חומר רקע
( האגודה לזכויות האזרח בישראל )ע"ר
جمعية حقوق المواطن في اسرائيل
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
נחלת בנימין75
תל אביב6515417
شارع نحالت بينيامين
٥٧
تل ابيب
75 Nahalat Binyamin St. Tel Aviv
טלפון
هاتف :
03-5608185
Phone:
פקס فاكس :
03-5608165
Fax:
www.acri.org.il
[email protected]
5
באוקטובר2021
לכבוד
ד''ר אביחי מנדלבליט
היועץ המשפטי לממשלה
משרד המשפטים
,שלום רב
:הנדון
ייצוג המדינה בהליכים משפטיים נגד דיירי הדיור הציבורי
אנו פונות
ך אלי
בעניין ייצוג משרד השיכון והבינוי על ידי עורכי דין פרטיים המייצגים את חברת
עמידר
:החדשה בע''מ (להלן
החברה או עמידר,) ופועלים בשמה
בעניינים הנוגעים למערך הדיור
הציבורי הממשלתי
ולנכסים בבעלות ממשלתית, וזאת מכוח הסכם ההתקשרות בין החברה לבין
.משרד השיכון והבינוי
נקיטת הליכים משפטיים כרוכה בהפעלת
,שיקול דעת נרחב
ו בפוטנציאל לפגיעה מרחיקת לכת
בזכויות הפרט– מקל וחומר כאשר מדובר בניהול הליכים נגד אוכלוסיות מוחלשות.
אצילתן של
,סמכויות רגישות אלה על שיקול הדעת הנרחב הכרוך בהפעלתן לידי החברה
בהעדר
הסמכה
מפורטת לכך בחוק ובהעדר הסדרה ופיקוח
ראויים- מהווה
אצילה של סמכויות מנהליות בניגוד
.לדין
,פנייתנו נעשית לקראת פקיעת תוקפו של הסכם ההתקשרות בין משרד השיכון לחברת עמידר
.בדרישה לתיקון תנאי ההתקשרות בין המשרד לחברה, כך שיעלו בקנה אחד עם הדין
רקע
1.
מערך הסיוע בדיור הוא חלק מסל הסיוע הסוציאלי שהמדינה מעניקה לתושביה. המערך
המצוי בתחום אחריותו של,משרד הבינוי והשיכון נועד להגשים תכלית חברתית מובהקת
של
.הבטחת קורת גג הולמת לחסרי הדיור מערך הדיור הציבורי מספק קורת גג לעשרות אלפי
אנשים מן המוחלשים
והעניים ביות
ר במדינת ישרא .ל זכויות הדיירים בדיור הציבורי
.מוסדרות בחקיקה ראשית בתקנות ובנהלי משרד הבינוי והשיכון
2.
ניהול מערך נכסי הדיור הציבורי, הטיפול בבקשות לסיוע בדיור ומתן שירותים לדיירים הופרט
,לידיהן של מספר חברות מאכלסות. עמידר, חברה בבעלות ממשלתית הפועלת למטרת רווח
היא החב,רה המשכנת הגדולה ביותר ה מנהלת את גם את
נכסי רשות הפיתוח ,
מטעם רשות
מקרקעי ישראל.
2
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
3.
'החלטת הממשלה מס2127
מיום27.10.2014
קובעת כי החברה
תפעל כ זרוע ביצוע מטעם
משרד הבינוי והשיכון" , ומטילה עליה טיפול בפולשים ובפלישות לדיור הציבורי" וכן "טיפול
בתביעות משפטיות , לרבות בשם המשרד" (סעיף13
) .
4.
הסכם ההתקשרות העדכני בין החברה למשרד השיכון מיום18.9.2017
:(להלן
הסכם
ההתקשרות)
מסמיך את החברה להגיש תביעות בעניין
נכסי הדיור הציבורי ,ו
לנקוט בכל צעד
בגבולות החוק לשם גביית חובות וכן לעניין פינויים של הנכסים הממשלתיים, אם נקבע כי
.אינם מוחזקים על פי זכות שבדין ההסכם מתמרץ את החברה להגיע לשיעורי גבייה מלאים
ולפינוי מהיר ואפקטיבי של מי שמוגדרים פולשים
.ומחזיקים בדירות בבעלות ממשלתית
5.
:להלן סעיפי הסכם ההתקשרות הרלוונטיים לענייננו
•
סעי ף9.7
להסכם קובע,
כי החברה תחייב את הדיירים בתשלום שכר דירה בגין נכסים
.שבניהולה בנוסף, נקבע כי החברה תישא בקנס, על חשבון עמלת הניהול לה היא זכאית
על פי ההסכם, אם לא תצליח לעמוד ביעדים לגביית שכירות ותשלומים מהדיירים.
•
י סע ף10
להסכם
קובע, כי החברה תגיש תביעות נזיקיות
נגד בעלי נכסים סמוכים לנכס
המנוהל על ידה
,ככל שנגרם נזק לנכסים בניהולה. אם תוותר החברה על זכויות זו
יהיה
.עליה לשאת בעלות התיקון בעצמה
•
סעיף11.2
להסכם מחייב את החברה לגבות מדייר יוצא המפנה את הנכס
,שבניהולה
תשלום בגין כל נזק
ש נגרם ,בזדון
כת ,וצאה מעריכת שינויים בדירה או משימוש בלתי
.סביר בדירה
•
סעיף16
להסכם מחייב את החברה לפעול"בכל אמצעי חוקי"
,לפינויים של פולשים
"ולתפיסת חזקה בדירות המוגדרות "נטושות
בהקדם האפשרי, תוך פינויים של
מחזיקים בדירה ללא דיחוי. החברה לא תקבל כל תשלום עבור ניהולן של ,דירות אלה
ואף תישא בקנס חודשי משמעותי בסך למעלה מאלף שקלים בגין כל דירה המוחזקת
"בידי "פולש
,כאמור. לעניין זה, פולש הוא גם מי שהעלה טענה להיותו דייר ממשיך
אך זכאותו למעמד זה לא הוכרה . הסמכות לאשר את זכאותו של דייר ממשיך מצויה
בידי החברה עצמה, כך על פי סעי ף16.2
להסכם .
•
לבסוף, סעיף28
להסכם מסמיך את החברה ל
השיב לכל ת ביעה המוגשת נגדה על ידי
דייר או
על י .די צד ג', ולשאת בכל ההוצאות הנובעות מכך
6.
.מדובר בהפרטה כפולה של סמכויות מנהליות שיש להפעילן ברגישות ובשיקול דעת רב הפעלת
הסמכויות שהוקנו לחברה לנקוט בכל צעד חוקי נגד דיירי הדיור הציבורי ומבקשי סיוע אחרים
כרוכה בפגיעה בזכויות יסוד של פרטים מוחלשים .
קבלת ההחלטות בעניינים אלה משקפת
,איזון מורכב בין זכויות הדיירים המוחלשים לבין קידום האינטרס הציבורי שמירה על הקופה
.הציבורית, וטובתם של כלל הזכאים לסיוע בדיור
3
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
7.
אצילתן של סמכויות אלה לידי החברה ובאי כוחה ללא הסמכה לכך בחוק תוך מסירת מלוא
שיקול הדעת הכרוך בכך לידי החברה מהווה אצילה אסורה של סמכות,
.כפי שיפורט להלן
אצילת
אסורה של סמכויות הכרוכות בהפעלת שיקול דעת לידי החברה
8.
חברת עמידר מנהלת נכסי מדינה, מיישמת את נהלי
משרד השיכון ומעניקה שירותים לזכאים
ולמחזיקים בנכסים. בכל העניינים
הללו מונחית
החברה לפעול בהתאם לנהלים והנחיות
מפורטים
,שמפרסם משרד השיכון
ולהוציאם אל
הפועל .
בנוסף, משרד הבינוי והשיכון על
הוועדות ובעלי התפקידים הפועלים בו מפקח ודן מחדש בהחלטות החברה לעניי ן מתן סיוע
בדיור כעניין שבשגרה. לפיכך מרחב שיקול הדעת המופעל על ידי החברה במתן שירותי סיוע
.בדיור הנו מוגבל, ומדובר בהסתייעות המשרד בחברה ותו לא
9.
לא כך הדבר ביחס .לייצוג אינטרס המשרד על ידי החברה בהליכים משפטיים הסמכתה של
החברה להגשת תביעות ונקיטת הליכי הוצ אה לפועל נגד דיירים כרוכה בהפעלת שיקול דעת
נ
רחב בתחום פעולה רגיש מאין כמותו.
10
. לא זו אף זו, עמידר עצמה מסתייעת בגורמים פרטיים – עורכי דין פרטיים מטעמה –
הפועלים
.גם הם למטרת רווח. עורכי הדין הפרטיים נשכרים בידי עמידר ופועלים כשלוחיה ונאמניה
בידיהם ובידי,החברה לקבוע וליישם, הלכה למעשה חלק נכבד מה
מדיניות
בדבר הגשתן של
תביעות, ניהולן, והוצאת פסקי דין לפועל. כפי שנראה להלן, פעילות החברה ובאי כוחה
.מתבצעת ללא פיקוח מהותי מצד משרד הבינוי והשיכון או היועץ המשפטי לממשלה
11
. החברה ובאי כוחה הם שמקבלים החלטות מהותיו ת, בכל הצמתים המרכזיים הנוגעים
:להליכים המשפטיים והליכי ההוצאה לפועל. כך למשל
החברה היא שמחליטה האם ומתי יש
להגיש תביעה נגד דייר המפגר בתשלומי השכירות, נגד מי שנטען כי גרם נזק לנכס, או לפינויו
של מי שהוגדר כפולש המחזיק בנכס שלא כדין. היקף המאמצים שייעשו על
מנת לסיים את
המחלוקת בין האזרח לחברה בהסכמה עשוי להשתנות ממקרה למקרה בהתאם לשיקול דעתם
של החברה ובאי כוחה. בהמשך לכך, החברה היא שמחליטה איזה סוג הליך לנקוט ועל פי אלו
סדרי דין יוגשו ההליכים. היא שמחליטה מי מבין הדיירים בנכס יהיו הנתבעים, היא שקובעת
מה יהי ה הסעד המבוקש או סכום התביעה. החברה ובאי כוחה לבדם קובעים איזו תמונה
עובדתית ראוי להציג בפני בית המשפט, אלו טענות ראוי ומוצדק להעלות במסגרת כתבי
הטענות, איזה מידע יש לגלות על הנתבע, בעיותיו ומצב נזקקותו, על התנהלות החברה מולו
לאורך השנים ועל המחלוקות שעלו במהלכן. ככל שלא תוגש תגובה לתביעה, החברה היא
שתחליט אם יעשה ניסיון נוסף ליצירת קשר עם הנתבע, ולחלופין האם ומתי יש לבקש פסק
דין במעמד צד אחד. החברה ובאי כוחה יקבעו את אופן ההתנהלות בבית המשפט ונגד הנתבע
:ובאי כוחו האם יש להסכים להצעות פשרה המקלות עם הנתבע א ו מאפשרות לו זמן
התארגנות נוסף עד לתשלום החוב או פינוי הנכס. גם במסגרת הליכי הוצאה לפועל החברה
היא שקובעת אלו סנקציות והגבלות יבוקש להטיל על החייב בכל שלב של ההליכים, והיא
,שתחליט האם לתת הסכמה לבקשות שונות של החייב להקל עמו לנוכח מצבו האישי והכלכלי
4
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
למשל במסגרת בקשות להסדר תשלומים או להסרת הגבלות הפוגעות ביכולתו להתפרנס
.ולהתקיים בכבוד
12
.
אם כן, הסמכות לייצוג המדינה בפני ערכאות בהליכים הנוגעים לדיור הציבורי ולדייריו, על
הפעלת שיקול הדעת הכרוכה בכך, נמסרת ומופרטת מכוח הסכם ההתקשרות ו בדרך של
הפרטה כפולה–
מידי,המדינה לידי חברה ממשלתית
ומידיה לידי עורכי דין פרטיים
.מטעמה, וזאת אף על פי שאין בנמצא הסמכה כלשהי לכך
13
. האיסור על אצילת
סמכויות הנתונות לרשות
ככל שאין לכך הסמכה בדין
הוא מהמגבלות
( העיקריות החלות על הרשות המנהלית
ראו: ד
פנה ברק-
ארז
משפט מינהלי
א173
(
2010
.))
עיקרון זה מקבל משנה תוקף
ככל שמדובר באצילתן של סמכויות הכרוכות ב פגיעה בזכויות
הפרט וב .הפעלת שיקול דעת מנהלי לגופים פרטיים
14
.
הלכה היא כי
הפעלת שיקול הדעת צריכה להיעשות על בסיס של
מחויבות וכפיפות לכללי
,המשפט המנהלי
שאינם חלים במלואם על גורמים פרטיים או פרטי .ים למחצה
בה תאם ,לכך
הוכרה בפסיקה חזקה פרשנית
נגד הכרה באצילת סמכויות לגורם פרטי(
בג"ץ39/82
הנפלינג
נ' ראש עיריית אשדוד ,
(פ"ד לו2
)
537
(
1982
);
בג"ץ4113/13
לשכת התיאום של הארגונים
הכלכליים נ' שר הפנים (
26.3.2018
)
:(להלן
עניין
לשכת התיאום.))
15
.
בפסק הדין בעניין
לשכת התיאום קבע בית המשפט העליון,
כי אין מקום לאפשר לאצול
סמכויות הכרוכות בהפעלת שיקול דעת בלי שהדבר יוסדר בחקיקה מסמיכה מפורטת, וזאת
בפרט כאשר כרוכה בהן הפעלת כוח שלטוני ופגיעה בזכויות
יסוד חוקתיות.
16
.
השופטת ברק ארז עמדה על כך שהליכים לגביית חובות מאזרחים כרוכים בהכרח בהפעלת
שיקול דעת רב, ולא ניתן לראות בהם תפקידים בעל אופי טכני בלבד. יתר על כן, הפעלת שיקול
הדעת וההחלטות המתקבלות משליכים על זכויות הפרט באופן מרחיק לכת. לפיכך, כך נקבע
בפסק הדין, אין לראות בביצוע תפקיד זה על ידי גורמים פ רטיים הסתייעות, אלא אצילת
סמכות הרשות המנהלית והתפרקותה מהחובה להפעיל את שיקול דעתה. אצילת הסמכות
המנהלית ללא הסמכה מפורשת ומפורטת בחוק, אינה כדין
:(ראו בג"ץ6824/07
מנא
ע
'נ רשות
המסים,
(פ"ד סד2
)
479
(
2010
;)
ע"פ4855/02
מדינת ישראל נ' בורוביץ,
(פ"ד נט6
)
776
(
2005
.))
17
. קביעות אלה יפות ,, מקל וחומר
לענייננ
ו.
הגשת תביעות בענייני חובות ופינוי מנכסי המדינה
נגד מחוסרי דיור ודיירים בדיור הציבורי
כרוכה בפוטנציאל לפגיעה משמעותית ומוחשית
בזכויות יסוד: הזכות החוקתית לדיור ולקיום בכבוד, הזכות לקניין ולפרטיות. בנוסף, אופן
ניהול ההליכים משליך על זכותם של הדיירים לגישה לערכאות ועל היכולת לממש שורה של
זכויות דיוניות.
18
.
ייצוג הממשלה ומשרדי הממשלה
בהליכים משפ טיים נעשה
על ידי היועץ המשפטי לממשלה
או מי שהוסמך
על ידו (
"ץ בג
4267/93
אמיתי נ' ראש
,ממשלת ישראל
פ"ד(מז5
)
441
,פס
קה
42
לפסק דינו של השופט ברק (
1993
.))
עקרון זה מעוגן, בין היתר, בסעיף4
לחוק לתיקון סדרי
)הדין האזרחי (המדינה כבעל דין, התשי''ח-
1958
ובסעיף3 לחוק הפרשנות, התשמ''א-
1981
.
5
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
19
.
היסוד
ל
עקרון ייצוג המדינה בידי היועמ''ש ה
ו
א ש
היועמ''ש
פועל כנאמן האינטרס הציבורי
בראייה רחבה
,של טובת הציבור, הגנה על זכויות הפרט והאיזון הראוי בין אינטרסים אלה
לגופו של כל מקרה
. זאת, להבדיל מעורך דין פרט
י המשרת את אינטרס צר של לקוח מסוים
וכפוף להנחיותיו (י
צחק זמיר "משרת הציבור ולא משרת הממשלה"
ספר קלינגהופר על
המשפט הציבורי
451
,
453
(
1993
.))
20
. לצד זאת
, עקרון
אחידות הייצוג על ידי היועמ''ש ומיופי כוחו משרת את הצורך לקבוע מדיניות
משפטית ופרשנות אחידה של הדין, שתושמע מפי המדינה בכל ההליכים ובכל ההקשרים, על
.מנת למנוע חוסר אחידות, סתירות פנימיות ומשוא פנים
21
.
ליועמ''ש תפקיד מרכזי וחיוני במערך האיזונים במסגרת מתן הנחיות והחלת פיקוח וביקורת
על עמדת המדינה עוד
בטרם הגעה בפני ערכאות שיפוטיות
. הדבר נכון
,ונחוץ בפרט ב מקום בו
קיים סיכון
לפגיעה בזכויותיהם של מעוטי אמצעים וחסרי גישה
למידע ו
לייצוג משפטי ,
המצויים בעמדת נחיתות וחולשה ומתקשים לעמוד על זכויותיהם במסגרת ההליכים
המשפטיים
(אלון פריבר "מעמדו של היועץ המשפטי למ
משלה" עיוני משפט מד 1 (
2021
)).
22
.
כפי שנראה להלן, לא זו בלבד שחברת עמידר ובאי כוחה אינם יכולים למלא כיאות את תפקידו
של היועמ''ש תוך מתן משקל נאות לאינטרס הציבורי ולזכויות הפרט, אלא שהחברה ומייצגיה
מצויים בניגוד עניינים אינהרנטי במסגרת ההליכים.
האצלת סמכות לגורם המצוי בניגוד עניינים
23
.
על אף היותה חברה בבעלות ממשלתית, בהקשר שבנדון עמידר ובאי כוחה אינם צדדים
אובייקטיביים המשרתים את אינטרס הציבור בלבד, ההיפך מכך הוא הנכון. קיימת
התנגשות
אינהרנטית בין שיקולי
,היעילות והרווח של החברה
ל
בין האינטרס הציבורי ושיקולים ש ל
הגנה על זכויות הפרט, אשר
אמור
ים
לעמוד לנגד עיניהם של מייצגי המדינה בהליכים
משפטיים ., בפרט כאשר עסקינן בהתנהלות אל מול אוכלוסיות מוחלשות ופגיעות
24
.
ניגוד האינטרסים משליך בהכרח על קבלת ההחלטות והתנהלות החברה במסגרת ההליכים
המשפטיים
כפי שיפורט בהמשך הדברים(ע ל הבעייתיות שבמתן סמכויות ממשל לגופים
:פרטיים ראו בר''ם1106/04
ועדה מקומית לתכנון ובנייה חיפה נ' חברת החשמל , פסקאות
'ג-ה' לפסק דינו של השופט רובינשטיין (
13.12.2006
;)
דפנה
ברק-
ארז"תאגידים ציבוריים"
עיוני משפט
יט273
(
1994
.))
25
.
העיקרון האוסר על עובד הציבור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים בעבודתו הציבורית
.מוצא את ביטויו במספר רב של הוראות חקוקות
ב בג"ץ531/79
סיעת הליכוד בעיריית פתח
תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה(, פ"ד לד2
)
566
(
1980
)
,נקבע כי מטרתו של הכלל הינה
למנוע את הרע בט
רם יארע .לכן,
אין צורך להוכיח קיומו של ניגוד עניינים בפועל, אלא די בכך
.שקיים חשש אובייקטיבי לניגוד עניינים
6
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
26
.
,בענייננו
ניגוד העניינים הוא כפול ומכופל: הוא
נובע מאופי
י
ה של החברה כתאגיד
הפועל
למטרות רווח
, וכן מהתמריצים והסנקציות הכלכליות שקובע הסכם ההתקשרות.
27
.
אם לא די בכך–
עורכי הדין מטעם החברה פועלים גם הם למטרת רווח, ומכוח הסכם
.ההתקשרות בינם לבין החברה
28
.
כעולה מנוהל חברת עמידר מספר03.06.001
בעניין"בחירה ,התקשרות ,העסקה ותשלום
לעו ''ד
במחוזות "
:(להלן נוהל
ההעסקה )
החברה מנחה את עורכי הדין
מטעמה
להגיש תביעות
נגד דיירים תוך14
או30
יום בהתאם לנושא התביעה, ולקבל פסק דין בהקדם ככל הניתן ולא
יאוחר מ-6 חודשים מיום הגשת
ה של
התביעה. דחיקתם של עורכי הדין לעמוד בלוחות זמנים
כה קצרים ו"לסגור עניין" בהקדם האפשרי מעלה ספקות לגבי היכולת להפעיל שיקול דעת
במהל
ך ניהול ההליך ולהקפיד על זכויות הנתבע. זכויות
הדיירים והאינטרס הציבורי הרחב
למנוע פגיעה מיותרת באוכלוסיות מוחלשות.אינם חלק ממערך התמריצים הכולל
העתק
נוהל"בחירה ,התקשרות ,העסקה ותשלום לעו ''ד
במחוזות " של עמידר
מצורף
ומסומן
א'.
29
.
,כך למשל,על פי הסכם ההתקשרות החברה נקנסת בגין כל חוב אבוד או חוב שהתיישן אם לא
תצליח לגבות אותו. מכך נ
גזר
אינטרס ברור של החברה לגבות חובות באמצעות הגשה מהירה
של
.תביעות, בלי למצות ניסיונות הדברות עם הדיירים
30
. ההסכם קובע עוד, כי החברה לא תתוגמל
בדמי ניהול בגין נכסים המוחזקים בידי ""פולש–
כל מי שזכאותו להחזיק בנכס לא הוכרה על ידי המשרד, ואף עלולה לשאת בעלויות ארנונה
מיסים וכיוצ"ב בגין נכסים אלה. על כן לחברה יש אינטרס ברור לפנות מחזיקים אלה בהקדם
האפשרי, גם במקרה של ספק באשר ל קיומה של
זכות חוקית להחזיק בנכס , וגם כאשר מן
הראוי לסייע :לדיירים לקבל סיוע סוציאלי ולמצות את זכויותיהם בטרם פינויים (ראו והשוו
רע"א
8885/20
חאמד נ' עיזבון המנוחה עזיזה חאמד(
12.8.2021
))
.
31
. עמידר מוסמכת ל
ברר את זכויותיהם של מחוסרי דיור להחזיק בנכס דיור ציבורי
בו הם
מתגוררים"כ"דיירים ממשיכים , לרוב לאחר פטירתם או עזיבתם של קרובי משפחה
שהתגוררו עמם. במקרים שבהם זכאות זו נשללת מסיבה זו או אחרת, עמידר היא שמוציאה
,לפועל את הקביעה באמצעות הגשת תביעה לפינוי הנכס. בקבלת ההחלטה מסתמכת החברה
על פי רוב, על דוחות ביקורי המעגל
.שנכתבו בידי עובדי החברה לחברה ובאי כוחה יש אינטרס
מובהק
להיצמד בדווקנות לאמור בדוחות המעגל, אף על פי שהמידע הקיים בהם הוא לעיתים
בלתי מבוסס או חלקי, וזאת גם אם קיים חשש לעיוות צדק ולפגיעה בזכויות הדיירים כתוצאה
מכך
:(ראו בקי כהן קשת"ביקורי מעגל או ביקורת מעגלית" מעשי משפט ט(2
)
81
(
2018
;)
דוח מבקר המדינה60
ב
התנהלות משרד השיכון והחברות המשכנות (
2009
)). אם לנקוט לשון
זהירה, מצב דברים זה עשוי להטות את שיקול דעתה של החברה ולהשפיע על אופן ניהול ההליך
.המשפטי ועל התמונה העובדתית שתוצג בפני בית המשפט
7
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
32
. החשש לניגוד עניינים
ועימו
הכוח הרב הנת
ון ל
חברה ו
פערי הכוח והמידע ב
התנהלות מול
פרטים מוחלשים, עלול
ים להוביל לרמיסת זכויות ולחריגה של החברה ומיצגיה מסטנדרט
ראוי
של התנהלות בתום לב
,המחייב את המדינה ומייצגיה. חריגה זו עשויה להתבטא, למשל
במסירת מידע מטעה או חלקי לבתי המשפט במהלך ההתדיינות
(ראו
למשל: (ת"א (חי
פה )
61158-01-12
עמידר נ' פרץ (
24.2.2013
;)
)תא"ק (חיפה33170-11-09
עמידר -
החברה
הלאומית לשיכון בישראל בע"מ נ ' עזבון המנוח פנחס דואני(
27.12.2015
.))
33
.
האצלת הסמכויות בהקשר זה לא זו בלבד שאינה כדין, אלא היא מובילה בהכרח להעדפת
שיקולי יעילות ותועלת כלכלית במחיר ויתור על ערכים ואינטרסים נוגדים
כבדי משקל,
העומדים בליבת מערך הסיוע הסוציאלי לחסרי דיור ,ב
אופן שמוביל לפגיעה עודפת בזכויות
היסוד
של
הפרטים המוכפפים לסמכויותיה של החברה (
:ראו גיא פלג
הפרטה כהצברה
38
(
2005
)).
העדר
הסדרה
והעדר פיקוח
34
.
אם לא די בהאצלת הסמכות הנעשית בהעדר הסמכה ולניגוד העניניים המובנה, החברה עושה
שימוש בסמכות לנקוט בהליכים משפטיים ללא פיקוח מטעם הלשכה המשפטית במשרד
הבינוי והשיכון ואינה כפו פה למדיניות סדורה ולנהלים המכתיבים קריטריונים אחידים
.לשימוש בסמכות זו
35
.
,על פי נוהל ההעסקה של חברת עמידר הסמכתם של עורכי הדין הפרטיים הנשכרים על ידי
החברה
:נעשית בעקיפין
עו''ד המחוז מטעם עמידר מקבל הסמכה מאת היועמ''ש–
ו הוא
בתורו מסמיך את עורכי הדין
הפרטיים לפעול להגשת תביעות
בנוגע לנכסי המדינה. מתכונת
זו של הסמכה מיד שנייה הנה בעייתית בלשון המעטה, ולו רק משום שהיא מעידה בבירור על
אי יכולת היועמ''ש לפקח על העברת הסמכות, על זהותם של המוסמכים ועל אופן פעולתם
ו מכ.ח ההסמכה
אמנם ייצוג הממשלה ו משרדי הממשלה על ידי עורכי דין
חיצוניים
בהליכים משפטיים
אינו
עניין חריג כשלעצמו . עורכי דין חיצוניים מוסמכים לנהל תיקים תחת פיקוח
ומעקב של
המחלקות המשפטיות במשרדים
השונים
או של הפרקליטות .עניין
זה מוסדר
ב
הנחיית
היועמ '''ש מס9.1001
,בעניין רכישת שירותים משפטיים על ידי משרדי ממשלה
כמו
גם
בנוהל עבודה ופיקוח מטעם היחידה לאכיפה אזרחית ומיקור חוץ בפרקליטות המדינה .
,הנחיות אלה קובעות הסדרי פיקוח עקביים וקפדניים על התנהלותם של עורכי דין חיצוניים
במטרה להותיר את שיקול הדעת המה ותי בצמתים המרכזיים בהליך בידי
היועמ ,''ש
הפרקליטים או הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה .הנוהל
וההנחיה משקפים בבירור את
ההכרח להגן על ערכים ואינטרסים ציבוריים בעת שניתן היתר לייצוג של המדינה בידי גורם
פרטי. הנוהל
וההנחיה אינם מאפשרים מצב שבו לעורך דין החיצוני ני תן שיקול דעת לגיבוש
עמדה משפטית ולהגשת תביעה וניהולה, ללא צורך בהיוועצות עם הפרקליטות והמשרד
.הממשלתי
8
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
36
.
בניגוד בולט ,לכך
הסכם ההתקשרות בין משרד השיכון והחברה אינו כולל
מתכונת
פיקוח
אפקטיבית על התנהלות החברה ובאי כוחה במסגרת ההליכים. החברה מוסמכת, באופן רחב
ביותר, לנקוט בכל צעד חוקי במסגרת ההליכים שעליה לנקוט. יתר על כן, משרד השיכון אף
אינו מכתיב מדיניות כוללת, אחידה ומחייבת בעניין הגשת תביעות וניהולן, ובכך מותיר את
.מירב שיקול הדעת בידי החברה ובאי כוחה
37
. ב
מענה משרד ה
בינוי וה שיכון מיום19.7.2020
לבקשת חופש
מידע מטע
מנו
בעניין פיקוח
,המשרד על התנהלות עמידר בהליכים משפטיים
עולה כי המחלקה המשפטית במשרד השיכון
אינה רואה עצמה כפופה להנחיית היועמ''ש ,הנ"ל ואינה מפקחת באופן כלשהו על עבודתם של
עורכי הדין מטעם חברת עמידר בכל הנוגע להגשת תביעות ולנקיטה בהליכי גבייה ופי.נוי
העתק המענה לבקשת חופש המידע
מצורף
ומסומן
ב'.
38
. במסגרת
המענה
לבקשת
חופש המידע
התקבל גם מכתבו מיום
16.7.2018
של עו ''ד אלעזר
במברגר , היועץ המשפטי
דאז
של
משרד הבינוי והשיכון ,לעו ,''ד אורית קוטב
המשנה לפרקליט
המדינה
(עניינים
אזרחיים
). במכתב זה מובהרת עמדתו
של
היועץ
המשפטי
למשרד ,ולפיה :
"היקף התיקים בו מדובר אינו מאפשר פיקוח של הלשכה המשפטית של המשרד, אף לא
" במתכונת של
פיקוח עקיף ,''וההסדרים הקבועים בנוהל הפיקוח של היחידה לאכיפה אזרחית
בפרקליטות המדינה אינם מתאימים לטיפול בתיקים בהיקף זה ".עו''ד במברגר
מוסיף, כי
ההליכים שבנדון "אינם מעוררים מורכבות משפטית מיוחדת וודאי שאינם כרוכים בסוגיות
."בעלות היבט ציבורי מיוחד
מה
מכתב
עולה עוד, כי המחלקה המשפטית במשרד אינה מקבלת
דיווחים שוטפים בעניין אופן ניהול ההליכים,
ומבקשת לקבל דיווחים נקודתיים, במקרים
חריגים בלב.ד
העתק מכתבו של עו"ד במברגר
מצורף
ומסומן'ג.
39
. נזכיר כי מדובר בהליכים בעניין גביית חובות מאוכלוסייה
קשת יום ומוחלשת, ובפינוי
.מחזיקים בדירות דיור ציבורי הנותרים ללא קורת גג חלופית
למותר לציין ,כי קבלת
ההחלטות בהליכים המתנהלים בענייני דיור ציבורי מעלה
שאלות כבדות משקל, ובין היתר
כאלה הנוגעות
,למדיניות הציבורית
ולאופן שבו יש להכריע בעניין זכאות לסיוע במקרים
שונים .כך למשל ,פינויים של דיירים מדירות בבעלות ממשלתית
מצריכה הכרעה בשאלות
ערכיות :כיצד
יש לנהוג
בדיירים
שזכאותם פקעה, במי שלא הוכר כדייר ממשיך אף על פי
,שהתגורר בנכס כל חייו ואין לו קורת גג חלופית
במיועדים
לפינוי
הסובלים מנכות
או ממצבי
סיכון אחרים
.ועוד
בבירור מדובר בשאלות שבמדיניות
שמן הראוי שיוכרעו על ידי
הרשות
המנהלית והגורמים המוסמכים לכך ,ולא על ידי החברה ובאי כוח
ה ,כפי שקורה בפועל.
לסיכום
40
.
מכל האמור עולה כי בידיה של חברת עמידר ניתן צבר של תפקידים וסמכויות רגישים ובעלי
חשיבות רבה, ולמעשה
הותר לה לקיים ולנהל את מערך הדיור הציבורי
כחלק בלתי נפרד
9
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل |
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
מפעולת המדינה
להבטחת הזכות לכבוד ולדיור. בתוך כך,
ניתן בידיה של החברה שיקול דעת
גורף לפעול באפיקים מ .שפטיים נגד הדיירים
41
.
הפעלת שיקול הדעת בעניין נקיטת צעדים משפטיים מול דיירי הדיור הציבורי מצויה בליבת
הסמכות המנהלית. הגשת התביעות כרוכה באיסוף מידע אודות פרטי הדיירים, ובקבלת
החלטות הפוגעות בזכויות יסוד. סמכויות רגישות אלה יש להפעיל על ידי גופים הכפופים לכ ללי
,המשפט המנהלי, תוך קיום חובת ההגינות והנאמנות המיוחדת של המדינה כלפי אזרחיה
.בפרט אלה שלרוע מזלם זקוקים לסיוע סוציאלי
42
. על יסוד כל האמור נבקש:
א.
תיקון תנאי הסכם ההתקשרות כך שהלשכה המשפטית במשרד הבינוי והשיכון תהא
אמונה על הגשת תביעות הנוגעות לנכסי הדיור הצ .יבורי ולביצועם של פסקי הדין
לחלופין
,ולמצער
החלת
כל
הסדרי הפיקוח הקבוע
ים בהנחי
ות היועמ ''ש
על
העסקת
עורכי דין
חיצוניים שהטיפול בהליכים אלה יועבר לידיהם.
ב.
המחלקה המשפטית במשרד הבינוי והשיכון תקבע בנהלים שיפורסמו את מדיניות
המשרד לעניין פתיחה בהליכים המשפטיים נגד דיירים בדיור הציבורי, בעניין פינויים
.של נכסי דיור ציבורי, ולעניין חובות הנוגעים אליהם
.נודה על תשובתכם בהקדם על מנת שנוכל לשקול את המשך צעדינו
,בכבוד רב ובברכה
רעות שאער, עו
''ד משכית בנדל, עו''ד
העתקים:
עו"ד ארז קמיניץ, ה משנה ליועץ המשפטי לממשלה)(אזרחי
עו"ד גיל לימון, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט(ציבורי-מינהלי)
עו"ד אפרת פרוקציה, היועצת המשפטית למשרד הבינוי
והשיכון
עו"ד דנה חפץ טוכלר, סמנכ"ל ויועצת משפטית, עמידר החדשה