חומר רקע
1
11
באוקטובר
2021
ה' בחשון התשפ"ב
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
פרק
י"
ט להצעת חוק התכנית הכלכלית-
ח וק יסודות
האסדרה –
מסמך הכנה לקראת דיון
ה וועדה ביום
12.10.2021
–
סעיף2 – הגדרות (
חלק
ראשון):
מסמך זה
עוסק בסעיף2 ל הצעת חוק יסודות האסדרה, שבסעיף92
.לחוק ההתייעלות הכלכלית
סעיף 2 – הגדרות
סעיף
ה
הגדרות
של החוק יוצר את התשתית הבסיסית
של החוק , במיוחד ההגדרות של"אסדרה" ו-
"מאסדר"
.
הגדרות אלה
קובעות למעשה על אילו גופים ואילו הוראות יחולו הוראות החוק המוצע
(בחינת העקרונות המנחים
,של אסדרה
חובת ההיוועצות ברשות
בהכנתRIA
), החובה להוסיף את האסדרה למאגר האסדרה ועוד .
בהקשר זה
מוצע כי הוועדה תיתן
דעתה במיוחד ל
רשימ
ת
סוגי
ה אסדרה
ש
מוחרגים מ תחולת
הוראות החוק.
""אישור אסדרתי
""אישור אסדרתי–
הרשאה, ובכלל זה אישור, רישיון, זיכיון, היתר, או כל מסמך דומה אחר אף אם כינויו שונה
(בסעיף זה–
אישור), הנדרשת לפי חוק לצורך ביצוע פעילות או פעולה בידי אדם לרבות הרשאה כאמור הניתנת
לגבי מכשיר או מוצר, שנ;תן מאסדר, תאגיד ציבורי או מאסדר פיננסי
על פי דברי ההסבר לחוק, ההגדרה המוצעת כוללת את כלל המצבים שבהם אדם נזקק, לפי הדין, לאישור מטעם
מאסדר, תאגיד ציבורי או מאסדר פיננסי, כדי שיוכל לבצע פעילות או פעולה מסוימת בהתאם לדין. במילים אחרות,
כלל המצבים שבהם ברירת המחדל היא שקיים איסור בדין על ביצוע
ה פעולה כל עוד לא התקבל אישור מהגורם
המוסמך.
יצוין כי
ההגדרה
המוצעת דומה
לזו
( המופיעה בפסקה1
) להגדרה "אישור רגולטורי" שבחוק הארכת
תקופות (הוראת שעה– נגיף הקורונה החדש) (אישורים רגולטוריים), תש"ף–
2020
.
הער
ת נוסח:
"שנתן
מאסדר וכו"
–
" במקום
שנתן
" מאסדר..." בלשון עבר, נראה שיהיה מדויק יותר לכתוב
שניתנת על ידי
" מאסדר..." או
שנותן
."...מאסדר
""אסדרה –
"חלק ראשון להגדרת "אסדרה–
"מה נכלל ב"אסדרה?
""אסדרה–
הוראה שהיא אחת מאלה, שנקבעה לצורך הסדרת פעילות
כלכלית או חברתית, אשר ניתנת לאכיפה
:פלילית או מינהלית בידי רשות ציבורית, תאגיד ציבורי או מאסדר פיננסי
(1)
;הוראה שנקבעה בחיקוק
(2)
,הוראה הקובעת כלל התנהגות שהוא בעל אופי כללי, ובכלל זה הוראה כאמור שנקבעת בהנחיה, נוהל, חוזר
גילוי דעת או בהוראה מסוג דומה;אף אם כינויה שונה, או הוראה כאמור שנקבעת באישור אסדרתי
:והכול למעט הוראה כמפורט להלן
. . . . .
"לעניין הגדרה זו, "אכיפה מינהלית–
;לרבות אי מתן אישור אסדרתי
2
ההגדרה המוצעת קובעת את המושג היסודי ביותר שעליו
מבוססת
כל הצעת החוק–
""אסדרה .הגדרה
זו
נסמכת ,
,בעיקרה
על החלטת ממשלה2118
משנת2014
,בצירוף החלט
ת ממשלה
4398
משנת2018. ההגדרה כוללת שלושה
מרכיבים פוזיטיביים, בצד מרכיב שלילי בדמות רשימה
ארוכה
של הוראות שמוחרגות מ"המונח "אסדרה .
מרכיבי הגדרת
""אסדרה
הם אלה:
(1
)מטר
ת ההוראה :
מדובר
ב
הוראה שנקבעה לצורך "הסדרת פעילות כלכלית או חברתית."
הכוונה
היא
להוראות
הקובעות את גדרי הפעילות המותרים של תאגידים, עסקים, ארגונים
או אזרחים פרטיים , במסגרת עיסוקם
בפעילות כלכלית או חבר .תית עניינה של
ה
הגדרה
הוא
ב
פעילות שנתפסת כ
לגיטימית ,
והיא
מותרת בכפוף
,לחובות
הגבלות או תנאים שנועדו לשמור על אינטרס מוגן רלוונטי
או לקדמו
(למשל, דרישות שיש לעמוד בהן כדי לקבל
רישיון עסק או
)חובות לסימון מוצרים .
,לכן
הוראות הקובעות איסורים פליליים
שתכליתן לאסור
התנהגויות
שהחברה אינה מעוניינת בקיומן ,
לא ייחשבו"ל"אסדרה. ל
משל : הוראות שעסק נדרש לעמוד בהן כדי לקבל רישיון
לייצוא קנביס – ייחשבו כ"אסדרה"
)(מדובר בפעילות לגיטימית שנדרשת לעמוד בתנאים מסוימים , אך האיסור
הפלילי על סחר לא חוקי בקנביס – לא ייחשב כ"אסדרה"
)(מדובר בהתנהגות שהחברה אינה מעוניינת בקיומה.
(2
)צורת
קביעת ההוראה–
רכיב זה מתייחס
לצורה שבה נקבעת האסדרה :
א .
"הוראה
שנקבעה
בחיקוק
)(=חוק או תקנות" – למשל, תקנות הקובע
תו כיצד יש לאחסן חומרים מסוכנים.
ב. "הוראה הקובעת כלל התנהגות שהוא בעל אופי כללי", ובכלל זה הוראה שנקבע
ה "
בהנחיה, נוהל, חוזר, גילוי
דעת או בהוראה מסוג דומה אף אם כינויה
שונה" –
למשל, נוהל שמוציא מנכ"ל משרד הבריאות לעניין אופן
השימוש המותר בקנביס רפואי.
.ג"הוראה כאמור שנקבעת באישור אסדרתי" –
למשל, רישיון לניהול עסק הכולל מגבלות החלות על כל
בעל
י
רישיון
תיחשב ל"אסדרה", אך
תנאי פרטני שנקבע באישור אסדרתי למפוקח מסוים
"לא ייחשב ל"אסדרה.
ההוראה שנקבעה צריכה להיות בעלי אופי כללי מחייב, להבדיל מהוראות כלליות שאינן מחייבות, כגון
אסדרה
הסכמית
או
ו וול
נטרית , או
גילוי דעת שעניינו פרשנות משפטית או חשבונאית בלבד .
(3
)אופן אכיפת ההוראה :
כדי שהוראה כאמור תיחשב ל"אסדרה" היא צריכה להיות ניתנת לאכיפה פלילית(למשל ,
באמצעות הגשת
כתב אישום ,)ל
אכיפה מינהלית (למשל , באמצעות הטלת
עיצומים כספיים)
או לאכיפה באופן של
אי מתן אישור אסדרתי בשל אי עמידה בהוראות (כגון אי מתן רישיון למי שלא עמד בתנאים המוקדמים
לקבלת
ו .)
האכיפה יכולה להיות בידי רשות ציבורית (כגון משרד ממשלתי) ,
בידי תאגיד ציבורי )(כגון לשכת עורכי הדין או
בידי
מאסדר פיננסי
)(כגון רשות ניירות ערך .
רכיב זה מוציא
מכלל הגדרת
""אסדרה
הוראות כמו דיני החוזים
והנזיקין שניתן לאכוף רק
באמצעות גופים שיפוטיים או מעין שיפוטיים,
כמו גם הוראות הקובעות תנאים
לתמיכות כספיות., מאחר שאין בצידם אכיפה שיכולה להתבצע על ידי אחד הגופים המנויים בהגדרה
שאלות
לדיון:
(1
)מקור הסמכות לקביעת כללי התנהגות –
בדברי ההסבר להצעה נטען כי הכללת ,כללי התנהגות שנקבעו בהנחיה
'נוהל וכו
ב
נוסף על הוראות שנקבעו בחיקוק (חוק או תקנה)
משקפים את המציאות הקיימת שבה לעיתים, נקבעות
הוראות
א סדרה כלליות גם
שלא בחקיקה ראשית או חקיקת משנה
, ו עדיין יש צורך להכפיפן לתהליכים המעוגנים
.בחוק המוצע
למרות ,האמור הנוסח המוצע מעורר את החשש כי ההסדר המוצע מכיר, במשתמע, בתוקף של כללי
,'התנהגות שנקבעו בהנחיות, נהלים וכו גם אם נקבעו ללא מקור סמכות
כדין .
3
,כדי להימנע מכך אנו מציעים לבטל את ההפרדה בין שתי הפסקאות, ולהבהיר כי הוראות החוק מתייחסות רק
לכללי התנהגות שנקבעו
בס
מכות כדין , קרי: מכוח חוק או תקנות שהסמיכו את המאסדר לקבוע את.הכללים
(2
) עקיפת
תחולת ההגדרה – ההגדרה המוצעת משאירה אפשרות ל מאסדר להימנע מתחולת התהליכים המעוגנים
בחוק המוצע
באמצעות פרסום עמדתו לציבור שלא
ב אמצעות
קביעת כללים , לדוגמא באמצעות
פרסום פרשנות
משפטית
להוראות החוק והתקנות או
פרסום שאלות ותשובות ביחס ליישו
מן .
,במקרים אלו המאסדר יכול לגרום
למפוקחים לנהוג בפועל באופן שהתווה למרות שפורמלית הוא
א ינו קובע כללי התנהגות.קשיחים
על יס
וד ההערות האמורות
וכדי ,לפשט את ההגדרה
מוצע הנוסח הבא כנוסח
"הרישה של הגדרת "אסדרה :
""אסדרה–
הוראה
הקובעת כלל התנהגות שהוא בעל אופי כללי,
שמתקיימים בה כל
שהיא אחת מ
אלה,:
(1
)
היא
ש
נקבעה לצורך הסדרת פעילות כלכלית או חברתית;,
(2
) היא אשר ניתנת לאכיפה
פלילית או מינהלית בידי רשות ציבורית, תאגיד ציבורי או מאסדר פיננסי:;
(3
1)
היא
הוראה ש
נקבעה בחיקוק;
או(2) הוראה הקובעת כלל התנהגות שהוא בעל אופי כללי , ובכלל זה
הוראה כאמור
ש נקבעת
בהנחיה, נוהל, חוזר, גילוי דעת או בהוראה מסוג דומה אף אם כינויה שונה , שנקבעו
מכוח הסמכה בחיקו
ק
/בדין , או הוראה כאמור שנקבעת;באישור אסדרתי
:והכול למעט הוראה כמפורט להלן
. . . . .
"לעניין הגדרה זו, "אכיפה מינהלית–
;לרבות אי מתן אישור אסדרתי
4
""אסדרה –
חלק שני להגדרת אסדרה- ה
חריגים:
""אסדרה–
הוראה שהיא אחת מאלה
. . .
. . . .
והכול:למעט הוראה כמפורט להלן
)(א
:הוראה באחד העניינים שלהלן
(1
;) פיקוח על מחירים
(2
;) קביעת תעריפים ועלויות מוכרות
(3
;) קביעת היטלים, אגרות או תמלוגים
(4
;) מסים
(5
;) הקצאה של זכות בהליך תחרותי
(6) הסדרת מתן שירותי חינוך, מתן טיפול רפואי כהגדרתו בחוק זכו
יות החולה, התשנ"ו–
1996
,
לרבות טיפול פרה־רפואי, ומתן טיפול סוציאלי או פסיכו־סוציאלי, אשר ניתנים ברובם בידי
;הממשלה, בעצמה או באמצעות אחר מטעמה
)(ב
;הוראה שעניינה הסדרת פעילות של גוף הנמנה עם המגזר הציבורי הרחב, כולו או חלקו, בלבד
)(ג
הוראה המאמצת, בלא שינוי, הוראות אמנה בין־לאומית שאושרה או אושררה בידי הממשלה, כולן
או
;חלקן
)(ד
;הוראות תקנון כספים ומשק שקבע החשב הכללי במשרד האוצר
)(ה תכנית כהגדרתה בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–
1965
;
)(ו
,)תכנית מועדפת לדיור כהגדרתה בחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה
התשע"ד–
2014
;
)(ז
תכנית עבודה כהגדרתה בסעיף25
לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב–
2002
;
)(ח תכנית למפעל ניקוז כמשמעותה לפי חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח–
1957
;
)(ט תכני
ת למפעל מים לפי פרק שלישי לחוק המים, התשי"ט–
1959
;
)(י
כללי האתיקה המקצועית שנקבעו לפי סעיפים109
או98
(יג3) לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–
1961
;
. . .
.
הגדרת
""אסדרה
מונה שורה ארוכה של חריגים להגדרה.
מדובר בהוראות שכעקרון
נ כללות
ב
הגדרה המוצעת , אך
מטעמים שונים מוצע להחריג
ן ולקבוע כי ה
ן
לא ייחשבו"ל"אסדרה.
בשל העובדה
ש כל התהליכים אותם מוצע
לקבוע בחוק חלים רק ביחס ל"אסדרה", המשמעות של החרגת
ה הוראות
מ ההגדרה היא שהוראות אלה יוחרגו
כל מ
חובה לפי חוק זה
החלה
"על "אסדרה ,ובכלל זה: העקרונות המנחים
של
אסדרה מיטבית שנדרש מאסדר
לשקול ; חובת
המאסדר להיוועץ ברשות נ לפ
י קביעת אסדרה חדשה ; החובה לבחינת אסדרה קיימת; החובה
לקביעת תכנית עבודה
לאסדרה ,; פרסום האסדרה במאגר האסדרה
ועוד.
שאלות
לדיון:
(1
)רשימה
ארוכה של
החרגות – בדוח הצוות הבין-
משרדי ששימש בסיס לכתיבת הצעת החוק נכתב כי
רשימ
ה
ארוכה של
חריגים פוגעת באפקטיביות המהלך,
מקשה על
גיבוש מדיניות ממשלתית אחידה
, ומובילה
להשקעת
זמן ומשאבים בשאלת עצם החובה לקיים הליךRIA
על חשבון השקעת המשאבים בעריכת הליךRIA
איכותי.
נוכח האמור, מוצע לוועדה– ראשית
, להבין מה היקף ההחרגות המוצע שכן (כפי
שיודגם להלן) יש חוסר בהירות
באשר להיקף של חלק מההחרגות המוצעות ,ושנית , לבחון היטב את ההצדקה לכל אחת ואחת .מההחרגות
5
(2) טכניקת ההחרג
ה והשלכותיה –
הטכניקה שנבחרה בהצעת החוק להחריג סוגים שונים של כללי התנהגות
."מתחולת הוראות החוק, היא באמצעות החרגתם מהגדרת "אסדרה כאמור, טכניקה חקיקתית זו מובילה לכך
שכל חריג
מוחרג לחלוטין מ
מכלול ההסדרים שבחוק המוצע .ספק אם תוצאה זו מוצדקת. כך למשל , גם אם מוצדק
לקבוע כ י מאסדר שקובע ))הוראה שמאמצת הוראה אמנה בינלאומית (פסקת משנה (ג לא יחויב בהתייעצות עם
הרשות( טרם קביעת האסדרה סעיף20
)
, לא ברור מהי ההצדקה לכך
שאותו מאסדר לא יידרש לפרסם את כלל
האסדרה שנקבעה על ידו במאגר האסדרה (סעיף38
) או יהיה פטור מהדרישה לקביעת הליך די גיטלי לקבלת אישור
אסדרתי חדש (סעיף19
)?
נוכח האמור:, מוצע לבחור בטכניקת החרגה שונה
להוסיף
סעיף תחולה
שיבהיר ביחס לכל אחד מהחריגים מאילו
הסדרים מוצע להחריג
אותו,
ואילו הסדרים מוצע
להחיל עליו.
כך, למשל, ביחס לדוגמא שהוצגה, בסעיף התחולה
ייכתב כי"
הוראות סעיפים20
,
27
וכו' לא יחולו על הוראות'המאמצות הוראות אמנה בינלאומית וכו."
לטכניקה זו שתי יתרונות .: א
מהותית החריגים האמורים עונים כעקרון ל"הגדרה של "אסדרה. לכן,
נכון יותר
לומר שעל אף
שהוראות
מסוימ ות
נכנס
ות להגדר
ת
""אסדרה,
הוראות מסוימות של הצעת החוק
לא יחולו עליה
ן ;
ב. מבחינה
מעשית , במקום מצב בו קיימות רק שתי אופציות: או שכל ההסדרים שבחוק חלים (תחולה מלאה) או
,)שאף הסדר בחוק לא חל (החרגה מוחלטת
ה טכניקה המוצעת מאפשרת גמישות ודיוק
גדול ים יותר
בהחרגה.
,נוכח האמור
מוצע למחוק מהגדרת "אסדרה" את כל ההחרגות המוצעות, ובמקום זה להוסיף סעיף תח
ו לה ביחס
לכל
אחד מהחריגים המוצעים.
יובהר כי
ההתייחסות
שלהלן
לכל
אחד מהחריגים מתבססת על
ההצעה האמורה.
פסקה
)(א– הוראות בעניינים מסוימים
(1
)פיקוח על מחירים –
,חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים תשנ"ו-
1996, קובע הסדר המאפשר , בנסיבות
,שונות פיקוח על מחירו של מצרך או שירות .
החוק קובע שלוש רמות
שונות
של
פיקוח :קביעת מחירים
לפי פרק
,'ה
בקשה להעלאת מחירים
לפי פרק ו' או
דיווח על רווחיות ומחירים
לפי פרק
ז'.
על פי
דברי ההסבר, הוראות
שעניינ ן
קביעת סכומים שנקבעים לפי מתודולוגיה נפרדת או נוסחאות ,אינם מתאימים להיחשב כ ""אסדרה
לעניין
ההסדרים שבחוק .
(2) קביעת תעריפים ועלויות מוכרות –
המחוקק העניק למאסדרים שונים את הסמכות לקבוע תעריפי תשלום עבור
שירותים מסוגים שונים, בין היתר שירותים חיוניים כמו חשמל, מים ,וגז, ובכלל זה לקבוע את עדכון התעריפים
ואת העלויות של הרשויות שמספקות שירותים אלו שיש להכיר בהן במסגרת קביעת התעריף. מוצע להחריג קביעות
."אלה מההסדרים החלים על "אסדרה
(3) קביעת היטלים ,אגרות או תמלוגים –
מוצע להחריג מתחולת ההסדרים החלים על "אסדרה" הוראות שעניינם
.קביעת היטלים, אגרות או תמלוגים
(4
)מסים – מוצע להחריג מתחולת ההסדרים החלים על אסדרה הוראות שעניינ
ן מי
סים.
שאלות לדיון:
(1
)היקף ההחרגה –
הביטוי ""הוראה באחד מהעניינים שלהלן
הוא
ביטוי עמום
לא ש
לגמרי ברור
מה כוונתו.
ניתן
להציע
משמעו
יו ת שונות למונח "הוראה בעניין
תשלום מסוים ", שכל אחד מהם יוצר היקף שונה:של החרגה
-
החרגת
קביעת סכום התשלום בלבד
)(למשל, קביעת אחוז המס, גובה התעריף או שיעור האגרה.
-
החרג
ת תהליך
קבלת
ההחלטה באשר ל
צורך בתשלום (
למשל, החרגת תהליך קבלת ההחלטה באשר לצורך
בהכנסת ,מוצר לפיקוח בהטלת אגרה על שירות מסוים או בהטלת מס על
פעילות מסוימת).
6
-
החרג ת
הוראות הנוגעות לאדמיניסטרציה
של
התשלום
,(למשל הוראות הנוגעות לאופן שבו ספק יכול
להגיש בקשה להעלאת מחירים או הוראות הנוגעות להגשת דוחות מקוונים למס הכנסה).
אף אם ניתן לקבל שיש מקום להחרגת אופן קביעת
סכום התשלום
"מתחולת הוראות החוק הנוגעות ל"אסדרה
בהיותו
מבוסס על חישובים ונוסחאות , לא ברור מהי ההצדקה להחרגת ההחלטה בדבר עצם
הצורך בתשלום –
האם הרציונאלים הדורשים תהליך סדור של איסוף הנתונים הרלוונטיים ובחינת החלופות השונות אינם
מתקיימים ביחס להחלטה ע
ל הכנסת מוצר לפיקוח או קביעת אגרה
?כאמור יותר מכך לא ברורה ההצדקה להחרגת
ההוראות הנוגעות
לאדמיניסטרציה של התשלום שכן
מדובר בקביעת הוראות מעטפת שאינן נוגעות לסכומים
עצמם אלא רק לבירוקרטיה ולאופן ההתנהלות בתחומי המעטפת של התשלום.
שאלות דומות עולות–
בעוצמה כזאת או אחרת–
( ביחס לכל התשלומים המנויים בפסקאות1
( ) עד4) ,
במיוחד
כשמדובר ב
תשלומים שהמטרה שלהם היא הכוונת התנהגו
ת
(למשל, אגרה על הליכי ביניים בבית משפט, אגרת
גודש או מס על שקיות–
שמטרתם צמצום
התופעה) .
נראה כי כוונת הממשלה הייתה להחריג הוראות.העונות על כל אחת משלוש המשמעויות שהוצעו
מוצע לוועדה
לבחון את ההצדקה להיקף ההחרגה המוצע ובמידת הצורך לדייק את נוסח הסעיף.
(2) קיומה של מתודולוגי
ה כנימוק להחרגה –
בדברי ההסבר נטען כי קביעת סכומים נעשית על פי מתודולוגיות
כלכליות
חלופיות.
נימוק זה מעורר את שאלת היחס בין מאסדרים שאמונים על פיקוח על מחירים שפועלים על פי
מתודולוגיה מסוימת
למאסדרים אחרים שפועלים על פי מתודולוגיה משלהם :
מה ההצדקה להחריג מאסדר
שמ
פקח על מחירים
או מטיל אגרה
בשל קיומן של מתודולוגיות פנימיות שלפיהם הוא פועל ,
לעומת
מא סדרים
אחרים שפועלים על פי מתודולוגיות פנימיות משלהם
שאינם מוחרגים?
(5
)הקצאה של זכות בהליך תחרותי
בדברי ההסבר נטען כי עניינו של חריג זו הוא
הוראות המסדירות הקצאה של זכות בהליך תחרותי, כגון:
תחרות
על מתן זיכיון או חלוקת מכסות .
שאלה לדיון: היקף ההחרגה –
נראה כי
ה
החרגה האמורה מתייחס
ת
להוראות החלות לעניין
אופן הקצאת הזכות
בהליך תחרותי (ה
כוונה ב עיקר
ל הוראות הנכללות
ב
דיני המכרזים –
תנאים
לקבלת פטור, הפקדת ערבויות וכיו"ב) ,
משום שמדובר בהסדרים שהמדינה מחילה על עצמה ומפנימה את עלויותיהן.
,ואולם
אנו סבורים כי יש מקום
לחדד בנוסח
ש אין כוונה להחריג מהגדרת"אסדרה" תנ אים רגולטוריים
מהותיים ה נכללים כחלק
מתנאי המכרז
ושאינם נוגעים לאופן עריכת ההליך המכרזי עצמו.
(6) הסדרת מתן שירותי חינוך, מתן טיפול רפואי כהגדרתו בחוק זכויות החולה, התשנ"ו–
1996
1
, לרבות טיפול
פרה־רפואי, ומתן טיפול סוציאלי או פסיכו־סוציאלי, אשר ניתנים ברובם בידי הממשלה, בעצמה או באמצעות
אחר מטעמה
בדברי ההסבר להצעה נטען, כי מדובר ב הוראות החלות על שירותים שונים(
'שירותי חינוך, שירותי רפואה וכו)
שהמדינה מעניקה בעצמה או באמצעות גופים שהיא
מממנת
שיתנו את השירותים
מטעמה,
ולכן ניתן להניח
שהמדינה, ככלל, מפנימה את העלויות
ש הרגולציה
י
וצרת
, ועל כן מוצדק להחריגן מתחולת ההסדרים שבחוק.
7
שאלות לדיון:
(1)
" למה הכוונה בביטוי
נותנת בעצמה "
– האם הכוונה למימון מלא?
,ככל שמדובר במימון בשיעור חלקי האם אין
מקום לקבוע רף מינימלי של מימון בידי המדינה
כדי ש סוג
ה שירות ייחשב
ל כזה
הניתן על-ידי המדינה?
(2
)הפנמת עלויות על ידי המדינה כהצדקה להחרגה –
הגם שדברי ההסבר להצעת החוק הצדיקו את הפנמת
,העלויות כעילה להחרגת אותה אסדרה
לא
ברור
שה
נשיא
ה ב עלויות על ידי המדינה אכן
גורמת למדינה לייעל את
הרגולציה. אף הצוות הבין-
משרדי
ציין כי הנחה זו מעולם לא הוכחה.
מעבר ,לכך ביחס
ל
חלק מהרגולציה,
המדינה
גם אינה מפנימה את כלל העלויות
ו בוודאי שלא את ההשפעה על
האזרח
. כך ל
דוגמא,
הטלת נטל מכביד על גן
ילדים בשל רגולציה
א
רכאית פוגעת בילדי הגן
והמדינה
לא בהכרח מפנימה את העלות. ל עמדת ,הממשלה גם
במצבים אלה המדינה מפנימה את"המחיר"
.הכרוך במתן שירות פחות טוב לאזרח
מ וצע כי הוועדה תבחן את
ההצדקות לחריג זה לאור האמור.
(3
") "ניתנים ברובם- חלק מסוגי השירותים הנמנים בפסקה מתייחסים לשירותים שהמדינה נותנת בעצמה ,
אך
חלקם נוגעים לשירותים מקבילים ש המדינה
מאפשרת לאזר
ח לצ
רו
ך מגופים פרטיים
,(למשל, בית ספר פרטי
,)'שירותי רפואי פרטי, דיור מוגן סיעודי פרטי וכו
כש .השירות ניתן תחת פיקוחה של המדינה במקרים
מסוג זה,
האזרח נושא בעלות
השירות ולא המדינה .
?מהי, אפוא, ההצדקה להחריג אסדרה כאמור מהחובות שבחוק
האם אין להוציא מגדר חריג זה מקרים שבהם מוחלים כללים
נפרדים
על מתן שירותים בידי
גוף פרטי?
(5) הערת נוסח: אנו מבינים שנשמט
ו
מן החריג המילים"שירותי טיפול לרבות" לפני ההתייחסות למתן
טיפול
.רפואי ויש לעדכן את הנוסח בהתאם
פסקה
)(ב– "הוראה שעניינה הסדרת פעילות של גוף הנמנה עם המגזר הציבורי הרח
ב, כולו או חלקו, בלבד"
מוצע כי הוראות שכל מטרת
ן
"להסדיר את פעילותם של "גופים הנמנים עם המגזר הציבורי הרחב–
לא
י יחשבו
ל"אסדרה" לעניין ההסדרים שבחוק. מדובר ברשימה ארוכה מאוד של גופים
ובכלל זה :
גופים
נתמכים –
בתי
חולים, מוזיאונים וכיו"ב ;תאגידי בריאות ; גופים
מתוקצבים – רשויות מקומיות, מועצות דתיות וכיו"ב ;
רשויות
ציבוריות – משרדי הממשלה ויחידותיהם, משטרת ישראל וכיו"ב ;קופות חולים ;ומוסדות להשכלה גבוהה .
הכוונה
להוראות שהגורם הממשלתי המפקח נותן לגוף מ"
המגזר הציבורי
הרחב" בכל הנוגע לתחומי פעילותו,
הן
ביחס
ל התנהלות הפנימית של הגוף
והן ביחס לפעילותו אל מול הציבור .
,למשל ב
יחס ל קופות חולים–
הוראות
הנוגעות למבנה ,הקופה ובעלי התפקידים בה אך
ג
ם כ אלה שמסדירות את סוגי השירותים שהיא מספקת
.למבוטחים
שאלות לדיון:
(1) רציונל ה
פנמת העלויות -
,גם בהקשר זה
ה רציונל העומד ביסוד
ה חריג
ה
וא שמ
דובר ב
גופים שהמדינה, ככלל,
מפנימה את העלויות שהוראותיה מטילות על
יהם , או לכל
הפחות, המדינה נתפסת כמ
י שנות נת שירות באמצעות
גופים אלה לאזרח (
למשל, כשהמדינה קובעת הוראות החלות על קופות החולים שמגבילות או מרחיבות את הזכות
של מבוטח
לקבל מקופת חולים שירותים רפואיים, לרכוש ביטוחים רפואי
י
ם וכיו"ב). צ מו ע כי הוועדה תבחן את
.היקף ההחרגה המוצעת לאור ההצדקות האמורות
(2) גופים שהמדינה אינה נושאת בעלות של פעילותם –
חלק
מ הגופים שמוגדרים ככאלה הנמנים עם המגזר
הציבורי אינם ממומנים על ידי המדינה ,
וקשה
לטע
ו ן לגביהם
ש המדינה מפנימה את העלויות שהוראותיה מטילות
עליהן .מ עבר לכך, אף
הזיקה של המ דינה לגופים אלה
י כולה להיות .רופפת יחסית ,כך, למשל גופים כמו חברות
ממשלתיות (=גוף מתוקצב) או "תאגיד" כהגדרתו בסעיף21
לחוק יסודות התקציב (
=
גוף מתוקצב), שכולל סוגים
8
שונים של תאגידים שחלקם אינו ממומן
על ידי המדינה (חרף הגדרתם כ)""גופים מתוקצבים .
בהתאם,לכך
מוצע
לבחון ביחס
ל גופים השונים המנויים בהגדרת "גוף הנמנה עם המגזר הציבורי במובן הרחב" האם אכן הרציונאל
להחרגה מתקיים ב
הם.
(3
)נוסח :כולו או חלקו –
לא ברור
מ
דוע יש צורך ב
תיבה זו ונראה כי יש להשמיטה.
פסקה
)(ג–
הוראה המאמצת, בלא שינוי, הוראות אמנה בין־לאומית שאושרה או אושררה בידי הממשלה, כולן
או חלקן
מוצע להחריג מההסדרים שבחוק הוראות שמאמצות הוראות של אמנות בינלאומיות, זאת נוכח העובדה שאין
.למאסדר לגביהן שיקול דעת בקביעתן, ובמקרים שאימוץ האמנה נעשה ללא שינויים בנוסח
נקודה
לדיון:
כאמור לעיל, גם אם מוצדק להימנע מהחלת חובתRIA
למשל ביחס להסדרים אלה, מה ההצדקה
להימנע מפרסומן במאגר האסדרה?
פסקה
)(ד– הוראות תקנון כספים ומשק שקבע החשב הכללי במשרד האוצר
הוראות תקנון כספים ומש ק כוללות הנחיות אופרטיביות, מקצועיות ועדכניות בעניינים הנוגעים לניהול הכספי של
,משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם. כך, קובע התקנון הוראות בענייני ביצוע תקציב, חשבונאות ממשלתית
,התקשרויות ורכישות
תנאי שירות וגמלאות, ועוד. מוצע להחריג הור אות אלה מההסדרים שבחוק, נוכח העובדה
.שמדובר בהוראות שמסדירות את פעילותם הפנימית של משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם
שאלה לדיון:
הצורך בהחרגה המוצעת –
למעשה, החריג שבפסקה (ד) המתייחס לתקנון כספים ומשק (להלן–
תכ"ם) הוא דוגמא
ספציפית לחריג הרחב יותר שבפסקה (ב) בעניין הוראה שעניינה הסדרת פעילות של גוף הנמנה עם המגזר הציבורי
הרחב, נוכח העובדה שהוראות התכ"ם מסדירות אך ורק את פעילותם של משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם,
האם יש צורך בציון מפורש של ?התכ"ם?)האם לא ניתן לאחד זאת עם פסקה (ב
פסקאות
)(ה) עד (ט– תוכניות מתחום התכנון והבנייה
מוצע
להחריג מכלל ההסדרים שבחוק תכניות שונות בתחומי התכנון והבנייה, וזאת נוכח
אופיין הייחודי של
התכניות וההליך המיוחד שבו
הן
נקבעות .מדובר בתוכניות הבאות :
תכנית לפי חוק התכנון והבנייה –
עיף ס 1 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-
1965
:מגדיר "תכנית" באופן הבא
.""תכנית מהתכניות שלפי פרק ג', לרבות שינוי תכנית, התלייתה או ביטולה
דהיינו : ההחרגה תחול לגבי מגוון רחב
של
תכניות, בין היתר
: תכנית מיתאר ארצית; תכנית מיתאר מחוזית; תכנית מיתאר מקומית ;תכנית מפורטת ;
תכנית לשימור אתרים ;תכנית לתשתית לאומית ;תכנית למיתקן טעון היתר פליטה., ועוד
תכנית מועדפת לדיור – עיף ס 1 לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד–
2014
,
"מוגדרת "תכנית מועדפת לדיור כ "תכנית לגבי מתחם מועדף לדיור, שהוכנה והוגשה לפי הוראות סעיף9
, הכוללת
הוראות כאמור בסעיף4
ובכלל זה הוראות לעניין הקמת יחידות דיור בהיקף האמור בסעיף קטן (א) של אותו
."סעיף
תכנית עבודה לפי חוק משק הגז הטבעי –
סעיף25
לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב–
2002, מגדיר
""תכנית עבודה
כ "תשריט
הכולל סימון מיקומו של מיתקן גז שהוא חלק מרשת חלוקה ,וכן הוראות בכתב."
9
תכנית למפעל ניקוז –
סעיף17
לחוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח–
1957
קובע כי "רשות ניקוז לא
תקים מפעל ניקוז ולא תשנהו אלא לפי תכנית שתוכן ותאושר בהתאם להוראות
חוק זה". סעיף18
קובע מהם פרטי
התכנית, וסעיפים19
ו-
20
.קובעים הוראות לעניין פרסום והגשת התנגדויות לתכנית
תכנית למפעל מים –
סעיף62
לחוק המים, התשי"ט-
1959
", קובע מה "תכנית למפעל מים נדרשת
לפרט, ו כןן
שלתכנית יצורפו תשריטים של פעולתו של המפעל ושל שטח תכנית.המפעל
הערה לנוסח
קיבוץ
כל הפסקאות הנוגעות לתכנית תחת
פסקה אחת –
מטעמי סדר ונוכח העובדה שמדובר על חריגים בעלי
,הנמקה זהה:מוצע לקבץ את כל החריגים הנוגעים לתכניות תחת פסקה אחת, בנוסח המוצע הבא
)(ה
תכנית:שהיא אחת מאלה
(1
) תכנית כהגדרתה בחוק התכנון
והבנייה, התשכ"ה–
1965
;
(ו2)
,)תכנית מועדפת לדיור כהגדרתה בחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה
התשע"ד–
2014
;
(ז3)
תכנית עבודה כהגדרתה בסעיף25
לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב–
2002
;
(ח4) תכנית למפעל ניקוז כמשמעותה לפי חוק הניקוז וההגנה מפני שי
טפונות, התשי"ח–
1957
;
(ט5) תכנית למפעל מים לפי פרק שלישי לחוק המים, התשי"ט–
1959
;
פסקה (י )
–
כללי האתיקה המקצועית שנקבעו לפי סעיפים109
או98
(יג3) לחוק לשכת עורכי הדין
מוצע להחריג מההסדרים שבחוק כללי אתיקה מקצועית לעורכי דין ולעורכי דין זרים שנקבעו מכוח חוק לשכת
עורכי הדין, התשכ"א-
1961
.
מדובר בכללי התנהגות שבחלקם הם בעלי אופי"רך"
(כגון כלל הקובע חובה לנהוג
בצד השני בדרך ארץ), שתהלי
ך ה-
RIA
הנדרש ממאסדר מכוח החוק–
לא בהכרח.רלוונטי לגביהם
בדברי ההסבר
,להצעת החוק הוסבר, כי בשל העובדה שלשכת עורכי הדין היא התאגיד הציבורי היחידי שקובע כללי אתיקה
ושהחובה החלה על הלשכה לקיים הליך הערכת השפעות אסדרה )(המותאם לתאגידים ציבוריים היא חובה ישירה
מכוח החוק– נדרשת החרגתו. זאת, בשונה מגופים אחרים שהם בע( לי סמכות להתקין כללי אתיקה,למשל
מועצת
)רואי החשבון , שכל חובתם לבצע
תהליך ה-
RIA
היא מכוח החלטת ממשלה, ועל כן הממשלה יכולה להחריגם ואין
.צורך להחריגם בחוק
שאלה לדיון:
החרגת סוגי הוראות ללא תלות בהחלטות הממשלה –
,ככל שהוועדה סבורה כי יש הצדקה להחריג כללי אתיקה
בשל
טיבם ו אופיים
הייחודי , כי אז יש להחריג את כללי האתיקה באופן
רוחבי , ללא תלות בשאלה מה מקור החובה
של אותו הגוף לערוך תהליךRIA
. שאם לא כן, הרי שהכנסת תוציא מתחת ידה הסדר נורמטיבי חלקי, שכדי
להשלימו הכנסת נ
דרשת להחלטת ממשלה על פטור לגופים הנוספים שהם בעלי סמכות להתקנת כללי אתיקה.
נוכח
האמור,
מוצע להשמיט את ההתייחסות ללשכת עורכי הדין, ולנסח את החריג המוצע כך שיחול באופן גורף על כל
כללי האתיקה, לא משנה מי קובע אותם ומכוח איזה מקור סמכות חלה עליו החובה לעריכת ה ליךRIA
. להלן נוסח
:מוצע
(י) כללי
ה אתיקה
ה
מקצועית
שנקבעו לפי סעיפים109
או98
(יג3) לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–
1961
;