוגמאות–
האם אפשר לתת דוגמה לתאגיד שהוראה של החשב הכללי על אופן יישום הכללים
החשבונאיים (ס"ק (ד)), על גילוי עמדתו החולקת של החשב הכללי (ס"ק (ו)), או על פרסום במועד
))מאוחר יותר (לפי ס"ק (ז תפגע?""בהגשמת תפקידיו הציבוריים בשל מאפייניו הייחודיים
פטור המוסד לביטוח לאומי (סעיף28
))א(י
)(י
.הוראות סעיף זה לא יחולו על המוסד לביטוח הלאומי
. מוצע להחריג את המוסד לביטוח לאומי מהחובה לערוך, להגיש ולפרסם דוחות כספיים שנתיים
נקודות לדיון:
החרגת המוסד לביטוח לאומי–
לא ברור מהי ההצדקה להחרגת המוסד לביטוח לאומי מתחולת
החוק, שכן הרציונאלים שהוצגו בהצעת החוק–
הן לעניין הצורך בשקיפות ובפרסום הדוחות
הכספיים והן לעניין הצורך בהכנת דוחות כספיים שיהיו ערוכים ומבוקרים באופן הרצוי בהתאם
לכללי חשבונאות מקובלים – חלים, ואולי אף ביתר שאת, לגבי המוסד לביטוח לאומי .
9
הסמכת שר האוצר להתקין תקנות (סעיף50
()(א5
))א
50
.
)(א
שר האוצר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל
הנוגע לביצועו, לרבות בדבר–
(1)
;סדרי ניהול הכספים והחשבונות של המדינה
(2)
;"פירוט נוסף של תכניות למעט תכניות בסעיף תקציב "הכנסת
(3)
ביצוע החלטות הממשלה בדבר המדיניות הכלכלית ומדיניות השכר וכוח האדם
;שלה, ככל שיש להן השלכה על התקציב
(4)
דרכי ההכנה של חוק התקציב השנתי, ובכלל זה הוראות ומבחנים לפירוט סעיפי
התקציב לתחומי פעולה ולתכנ יות, וכללים והוראות לגבי סוגי פעילויות שלגביהן
;תתוקצב הרשאה להתחייב והתנאים לכך
(5)
דרכי הביצוע של תכניות שלגביהן נקוב סכום הוצאה מותנית בהכנסה, ובכלל זה
הוראות בדבר ניהול כספים הנובעים מתקבולים בתכנית פלונית שעלו על הסכום הנקוב
כאמור וכן תנאים לגבי השימו ש במנת המימון שנקבעה לפי סעיף9
לתכניות שמופיע
;בהן סכום הוצאה מותנית בהכנסה
(5
)א
אופן עריכת הדוחות הכספיים בידי התאגיד, לרבות התקינה והמדיניות
החשבונאית המתאימות לעריכתם בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים; בקרה פנימית
על דוחות כספיים של תאגיד, ובכלל זה הוראות
לעניין מינוי של רואה חשבון מבקר
,לתאגיד, שיבקר את הדוחות הכספיים השנתיים ויחווה את דעתו עליהם, תנאי כשירותו
.משך כהונתו וקביעת שכרו; אופן הגשת הדוחות הכספיים לחשב הכללי
(6)
דע מי ה שיש למסור לצורך בי
צו.ע חוק זה ודרכי מסירתו
. . . .
מוצע לתקן את סעיף50
)(א לחוק הקובע עניינים שונים ששר האוצר מוסמך לקבוע בתקנות, ולהוסיף
בו את הסמכת שר האוצר לקבוע תקנות בדבר אופן עריכת הדוחות הכספיים, ובכלל זה סוג התקינה
של עריכת הדוחות הכספיים והמדיניות החשבונאית שיש ליישם בדוחות, וכן תקנות לעניין הבקרה
הפנימית על הדוחות הכספי
ים ובכלל זה הוראות לעניין רואה חשבון מבקר בתאגיד.
נקודות לדיון:
(1
)
הסמכה לקביעת חובת
מינוי רואה חשבון מבק ר בחקיקת משנה–
,בחקיקה העוסקת בתאגידים
ובכלל זה ב
חלק מה ,חוקים שמקימים תאגידים ציבוריים חובת מינוי רואה החשבון המבקר, תנאי
'כשירותו וכו
מופיעים בחקיקה ראשית ולא
ב
חקיקת משנה.
מדובר
ב
הוראות הנוגעות למבנה התאגיד
ול
בעלי התפקידים בו,
וזאת בדומה לחובה למנות יועץ משפטי ולחובה למנות
מבקר פנימי ,. לכן
הסמכת
השר לקבוע הוראות מעין אלה, ובכלל זה את עצם החובה למנות רואה חשבון מבקר,
בחקיקת
משנה– מעורר
ת קושי.
מוצע לוועדה לשקול את
קביעת
,ההוראות הרלוונטיות
ולמצער את עצם חובת
,מינוי רואה החשבון המבקר
בחקיקה ראשית.
(2) אישור הכנסת לתקנות –
מוצע לוועדה לשקול את הצורך בהוספת אישור של ועדת החוקה של
הכנסת לתקנות שייקבע שר האוצר ,, ביחס להוראות הנוגעות למינוי רואה החשבון, תנאי כשירותו
.משך כהונתו וקביעת שכרו