חומר רקע
1
נקודות עיקריות לתמיכה ב
הקמת ה
רשות הלאומית לרגולציה
עמד ת מכון
אהרן למדיניות כלכלית, אוניברסיטת רייכמן-הבינתחומי
מוגש לו
עדת החוקה, חוק ומשפט
פרופ' צבי אקשטיין, ד"ר שרית מנחם-כרמי
אוקטובר2021
1. כיצד רגולציה עודפת ונטל בירוקרטי פוגעות במשק?
קיימים מספר מנגנונים כלכליים דרכם רגולציה עודפת ונטל בירוקרטי עלולות לפגוע בעסקים וברווחת האזרחים :
א .
:יצירת חסמי כניסה
רגולציה עודפת ונטל בירוקרטי
כבד
עשויים ליצר חסמי כניסה לענפים
מסוימים
. רגולציה
עודפת עשויה
להתבטא ב
דרישות רגו
ל טוריות
מחמירות ביחס למקובל במדינות מתקדמות. ה-
OECD
מצא כי הדרישות לכניסה של חברות
בינלאומיות לישראל מחמירות מאוד
בין היתר בשל דרישת תושבות מחברי דירקטוריון, הגבלות מחמירות על כניסת עובדים
זרים מומחים ומשך השהות שלהם ובאפליה של חברות בינלאומיות עם העדפה לרכש מקומי מצד הסקטור הציבורי וחוקים
.נוספים
גם
נטל בירוקרטי גבוה יכול להוות חסם כניסה. כיום הדרישות לקבלת רישיון עסק כרוך בתהלי ך רישוי ארוך הכולל לפחות7
גורמים
.ממשל מאשרים שהדרישות שלהן לעיתים סותרות והן לרוב אינן שקופות
:ההשפעה
חסמי כניסה
פוגעים בתחרות ., מעניקים כוח שוק עודף לפירמות מסוימות ופוגעים בפריון ובהשקעות קיומה של
תחרות ואפילו רק איום בתחרות מתמרץ את הפירמות להתייעלו
ת ,השקעות
והפחתת מחירים .
ב .
נטל בירוקרטי כבד על הפעילות השוטפת: נטל בירוקרטי כבד על הפעילות השוטפת יוצר על
ו יות גבוהות יותר לפירמות ומהווה
מס על הפעילות השוטפת. נטל בירוקרטי כרוך בתהליכים בירוקרטיים ארוכים יוצר אי ודאות לסקטור העסקי ו
מעלה
את הסיכון
.על ההשקעות
:ההשפעה מס על הפעילות השוטפת מייקר
העלויות לפירמות ולכן גם את המוצרים
והשירותים
במשק. יוקר המחיה בישראל
גבוה ב-
20%
ביחס למדינות עם רמה דומה של .תוצר לנפש
2 .
מצבה היחסי של ישראל והמלצות הגופים בין-
לאומיים
,חשיבותה של רגולציה חכמה, המשיגה את יעדי הרגולציה בעלויות בירוקרטיות נמוכות
מ ,עודדת יזמות, השקעות ותעסוקה
.מודגשת בעידן הכלכלה הגלובלית שבו מדינות רבות מתחרות על משיכת עסקים והשקעות מכל המקורות, מקומיים וזרים
לאור החשיבות הכלכלית של מנגנוני הרגולציה פיתחו
בשני העשורים האחרונים גופי מחקר בין-
לאומיים כדוגמת הבנק העולמי
וארגון ה-
OECD, מדדים הבוחנים את מצבן היחסי של כלכלות בהיבטי רגולציה . ממדדים אלו עולה כי מצבה של ישראל אינו
טוב .
,כך למשל
י קי מת בישראל
רגולציה מחמירה בכל הקשור לכניסה של חברות זרות (מדד ה-
STRI
של ה-
OECD
, מקום34
מתוך37
)
( . איכותה הירודה של הבירוקרטיה מודגשת בנתוני מדד קלות עשיית העסקיםDoing Business
) שמציג את כי משך
2
הזמן להשלמת תהליכים עסקיים
שכיחים ארוך בישראל בהשוואה למדינות הסמן1
. כך למשל ,הזמן הכרוך בקבלת אישורי בנייה
רישום רכוש, הקמת עסק, אכיפת חוזים, חיבור לרשת החשמל, תשלומי מיסים, תהליכי חדלות
פירעון
ותהליכים הקשורים
.ביבוא ויצוא
כבר ב-
2008-2009
על רקע הצטרפותה של ישראל ל-
OECD
הציג
ה ארגון דרישה מישראל לשפר את איכות הרגולציה
והבירוקרטיה .
מאז נעשו שינויים חיוביים רבים אולם לא נרשמה הקלה משמעותית בנטל הבירוקרטי בישראל ו טיוב רגולציה
והפחתת הנטל הבירוקרטי היא עדיין המלצה עיקרית של ארגון ה-
OECD
והבנק העולמי עבור קובעי מדיניות כלכלית
.בישראל
3 .
?כיצד אנחנו יודעים שהרגולציה העודפת והנטל הבירוקרטי מהווים חסם צמיחה לכלכלת ישראל
.כפי שתואר לעיל רגולציה עודפת ובירוקרטיה מעכבות השקעות ויזמות ההשקעות של הסקטור
העסקי
בישראל נמוכות מאוד
ולכן מלאי ההשקעות של הסקטור העסקי נמוך
. תת ההשקעה של הסקטור העסקי הוא גורם מרכזי בפער ב תוצר לשעת עבודה
)(פריון העבודה .בין ישראל למדינות הסמן התוצר לשעת עבודה בישראל הוא40.9
דולר לשעה, לעומת66.2
דולר לשעה במדינות
מובילות באירופה הדומו
ת לישראל
)(מדינות הסמן –
פער של25.3
.דולר לשעת עבודה מלאי ההשקעות לשעת עבודה של הסקטור
העסקי בישראל בציוד ,
מכונות
ו-
ICT
נמוך ב -
56%
.מממלאי ההשקעות לשעת עבודה של הסקטור העסקי במדינות הסמן הפער
במלאי ההשקעות של הסקטור העסקי , מהווה35%
מהפער בתוצר לשעת עבוד
ה (9
$)
.
הרגולציה העודפת והנטל הבירוקרטי
מעכבות גם השקעות ממשלתיות שהרי גם השקעות ציבוריות
נדרשות לעמוד בכללי הרגולציה העודפת והנטל הבירוקרטי .
מלאי ההון הציבורי נמוך מזה של ממוצע מדינות הסמן ב-
65%, ולמעשה הוא הנמוך ביותר מבין מדינות ה-
OECD
להוציא
.את לטביה
הפער במלאי ההשקעות של הסקטור הציבורי, מהווה30%
( מהפער בתוצר לשעת עבודה7.5
$
.)
ה-
OECD
העריך
כי שיפור הרגולציה בישראל אפילו רק לממוצע ה-
OECD
יעלה את התוצר לנפש ב-
3.75%
תוך5 שנים ו-
5.75%
בתוך עשור (כ-
75
.)מיליארד שקל
ניתוחים אלו מורים שלטי
וב הרגולציה והפחתת הבירוקרטיה השפעות מקרו-
כלכליות חיוביות על המשק
.הישראל ויתרמו לצמיחה כלכלית
כבר ב-
2016
זיהה מכון אהרן את הרגולציה העודפת והנטל הבירוקרטי הכבד כחסם לצמיחה כלכלית בישראל והפחתת יוקר
מחיה2. הרגולציה והבירוקרטיה עמדו בליבת הדיונים שקיימה הו ועדה לקידום כלכלי של ענפי המסחר והשירותים בהובלת
משרד הכלכלה ומכון אהרן.
הוועדה המליצה לטפל באופן יסודי בנושא על ידי מנגנון ממשלתי שיוכל לטפל בבעיות השורש של
הרגולציה בישראל3
. כפי שקיים במדינות מתקדמות אחרות ולכן אנו תומכים ברפורמה המוצעת
1
''מדינות הסמן
הן מדינות בסדר הגודל של ישראל מבחינת האוכלוסייה, ומבחינת אופי הצמיחה, הנשען על הון אנושי, אבל יש בהן רמת
תוצר לנפש ופריון גבוהים יותר, ושיעורי עוני נמוכים יותר. קבוצת מדינות זו כוללת את אוסטריה, דנמרק, פינלנד, אירלנד, הולנד ושוודי ה
שלכולן רמת תוצר לנפש הגבוהה ממוצע ה-
OECDוכן שיעורי עוני נמוכים. אנו סבורים כי ממוצע ה-
OECD
,אינו היעד הנכון לשאוף אליו
מ כיוון שהוא מושפע גם ממדינות עניות יחסית. הנוכחות של מדינות אלו במדד אינה צריכה להשפיע לדעתנו על השאיפות של ישראל; ישראל
צריכה לשאוף להידמות למדינות המובילות ב.אירופה
2 אקשטיין צבי, שרית מנחם-
( כרמי, סרגיי סומקין2021), "המשבר כהזדמנות למדיניות תומכ
ת צמיחה"
, נייר מדיניות, מכון אהרן למדינות
.כלכלית
( סומקין סרגיי2019), "מנגנון להפחתת הנטל הבירוקרטי באמצעות מודל ה-
SCM
.", נייר מדיניות, מכון אהרן למדינות כלכלית
( חילף, אנואר ואסתי גולדהמר2016
), "הפחתת הנטל הבירוקרטי לעסקים בישראל", מכון אהרן.למדיניות כלכלית
( אקשטיין, צבי, אסתי גולדהמר, אביחי ליפשיץ, אריאלה מוזדן ותום טרילניק2016
א), "רפורמה לקידום עסקים באמצעות הפחתת הנטל
.הבירוקרטי", מכון אהרן למדיניות כלכלית
3
( דוח הוועדה לקידום כלכלי של ענפי המסחר והשירותים2021), משרד הכלכלה והתעשייה ומכו ן אהרן למדיניות
כלכלית .
3
4
.
?מדוע איכות הרגולציה והבירוקרטיה בישראל ירודה כל כך
:מספר סיבות הקשורות זו בזו
א .נטייה
של הרגולטור להגן על האינטרסים עליהם הוא מופקד (בריאות הציבור, ביטחון הציבור, הגנת הצרכן)וכיו"ב
ללא
התייחסות
או מדידה של העלויות שהרגולציה משיתה על המגזר
העסקי .נטייה
זו נובעת גם בשל האחריות האישית הגבוהה של
.הרגולטורים בישראל
ב. אין אבחנה ברמות הסיכון שהעסקים מגלמים לכן דרישות אחידות ומחמירות מוטלות גם על עסקים שפעילותם מגלמת רמת
סיכון נמוכ
ה .
ג .
אין מדידה של מלאי הבירוקרטיה-
כיום כל רגולטור משית את הרגולציה בתחום אחריותו, כאשר תהליכים בירוקרטיים
,רבים הם חוצי משרדים ו .אין גורם ממשלתי העוקב ומתכלל את סך הנטל הבירוקרטי
ד. החמרה בהשוואה לסטנדרטים בין-
לאומיים–
הרגולטור קובע דרישות בצורה עצמאית, ללא התייחסות
למדינות ייחוס
וללא
.תשתית מחקרית מספקת
5
.
ללמוד מהניסיון הבינלאומי– למה צריך רשות לרגולציה?
.א
ייעול ושיפור עבודת הרגולטורים בקביעת רגולציה איכותית
: מטרת הרשות המוקמת
היא
ייעול
ושיפור עבודתם של
הרגולטורים באופן שיאפשר להם לקבוע רגולציה איכותית, כזו המשיגה את יעדי הרגולציה בעלויות בירוקרטיות נמוכות; ותוך
שהיא מביאה שיקולי תחרות, פריון ויוקר מחיה . מדובר בגוף מייעץ ומלווה לרגולטורים תוך שהם מבצעים תפקידם ונושאים
באחריות תחומי אחריותם
וכפי שקיים במדינות מתפתחות אחרות שהקימוRegulatory Oversight Body
(
ROB
(
. התפיסה
העומדת בבסיס הצורך להקמת גוף ממשלתי מייעץ לרגולטורים היא
כי ל כל הרגולציות מכנה משותף המחייב הבנייה סדורה של
.תהליכי קבלת החלטות מושכלים ואחידים
.ב
:הקמת פעילות מדידה לעלות הבירוקרטיה כפי שקיים במדינות מפותחות הניסיון הבין-
לאומי במדינות מערביות מתקדמות
הוא כי מדידה שיטתית ומבוקרת של עלות הבירוקרטיה היא הכרחית בדרך לצמצום הנטל הבירוקרטי. מודל המדידה הרווח
ביותר אשר אומץ כמתודולוגיה אחידה למדידת עלות הב ירוקרטיה על ידי ארגון ה-
OECD
והאיחוד האירופי הוא מודל ה -
SCM
(
Standard Cost Model
). המודל מספק שיטה פשוטה ועקבית למדידת עלות הבירוקרטיה שמוטלת ידי הממשלה והוא מיושם
,במדינות רבות וביניהן אוסטריה, גרמניה, אירלנד, לטביה, לוקסמבורג
אנגליה
, נורבגיה, שוודיה, פ ,ינלנד, בלגיה, הולנד, צרפת
.הונגריה, איטליה, צ'כיה, פולין ואסטוניה
ג. יעוץ בהליכי רגולציה תוך משרדיים:
-
:זרם
הרשות תייעץ ותבקר גיבוש וקביעה של רגולציה תוך שימת דגש והטמעה של מתודולוגיות של איכות תהליכי הערכת
השפעות הרגולציה (דוחRIA
. ) ברגולציות משמעותיות שיש להן השפעות מקרו כלכליות ובתיאום עם הרגולטור
.ב:מלאי
אנו מציעים כי כדי לטפל במלאי הרגולציה, יבחרו מידי שנה הרגולטור והרשות2-3
תהליכים רגולטורים משמעותיים
בהיבטים של תחרות ויוקר מחיה ועבורם תעשה מדידה והערכת איכות הרגולציה והבירוקרטיה .
4
ד . יעוץ בהליכי רגולציה בין משרדיים
הצורך בתיאום בין רגולטורים שונים, אשר כל אחד מהם מתמחה במשטר רגולטורי מסוים ורבים מהם חלים במקביל על אותו
עסק, הינו גורם מורכבות אינהרנטי לרגולציה גם במדינות המתקדמות ביותר. עם זאת, ישראל חריגה במספר משרדי הממשלה
והרגולטורים, ובהיקף החפיפות בין תחומי אחריותם. העדר התיאום והסנכרון בין משרדים, יוצרים לעיתי ם מצב של דרישות
.סותרות ומקשים על המגזר העסקי
.הרשות תהווה גורם מתאם בין רגולטורים