חומר רקע
מדינת ישראל
משרד המשפטים
רח' צלאח א-
דין29, ת"ד
49029, ירושלים מיקוד
9149001
073-3925549
02-6276114
י עוץ וחקיקה
ירושלים,
"י ט ב
חשוון תשפ"ב
25
ב אוקטובר2021
:תיקנו803-04-2021-001514
:סימוכין803-99-2021-068564
תמצית חוות הדעת המשפטית של משרד המשפטים בנושא חיוב מפעלי ים המלח בע"מ
בתשלום דמי מים לפי חוק המים התשי"ט-
1959, עבור הפקת מי בארות בתחום זיכיון ים המלח
1.
בשנת2017
תוקנו
חו 'ק המים (תיקון מס27), התשע"ז-
2017
והכללים מכוחו באופן
שנקבע כי גם מים ברמת המליחות של מי הבארות המופקים על ידי מפעלי ים המלח
:(להלן
מי
"ה )
בתחום
זיכיון הקבוע ב
חוק זיכיון ים המלח התשכ"א-
1961
:(להלן חוק
הזיכיון,)
הם ברי חיוב בדמי מים על פי
חוק המים התשי"ט-
1959
:(להלן
חוק המים) .
עקב כך נשלחה למי"ה הודעת חיוב על בסיס סעיף33
א לחוק המים עבור מי הבארות
שהופקו על ידה בתחום הזיכיון בשנת2018
.
2.
מי"ה השיגה על חיובה זה לפני רשות המים בטענה כי לא ניתן לחייבה בחיוב נוסף עבור
הפקת מי הבארות בתחום הזיכיון, שכן התשלום עבור ם מגולם בתמלוגים המשולמים על
ידה מכוח חוק הזיכיון. על רקע מחלוקת משפטית זו פנתה
רשות המים למשרד
המשפטים
.לבחינת הסוגיה
3.
,בעקבות הפנייה ,ולאחר בחינת מכלול החומר הצריך לעניין עמדת משרד
המשפטים היא
כי פרשנות לשונית ותכליתית של חוק הזיכיון מובילה למסקנה כי לא
ניתן, בעת הזו,
לחייב את מי"ה בתשלום דמי מים לפי חוק המים עבור המים המופקים בתחום הזיכיון
:נוסף על תשלום התמלוגים בגינם. זאת, בתמצית, מהנימוקים העיקריים הבאים
4.
ראשית, חוק הזיכיון, ה
מאמץ בחובו את שטר הזיכיון ומסדיר
את תנאי ההתקשרות בין
מדינת ישראל לבין מי"ה בתח ום הזיכיון, קובע הוראות מפורשות בקשר לתמורה שעל
.מי"ה לשלם בנוגע להפקת מי בארות והשימוש בהם סעיף2
)(ה לשטר
קובע בפירוש את
זכותה של מי"ה להשיג את מי הבארות בתחום הזיכיון ולהשתמש בהם לצרכים
המפורטים בחוק. סעיף15
לשטר מורה כי מי"ה תשלם תמלוגים עבור
כל הזכויו
ת
שהוקנו לה בשטר הזיכ
ון י, וכפועל
,יוצא
בין היתר, עבור
הזכות להפיק ולהשתמש במי
הבארות. כלומר, חוק הזיכיון קובע חיוב ישיר עבור מי הבארות המופקים בתחום הזיכיון
הנכלל בתמלוגים הכוללים. בנוסף, סעיף1
לחוק הזיכיון קובע כי "שטר הזיכיון
שבתוספת לחוק זה שנעשה בין ה
מדינה לבין בעל הזיכיון הנקוב בו, רואים אותו כבר-
תוקף
לכל מטרותיו על אף האמור בכל דין ". מדובר בהוראת חוק חריגה יחסית, והגם
שמדובר בניסוח מיושן, ניכר כי המחוקק ביקש לקבוע את עדיפות חוק הזיכיון לגבי עניין
2
עמוד2
מתוך3
רח' צלאח א-
דין29
., ת.ד49029, ירושלים
מיקוד
9149001
073-3925549
02-6276114
:מספר מסמך803-99-2021-068564
שהוסדר בו במפורש (דוגמת רכיב התמורה
המשתלמת עבור הפקת
מי הבארות ) על פני
.דין אחר
מכאן, כי לשונו של חוק הזיכיון מלמדת על פניה כי הסדר התמלוגים נועד
להיות
הסדר ממצה
בכל הנוגע לתמורה שמשלמת מי"ה עבור הפקת מי הבארות בתחום
.הזיכיון והשימוש בהם
5.
,כמו כן
מסקנה
זו נתמכת
בתכלית חוק הזיכיון .
,כידוע
בשעתו, הוצאתו לפועל ש ל הסכם
הזיכיון–
שבו רצו המדינה והזכיין– חייבה מימון משמעותי. הבנק
העולמי שהעמיד את
המימון לעסקה ביקש ערובות שונות להבטחת השקעתו. אחד האמצעים שננקטו בהקשר
זה היה שריון תנאי העסקה בחוק הכנסת במטרה לקבע את תנאיה במכשיר משפטי. בכך
.ביקש המחוקק להניח את דעתו של הגורם המממן
יש לזכור כי בעת גיבוש העסקה
המדינה סברה כי ההסדר יאפ שר לה לממש את הפוטנציאל הכלכלי הגלום במחצבי הטבע
שבתחומה לטובת הציבור הרחב
על ידי התקשרות עם יזם פרטי , שמצדו ביקש להשיא
את רווחיו, כמקובל. מכאן, כי תכלית החוק, אז והיום, הייתה הפקה יעילה של מחצבי
הטבע בתחום הזיכיון לטובת הציבור הרחב בישראל, הבטחת ודאות עסק ,ית לזכיין
ולצידם, שמירה על עקרונות של הוגנות וצדק חלוקתי. בעניין אחרון זה יודגש כי גם
כש
ברבות השנים התברר כי
חוק הזיכיון אינו מגשים את תכלית הצדק החלוקתי די
הצורך, ואף גורר
עיוות חלוקתי
עקב תשלום חסר עבור מחצבי הטבע, נמצא כי הפיתרון
המתאים אינו שינוי משטר התמלוגים, אלא חקיקת חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א-
2011
, המטיל
מס על רווחי היתר של מי"ה.
6.
בהינתן עיקרי הדברים האמורים, המסקנה המשפטית בעמדת משרד המשפטים, על דעת
הלשכה המשפטית במשרד האוצר המלווה את פרשנות הוראות חוק הזיכיון, היא כי
הסדר התמלוגים הקבוע בחוק הז יכיון הוא הסדר ממצה בכל הנוגע לגביית תשלום עבור
,הזכות להפיק את מי הבארות ולהשתמש בהם שנקבעה במפורש בשטר הזיכיון. משכך
לא ניתן בעת הזו להטיל חיוב נוסף שעילתו זהה מכוח סעיף33א לחוק המים.
7.
בעמדה הודגשה החשיבות שבהגנה על משאב המים, שהוא
משאב ציבורי בעל חשיבות
עליונה המצוי במחסור תמידי ובהכרח להגן עליו.
מאז נחקק חוק הזיכיון חלו שינויים
מהותיים במשק המים שבמרכזם הצורך לשמר את משאב המים, להבטיח שימוש יעיל
וחסכוני בו ולהבטיח יתירות לגביו. בין היתר, הפך משק המים למשק כספי סגור הפועל
על בסיס עיקרון העלות, דבר המתבטא
למשל ב"השבתם" של דמי מים עבור מים מופקים
.אל "קופת" משק המים, לטובת המשך תחזוקתו ופיתוחו
על פני הדברים, חשיבות
השמירה על עקרונות אלה
עומדת בעינה גם בכל הנוגע למים המופקים בתחום הזיכיון
על
ידי מי"ה.
ברם, כאמור לעיל, המסגרת המשפטית הקיימת אינה מאפשרת להטיל חיוב
בדמי מים בעת הזו. בצד האמור, ניתן כמובן לבחון סוגיה זו, והודגש כי ראוי
ש
סוגיה
משמעותית זו
תבחן לקראת תום תקופת הזיכיון והסדרה עתידית. אגב כך יש לתת את
הדעת לתמורה שתשולם עבור מים מופקים, ולאפשרות כי זו תועבר במישרין למשק
המים
, כפי שמקובל כיום ביחס לתש.לום דמי מים באשר הם בחינה זו צריכה להיעשות
על סמך תשתית עובדתית רחבה, תוך ראיית ההסדר שיגובש בכללותו, בתיאום עם גורמי
.הממשלה השונים העוסקים בעניין, ובכללם משרד האוצר ,עוד צוין
כי אין
בחוות הדעת
3
עמוד3
מתוך3
רח' צלאח א-
דין29
., ת.ד49029, ירושלים
מיקוד
9149001
073-3925549
02-6276114
:מספר מסמך803-99-2021-068564
כדי למנוע מרשות המים לפנות למשרד האוצר כבר עתה, עוד בטרם יפק ע הזיכיון, כדי
לבחון אפשרות להעביר חלק מהתמלוגים המשולמים על ידי מי"ה
לאוצר המדינה
."חזרה" לידי משק המים