חומר רקע
1
11
אוקטובר2021
ה' חשון תשפ"ב
לכבוד
חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
,שלום רב
ה:נדון ה צעות לובי99
לתיקון סעיפים1
-
2
בהצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה
ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021
ו-
2022
), התשפ"א-
2021
,פרק ___: יסודות
האסד
רה:
להלן
התיקונים המוצעים על ידינו:, ודברי ההסבר לתיקונים אלו
מטרה
1.
מטרתו של חוק זה לקדם אסדרה מיטבית שנועדה להגשים אינטרס
ציבורי או זכות יסוד (בחוק זה–
אינטרס מוגן) ולהבטיח את מילוי
תפקידי המאסדרים
על פי דין, ותוך הפחתת נטל אסדרה עודף, וכן
:מבוססת על בסיס העקרונות האלה
(1)
נמצא שקביעת האסדרה נדרשת לשם הגשמת אינטרס מוגן או לשם
ביצוע תפקיד המאסדר לפי דין;, לאחר בחינת חלופות לכך;
(2
)
האסדרה נקבעת במטרה להביא למרב התועלת למשק ולחברה, תוך
איזון בין
האינטרס המוגן והתועלות הכלכליות ,
החברתיות
והסביבתיות
, לבין עלות הציות לאסדרה ו
ה השפעות
יה
הכלכליות
והחברתיות , הנובעות מקביעת האסדרה או מאי־קביעתה, וככלל, על
בסיס ניהול סיכונים;
(3
) תהליך גיבוש האסדרה וקביעתה מתבסס במידה מספקת על נתונים
,הנוגעים לעניין תוך
שקילת חלופות הניתנות ליישום
בשים לב למשאבי
ה
מאסדר , סמכויותי
ו ודרישות הפיקוח ו ה אכיפ
ה,
ונעשה בהתאם
לעיקרון השקיפות ותוך שיתוף הציבור במידה הנדרשת בנסיבות
;העניין
(4) האסדרה נקבעת , ככלל, על בסיס כללים ואמות מידה מקצועיים
שגובשו בארגונים
בין -לאומי ים, המיושמים במדינות מפותחות עם
שווקים משמעותיים, או כללים ואמות מידה מקצועיים החלים
במדינות כאמור (להלן–
כללים
מקובלים במדינות עם שווקים
משמעותיים), אלא אם כן
מתקיימות;נסיבות המצדיקות אחרת
(5) ה
אסד,רה נקבעת, במידת האפשר
בהתחשב
בסוג
הגורמים
ש היא
חלה עליהם ומאפייניהם, ובכלל זה
גודלם,
היקף פעילותם או מידת
הסיכון ה;כרוכה באותה פעילות
(6
)
האסדרה ב רורה
ונגישה לציבור
,הנוגע לעניין ו נקבעת כך שניתן
,ליישמה, ככל האפשר
באמצעים דיגיטליים ;
2
הגדרות
2
.
(7
,) האסדרה נקבעת
במיד ת האפשר , באופן
שמ קדם תיאום, שיתוף
פעולה והעברת
מידע בין ,מאסדרים ומצמצם את הנטל הביורוקרטי
ואינה כוללת הוראות הסותרות אסדרה אחרת ;
(8)
האסדרה נקבעת, במידת האפשר, באופן שיש בו כדי לקדם את
ה תחרות,והוגנות
הענפית
ו
להביא להפחתת יוקר המחיה , ולקדם
אינטרסים חברתיים וסביבתיים .
""אסדרה -
הוראה שהיא אחת מאלה, שנקבעה לצורך הסדרת פעילות
כלכלית או חברתית, אשר ניתנת לאכיפה פלילית או מינהלית בידי
:רשות ציבורית, תאגיד ציבורי או מאסדר פיננסי
(1)
;הוראה שנקבעה בחיקוק
(2)
הוראה הקובעת כלל התנהגות שהוא בעל אופי כללי, ובכלל זה
הוראה כאמור שנקבעת בהנחיה, נוהל,
חוזר, גילוי דעת או
בהוראה מסוג דומה אף אם כינויה שונה, או הוראה כאמור
;שנקבעת באישור אסדרתי
:והכל למעט הוראה כמפורט להלן
(א)
:הוראה באחד העניינים שלהלן
(1)
פיקוח על מחירים – לעניין גובה המחיר בלבד;
(2)
קביעת תעריפים ועלויות מוכרות
–
לעניין גובה
התעריף בלבד;
(3)
קביעת היטלים, אגרות או תמלוגים
–
לעניין גובה
ההיטל, האגרה או התמלוג בלבד;
(4)
מסים – לעניין שיעור המס בלבד;
(5)
הקצאה של זכות בהליך תחרותי ;
(6)
הסדרת מתן שירותי חינוך, מתן טיפול רפואי
כהגדרתו בחוק זכויות החולה–
התשנ"ו1996
, לרבות
טיפול פרה־רפואי,
ומתן טיפול סוציאלי או פסיכו־
,סוציאלי אשר ניתנים ברובם בידי הממשלה,
בעצמה
;או באמצעות אחר מטעמה
(ב)
הוראה שעניינה הסדרת פעילות של גוף הנמנה עם המגזר
הציבורי,הרחב, כולו או חלקו
;בלבד
(ג)
הוראה המאמצת, בלא שינוי, הוראות אמנה בין־לאומית
;שאושרה או אושררה בידי הממשלה, כולן או חלקן
(ד)
הוראות תקנון כספים ומשק שקבע החשב הכללי במשרד
;האוצר
(ה)(ד)
תכנית כהגדרתה בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה -
1965
;
(ו)(ה)
תכנית מועדפת לדיור כהגדרתה בחוק לקידום הבנייה
במתחמים מועדפים לדיו (הוראת שעה), התשע"ד-
2014
;
(ז)(ו)
תכנית עבודה כהגדרתה בסעיף25
לחוק
משק הגז
הטבעי, התשס"ב-
2002
;
3
(ח)(ז)
תכנית למפעל ניקוז כמשמעותה לפי חוק הניקוז
וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-
1957
;
(ט)(ח)
תכנית למפעל מים לפי פרק שלישי לחוק
,המים
התשי"ט -
1959
;
(י)(ט)
כללי האתיקה המקצועית שנקבעו לפי סעיפים109
או
98
(יג3) לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-
1961
;
"לעניין הגדרה זו, "אכיפה מינהלית- לרבות אי מתן אישור אסדרתי ;
""אסדרה בעלת השפעה משקית–
אסדרה שמתקיים לגביה אחת
:מאלה
(1
)
מליאת הרשות
המאס
דר
קבע כי עלות הציות הנובעת ממנה עולה על
מאה מיליון שקלים חדשים בשנה, או על סכום חד פעמי כאמור, או על
סכום אחר שקבע ראש הממשלה, בצו, ושלא יפחת ממאה מיליון
.שקלים חדשים
(2
,) היא קובעת חובה לקבלת אישור אסדרתי, שלא נדרש קודם לכן
למעט אישור כאמור הניתן למי שבידו
אישור אסדרתי אחר, לשם
ביצוע פעילות נוספת מכוח האישור האחר (להלן–
אישור אסדרתי
חדש;)
דברי הסבר
לסעיף1(1
)
– מוצע להעביר את שלב בחינת החלופות למקומו הטבעי במסגרת תהליך ה ערכות
השפעות האסדרה (להלן: "תהליךRIA
)"
, כפי שיעוגן בסעיף1(3
) ולא כשלב מקדים לעצם
בחינת קביעת האסדרה . אסדרה היא כלי לגיטימי להכוונת פעילות, ובמסגרת תהליך הRIA
.ייבחנו חלופות כגון אסדרה עצמית וכיוצ"ב
לסעיף1(2
)
–
מוצע לבצע איזון בין האינטרס המוגן והתועלות הכלכליות, החברתיות
והסביבתיות אל מול עלות הציות והשפעותיה. זאת, שכן לאינטרס המוגן עשויות להיות תועלות
כלכליות, חברתיות וסביבתיות שראוי לכלול באיזון, בעוד שהגדרת "עלות הציות" כפי
שמופיעה בהצעת החוק כוללת אף היא עלויות ו השלכות עקיפות כגון זמן ההמתנה לאישור
.האסדרתי
לסעיף1(3
)
–
מוצע לעגן בסעיף קטן זה המתייחס לתהליך גיבוש האסדרה את החובה לשקול
חלופות. החלופות שהמאסדר ייבחן צריכות להיות חלופות ישימות בהתחשב בסמכויות
המאסדר ובאמצעי הפיקוח, הבקרה והאכיפה הנתונים לו, לרבות במ שאבים הנדרשים לו לשם
.כך
לסעיף1(8
)
– מוצע להרחיב את עקרון קידום התחרות גם לתחרות כלל-
משקית ולא רק תחרות
ענפית, ולשם כך יש למחוק את המילה המצמצמת "ענפית" כמו כן, מוצע להוסיף את המילה
4
""הוגנות(Fairness)
לצד התחרות כעיקרון משלים שנועד להגן על קידום שוק הוג ן בו אין
מקום לפרקטיקות דורסניות ופוגעניות מצד גורמים ריכוזיים ומונופוליסטיים. עקרון ההוגנות
מוכר כעקרון בהליכי אסדרה במדינות נוספות. בנוסף, מוצע כי לצד קידום התחרות, ההוגנות
.והורדת יוקר המחיה, האסדרה תיקבע באופן שיקדם אינטרסים חברתיים וסביבתיים נוספים
לסעיף2 –
"הגדרת "אסדרה:
( לסעיף קטן2
())(א4-1
:)
בתחומי פיקוח המחירים, קביעת תעריפים ועלויות מוכרות, קביעת
היטלים, אגרות ותמלוגים וקביעת
מיסי ם–
הפטור מתחולת החוק יחול אך ורק לעניין גובה
שיעור המס, התמלוג, התעריף, ההיטל וכיוצ"ב. כך, החוק יחול על עצם קביעת מס חדש או
החלת פיקוח מחירים על מוצר מסוים. זאת, שכן אין מדובר אך ורק "בנושאים הקשורים
למדיניות הכנסות המדינה ולא לרגולציה במובנה הרגיל שעניינ ה בהסדרת פעילות פרטית
וחברתית" כפי שעוגן בהמלצות צוות רגולציה חכמה–
אלא מדובר לעיתים קרובות בנושאים
שנועדו ל
הסדרת פעילות פרטית . דוגמה לכך–
ההחלטה להטיל מס סוכר נועדה לצמצם את
הצריכה של משקאות ממותקים. דוגמה נוספת הי
א החלטה
מ-
2013
, אז נשלט משק הגז
הישראלי באופן מוחלט על ידי מונופול הגז, ולמרו ת זאת הוחלט
שלא להחיל על
שוק הגז הט
ב עי
פי קו
ח מחירים , אלא רק לחייב את החברות לדווח על הרווחיות שלהן1 .
זאת, אף על פי שמדובר
נב ושא שבו בוודאי
ראוי היה ל קיים הליך להערכת השפעות האסדרה ולפרסם דוח הכולל את
.החלופות השונות
( לסעיף קטן2
())(א5
:)
מוצע למחוק את החריג הנוגע להקצאת זכות בהליך תחרותי. זאת שכן
האסדרה הנוגעת להקצאה בהליכי מכרזים היא אסדרה לכל דבר, וכמו כן לעיתים קרובות
.המכרזים עצמם מחילים תנאים אסדרתיים בהתאם להגדרת "אסדרה" בהצעת החוק כך
למשל , מכרזים להפעלת שירותי כבלים ולווין לפיהם פו עלות כיום החברות "הוט" ו"יס" או
מכרזי ההפעלה של התחבורה הציבורית, המסדירים את פ עולת .חברות האוטובוסים הפרטיות
( לסעיף קטן2
:))(ב מוצע לתקן את החריג הנוגע למגזר הציבורי הרחב–
אין כל היגיון בכך
שמהחוק תוחרג כל אסדרה הנוגעת לגוף הנתמך או מתוקצב על ידי המדינה כמו קופות חולים
–
מדובר בגופים שהאסדרה שחלה עליהם נוגעת ומשליכה על הציבור הרחב כולו ואסדרה זו
צריכה להיעשות בהתאם לעקרונות האסדרה המעוגנים בחוק ולהיבחן על ידי רשות האסדרה
בה.תאם
1 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק על גז טבעי וקביעת רמת פיקוח), תשע"ג-3
201
.
5
( לסעיף קטן2
)(ד): מוצע למחוק את החריג הנוגע להוראות תקנון כספים ומשק–
הוראות אלו
עשויות להכיל אסדרה
הנוגעת לגופים משמעותיים במשק המספקים שירותים למדינה ואין
.הצדקה להחריג אסדרה זו מהחוק
לסעיף2 –
"הגדרת "אסדרה בעלת השפעה משקית:
לסעיף( קטן1
:)
מוצע לקבוע כי בעל הסמכות לקבוע את עלות הציות יהיה המאסדר ולא רשות
האסדרה, שכן הוא בעל המומחיות, ההיכרות עם הנתונים והגישה אליהם. באופן זה, גם
יצומצם החשש ממניפולציות שיופעלו על רשות האסדרה, הנעדרת נתונים "עצמאיים", על ידי
הגורמים המפוקחים, שמטרת
ם
לעכב אסדר ות שאינן תואמות את האינטרסים הכלכליים
שלהם.
( לסעיף קטן2
): מוצע למחוק את החריג המתייחס לאישור אסדרתי הניתן למי שבידו אישור
אסדרתי אחר, לשם ביצוע פעילות נוספת מכוח האישור האחר , מחשש שהדבר יוביל לנטייה של
המאסדר להקצות אישורים כאמור לגופים המחזיקים באישורים אחרים, מה שיוביל ל הגדלת
ה
ריכוזיות במשק והפחתת תחרות ענפית וכלל-
.משקית באופן המנוגד לעקרונות החוק