חומר רקע

1 "י ט בחשוון התש פ"ב 25 באוקטובר2021 אל : חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת : הייעוץ המשפטי לוועדה תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי– צמצום השימוש במזומן), התש פ"ב- 21 20 עבירות מינהליות– כללי סעיף1(א) לחוק העבירות המינהליות , התשמ"ו- 1985 (להלן– )חוק העבירות המינהליות , מסמיך את שר המשפטים לקבוע, בתקנות, כי עבירה על הוראה שנקבעה באחד מהחוקים המנויים בתוספת הראשונה לחוק העבירות המינהליות או בתקנות שהותקנו על פיו, שאינה פשע, היא "עבירה מינהלית", שניתן בשלה להטיל קנס בדרך מינהלית. לפי הוראת סעיף1 )(ב לחוק העבירות המינהליות, תקנות כאלה טעונות הסכמת השר הממונה על ביצועו של אותו חוק וכן אישור של .ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת קביעת השר בתקנות כי עבירה מסוימת היא עבירה מינהלית, משנה את אופייה של העבירה ואת .הטיפול בה בעבירה פלילית ,"רגילה", כאשר רשויות התביעה סבורות כי אדם פלוני עבר עבירה מוגש נגדו כתב אישום ,ומתנהל משפט בעניינו. לעומת זאת בעבירה מינהלית , כאשר ממונה מטעם הרשות סבור כי יש יסוד סביר להניח ש אדם עבר עבירה מינהלית, הוא רשאי להטיל עליו את הקנס המינהלי .שנקבע לאותה העבירה במסגרת המסלול המינהלי, עומדת בפני הנקנס האפשרות לשלם את הקנס תוך60 ימים לאחר המצאת ההודעה על הטלת הקנס (ס עיף 16 ) , או להגיש בקשה לביטול ההודעה על הטלת הקנס, תוך30 ימים מיום שהומצאה לו ההודעה על הטלת הקנס (ס עיף 8 )א. הטיפול בעבירות מינהליות יכול לעבור מהמ סגרת של המסלול המינהלי, לטיפול באמצעות המסלול הפלילי הרגיל . מעבר מעין זה יתרחש כאשר האדם שמייחסים לו עבירה מינהלית ,מודיע תוך30 ימים מיום שהומצאה לו ההודעה על הטלת הקנס, כי ברצונו להישפט (סעיף13 ,) או כאשר תובע מחליט,, מטעמים שיירשמו ,להגיש כתב אישום בגין עבירה מינהלית במידה ו הוא סבור ( שהנסיבות מצדיקות זאת עיף ס 15 .) דרך המלך הי א הטלת קנס במסגרת המסלול המינהלי, ואילו ה מסלול הפלילי ,של הגשת כתב אישום הוא היוצא מן ה כלל . העבירות שבחוק לצמצום השימוש במזומן סעיפים2 ו-4 ל חוק לצמצום השימוש במזומן, התשע"ח- 2018 (להלן– ,)חוק המזומן מטילים מגבלות שונות על שימוש במזומן ובשיקים . כדי לאכוף מגבלות אלה, קובע חוק המזומן מנגנוני אכיפה שונים :לעוסקים וליחידים לגבי עוסקים – סעיף6 לחוק המזומן קובע כי הפרה של המגבלות על שימוש במזומן ובש יקים בידי עוסקים, תיאכף באמצעות מגנון של עיצומים כספיים , ששיעורם יהיה מדורג בהתאם להיקף :הכספי של התשלום במזומן או בשיק אם התשלום במזומן או השיק הוא עד25,000 ₪ – עיצום בשיעור של15% ; אם התשלום במזומן או השיק הוא מעל25,000 ₪ ועד50,000 ₪ – עיצום בשיעור של20% ; אם התשלום במזומן או השיק הוא מעל50,000 ₪ – עיצום בשיעור של30% . 2 לגבי מי שאינו עוסק – סעיף20 לחוק המזומן קובע, כי הפרה של המגבלות על שימוש במזומן ,ובשיקים בידי מי שאינו עוסק תהיה עבירה פלילית שהעונש בצידה הוא קנס בשיעור ים האמורים לע יל לגבי עיצומים כספיים, ובלבד שגובה הקנס לא יעלה על פי20 מהקנס הקבוע בסעיף61 ()(א4 ) לחוק העונשין1 . הוראה דומה יש בסעיף21 לחוק המזומן, לעניין הפרה של האיסור על קבלת סכום .במזומן על ידי עורך דין או רואה חשבון, במסגרת מתן שירות עסקי במקביל, סעיף37 לחוק המזומן, הוסיף את העבירות הפליליות האמורות לתוספת הראשונה לחוק העבירות המינהליות, ובכך הסמיך את שר המשפטים להתקין תקנות שיאפשרו את אכיפתן של העבירות האמורות.באמצעות הטלת קנס מינהלי התקנות המוצעות 1. עבירות מינהליות עבירה על הוראה מההו ראות המפורטות בסעיפים 20 ו- 21 ,לחוק לצמצום השימוש במזומן התשע"ח- 2018 ., היא עבירה מינהלית 2. קנס מינהלי (א) לעבירה מינהלית כאמור בתקנה1 יהיה קנס מינהלי קצוב בשיעור כמפורט להלן מהתשלום ,בשיק, מהתשלום במזומן או מהשיק המוסב והכל לפי העניין, ובלבד שגובה הקנס המינהלי לא יעלה על פי20 מן הקנס הקבוע בסעיף61 ()(א4) לחוק העונשין: ( 1 ) אם התשלום במזומן, התשלום בשיק או השיק המוסב הוא עד25,000 שקלים חדשים – שיעור של15% ; ( 2 ) אם התשלום במזומן, התשלום בשיק או השיק המוסב הוא מ- 25,000 שקלים חדשים ועד50,000 שקלים חד שים– שיעור של20% ; ( 3 ) אם התשלום במזומן, התשלום בשיק או השיק המוסב הוא50,000 שקלים חדשים ומעלה– שיעור של30% ; ( 4 ( ) על אף האמור בפסקה1), לגבי מקבל תשלום במזומן כשכר עבודה בסכום שבין6,000 ל- 8,500 שקלים חדשים לפי סעיף20 ( 5 ) לחוק– שיעור של5% ; (ב )הקנס ( המנהלי הקצוב לעבירה מנהלית חוזרת יהיה כפל הקנס האמור בתקנת משנה א ), לפי ;העניין לעניין "זה, "עבירה מנהלית חוזרת- עבירה על הוראה מההוראות המפורטות בסעיפים 20 או 21 לחוק לצמצום השימוש במזומן ,התשע "ח- 2018 ,כאמור בתקנה 1 ,בתוך שנתיים מיום שעבר לפני כן או תה עבירה (בתקנת משנה זו– )העבירה הקודמת והתקיים לגבי העבירה הקודמת האמור( בפסקה1 ( ) או בפסקה2) להגדרה "עבירה מינהלית חוזרת" ש בסעיף2 .(ג) לחוק 3. תחילה תחילתה של תקנה2 ()(א4 ) ביום תחילתו של צו לצמצום השימוש במזומן (תיקון התוספת ,)הראשונה לחוק התשפ"ב- 2021 . 4. הוראת שעה על אף האמור בתקנות אלה, בתקופה של שנתיים ממועד תחילתה של תקנה2 ()(א4 ), יראו כאילו בתקנה2 :, אחרי תקנת משנה (א) בא "(א1 ) על אף האמור בתקנת משנה (א), בשל עבידה כאמור בתקנה2 ()(א4 ) שבוצעה בפעם הראשונה (להלן– העבירה הראשונה), לא יוטל על הנקנס קנס, אלא תומצא לנקנס התראה המכילה את הפרטים כאמור בסעיף8 (ב) לחוק, לפיה אם יעבור עבירה זו פעם נוספת, יוטל עליו 1 סעיף61 ()(א4 ) לחוק העונשין קובע קנס של עד226,000 ₪ ,. מכאן שלפי המגבלה המוצעת, גובה הקנס המקסימלי לא יעלה על4,520,000 ₪ . 3 קנס בשל אותה עבירה; ביצע הנקנס עבירה כאמור בתקנה2 ()(א4 ) פעם נוספת, יוטל עליו קנס מינהלי לפי תקנות אלה, ובלבד שהומצאה לו התראה כאמור לג".בי העבירה הראשונה מוצע לקבוע כי עבירה על הוראה מההוראות שבסעי פים 20 ו- 21 לחוק המזומן תהיה עבירה מינהלית, שעל ביצועה יוטל קנס מינהלי בשיעורים שנקבעו בסעיף6 .(ג) לחוק המזומן ושפורטו לעיל מוצע לקבוע הוראה מיוחדת לעניין שכר עבודה ,. לפי המוצע מי שעבר עבירה של קבלת תשלום במזומן כשכר עבודה בסכום שבין6,000 שקלים חדשים ל- 8,500 שקלים חדשים, שיעור הקנס שיוטל עליו במקרה זה יהיה5% מסכום ההפרה , בשונה ממי שעבר את העבירה לעניין עסקאות שאינם שכר עבודה– ששיעור הקנס המוטל עליו בסכומים אלה עומד על15% . עוד מוצע להוסיף הוראת שעה ולפי לתקופה של שנתיים מיום1 באוגוסט2022 (המועד שבו אמורה להיכנס לתוקף ההוראה של הפחתת הסכומים המותרים לתשלום במזומן) , לא יוטל קנס מנהלי על ,מי שעבר עבירה כאמור לעניין שכר עבודה אלא אם כן נשלחה לו קודם לכן התראה לפיה אם יעבור עבירה זו בפעם.השנייה, יוטל עליו קנס בשל אותה עבירה עוד מוצע לקבוע כי כאשר תבוצע עבירה מינהלית חוזרת יהיה הקנס המנהלי ל אותה עבירה כפל הקנס המינהלי ששיעוריו פורטו לעיל. יוער, כי טיוטת תקנות דומה בעיקרה– למעט ההוראות הייחודיות לשכר עבודה– הוגשה לוועדת החוקה ונדונה בוועדה בסוף אוקטובר2018 , אך הוועדה לא אישרה את התקנות בשל שיעורי הקנסות.)המוצעים (ראו להלן בהרחבה נקודות לדיון : (1 )שיעורי הקנס המינהלי אל מול שיעורי הקנס הפלילי (תקנה2 ))(ב– במקרה ששיעור הקנס המינהלי נמוך משיעור הקנס הפלילי, מי שמבקש להישפט מסתכן, שכן אם יורשע ייענש בקנס הפלילי ששיעורו גבוה יותר. לעומת זאת, במקרה ששיעור הקנס המינהלי זהה לשיעור הקנס הפלילי ,סיכון זה אינו קיים. לכן ההצעה להשוות את שיעורי הקנס המינהלי לשיעורי הקנס הפלילי, מתמרצת כל אדם שיוטל עליו קנס מינהלי לבקש להישפט בפני בית המשפט,. זאת נוכח העובדה ש הפנייה לבית המשפט יכולה אך ו רק להוביל להפחתת סכום הקנס ולא להגדלתו2 . תמריץ שכזה מסכל את .הרצון לייצר אכיפה מהירה ויעילה באמצעות האפיק המינהלי כדי להימנע מתמריץ שכזה הקנס המינהלי צריך להיות נמוך מהקנס הפלילי, כך שפנייה לבית המשפט תכלול בצידה סיכון לקנס גבוה יותר (וכך אכן קורה באופן רגיל בקנסות מנהליים בכל התחומים, ובכלל זה )בתחום המסים ,. נוכח האמור נראה כי יש להקטין את שיעורי הקנסות המינהליים המוצעים כך שלא יהיו זהים לשיעורי הקנסו ת הפליליים הקבועים בחוק. יצוין, כי בעקבות הערה זו, נמנעה הוועדה מלאשר את טיוטת התקנות הדומה שכאמור נדונה בוועדה באוקטובר2018 , בשל דרישתה להקטין את שיעורי הקנסות המינהליים אל מול שיעורי הקנסות הפליליים הקבועים בחוק , וסירובה של הממשלה להיענות לדרישה זו. (2 )שיעור הקנס המינהלי על עבירה מינהלית חוזרת (תקנה2 ))(ג– בסעיף10 לחוק המזומן, נקבע ,כי במקרה של הפרה חוזרת מצד עוסק, ייווסף על העיצום הכספי הקבוע לאותה הפרה סכום השווה 2 סעיף14 לחוק העבירות המינהליות, קובע כי אם אדם ביקש להישפט והורשע, לא יפחת סכום הקנס המינהלי הקצוב מסכום הקנס או שיעורו, ואולם, בית המשפט רשאי, מנימוקים שיירשמו, להפחית את הקנס, אם ראה נסיבות .המצדיקות את הפחתתו 4 לעיצום הכספי הראשון . כך, אם ההפרה הראשונה היתה כזאת שהעיצום בגינה הוא בשיעור של 20% וההפרה השנייה היתה כזאת שהעיצום הכספי בגינה הוא בשיעור של15% , העיצום יהיה בשיעור של35% . בשונה מההסדר לעניין עיצומים כספיים, לעניין עבירות מינהליות התקנות המוצעות מבקשות לקבוע כי בעבירה מינהלית חוזרת יוטל קנס מינהלי כפול . הוראה זו מעוררת קושי , שכן במקרים שבהם העבירה השניה היתה בדרגה שונה של שיעור הקנס מזו של העבירה הראשונה (למשל, העבירה הראשונה היתה בשיעור קנס של20% והשניה בשיעור קנס של15% ), לא ,ברור מה אמור להיות שיעור הקנס (בדוגמה הנ"ל האם שיעור הקנס הכפול יהיה30% או40% .)? נראה כי יש להתאים את נוסחה של תקנה2 (ג) לעניין קנס מינהלי בעבירה מינהלית חוזרת, להסדר שנקבע בסעיף10 לחוק המזומן לעניין עיצום כספי בהפרה חוזרת . יוער, כי בעקבות הערה דומה במסגרת הדיון שהתקיים בוועדה ב- 2018 :הוסכם על הנוסח הבא הקנס המנהלי הקצוב ל ב עבירה מנהלית חוזרת ( יהיה כפל הקנס האמור בתקנת משנה א ), לפי העניין ייווסף על הקנס המינהלי הקצוב הקבוע לאותה עבירה, סכום השווה ל קנס המינהלי הראשון; . . . הערת נוסח זו מקובלת על נציגי הממשלה (3 ) ( גובה הסכום לעניין שכר עבודה תקנה2 ()(ב4 )) – מוצע כי הוועדה תדון בשאלה מדוע מוצע ?לקבוע רף שונה דווקא לעניין שכר עבודה, ומדוע דווקא בסכומים המוצעים (4 ) הוראת שעה– ,נוכח הורדת הסכומים שנקבעו בחוק המוצעת בצו המונח על שולחנה של הוועדה והחשש מבלבול אפשרי נוכח שינוי הסכומים, האם אין מקום להחיל את הוראת השעה המוצעת ?באופן רוחבי ולא רק לגבי שכר עבודה